黑龍江省民族宗教事務委員會調研組

（黑龍江省民族宗教事務委員會，黑龍江哈爾濱150010）

做好黑龍江省新時期興邊富民工作，加快發(fā)展要素向邊境重點城鎮(zhèn)聚集，對于守邊固邊興邊具有架梁立柱作用，意義重大而深遠。發(fā)展要素聚集主要包括人力資源聚集、產業(yè)發(fā)展要素聚集、科技要素聚集、文化創(chuàng)新要素聚集、政策支持要素聚集，等等，其中既包括省級區(qū)域內要素聚集，也包括吸引外部資源要素聚集等內容。更好地推進邊境重點城鎮(zhèn)建設、加快邊境地區(qū)發(fā)展要素聚集的規(guī)模及進度，對我省經濟發(fā)展將起到重要的作用。

一、邊境城鎮(zhèn)建設和發(fā)展要素聚集的基本情況

黑龍江省邊界線總長2981公里，沿邊有8個市地、轄18個邊境縣（市、區(qū)），總面積14.9萬平方公里，人口288.2萬人，2019年邊境地區(qū)GDP實現(xiàn)1210.75億元。這一地區(qū)發(fā)展較好和要素較集中區(qū)域主要是城鎮(zhèn)地區(qū)，目前設有84個建制鎮(zhèn)和77個行政鄉(xiāng)，其中，有8個邊境縣（市、區(qū)）人民政府及黑河市人民政府所在地坐落在邊境線上，與俄羅斯隔江相望，這些城鎮(zhèn)是邊境地區(qū)生產、消費、交換等活動的集中地。沿邊境線有抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個，抵邊村257個，抵邊農場19個，抵邊林場6個。還有為數(shù)眾多、形式豐富的漁場、工作隊、經營點等特殊抵邊形式。我省邊境地區(qū)城鎮(zhèn)具有以下特點。

（一）邊境城鎮(zhèn)數(shù)量少、分布廣、規(guī)模小

我省邊境地區(qū)城鎮(zhèn)的分布大體以“少、散、小”為主要特征。目前我省121個主要縣級區(qū)劃共轄有557個建制鎮(zhèn)、293個行政鄉(xiāng)，其中18個邊境縣（市、區(qū)）轄有84個建制鎮(zhèn)、77個行政鄉(xiāng)，分別占全省的15%和26%，全省鎮(zhèn)鄉(xiāng)比例為1:0.52，邊境地區(qū)為1:0.91。從鎮(zhèn)鄉(xiāng)數(shù)量看，邊境地區(qū)行政鄉(xiāng)的比例較高，建制鎮(zhèn)的比例較低，且規(guī)模小、位置分散，各種生產資料分布不均，不利于產業(yè)、資源等發(fā)展要素的集中、統(tǒng)合和運用。邊境地區(qū)經濟建設中，能夠容納大量人口和提供穩(wěn)定就業(yè)的中心城鎮(zhèn)發(fā)揮著關鍵核心作用，隨著當前經濟體制改革的不斷深入和生產力水平的提高，交通、物流、通訊等硬件不斷改善和提速，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃設置中對經濟發(fā)展不利的影響越來越明顯，與我省中西部地區(qū)的差距也在拉大。特別是我省邊境線狹長，除邊境線南段牡丹江、雞西等地要素聚集效應強勁、經濟發(fā)展一枝獨秀外，其他邊境線沿線都有地廣人稀、經濟聯(lián)系不密切之虞，聚集難度較大。

（二）邊境地區(qū)企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，高度集中在城關鎮(zhèn)

