夏云嬌，金政威

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

新冠肺炎是近代人類面臨的傳染性最強(qiáng)、傳播范圍最廣、影響最大的疾病。目前我國的疫情已經(jīng)得到很好的控制，還處于“外防輸入，內(nèi)防反彈”的階段。在疫情期間，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，市域政府在貫徹落實(shí)好中央和省級(jí)政府關(guān)于重大疫情治理的方針政策、決策部署的同時(shí)，又必須立足市域范圍，對(duì)重大疫情治理統(tǒng)籌謀劃、周密組織?？傮w而言，市域治理在疫情通報(bào)、疫情防控、保障民生等方面經(jīng)受住了極大考驗(yàn)，取得了成功。

一、市域治理中的疫情信息公開理論闡釋

（一）市域治理的內(nèi)涵

市域治理也被稱為“市域社會(huì)治理”，是一個(gè)涵蓋“市”“市域”“社會(huì)治理”等多種范疇的體系。一般情況下，“市”被定義為行政區(qū)劃的一種，但是在法律范疇內(nèi)，“市”則被定義為在法律制度框架所界分、確定及其職權(quán)分配所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行體系。[1]由于行政區(qū)劃級(jí)別的不同，我國的市一般劃分為直轄市、地級(jí)市和縣級(jí)市，其中地級(jí)市在我國的市中具有普遍性和典型性，是一個(gè)比較特定的行政層級(jí)。因此，我們認(rèn)為所謂的“市域治理”中的“市”應(yīng)當(dāng)針對(duì)的是行政區(qū)劃中的地級(jí)市。對(duì)于市域的定義，學(xué)界普遍有兩種觀念：一種觀點(diǎn)認(rèn)為市域與縣域相對(duì)，縣域包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村部分，那么市域所包含的則應(yīng)當(dāng)是之外的城市區(qū)域；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為所謂“市域”應(yīng)當(dāng)是這個(gè)市管轄范圍內(nèi)的全部區(qū)域，包含市、縣、鄉(xiāng)、村所有的區(qū)域。因此，市域治理從字面上理解是市域范圍內(nèi)的一系列治理活動(dòng)及過程；進(jìn)一步來說，市域治理作為國家治理的組成部分，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以維護(hù)人民群眾根本利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有效化解社會(huì)矛盾，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序?yàn)槟康模ㄟ^政府、社會(huì)、公民、法治等多方面共同作用的一系列活動(dòng)和過程。[2]

在治理結(jié)構(gòu)上，市域治理具有層級(jí)傳遞性和相對(duì)獨(dú)立性的特點(diǎn)。由于市域治理處于國家治理和基層治理之的中樞地位，在由上至下的信息傳遞、政策落實(shí)等方面，市域政府能夠做到國家和基層之間的有效銜接和傳遞，同時(shí)又能由下至上及時(shí)反饋基層治理的實(shí)際情況和問題反映；其自身區(qū)域范圍內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)、資源稟賦以及治理空間的確定性決定了市域治理中相關(guān)事項(xiàng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，正因如此，治理過程才能得心應(yīng)手。

在治理空間上，市域治理呈現(xiàn)出多維性。在市域范圍內(nèi)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、人文等各類治理要素，具備黨、政府、社會(huì)組織等共同治理主體，是一個(gè)相對(duì)完整的社會(huì)治理生態(tài)系統(tǒng)，體現(xiàn)出空間上的多維性，從側(cè)面反映出市域治理的復(fù)雜性。

在治理方式上，市域治理具有的適度性和靈活性。隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展的加速，圍繞著民生、教育、環(huán)境等方面的難題層出不窮，如食品藥品衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)增大，環(huán)境污染問題日益突出，貧困戶、殘疾人等弱勢(shì)群體的生活保障問題凸顯等。面對(duì)新難題、新挑戰(zhàn)的不斷出現(xiàn)，既不能只依靠國家層面的政策調(diào)控，也不能盲目沿用傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”條件下的固化治理方式，而是應(yīng)當(dāng)選擇適合本市域范圍內(nèi)具體情況的方式方法，有針對(duì)性地科學(xué)謀劃治理目標(biāo)和治理方法。市域相對(duì)于國家層面，在政策實(shí)施上具有更大的容錯(cuò)性，因而更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)通過市域治理的靈活多變、先行先試來推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，為國家治理現(xiàn)代化提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。[3]

