□文/ 趙樂鈴

（華東政法大學政治學與公共管理學院 上海）

［提要］ 隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和信息化建設的不斷推進，數(shù)字化與政府治理深度融合，重塑政府組織與政務流程等體制機制，數(shù)字化治理模式越來越得到社會各界的重視，成為大勢所趨。應對疫情大考，浙江省運用數(shù)字技術工具探索了一系列全新的數(shù)字化治理體系，取得了一定的成績。但是，在治理實踐中，由于存在數(shù)字鴻溝等問題，信息弱勢群體在獲取和利用公共信息服務方面仍存在一定的困難，在疫情防控過程中暴露出許多問題，對社會的穩(wěn)定與和諧產(chǎn)生不利影響。政府在應對疫情、推進數(shù)字化治理的同時，也應該切實關注信息弱勢群體的需求，保障其利益，有效提供公共服務，維護社會穩(wěn)定和諧。

信息技術的發(fā)展給人們的生產(chǎn)生活帶來了巨大變化。中國作為數(shù)字經(jīng)濟的先行者，國內(nèi)掀起了信息化發(fā)展的浪潮。浙江省作為全國數(shù)字經(jīng)濟先行省和信息經(jīng)濟示范區(qū)，大力推動經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展、社會數(shù)字化建設與政府數(shù)字化轉型，將數(shù)字技術與政府治理深度融合，促進政府組織改革、再造政務流程、簡化行政審批、提升政民互動，數(shù)字化治理模式越來越得到社會各界的重視，應用十分廣泛。面對此次疫情，浙江省的數(shù)字化治理有了新的實踐與探索，取得了一定的成績，但在疫情防控應急管理的過程中，信息弱勢群體的公共服務獲取出現(xiàn)了許多問題，引起了社會各界的廣泛關注。

一、文獻述評與問題的提出

數(shù)字化治理是公共管理理論與數(shù)字技術不斷發(fā)展、融合而催生出的學術熱點，是數(shù)字化時代新穎、先進的治理模式。鄧利維系統(tǒng)闡述數(shù)字化治理理論，在此之后數(shù)字化治理理論被學術界引入新公共管理，對數(shù)字化治理理論的研究探索迎來高潮。隨著世界范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與應用，我國不斷推進信息化建設，數(shù)字化、網(wǎng)絡化與智能化不斷革新人們的生產(chǎn)、生活、工作學習模式，改變?nèi)藗兊乃季S與認知方式。信息技術的迭新在對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響的同時，推動政府治理邁向數(shù)字化治理新模式，新一輪的政府治理變革應運而生——人們稱其為“數(shù)字政府”、“智能化政府”、“智慧治理”、“智慧決策”等。我國正在積極推進數(shù)字中國、網(wǎng)絡強國以及智慧社會等國家戰(zhàn)略，數(shù)字化治理模式是推進國家戰(zhàn)略的要求與必然結果。習近平多次強調(diào)：要推進技術與業(yè)務融合，建立和運用大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和公共服務，有效促進科學的政府決策、精準的社會治理以及高效的公共服務。

隨著“數(shù)字鴻溝”、“信息權利”、“信息公平”等概念的提出，信息弱勢群體的公共服務問題已逐漸被關注。隨著人類向信息社會邁進，新的社會發(fā)展不平衡問題——信息弱勢群體問題接踵而來，這種困局由來已久，但人們意識到信息弱勢群體的困境并加以預防和解決卻是近年來的事情。

在中國知網(wǎng)中以“信息弱勢群體”、“信息公平”等為關鍵詞在學術期刊庫和學位論文庫進行文獻檢索，篩選了2002～2019年共發(fā)表的90 余篇文獻中，主要關注信息弱勢群體的定義與成因、弱勢群體公共信息獲取問題、信息權利保護、信息鴻溝等方面。這些問題隨著現(xiàn)代數(shù)字技術的發(fā)展凸顯，逐漸成為了社會科學的研究熱點?？v觀各學者的研究，信息弱勢群體因其社會性弱勢或生理性弱勢原因，在獲取和運用信息資源時處于劣勢，這類群體主要包含老年人、殘障人士、農(nóng)民工、下崗工人和其他被邊緣化的群體。關于信息弱勢群體的問題，另有許多學者圍繞不同方面展開研究，主要觀點有信息弱勢群體的權利保障、弱勢群體的需求表達、信息獲取和應用渠道以及弱勢群體的信息素質(zhì)培養(yǎng)等方面。