我省邊境地區(qū)總面積占全省33%，但人口只占全省7.7%，GDP占8.6%，其中建制鎮(zhèn)面積5.3萬平方公里，常住人口131萬人。同時，建制鎮(zhèn)擁有各類企業(yè)4337個，占所有邊境企業(yè)5098個的85%（全省企業(yè)28.89萬個）；從業(yè)人員8.18萬人，占所有邊境企業(yè)從業(yè)人員8.98萬人的91%（全省企業(yè)從業(yè)人員315.8萬人）；工業(yè)企業(yè)1379個，占所有邊境工業(yè)企業(yè)1711個的80.6%（全省工業(yè)企業(yè)26916個）；其中規(guī)上企業(yè)180個集中在建制鎮(zhèn)，占所有邊境規(guī)上企業(yè)197個的91%（全省規(guī)上企業(yè)3501家）。從以上數(shù)據(jù)可知，邊境地區(qū)企業(yè)和從業(yè)人員90%以上集中在建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)在聚集發(fā)展要素方面具備無可比擬的壓倒性優(yōu)勢。但建制鎮(zhèn)內部優(yōu)勢分配也呈兩極分化現(xiàn)象，邊境地區(qū)所有161個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，占十分之一比例的城關鎮(zhèn)集聚了56萬人口，2223家企業(yè)，505家工業(yè)企業(yè)，53家規(guī)上企業(yè)，4.3萬從業(yè)人員，分別占邊境地區(qū)人口總量的20%、就業(yè)總量的48%、企業(yè)總量的43.6%、工業(yè)企業(yè)總量的30%，規(guī)上企業(yè)總量的27%，非城關建制鎮(zhèn)人口數(shù)量少、產業(yè)不集中，難堪聚集發(fā)展要素的大任。

（三）邊境要素聚集流失流入、失血補血并存

邊境地區(qū)發(fā)展要素聚集中，人口要素和政策要素起著提綱挈領、舉足輕重的作用，其他各項要素都受這兩項因素的影響和制約。近幾年，邊境地區(qū)人口發(fā)展要素的流失尤其嚴重，2013—2014年邊境縣（市、區(qū)）年均人口減少1.6萬人，2015—2017年年均人口減少4.4萬人，2017年人口流失情況更為明顯，比上年減少6.5萬人，達到邊境地區(qū)人口流失的頂峰。有9個邊境縣的五年人口流失超過5%，其中處于相對邊遠、高寒地區(qū)的孫吳、呼瑪、塔河、漠河四地人口流失超過10%。學生、科技人員、技術工人、成熟勞動力等是流失的主力軍，返鄉(xiāng)比例逐年降低，即便邊境城鎮(zhèn)開出優(yōu)渥的留人待遇，仍應者寥寥。

與人口流失相對應的，是力度越來越大的政策發(fā)展要素流入補血，以及迅速產生的強心效應。近年來，國家興邊富民行動的支持力度不斷加大，省委省政府對邊境地區(qū)的高度重視，特別是2019年2月省委書記張慶偉在綏芬河市主持召開興邊富民行動工作現(xiàn)場會以來，我省對邊境地區(qū)的支持力度達到近二十年來的頂點，利好消息不斷涌現(xiàn)。我省興邊富民實施意見的出臺、黑河市成為省興邊富民試點市、黑龍江自由貿易試驗區(qū)獲批、“一軸兩環(huán)一邊”鐵路網主骨架建設提速、邊境地區(qū)道路交通建設發(fā)力打通滯澀的物流血管，等等，充分顯示了國家和我省振興邊境的決心。

政策利好的效果立竿見影，目前邊境地區(qū)幾項主要經濟指標已從2017—2018年的低于全省平均水平追至2019年略高于全省增長。人口的流失態(tài)勢也從2019年開始放緩，2019全年，12個邊境縣（市、區(qū)）人口流失已經控制在低于1%的水平，黑河市愛輝區(qū)和塔河縣還出現(xiàn)了人口增長。因此，我省邊境地區(qū)目前的現(xiàn)狀是要素流失流入、失血補血同時存在，補的力度逐年加大，失的幅度有所放緩，但想從根本上止血扭轉，仍需長期施策及遠景規(guī)劃。