（二）市域治理中的疫情防控

推行國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，市域治理起到了承上啟下的作用。在疫情時(shí)期，市域政府在落實(shí)好中央與省級(jí)政策部署的同時(shí)，切實(shí)結(jié)合地域的疫情情況進(jìn)行有效治理，并及時(shí)將防控信息反饋給中央與省部級(jí)，這也是為什么全國的疫情防控和信息統(tǒng)計(jì)都是以市縣作為基本單位的。例如，在疫情期間，群眾獲取疫情實(shí)時(shí)信息都是根據(jù)市級(jí)單位所發(fā)布的信息，然后縮小到自己所處區(qū)域。市民如何有秩序地、規(guī)范地進(jìn)行疫情防控、隔離等等都是根據(jù)自己所在市域所發(fā)布的通告。從宏觀角度而言，在這次疫情管控中，國家治理經(jīng)受住考驗(yàn)，與市域治理工作直接相關(guān)；從微觀角度來說，當(dāng)?shù)孛癖姷纳】惦x不開市域治理的保障。所以，這次疫情得到有效遏制，與市域治理能力直接相關(guān)。

在疫情防控中，全國迅速組織權(quán)威專家對(duì)這個(gè)新型病毒進(jìn)行分析和定性，并將分析定性結(jié)果隨時(shí)進(jìn)行公告；在疫情管控方面，疫情發(fā)生地市政府立刻對(duì)產(chǎn)生病毒的區(qū)域進(jìn)行隔離殺毒，重點(diǎn)排查，尋找傳染源，并根據(jù)省委省政府決定，對(duì)市域進(jìn)行封城管制，限制人員流動(dòng)。不僅如此，隨著疫情變化，全國以市作為基本單位，以省作為整體進(jìn)年月不同程度的封城管制，市域內(nèi)部以區(qū)、鄉(xiāng)、街道、小區(qū)等為單位，根據(jù)中央、省級(jí)文件，按照市域政府的治理要求進(jìn)行不同程度、有條不紊的封鎖管控。疫情發(fā)生后，市域政府迅速根據(jù)中央、國務(wù)院和省委省政府的指示，將各個(gè)街道的連接處用路障阻斷，村與村，小區(qū)與小區(qū)之間均不允許人員流動(dòng)，并設(shè)置統(tǒng)一的便民服務(wù)點(diǎn)，統(tǒng)一配送生活物資，禁止人員流動(dòng)。為了保障各區(qū)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能落實(shí)好疫情防控部署，市域政府聯(lián)合組織各個(gè)局級(jí)部門，按照市域政府的指示分別在各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立新冠肺炎防控指揮部，二十四小時(shí)不間斷對(duì)各個(gè)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)管并隨時(shí)將信息上報(bào)給市域政府；最后，在民生醫(yī)療方面，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第四十一條的規(guī)定，在隔離期間，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)到對(duì)被隔離人員提供生活保障。①參見《傳染病防治法》第四十一條。全國各地以市為單位，在市域政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，相關(guān)部門從物資保障、后勤供給等方面重點(diǎn)多渠道保障群眾生活，盡最大努力去保障本區(qū)域隔離封鎖的民眾的日常生活所需問題?？梢钥闯觯覈鎸?duì)這次疫情，從一開始的猝不及防到后面的有效防控，離不開科學(xué)先進(jìn)的國家治理體系，更離不開國家治理體系下的市域治理。

（三）市域治理中的疫情信息公開

疫情期間的信息公開主要由政府管控。根據(jù)《政府信息公開條例》的第十三條規(guī)定②參見《政府信息公開條例》第十三條。，對(duì)于信息公開范圍的確定采取的是排除的方式，即排除第十四、十五、十六條所規(guī)定的范圍。但是，在疫情的影響下，政府信息公開的范圍又發(fā)生了一定的變化，明確該范圍以及及時(shí)公開相關(guān)信息成為了人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)。

1.疫情基本信息

疫情基本信息是政府應(yīng)當(dāng)公開的主要信息。首先包括最直觀的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，如現(xiàn)存確診病例數(shù)、累計(jì)確診數(shù)、新增確診數(shù)、疑似病例數(shù)、死亡病例數(shù)、治愈病例數(shù)、醫(yī)學(xué)觀察人數(shù)等等。這些數(shù)據(jù)的增長或者減少能直觀反映疫情的嚴(yán)重程度和控制情況，引起全社會(huì)的重視。其次是在各種直觀數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的曲線圖統(tǒng)計(jì)和各地疫情情況分布圖。最后是各種風(fēng)險(xiǎn)提示信息的公布，包括病源信息，即病毒的源頭所在；媒介信息，即病毒的傳染媒介，如哪些生物、場(chǎng)所會(huì)導(dǎo)致病毒的傳染；傳染信息，即是否會(huì)人傳人，會(huì)通過哪些器官進(jìn)行傳染。