在疫情防控數(shù)字化治理實踐中，由于存在數(shù)字鴻溝等問題，信息弱勢群體在獲取和利用信息服務方面存在一定的困難，在此次疫情防控數(shù)字化治理實踐過程中暴露出許多問題，引起了社會各界的廣泛關注。政府在應對疫情、推進數(shù)字化治理的同時，也應該密切關注弱勢群體的需求，完善防疫措施，切實保障弱勢群體的利益，有效提供公共服務，維護社會穩(wěn)定和諧。在信息社會，技術革新不斷推動著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化向前邁進。我們不僅要充分發(fā)揮技術手段在保障民生與治理社會中的重要作用，更要意識到其可能帶來的消極后果與潛在威脅，并加以預防和解決，確保國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化沿著正確的方向前進。

二、相關概念與理論工具

（一）信息弱勢群體。對于信息弱勢群體，學術界并沒有完全統(tǒng)一的標準。許多學者將信息弱勢群體等同于弱勢群體，這種觀點并不十分準確。所謂“信息弱勢群體”，不僅僅是指傳統(tǒng)意義上由于一定的時空限制和社會因素產(chǎn)生的“弱勢群體”，還強調(diào)因信息技術或數(shù)字化治理等所帶來的發(fā)展阻隔以及邊緣化效應。從許多文獻中可以看出：年齡、受教育程度和收入水平這三大因素對于信息弱勢群體的形成起著決定性作用。一般而言，信息弱勢群體是指由于主觀和客觀能力的限制，而在獲取和使用信息技術和信息服務等方面處于不利地位，從而影響他們的生產(chǎn)生活及未來發(fā)展的群體和個人。在信息社會的不斷發(fā)展和建構過程中，信息弱勢群體逐漸產(chǎn)生并壯大，這一現(xiàn)象是在數(shù)字化時代容易被忽視的負面效應。

縱觀各學者對弱勢群體和信息弱勢群體這兩個概念的界定與剖析，筆者認為，信息弱勢群體這一概念更具體突出了弱勢群體在信息時代中的不利地位，可以認為是傳統(tǒng)意義上的弱勢群體的一個種類或分支。信息弱勢群體由于其先天身體缺陷、生產(chǎn)生活技能、文化水平、經(jīng)濟能力、年齡以及地理社會環(huán)境等主觀或客觀原因，在獲取和利用信息與數(shù)字化資源中處于劣勢地位。信息弱勢群體主要包括老年人、殘疾人、重大疾病患者、農(nóng)民、城市失業(yè)人群、受教育程度低下人群以及其他邊緣化人群等。由于其社會性或自身生理性的不利因素，信息弱勢群體在信息獲取渠道、信息化技能、信息意識、信息反饋與處理等方面處于劣勢，其利益往往得不到重視，因此更需要社會各界的支持和幫助。信息弱勢群體的形成既有其自身因素，但同時也要看到，所謂的信息弱勢群體也是相對而言的，更進一步說是由于政府推行電子政務、數(shù)字化治理等一系列行動使得該群體“暴露”出來。相對于擁有先進技術和人才的政府機關，這部分人群自然形成了政府電子公共服務對象中的弱勢群體。

（二）公共服務均等化。黨的十六屆五中全會首次提出公共服務均等化這一概念以來，建立惠及全民的基本公共服務體系，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，成為了當前社會發(fā)展和政府改革的重點之一，也是學界研究的熱點問題之一?？v觀各學者對公共服務均等化的研究，主要集中在公共服務均等化的內(nèi)涵和理論研究，國內(nèi)公共服務均等化的現(xiàn)狀研究以及公共服務均等化的實現(xiàn)路徑研究等方面。

遲福林（2007）等認為，基本公共服務均等化是現(xiàn)代公共財政體系的目標和價值追求，主要體現(xiàn)在政府面向各種社會群體時，能保證其最終獲取的公共物品及服務基本平等，其中平等性原則并不是強調(diào)公共服務要平均分配。常修澤、曹杰等（2007）認為可以從機會均等、結果大體相等以及選擇自由這三個方面來理解基本公共服務均等化的涵義：首先，公民享有基本公共服務的機會應當均等；其次，全體公民享有基本公共服務的結果應當大體相等；最后，在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重公民的自由選擇權。