（四）邊境城市發(fā)展呈現(xiàn)強弱分化且愈演愈烈

2019年3月，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》中提及“收縮型城市”的概念，在全國80個收縮型城市中，雞西、鶴崗、佳木斯等我省的幾個邊境市地榜上有名。這背后折射出的，是城市城鎮(zhèn)之間對資源和發(fā)展要素的爭奪與虹吸效應，公共服務更具優(yōu)勢、就業(yè)形勢更好的城鎮(zhèn)在未來將爭奪到更多的人口和產業(yè)集群；居于劣勢的三四線城鎮(zhèn)，人口和產業(yè)會加快流失。在我省73個主要縣（市、區(qū)）的經濟發(fā)展排名中，牡丹江市的綏芬河市、東寧市、穆棱市和雞西市的雞東縣、密山市、虎林市繼續(xù)在邊境縣（市、區(qū)）中領跑，逐步邁入全省前20強行列，名次仍有上升空間，但邊境線北段各縣則連續(xù)多年持續(xù)墊底，包括大興安嶺、黑河、伊春等地，雖具備得天獨厚的自然資源和生態(tài)條件，卻無法將之轉化為經濟發(fā)展動能，也更無法以此來聚集人口、產業(yè)要素，抵御其他城市對自己的虹吸，最終成為收縮型城市。特別是政策要素的流入補血效果對于強勢邊境城鎮(zhèn)往往具有放大和乘數(shù)效應，強勢城鎮(zhèn)能夠在政策利好中獲取更多的養(yǎng)分，而弱勢城鎮(zhèn)則無法完全消化和運用利好政策，造成政策落地水土不服，從而差距持續(xù)擴大，最終導致邊境城鎮(zhèn)發(fā)展強弱分化嚴重。

二、強化要素聚集、重點打造的城鎮(zhèn)選擇

在當前邊境地區(qū)發(fā)展要素分散和總量不充分的現(xiàn)實情況下，要強化守邊固邊興邊的架梁立柱作用，迫切需要通過發(fā)展要素調控，打造一批邊境重鎮(zhèn)，凝聚人氣、集聚資源、激發(fā)潛力。因此，有針對性地選擇一批要素聚集能力強、規(guī)劃發(fā)展方向明確的重點城鎮(zhèn)十分必要。

（一）要素聚集能力強的城鎮(zhèn)應具備的標準

一是現(xiàn)有基礎好。具備邊境地區(qū)中上水平的發(fā)展基礎，有良好的城鎮(zhèn)整體風貌，建成區(qū)規(guī)模較大，基建設施、基本公共服務等基礎良好。

二是發(fā)展?jié)摿Υ蟆Ｒ?guī)劃發(fā)展目標明確，在經濟規(guī)模、產業(yè)基礎、市場化水平、資源環(huán)境、對外開放、發(fā)展可持續(xù)等方面具備優(yōu)勢地位和潛力。

三是區(qū)位優(yōu)勢明顯。具有良好的自然、文化資源和特色生態(tài)環(huán)境條件。四是政策支持力強。對國家和省市各類政策的吸收力強，能穩(wěn)定持久高效推進落實。

（二）推進要素向重點城鎮(zhèn)聚集的思路

根據(jù)以上四條標準，綜合考慮我省邊境布局和現(xiàn)有基礎，按照量力而行、量體裁衣的原則，我們提出以下推進思路。按三個層次逐步推進，形成以點帶面的成效。第一層次打造黑河市，50萬到100萬人口城市，特征為經濟強勁、產業(yè)發(fā)達；第二層次打造綏芬河市、東寧市、撫遠市，20萬到40萬人口城鎮(zhèn)，特征為經濟綜合實力強，支柱產業(yè)突出；第三層次打造10個15萬人口以上特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特征為特色產業(yè)發(fā)展較好，可以形成自我良性循環(huán)。形成1市（黑河市）、3縣（市、區(qū)）（綏芬河市、東寧市、撫遠市）、10個特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊境地區(qū)要素聚集格局。