2.疫情應(yīng)對(duì)信息

疫情應(yīng)對(duì)信息是政府就如何應(yīng)對(duì)疫情而公布的具體措施。在本次疫情期間，政府公布的應(yīng)對(duì)信息主要包括：發(fā)熱就醫(yī)渠道信息，如國家衛(wèi)健委在微信公眾號(hào)上發(fā)布各地發(fā)熱門診和定點(diǎn)醫(yī)院信息，確保民眾能及時(shí)就醫(yī)，及時(shí)隔離；醫(yī)藥資源與防護(hù)用品信息，政府及時(shí)公開這些信息有助于穩(wěn)定民心，防止信息不透明所造成的對(duì)醫(yī)藥和防護(hù)資源不足的恐慌；治療方案與疫苗進(jìn)度的信息，病毒能否治療，如何治療是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，及時(shí)公布有效的治療手段以及疫苗的研發(fā)進(jìn)度是抑制社會(huì)恐慌的最佳手段。

3.疫情期間的民生信息

疫情突然的爆發(fā)必然會(huì)導(dǎo)致民生問題，出于對(duì)疫情的恐懼，物質(zhì)生活保障也會(huì)碰到不小的挑戰(zhàn)。因此，政府必須及時(shí)公開民眾物質(zhì)生活保障方面的相關(guān)信息。一方面，對(duì)于基本生活物質(zhì)，如糧食等必需品，應(yīng)當(dāng)明確其供應(yīng)信息、儲(chǔ)備量和采購信息等，并在疫情期間做到嚴(yán)格管控。及時(shí)的公開上述信息能避免民眾出現(xiàn)因?yàn)榭只哦鴵層投诩Z的現(xiàn)象。另一方面，對(duì)于民眾出行，必須要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和管控并及時(shí)公告。公共交通工具該停運(yùn)的必須停運(yùn)，社區(qū)該封禁的必須封禁，以避免疫情的二次爆發(fā)。[4]

二、市域治理中的疫情信息公開涉及隱私權(quán)和知情權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)

疫情信息公開是市域政府無法回避的問題。在信息化時(shí)代，政府很容易掌握涉疫公民的電話號(hào)碼、家庭住址、手機(jī)號(hào)碼等基本信息。一般情況下政府選擇不公開，而只是通告病例數(shù)和其運(yùn)行軌跡。這樣的作法看似穩(wěn)妥，實(shí)則并沒有有效保護(hù)這些隱私。若有內(nèi)部人員將這些信息泄露出去，會(huì)直接導(dǎo)致涉疫公民受到不人道的歧視和騷擾。同時(shí)，由于信息不公開，很多人甚至都不知道攜帶者可能就是自己的親鄰，民眾不得不依靠微信群、朋友圈等來獲取所謂的“真實(shí)情況”。這顯然不利于疫情的防控，不利于穩(wěn)定社會(huì)公眾對(duì)疫情的正確認(rèn)識(shí)，反而會(huì)導(dǎo)致謠言的傳播和社會(huì)的恐慌。由此隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的權(quán)衡解決十分有必要。