公共服務均等化所涉及的領域包括政治、經(jīng)濟、科教文衛(wèi)、生產(chǎn)生活等多個方面的內(nèi)容，而公共信息服務作為基本公共服務的一部分，同樣也應該強調(diào)均等化，面向一切需要公共信息服務的群體、組織和個人，提供有效的服務，保證區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、各類群體間享受服務的均等性。隨著數(shù)字化的建設，信息弱勢群體的劣勢地位愈加凸顯，將公共服務均等化理論融入信息領域，能夠有效地應對信息分化問題，合理配置信息資源，解決公共信息服務困局。公共信息服務均等化還具有廣泛的經(jīng)濟意義。推進信息化建設可以帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民等信息弱勢群體在獲取和利用信息后，自身素質(zhì)得到提高，能夠更好地促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在公共信息服務領域強調(diào)公共服務均等化，追求的是信息公平，從而達到縮小數(shù)字鴻溝的目的。公共信息服務均等化有利于信息資源共享，從而促進社會科學文化建設。隨著公共信息服務均等化的推進與信息知識的普及，社會大眾特別是信息弱勢群體的科學素養(yǎng)和信息化技能增強，從而提升民眾的科學文化素質(zhì)。

（三）信息公平理論。信息公平意味著政府和社會為保障全體公民在信息獲取以及分配過程中享有平等的機會，使信息主體在獲取信息并利用時處于更加平衡的狀態(tài)，而制定相應的政策或法律法規(guī)來合理配置信息資源的一系列思想理念。信息公平主要體現(xiàn)在信息獲取以及信息分配兩個方面。關心信息弱勢群體，提供平等服務，健全信息公平的相關制度有助于協(xié)調(diào)政府和民眾的關系，有利于社會穩(wěn)定和諧。

隨著人類逐步邁入數(shù)字化時代，信息資源逐漸被人們重視與爭奪，其稀缺性和競爭性驟然加劇，引發(fā)了信息沖突與信息分化等問題，使得信息不公平現(xiàn)象凸顯，數(shù)字鴻溝問題愈發(fā)嚴重。種種問題的出現(xiàn)使得社會各界開始意識到信息公平的重要性。所謂信息公平，主要體現(xiàn)在各信息主體獲取信息資源和分配信息資源這兩個過程中。其中，獲取信息資源的公平主要強調(diào)獲取機會的公平；后者則強調(diào)信息資源配置的公平。

信息公平理論要求信息權利平等，全體公民都享有信息知情權與信息利用權。因此，向社會公眾提供信息服務，為弱勢群體提供信息援助，使公眾能夠平等地獲取和使用信息資源，維護社會信息公平，政府義不容辭。而當前，尤其是疫情防控期間，信息弱勢群體問題引起社會各界廣泛關注。如何向信息弱勢群體提供有效、平等的公共服務，解決信息弱勢群體問題是政府的義務。政府應采取合理的措施及時解決信息弱勢群體的公共服務困境，滿足其需求。

三、浙江省數(shù)字化疫情防控信息公共服務的舉措

應對疫情大考，浙江省數(shù)字化疫情防控平臺推出“五色疫情圖”。根據(jù)浙江省內(nèi)各縣（市、區(qū)）新冠肺炎病例的累計確診數(shù)量、所在地區(qū)確診病例占比、連續(xù)3 天新增確診病例、聚集性疫情等各項評估指標，來評估縣域新冠肺炎疫情的風險等級，共分為高、較高、中、較低、低5 個等級，并在地圖上以紅、橙、黃、藍、綠五色加以標注區(qū)分。根據(jù)近幾天的新增病例等情況，動態(tài)評估各縣（市、區(qū)）疫情發(fā)展趨勢。這種依照不同風險等級分區(qū)域來制定差異化防控策略的方式，有利于更加精準地把控疫情狀況，開展防控工作。