1.第一層次：1市（黑河市）

黑河市：緊抓興邊富民試點市和國家最北自貿片區(qū)的大好機遇，與哈爾濱、綏芬河共同構成“一核兩翼”、比翼齊飛的總體布局，充分發(fā)揮自貿片區(qū)輻射帶動效應，創(chuàng)新合作機制，加強產業(yè)關聯(lián)配套，探索創(chuàng)新沿邊開放經濟帶動縣域經濟協(xié)同發(fā)展新模式，帶動全市各縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)等經濟功能區(qū)，圍繞黑河打造50萬人口城市戰(zhàn)略目標，做好跨合區(qū)、邊合區(qū)、互貿區(qū)“多區(qū)聯(lián)動”，推動全市區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展。

2.第二層次：3縣（市、區(qū)）（綏芬河市、東寧市、撫遠市）

綏芬河市：發(fā)揮“一帶一路”重要前沿、開放平臺和戰(zhàn)略樞紐作用，開放政策集聚，產業(yè)基礎堅實，集疏運體系完善，形成堅實的國際物流、商貿、進出口加工、跨境旅游等外向型經濟體系，打造成為境內外聯(lián)動、上下游銜接的跨境產業(yè)基地。

東寧市：緊抓“一帶一路”機遇，推進中蒙俄經濟走廊建設，加大境外園區(qū)建設力度，在做大做強邊民互市貿易、建設國際物流體系等方面下功夫，打造對內便捷、對外暢通，聯(lián)接歐亞、輻射東北亞的國際商貿新通道。

撫遠市：建成生態(tài)宜居、開放活力、社會安定的邊境之城，綜合經濟實力大幅躍升，開放型經濟體制全面形成，對外開放水平全面升級，成為東北亞地區(qū)重要的流通樞紐和區(qū)域中心城市、中俄開放合作的關鍵紐帶，城市文化軟實力和“華夏東極”城市形象更加凸顯，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著增強的典范城市。

3.第三層次：10個特色重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)

東寧市三岔口朝鮮族鎮(zhèn)：發(fā)揮域內東寧口岸、東—波互市貿易區(qū)、東北亞寶玉石城和經濟開發(fā)區(qū)、東寧要塞愛國主義教育基地帶動作用，打造成為陸海聯(lián)運通道上的交通樞紐和對外開放綜合型城鎮(zhèn)。

穆棱市下城子鎮(zhèn)：處于牡丹江市、綏芬河市、雞西市“黃金三角區(qū)”的中心地帶，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢獨特、交通運輸便利的長處，打造連接三市結合部的綜合交通樞紐和物流中心。

綏芬河市阜寧鎮(zhèn)：著力發(fā)展商貿旅游、現(xiàn)代物流、進出口加工三大主導產業(yè)，逐步形成完善的木材加工產業(yè)鏈、俄糧有機食品進口加工基地，并依托綏芬河口岸優(yōu)勢，打造輻射東北三省的物流集散基地。

同江市八岔赫哲族鄉(xiāng)：以“赫哲文化牽動、民族旅游拉動”為發(fā)展思路，緊抓總書記到訪和總書記回信精神，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力在民族旅游產業(yè)上謀篇布局。

虎林市虎頭鎮(zhèn)：依托傳統(tǒng)文化，立足發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善城鎮(zhèn)基礎設施，孕育休閑養(yǎng)老產業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，打造康養(yǎng)旅游一體式服務中心。

雞東縣雞東鎮(zhèn)：將環(huán)城農產品經濟區(qū)與集垂釣、休閑、餐飲于一體的旅游觀光區(qū)相結合，利用民族風土，發(fā)展農業(yè)休閑旅游城鎮(zhèn)。

蘿北縣名山鎮(zhèn)：形成東部旅游觀光區(qū)、中部商貿物流區(qū)、西部人居服務區(qū)格局，依托旅游和口岸優(yōu)勢，培育發(fā)展“文化旅游”和“外貿物流”產業(yè)。