（一）市域治理中的疫情信息公開涉及隱私權(quán)和知情權(quán)的沖突

1.疫情防控時(shí)期的公民隱私權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國民法典》中的隱私權(quán)的規(guī)定，可以把隱私定義為是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、秘密活動(dòng)、秘密信息。同時(shí)第一千零三十二條規(guī)定：自然人享有隱私權(quán)。任何組織或者個(gè)人不得以刺探、侵?jǐn)_、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權(quán)。①參見《民法典》第一千零三十二條。在疫情期間，隱私主要表現(xiàn)為傳染者、疑似傳染者、發(fā)熱者、密切接觸者的姓名、住址、電話、身份證號(hào)碼、行蹤軌跡等信息，或者是推出的健康碼中記載著的每個(gè)人的健康、出行信息等等。相較普通隱私權(quán)，疫情防控下的隱私權(quán)有如下特點(diǎn)：第一，隱私權(quán)的主體有一般和特殊之分。一般主體是指健康人群，特殊是指患者、疑似患者、密切接觸者；第二，特殊隱私權(quán)的內(nèi)容具有限制性。患者、疑似患者、密切接觸者這一類人的隱私權(quán)在這樣一個(gè)特殊時(shí)期并不是絕對(duì)的享有，隨時(shí)可能因?yàn)楣怖娴男枰鴮?duì)有必要的部分進(jìn)行必要的“泄露”；第三，疫情期間的隱私權(quán)是動(dòng)態(tài)的，即一般隱私權(quán)主體和特殊隱私權(quán)主體有著相互之間隨時(shí)轉(zhuǎn)化的不可預(yù)見性。

在疫情防控期間，侵犯隱私權(quán)的事件層出不窮。在網(wǎng)絡(luò)信息極為發(fā)達(dá)的時(shí)代，隱私一旦被泄露，在極短的時(shí)間內(nèi)可能全民皆知。例如，山東省晉城市平某某于2 月16 日在疫情防控期間，私自將新冠確診人員信息發(fā)布到微信群，給患者造成極大的困擾，最終被處于行政拘留。②《泄露新冠肺炎確診人員隱私山西一人被拘留7 日》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=165 9208800418064340&wfr=spider&for=pc，2021 年7 月7 日訪問。因此，在特殊時(shí)期，如何保護(hù)涉疫利害關(guān)系人和普通人的隱私權(quán)問題，是需要市域政府認(rèn)真思考和解決的問題。[5]

2.疫情防控時(shí)期的公眾知情權(quán)

公民對(duì)國家的重要決策、政府的重要事務(wù)以及社會(huì)上當(dāng)前發(fā)生的與普通公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件有了解和知悉的權(quán)利，即知情權(quán)。疫情期間的知情權(quán)是指發(fā)生重大疫情時(shí)，公眾有得知疫情防控相關(guān)信息的權(quán)利。相比一般知情權(quán)，疫情期間的公眾知情權(quán)有所不同：第一，知情權(quán)的行使更加主動(dòng)。由于疫情的嚴(yán)重性，公眾基于自己的生命健康權(quán)，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的對(duì)疫情相關(guān)事件的知情需求，公眾會(huì)更加主動(dòng)地去獲取信息，要求政府能夠第一時(shí)間公布關(guān)系自身安全的所有疫情信息；第二，知情權(quán)的內(nèi)容更加具體。一般的知情權(quán)只涵蓋一些政府、社會(huì)、個(gè)人等方面的基本信息，但是疫情期間知情權(quán)的權(quán)利訴求更加廣泛和具體，細(xì)化到患者、疑似患者、密切接觸者和武漢返鄉(xiāng)人員的具體姓名與家庭住址。例如，疫情發(fā)生初期，武漢百步亭社區(qū)成為全國首個(gè)公開發(fā)熱門棟的社區(qū)，其公開范圍之廣、內(nèi)容之具體實(shí)屬罕見，但是因?yàn)闆]有公布具體的住戶，仍然引起社區(qū)居民的不滿。因此，在公眾的生命健康受到威脅時(shí)，公眾對(duì)政府的信息公開工作要求更高。政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)群眾隱瞞與其重大利益相關(guān)的疫情信息，這樣才有利于維護(hù)群眾的穩(wěn)定，才會(huì)產(chǎn)生廣泛動(dòng)員群眾主動(dòng)應(yīng)對(duì)特殊情況的積極效果。[6]

3.疫情時(shí)期公民隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的矛盾

隱私權(quán)和知情權(quán)兩者的法益保護(hù)存在著明顯的沖突。在司法實(shí)踐和日常生活中主要以隱私權(quán)的保護(hù)為主，兼顧知情權(quán)。因?yàn)榍址鸽[私權(quán)表現(xiàn)為對(duì)主體既存利益的侵害，更能讓主體感受到利益受到實(shí)質(zhì)的侵害，而知情權(quán)往往要靠行為人主動(dòng)獲取，往往比較容易被主體所忽視。然而，疫情防控期間的隱私權(quán)和知情權(quán)之間的矛盾和一般的又有所不同。