數(shù)字化疫情防控通過“健康碼”的方式實現(xiàn)對人的動態(tài)管理。“健康碼”申領要求申報者填報信息須真實可信，市民通過掃碼填寫個人信息，后臺通過大數(shù)據(jù)動態(tài)判定健康狀況，共分為綠黃紅三色，對“健康碼”顏色不同的人群進行分類并加以管理。其中，持有綠碼的人群可出示健康碼在所在區(qū)域內(nèi)通行；持有黃碼者需要保持7 天內(nèi)的集中或居家隔離，持有紅碼的人群則需要進行14 天的集中或居家隔離?！敖】荡a”三色分類管理的方式為市民交通出行、企業(yè)復工復產(chǎn)、城市高效運行等多個方面提供便利服務?！敖】荡a”以其申報方便、有效動態(tài)管理、跨區(qū)域通用等特點，成為此次防疫工作的最大利器之一。

浙江省教育廳發(fā)布了《關于防控疫情延遲開學期間在全省中小學全面實施線上教育教學工作的指導意見》，要求全省各地中小學在疫情延遲開學期間全面組織線上的教育教學相關活動，從各個方面對相關工作進行部署，要求做到“離校不離教、停課不停學”。疫情延遲開學期間，全省各地積極配合，推進縣（市、區(qū)）和學校按照“一縣一策、一校一策”落實相關工作，制訂了符合當?shù)氐木€上教學方案，在利用釘釘APP、之江匯教育廣場等各級信息資源公共服務平臺的基礎上，整合社會力量，向?qū)W校師生提供電子教材等網(wǎng)絡課程資源，保障線上學習服務，保證“互聯(lián)網(wǎng)+教學”模式能夠有效進行。其中線上教學形式多樣，有公開課、錄播課程、直播+線上答疑課程、課后答疑等多種方式，保證教育教學質(zhì)量。

四、浙江省數(shù)字化疫情防控的困境

浙江省的數(shù)字化疫情防控取得了一定的成效，但在具體的治理實踐中，由于存在數(shù)字鴻溝、片面強調(diào)效率等問題，導致信息弱勢群體在獲取信息和公共服務方面存在一定的困難，在此次疫情防控過程中暴露出許多問題。

（一）“健康碼”申領與公共交通出行困境。“健康碼”在其方便高效的同時，也給信息弱勢群體的申領以及獲取公共服務帶來了許多問題。信息弱勢群體因其年齡大、文化水平低等特征，在信息獲取與利用等方面處于不利地位。在疫情防控期間，這種劣勢愈加明顯，突出表現(xiàn)為無法有效使用如智能手機等數(shù)字化設備，導致無法申領和使用“健康碼”，而在疫情防控的特殊時期，沒有“健康碼”可謂寸步難行。

當然，不少地區(qū)為了方便老人、小孩等無法使用“健康碼”的信息弱勢群體出行，推出了紙質(zhì)通行證。但經(jīng)筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紙質(zhì)通行證的申領同樣存在不少問題：首先，紙質(zhì)通行證不能在當?shù)鼐幼∩鐓^(qū)申領，而是要回到戶籍所在地的村黨支部領取證明材料等文件并進行填報；其次，要準備相關材料去鎮(zhèn)政府蓋章，且鎮(zhèn)政府對該項業(yè)務辦理并不熟悉；最后，要去轄地派出所（鎮(zhèn)派出所）申領通行證。申領通行證的程序十分繁瑣，且由于是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，缺乏引導人員，僅靠老人個人難以完成。另外，由于村支部、鎮(zhèn)政府、派出所等地相隔甚遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通系統(tǒng)也不發(fā)達，老人申領通行證困難。而在疫情防控期間，乘坐公共交通出行必要具備“健康碼”或紙質(zhì)通行證，使得部分信息弱勢群體在出行與生活方面存在一定困難。

（二）物資與醫(yī)療衛(wèi)生服務信息獲取困境。除了交通出行、健康狀況確認等方面的功能，“健康碼”在一些城市實現(xiàn)功能升級，將“健康碼”與電子社?？ǖ葘崿F(xiàn)連通，市民可憑碼實現(xiàn)醫(yī)療就診、醫(yī)保支付一系列應用。另外，在疫情初期，許多社區(qū)的物資配送、消息發(fā)布等都依靠微信群等社交軟件以及電商快遞平臺，信息弱勢群體難以獲取信息，無法有效獲取公共服務。此外，由于口罩極度短缺，為避免線下藥房人流聚集，本地區(qū)的口罩都采取線上官方網(wǎng)站與手機APP 搶訂搖號，快遞到家的政策，老人等信息弱勢群體缺乏有效途徑獲取口罩等防疫物資，難以享受到有效的公共服務。疫情期間，許多超市、公園以及醫(yī)院科室等都停止營業(yè)或工作，許多停止以及開放的通知消息都通過微信公眾號等發(fā)布，信息弱勢群體難以有效接收信息，難以及時獲取公共服務。