孫吳縣沿江滿族達斡爾族鄉(xiāng)：發(fā)揮自身糧食資源富集，自然資源豐富，旅游資源得天獨厚的優(yōu)勢，結合界江風光、少數(shù)民族風情、非物質文化遺產等條件，發(fā)展農業(yè)休閑與民族特色旅游城鎮(zhèn)。

漠河市北極鎮(zhèn)：作為觀賞北極光和極晝勝景的最佳之處、“中國北極”的旅游勝地、全國特色景觀旅游名鎮(zhèn)（村）、中國特色小鎮(zhèn)，進一步擴大全國知名度和影響力，提高服務質量，完善服務渠道，同時加強環(huán)境保護力度，促進生態(tài)旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

愛輝區(qū)新生鄂倫春族鄉(xiāng)：結合鄂倫春族特色，打造以休閑、度假、狩獵為主題的鄉(xiāng)村旅游項目，發(fā)展民宿、民族餐飲、樺皮、皮毛、山產品加工等民俗旅游特色產業(yè)，建成較為全面的“吃、住、行、游、購、娛”一條龍的特色民俗旅游體系。

三、推進要素聚集中遇到的主要問題及障礙

從我省邊境地區(qū)發(fā)展實踐看，強化要素聚集工作，僅通過市場自發(fā)行為難以實現(xiàn)，必須發(fā)揮政府主導作用，通過行政執(zhí)行力和制定政策措施才能更好加以推動，且需克服實際存在的各種困難和障礙。

（一）邊境城鎮(zhèn)地處偏遠、交通不便的區(qū)位障礙

邊境城鎮(zhèn)大多地處偏遠，與中心城市交通聯(lián)系欠緊密，通達深度和服務水平不能很好地滿足人民群眾居行需要，出行時間長，通行效率低，落后的道路交通體系導致物流運輸距離長、運輸成本高、運輸業(yè)發(fā)展緩慢，限制了產品銷售渠道，拉長了與主流消費市場的距離，進而阻礙了地方經濟提速。

（二）邊境城鎮(zhèn)現(xiàn)有產業(yè)弱、吸引要素能力不強的發(fā)展障礙

一半以上的邊境縣（市、區(qū)）第一產業(yè)比重超過60%，產業(yè)基礎脆弱，發(fā)展范圍狹窄，支柱型稅源遠未形成，項目之間建鏈、延鏈、補鏈、強鏈、壯鏈的集群效應不突出。二產比重極低，對經濟發(fā)展支撐不足，產業(yè)多元發(fā)展的體系難以形成。

（三）邊境地區(qū)硬件設施陳舊、短板突出的基建障礙

邊境縣（市、區(qū)）之間至今尚未實現(xiàn)完整的鐵路網狀連通；沿邊公路主線丹阿公路尚未實現(xiàn)二級及以上公路貫通；饒河、嘉蔭、呼瑪、塔河4縣既不通高速也不通一級公路；航空運力有限，與省域腹地的交通聯(lián)系不暢，城鎮(zhèn)路網建設技術等級普遍偏低，使用年限久，破損較多。城鎮(zhèn)基礎設施配套不完善，整體功能較弱。城市排水、污水和垃圾處理等環(huán)境治理措施相對滯后，供水管網陳舊老化，供熱能力不足。城鎮(zhèn)功能弱，文體娛等公共服務水平較低。社區(qū)服務場所不足，市政棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造等問題依然突出。

（四）政策推動落地力度強度不夠的消化障礙

我省興邊富民的兩個重要政策性文件《黑龍江省興邊富民行動規(guī)劃（2016—2020）》和《關于深入推進興邊富民行動的實施意見》中，都有針對性提出了在邊境地區(qū)建設規(guī)模人口重點城鎮(zhèn)的目標，但目前尚缺少如何加快要素聚集，推進邊境重點城鎮(zhèn)建設的具體措施和辦法。普惠性政策較多，適用地方發(fā)展的個性化政策較少。部分涉邊開發(fā)開放類政策甚至需要國家級層面協(xié)調解決，政策爭取的難度大、時間長，制約了沿邊開發(fā)開放的效率與活力。