在疫情防控下，公眾知情權(quán)主要針對(duì)的是與疫情以及相關(guān)人員有關(guān)的信息，主要的目的是告知群眾，做好防范工作，保護(hù)好生命健康安全。在此情況之下，信息均由政府掌控，由政府來公開，而政府公開的信息一般都比較宏觀，涉疫利害關(guān)系人并不愿意公開自己的詳細(xì)信息，所以很難達(dá)到群眾所想要知道的詳細(xì)程度，這樣便產(chǎn)生了隱私權(quán)和知情權(quán)的沖突。在疫情期間，隱私權(quán)所蘊(yùn)含的價(jià)值并沒有改變，依舊是疫情利害關(guān)系人和普通群眾的人格尊嚴(yán)和個(gè)人自由，其利益表現(xiàn)為個(gè)人生活的私密和自由；公眾知情權(quán)所蘊(yùn)含的價(jià)值依然是人民主權(quán)，但是其利益表現(xiàn)為公共衛(wèi)生安全或者群眾自身的生命健康。一方面，疫情利害關(guān)系人希望能將自己的病情和信息進(jìn)行嚴(yán)格保密，以免受到社會(huì)公眾的歧視或是被不懷好意者惡意侮辱，在網(wǎng)上傳播而影響日后正常生活；另一方面，社會(huì)公眾希望政府能將這些人的全部信息公開透明化，從而保證自己的生命健康的安全。例如，公布疫情利害關(guān)系人的詳細(xì)住址至少可以讓自己遠(yuǎn)離感染地區(qū)，同時(shí)不被網(wǎng)上的各種謠言所迷惑。在雙方權(quán)利訴求嚴(yán)重對(duì)立的情況下，如果政府依然強(qiáng)調(diào)涉疫利害關(guān)系人隱私權(quán)優(yōu)先，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的恐慌和不滿，對(duì)疫情控制產(chǎn)生消極影響，[7]在網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)達(dá)的當(dāng)下也可能造成謠言漫天。但是，為了公眾知情權(quán)而犧牲相對(duì)較少部分疫情利害關(guān)系人的正當(dāng)權(quán)益，則與社會(huì)主義法治和人道主義背道而馳。[8]

（二）市域治理中的疫情信息公開涉及隱私權(quán)和知情權(quán)的協(xié)調(diào)

1.對(duì)隱私權(quán)和公眾知情權(quán)權(quán)益的衡量

對(duì)于兩者權(quán)益的衡量，實(shí)質(zhì)是對(duì)兩種權(quán)利所代表的法定利益的重要性進(jìn)行比較，哪種權(quán)利所代表的利益更多、更重要，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其優(yōu)先適用。疫情防控下隱私權(quán)的利益主要表現(xiàn)為疫情利害關(guān)系人的個(gè)人信息安全和生活安寧，公眾知情權(quán)的利益表現(xiàn)為社會(huì)公眾的生命健康安全。在疫情利害關(guān)系人的隱私權(quán)受到侵害時(shí)，其損害的對(duì)象主要為上述人員的生活安寧，并且在這個(gè)極其敏感的時(shí)期，可能因?yàn)槠缫?，連利害相關(guān)人的工作權(quán)也會(huì)受到損害；當(dāng)公眾知情權(quán)受到侵害時(shí)，由于新冠病毒的傳染性強(qiáng)，傳播途徑廣泛，加之政府不及時(shí)公開信息，部分民眾在不知情的情況下可能被感染，危及被感染者生命，進(jìn)而造成社會(huì)公眾的恐慌。因此，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)成為市域政府開展疫情治理工作的依靠對(duì)象而非隱瞞對(duì)象。知情權(quán)的行使不僅可以起到公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督作用，同時(shí)還能讓公眾及時(shí)保護(hù)自身利益。

2.隱私權(quán)的讓步應(yīng)當(dāng)適度

疫情期間出于公共利益考慮，適當(dāng)限制公民隱私權(quán)是具有可行性的，但是要把握好度，不能造成對(duì)公民的嚴(yán)重?fù)p害。如何把握好這個(gè)度，我們應(yīng)當(dāng)作出如下考慮：其一，市域政府公布的疫情利害關(guān)系人信息應(yīng)當(dāng)與疫情相關(guān)，而不應(yīng)是涉及日常生活、對(duì)疫情防控毫無幫助的信息。其二，要保障疫情利害關(guān)系人的信息安全。市域政府在疫情防控過程中泄露或過度地暴露利害關(guān)系人的信息，極容易引發(fā)違法犯罪，如詐騙罪、盜竊罪等等。同時(shí)，由于公民個(gè)人信息在一定時(shí)空間內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性，疫情利害關(guān)系人即使是在疫情結(jié)束后也可能遭受非法侵害，因此，在疫情防控期間，對(duì)相對(duì)人隱私權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守法治底線，盡可能不影響相對(duì)人的正常生活。

3.隱私權(quán)和知情權(quán)權(quán)衡后的具體措施

對(duì)于公眾知情權(quán)的使用限度和疫情利害關(guān)系人隱私權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)根據(jù)疫情防控的需要來確定。疫情期間的隱私權(quán)和知情權(quán)所針對(duì)的都是個(gè)人信息，主要包括疫情利害關(guān)系人，即確診患者、疑似患者、密切接觸者和疫區(qū)返鄉(xiāng)人員這四類人的信息。對(duì)于這四類人，應(yīng)當(dāng)以不同的標(biāo)準(zhǔn)來公開信息，不能一概而論。

確診患者和疑似患者均具有傳播新冠病毒的危險(xiǎn)，且危險(xiǎn)性較大，公開其部分個(gè)人信息十分有必要。第一，這兩類人的居住地應(yīng)當(dāng)公開，但是不必精確到門戶，只需要一個(gè)大概的范圍，如某個(gè)小區(qū)某棟樓。讓周圍的人掌握這一信息，有利于減少鄰舍間的恐慌，提醒民眾做好相應(yīng)防范。其次，這兩類人的行動(dòng)軌跡也應(yīng)當(dāng)公開。只有公開其行動(dòng)軌跡，才能在方便尋找到感染源的同時(shí)，幫助相關(guān)部門精確統(tǒng)計(jì)密切接觸者，進(jìn)行逐一排查。最后，對(duì)于確診患者的病歷也應(yīng)當(dāng)公開，但是公開部分應(yīng)當(dāng)與新冠肺炎病情相關(guān)。

密切接觸者和疫區(qū)返鄉(xiāng)人員處于排查階段，危險(xiǎn)性較小，采取的隔離措施也沒那么嚴(yán)格，所以其個(gè)人信息不必向社會(huì)公眾公開，一般只需公開其隔離時(shí)間。如果隔離期內(nèi)確診，個(gè)人信息公開則參照上述確診患者。

三、市域治理中的疫情防控信息公開的完善對(duì)策

疫情期間政府信息公開在傳統(tǒng)政府信息公開的基礎(chǔ)上，結(jié)合突發(fā)性衛(wèi)生事件所特有的爆發(fā)性、危害性、緊迫性的特點(diǎn)，更具針對(duì)性。[9]相較傳統(tǒng)政府信息公開的最終目的在于公民知情權(quán)的保障，疫情信息公開在保障公民知情權(quán)的同時(shí)，更側(cè)重對(duì)公民生命健康權(quán)的保護(hù)，通過及時(shí)公開重要信息來避免疫情的擴(kuò)散，維護(hù)公民的生存發(fā)展。知情權(quán)通常成為正常時(shí)期的政府信息公開的目的指向。信息的透明公開一方面可以確保政府行政行為的公開透明，便于規(guī)范和監(jiān)督行政行為，另一方面也有利于公民參與行政活動(dòng)。雖然在疫情時(shí)期知情權(quán)也同樣重要，但政府信息公開的根本出發(fā)點(diǎn)仍在于疫情防控和維護(hù)公民的健康安全。有學(xué)者認(rèn)為政府信息公開的核心是公民知情權(quán)的保障，帶來的其他功能都是附屬，[10]但是在不同時(shí)期，權(quán)利保障仍舊應(yīng)當(dāng)有不同的側(cè)重點(diǎn)。疫情期間，知情權(quán)發(fā)揮的是紐帶作用，通過該權(quán)利的行使來將政府獲得的疫情防護(hù)、民生保障等重要信息及時(shí)輸送給公民，以應(yīng)對(duì)疫情，保障公民的生命健康。知情權(quán)在這種層面上更像是公民生命健康權(quán)的保障手段。因此，首先應(yīng)明確市域治理中疫情防控信息公開的基本原則。[11]

（一）明確基本原則

1.合法性原則

疫情治理中的信息收集和公開應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。根據(jù)《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《傳染病防治法》相關(guān)規(guī)定，即使在疫情防控期間，相關(guān)職能部門也不能隨意獲取、公布個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，尊重個(gè)人的隱私，平衡個(gè)人信息和公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系。①參見《傳染病防治法》第十二條、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十二條。