（五）開放不足、創(chuàng)新能力不強的思維障礙

傳統(tǒng)市場與新興市場銜接不緊密，特色性、針對性不強，新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展滯后，傳統(tǒng)市場創(chuàng)新不足，新興技術運用遲緩。以進口原材料落地加工為例，邊境縣進口原材料本地加工額的87%由綏芬河市獨占。東寧市位居第二，占比為7%，有9個縣完全沒有進口原材料本地加工，只起到過路中轉的作用。新興產業(yè)方面，新冠肺炎疫情發(fā)生后，數(shù)字經濟爆發(fā)出強大活力，電商網購、在線直播等新業(yè)態(tài)新營銷模式幫助很多困境中的農民和企業(yè)渡過難關，為推動解決農產品滯銷困局發(fā)揮了積極作用。我省邊境地區(qū)特色種養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)達，生態(tài)特色產品數(shù)量眾多，發(fā)展數(shù)字網絡營銷經濟可以有效解決我省邊境地區(qū)遠離市場需求中心的問題，但從目前看，邊境地區(qū)對于數(shù)字經濟潛力的認識還不夠深入，局限于網絡營銷和直播帶貨等方面，數(shù)字經濟規(guī)模也與腹地城市差距甚遠。

（六）營商環(huán)境優(yōu)化不夠突出的機制障礙

近年來，我省堅持市場化、法治化、國際化原則，對標國際前沿和國內先進水平，從市場主體需求出發(fā)，持續(xù)打造“辦事不求人”政務服務品牌，不斷優(yōu)化營商環(huán)境取得了明顯成效。但從總體看，營商環(huán)境改革的下沉度還有所不足，城鄉(xiāng)之間的差距較大。大城市綜合營商環(huán)境優(yōu)于中小城市、城市營商環(huán)境優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村、腹地城市優(yōu)于邊境地區(qū)，邊境地區(qū)之間也存在差異。我省自貿試驗區(qū)獲批以來，黑河片區(qū)、綏芬河片區(qū)反應迅速，連續(xù)出臺黑河片區(qū)招商政策十條、綏芬河片區(qū)促進經濟發(fā)展扶持辦法等文件，使政策措施與企業(yè)需求同頻共振，加快構建系統(tǒng)化+集成化的政策支持體系，與哈爾濱片區(qū)共同構成黑龍江自貿試驗區(qū)的大金三角格局，共同營造一流營商環(huán)境。從去年獲批至今，我省總體方案中89項改革試點任務已實施86項，實施率達96.6%，在同批6個新設自貿試驗區(qū)中名列前茅。我省其他邊境地區(qū)則觀望氣氛較濃厚。

四、實施要素聚集加快重點城鎮(zhèn)發(fā)展的建議

從我省邊境實際情況看，推動邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設是經濟社會長久發(fā)展的必然趨勢，也是應對國際、國內雙循環(huán)的有力舉措，打造1市、3縣（市、區(qū)）、10鄉(xiāng)鎮(zhèn)要素聚集區(qū)，進一步提升比較優(yōu)勢，人口、產業(yè)、資金三項是核心，產業(yè)轉移和互通互聯(lián)是重點，政府管理創(chuàng)新和營商環(huán)境培育是前提，各項工作必須要做到統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。

（一）發(fā)揮政策規(guī)劃的引領作用，加快科學推進

充分發(fā)揮政策規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導向性作用，實現(xiàn)以政策規(guī)劃為引領，資金資源統(tǒng)籌、投融資機制創(chuàng)新、建設公共服務設施為重點，實施運營為動力，形成邊境縣、鎮(zhèn)、村振興的創(chuàng)新模式，增強興邊富民的前沿帶動和輻射作用。