2.比例原則

比例原則是指行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行，不能超過必要限度。在疫情防控階段，市域政府在對(duì)隱私權(quán)和公眾知情權(quán)抉擇后，應(yīng)當(dāng)盡可能兼顧另一方利益，即當(dāng)個(gè)人利益和社會(huì)公眾利益相沖突而犧牲個(gè)人利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能防止個(gè)人利益的過度讓步。[12]具體而言，市域疫情治理之下，對(duì)公民個(gè)人信息的收集首先是出于公共利益的保護(hù)；其次，對(duì)部分公民隱私權(quán)的侵害要最小化；最后，要求收集和使用個(gè)人信息的行為與保護(hù)社會(huì)公眾的利益之間存在合理的比例，不能因?yàn)椤按笪摇倍耆珷奚靶∥摇薄？傊?，市域政府在維護(hù)公共衛(wèi)生安全的同時(shí)要盡可能減少對(duì)相關(guān)人員隱私的侵犯和損害，信息公開工作應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，對(duì)需要公開的信息內(nèi)容以疫情防控的必要性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇和確定。

3.安全原則

在疫情期間，由于市域政府收集信息以及信息管理的不當(dāng)，導(dǎo)致部分疫情利害關(guān)系人信息暴露，對(duì)其造成了極大的危害。例如，疫情期間某地各微信群大肆轉(zhuǎn)發(fā)武漢返鄉(xiāng)人員詳細(xì)信息，一度造成酒店不給住、車不給加油、鄰居搬家等社會(huì)現(xiàn)象。事后傳言上述信息是因?yàn)檎占蠊芾硎韬龆庑孤?。針?duì)上述情況，市域政府應(yīng)當(dāng)保證公民信息采集、發(fā)布和處理的透明性，可以通過正當(dāng)途徑通告市民目前正在展開的個(gè)人信息采集的方法和步驟、存儲(chǔ)和使用個(gè)人信息的規(guī)則、管理信息的安全措施。另外，疫情信息的公開必須要求及時(shí)。及時(shí)更新疫情信息有利于公民同步了解疫情實(shí)時(shí)情況，理解、接受和配合政府開展的防控工作；民眾可以根據(jù)疫情信息結(jié)合自身情況做好自身防范工作，合理安排生產(chǎn)生活，避免因?yàn)樾畔蠖斐山】岛拓?cái)產(chǎn)損失。對(duì)于疫情信息的及時(shí)了解能夠消除網(wǎng)絡(luò)謠言所帶來的疑慮和恐慌，維護(hù)行政主體的公信力。而且，疫情信息公開必須主動(dòng)和廣泛。政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)用各種媒介、渠道，保證公民了解疫情實(shí)時(shí)信息，如通過居委會(huì)告知社區(qū)居民，借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的快速傳播能力讓疫情的各類基本信息家喻戶曉。與以往政府只負(fù)責(zé)公布信息不同，疫情期間還要確保信息能被民眾接收。其中，政府的積極主動(dòng)性極其關(guān)鍵。同時(shí)，傳播范圍的廣泛性則能降低公民獲取政府信息的難度，保障更多的人做好防護(hù)工作，配合疫情防控。[13]

（二）規(guī)范疫情信息收集和公開的主體

疫情期間收集和公開個(gè)人信息的主體應(yīng)當(dāng)是由法律規(guī)定或者政府授權(quán)，收集與疫情防控有關(guān)的公民信息的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、被指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)、街道、鄉(xiāng)道以及居民委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)在疫情防控期間有權(quán)向公民收集個(gè)人疫情信息，公民應(yīng)當(dāng)積極配合。同時(shí)，基于人口的流動(dòng)性和病毒的傳染性，需要對(duì)疫情利害關(guān)系人的軌跡進(jìn)行密切追蹤。此時(shí)，鐵路航空、電信公司均可以成為獲取追蹤信息的主體?；谝咔榈膰?yán)重性，市域政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)照法律規(guī)定，向社會(huì)發(fā)布公告，授權(quán)指定的組織機(jī)構(gòu)收集信息。對(duì)于超出職權(quán)范圍違法收集公民信息的主體，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。對(duì)于公開信息的主體而言，根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，市域政府被授權(quán)公開傳染病疫情信息有利于第一時(shí)間向社會(huì)群眾告知本市域內(nèi)的疫情動(dòng)態(tài)，相較國務(wù)院、省級(jí)宏觀層面的信息公開更加及時(shí)、精確。①參見《傳染病防治法》第四條。市域政府在公開用于疫情管控和維護(hù)社會(huì)公共安全的信息的同時(shí)，對(duì)于非疫情防控所必需的、不公開也不會(huì)危害公共衛(wèi)生安全的信息，只能內(nèi)部掌握，對(duì)外予以保密。

（三）完善疫情信息公開的立法

依法行政是開展市域治理工作的基本要求。疫情發(fā)生后，市域政府出臺(tái)了很多防控手段，對(duì)市域范圍內(nèi)社會(huì)民眾的日常生活以及合法權(quán)益都進(jìn)行了一定程度上的限制。為了避免社會(huì)公眾的抵觸情緒，市域政府的治理工作應(yīng)當(dāng)有法可依，“師出有名”。目前市域政府主要參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》來開展疫情信息公開工作。這些規(guī)定過于簡(jiǎn)單和抽象，可操作性不強(qiáng)，不具有針對(duì)性。同時(shí)，由于市域人大和政府對(duì)于疫情管控方面不享有地方立法權(quán)，可以在國家層面請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)聽取有關(guān)專家和實(shí)務(wù)部門建議，綜合市域治理所面臨的問題科學(xué)立法、民主立法、依法立法，為市域范圍內(nèi)的疫情信息公開工作的開展提供詳細(xì)的法律依據(jù)。該類立法在針對(duì)市域政府所應(yīng)公開的疫情信息范圍的同時(shí)，還應(yīng)注重對(duì)政府部門工作人員、醫(yī)療疾控機(jī)構(gòu)工作人員、新聞工作人員等進(jìn)行責(zé)任限制，防止不必要的信息泄露，杜絕謠言的產(chǎn)生與傳播。[14]

（四）加強(qiáng)疫情信息公開的監(jiān)督

疫情期間經(jīng)?？梢月犅勔恍┑胤酱嬖诓m報(bào)、假報(bào)現(xiàn)象。因此，對(duì)疫情信息的依法公開應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。這種監(jiān)督不能僅僅依靠市域政府，而應(yīng)當(dāng)是黨委紀(jì)委監(jiān)委、人大政協(xié)機(jī)關(guān)、司法系統(tǒng)、社會(huì)媒體和群眾一起進(jìn)行的全方位聯(lián)合監(jiān)督。首先，市域人大應(yīng)當(dāng)對(duì)市域政府嚴(yán)格行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督市域政府依法及時(shí)公開疫情信息；其次，市域政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)構(gòu)或者職能部門，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的疫情信息牢牢把關(guān)，對(duì)失職行為嚴(yán)格追責(zé)；再次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參與監(jiān)督，對(duì)于市域治理中的瀆職行為和不當(dāng)侵權(quán)行為依法懲處，為市域疫情治理工作營造良好環(huán)境；最后，社會(huì)媒體應(yīng)當(dāng)采取正確的輿論引導(dǎo)，不造謠，不傳謠，告訴社會(huì)群眾真實(shí)信息，營造眾志成城、萬眾一心的和諧社會(huì)氛圍。同時(shí)，社會(huì)媒體應(yīng)該利用自己的優(yōu)勢(shì)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)市域疫情治理工作的監(jiān)督。由于疫情治理工作與社會(huì)公眾的生命健康緊密相連，為了維護(hù)自己的利益，社會(huì)群眾也應(yīng)當(dāng)廣泛參與監(jiān)督工作，從而真正做到對(duì)市域疫情治理的全方位監(jiān)督。[15]

結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次大考”。妥善化解公眾知情權(quán)與隱私權(quán)之間的矛盾是市域政府開展治理工作的前提。市域政府只有權(quán)衡好知情權(quán)與隱私權(quán)之間的利益沖突，依法處理好疫情信息公開工作，才能讓群眾滿意，促進(jìn)疫情防控工作有序進(jìn)行。為此，疫情信息收集和公開應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、比例、安全的原則，進(jìn)一步規(guī)范疫情信息收集和公開的主體，細(xì)化完善疫情信息公開的相關(guān)立法，強(qiáng)化對(duì)疫情信息公開的監(jiān)督。