一是強化政策制定的科學性。按照“遠近結合、適度超前，總體規(guī)劃、分步實施，因地制宜、突出特色，產城一體、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的要求，科學制定邊境地區(qū)發(fā)展政策。

二是加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。注重城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展、土地利用、交通發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等各類規(guī)劃相互銜接，強化各級部門協(xié)調和信息溝通，統(tǒng)籌推進“十四五”期間的邊境地區(qū)經濟社會事業(yè)整體發(fā)展。

三是完善建設管理實施機制。健全統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理、分步實施的建設管理體制機制，一張藍圖繪到底，保持政策規(guī)劃實施的連續(xù)性。

（二）推動邊境城鎮(zhèn)提檔升級，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局

完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，增強經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域承載能力，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，形成高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)。

一是完善交通路網建設。打通邊境地區(qū)中心城鎮(zhèn)與區(qū)域交通中心節(jié)點的連接通道，加快邊境縣（市、區(qū)）到哈爾濱3小時經濟圈建設。完善全省沿邊鐵路布局，繼續(xù)推進國省道由基本成網向擴容提升發(fā)展。

二是加快市政基礎設施建設。推進和整體提升邊境城鎮(zhèn)基礎設施建設水平，全面提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。適度超前、統(tǒng)籌規(guī)劃和建設城鎮(zhèn)市政設施和舊城區(qū)改造，改善居住條件，進一步提高居民生活質量。

三是提升公共服務水平。加強教科文體衛(wèi)娛等公共服務設施建設，滿足邊境地區(qū)居民公共服務需求。四是加快智慧城市建設，逐步完善信息網絡改造，拓展大數(shù)據(jù)、云計算、智能感知等數(shù)字經濟新技術的應用，構建邊境城鎮(zhèn)智慧平臺，提升邊境城鎮(zhèn)建設水平。

（三）實施人才建設和保障工程,推動人口向重點城鎮(zhèn)聚集

一是給予引人留人的政策待遇。落實邊境地區(qū)引人留人政策，不斷完善補充新政策，創(chuàng)造更多發(fā)展機會，吸引人流、物流向邊境地區(qū)流動集聚。在培養(yǎng)、引進、留住、用好人才方面制定更加有力舉措，在住房、醫(yī)療、子女教育和工作條件等方面給予特殊保障。

二是強化邊境地區(qū)人才培養(yǎng)。從省市層面推進和支持縣鄉(xiāng)基層、艱苦邊遠地區(qū)實施柔性引才策略，在信息服務、需求對接、資金保障等方面給予支持，在項目建設、現(xiàn)代農業(yè)、旅貿發(fā)展等方面提供科研技術扶持。

三是鼓勵全省各類人才計劃向邊境地區(qū)重點城鎮(zhèn)適當傾斜。重視本土人才“永久牌”，加大對本地人才的培養(yǎng)培訓力度，支持務工人員、轉業(yè)軍人、大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，采取政府補貼、稅收減免、貸款貼息等方式，鼓勵抵邊創(chuàng)業(yè)。

（四）優(yōu)化和調整產業(yè)結構，培育發(fā)展新的經濟增長點

依托邊境地區(qū)資源稟賦、區(qū)位條件等發(fā)展要素，推動邊境地區(qū)重點城鎮(zhèn)轉變發(fā)展方式和調整產業(yè)結構，引導發(fā)展適合本地特色的優(yōu)勢產業(yè)。

一是全力推動特色產業(yè)項目發(fā)展。引導各邊境縣（市、區(qū)）充分利用自身地理環(huán)境優(yōu)勢，加快推動如寒地有機食品、中藥材、食用菌、漢麻等優(yōu)質高效農產品種植和特色產業(yè)發(fā)展，破解地理環(huán)境制約的瓶頸，促進地方經濟振興提速。

二是全力保障農業(yè)生產安全。完善建設和管護機制，從源頭上預防和治理，減少發(fā)生自然災害的危險，解除農業(yè)發(fā)展后顧之憂。對于重點地區(qū)，要加大農業(yè)基礎設施投入力度，既要提高農民收入，又要增強防范和抵御各種風險的能力。

三是全力發(fā)展邊境地區(qū)特色旅游業(yè)。邊境地區(qū)具有得天獨厚的生態(tài)旅游資源，要深入挖掘旅游資源的內涵和外延，打造一批具有市場知名度的特色旅游品牌和邊境旅游試驗區(qū)，創(chuàng)新培育開發(fā)邊境游、跨境游、民族游、冰雪游、森林游等特色旅游項目，把邊境旅游產業(yè)的“篝火”燒得更加旺盛。

（五）積極發(fā)揮自貿區(qū)作用，摸索總結制度創(chuàng)新經驗

乘自貿區(qū)東風、筑改革開放高地，把握向北開放時機，延伸開放區(qū)域和拓展開放領域，利用境外園區(qū)和境內自貿區(qū)等，形成進口抓落地、出口抓加工的內外循環(huán)體系。各邊境縣（市、區(qū)）及口岸要積極從黑河片區(qū)和綏芬河片區(qū)這兩塊體制機制創(chuàng)新的“試驗田”中汲取可復制可推廣的經驗和制度創(chuàng)新成果，明確自貿試驗區(qū)建設絕不僅是事關黑河和綏芬河兩地，而是整個邊境地區(qū)、整個黑龍江省全面振興全方位振興的重大發(fā)展和歷史機遇。

（六）大力改善營商環(huán)境，營造突出優(yōu)勢吸引要素集聚

營造公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務環(huán)境、公正透明的法治環(huán)境、開放包容的人文環(huán)境。更好發(fā)揮政府作用，主動服務市場主體，全面優(yōu)化服務流程，注重采用市場化手段實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進市場秩序規(guī)范，努力使邊境地區(qū)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公平競爭的沃土。進一步優(yōu)化法治化營商環(huán)境，匯聚人才等寶貴發(fā)展要素，推動邊境地區(qū)經濟高質量發(fā)展。

（七）創(chuàng)新數(shù)字經濟等新產業(yè)新業(yè)態(tài)的興辦和快速發(fā)展

積極鼓勵用數(shù)字經濟等新產業(yè)新業(yè)態(tài)激活傳統(tǒng)產業(yè)，提高運用網絡電商等新經濟模式助力農業(yè)發(fā)展和促進農民增收的層次和水平，讓傳統(tǒng)農業(yè)經濟借力數(shù)字經濟等新產業(yè)新業(yè)態(tài)的東風快速騰飛，由弱勢產業(yè)轉變?yōu)樾碌膬?yōu)勢產業(yè)。同時要畫好路線圖。在“十四五”規(guī)劃中，加強頂層設計，結合實際確定發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)的主攻方向、重點領域、實施計劃和保障措施。打造智慧城市和數(shù)字政府，促進邊境地區(qū)民生改善，為邊境居民提供更加完善的公共服務，創(chuàng)造更美好的生活。

（八）促進邊境地區(qū)城鎮(zhèn)城市與省內中心城市聯(lián)動發(fā)展

未來邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)空間布局應進一步突出沿邊地區(qū)與我省腹地的聯(lián)動發(fā)展，左手緊握內陸、右手緊握口岸，形成“內陸中心城市—邊境區(qū)域中心城市—邊境口岸”的經濟通道，一個邊境區(qū)域中心城市可以同時服務多個邊境口岸，發(fā)揮樞紐作用，將邊境口岸緊密聯(lián)系在一起。同時，邊境區(qū)域中心城市要發(fā)揮經濟走廊作用，與我省內陸腹地的大中型城市保持緊密聯(lián)系，促使經濟肌體內的高含氧量血液能順暢從心臟城市到達血液供應遠端的手腳指尖，促進推動經濟血液流動循環(huán)。