（三）網(wǎng)絡教育資源獲取困境。在疫情期間，各地紛紛出臺“停課不停學”政策，網(wǎng)課成為各個學校的選擇，但也有部分地區(qū)特別是貧困山區(qū)，由于地區(qū)發(fā)展局限等原因，基礎硬件設施無法滿足網(wǎng)課要求。另外，部分信息弱勢群體由于自身缺乏信息化技能，導致參與網(wǎng)課十分困難。這些情況在浙江省相對較少，但類似的新聞報道在其他相對較為落后的地區(qū)頻出。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和人均收入水平不均是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的直接原因，經(jīng)濟的不平衡導致信息不平衡，部分信息弱勢群體的公共服務難以得到滿足，當農(nóng)村的孩子只能將電視、報紙等作為信息獲取的渠道時，城市中的孩子已經(jīng)使用互聯(lián)網(wǎng)電子產(chǎn)品進行學習與生活。此次疫情迫使許多教育與辦公活動向線上轉移，推動了線上學習與辦公成為未來社會的新趨勢，與此同時也加大了鄉(xiāng)村學生等信息弱勢群體在未來社會彌補數(shù)字鴻溝的難度。

這些低收入、低教育程度、高年齡的人群本來就是社會中的弱勢群體，他們本應該受到政府部門更多的幫助和服務。當今社會，公共服務數(shù)字化已是大勢所趨，大多數(shù)公共服務項目主要以數(shù)字化途徑予以提供，尤其是在疫情防控期間，種種矛盾便凸顯出來。這往往會導致那些最需要政府幫助的人實際上最難得到幫助，繼而影響到這部分人利益訴求的實現(xiàn)。我們應該認識到：公共服務數(shù)字化在給人們帶來方便、快捷服務的同時，也確實因其客觀上所“設置”的技術和經(jīng)濟門檻影響到那些信息弱勢群體的利益。

在疫情防控的過程中，老人健康碼出行、醫(yī)療衛(wèi)生服務獲取困難等方面的問題，對社會的穩(wěn)定與和諧產(chǎn)生不利影響。政府作為公共權力的擁有者，為公眾提供公共服務是它的職能，為信息弱勢群體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務亦是責無旁貸。政府的行為表現(xiàn)與信息弱勢群體問題的解決程度密切相關，政府在應對疫情、推進數(shù)字化治理的同時，也應該密切關注弱勢群體的需求，完善防疫措施，切實保障弱勢群體的利益，有效提供公共服務，維護社會穩(wěn)定和諧。

五、數(shù)字化治理何以實現(xiàn)公共信息服務均等化

公共服務數(shù)字化是大勢所趨，大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技成果，日益成為社會與政府治理不可或缺的工具。政府應充分利用新技術提升政府的科學決策能力、社會監(jiān)管能力、公共服務能力和應急管理能力，以疫情防控為契機，促進技術與城市治理的有機融合。政府在推進數(shù)字化治理模式，提供基本公共信息服務時，應該本著“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，這一原則不應隨著公共服務的提供手段變化而有所改變。

針對信息弱勢群體獲取公共信息服務的種種困境，筆者認為社區(qū)應該發(fā)揮更大的作用。對于沒有智能手機、無法申領和使用健康碼的人群，所居住的社區(qū)可以讓信息弱勢群體提供證明并集中辦理，減少繁雜流程，使該群體能夠有效地獲取公共服務。在疫情初期的醫(yī)療和生活物資供給方面，社區(qū)應及時核查人員信息，預留一定的物資給那些無法使用電子設備購買物品的信息弱勢群體，保障其生產(chǎn)生活與生命健康不受威脅。

在數(shù)字化治理疫情防控的過程中，江蘇無錫火車站設置的無健康碼通道便深刻體現(xiàn)了公平與效率的原則。無錫火車站疫情防控小組設置了信息核查工作小組，對于沒有智能手機的旅客使用手機號進行14 天行動軌跡查詢，沒有問題后再對其發(fā)放紙質(zhì)的通行證出站，對于一些手機沒電或者沒有手機的旅客也發(fā)布一系列措施，并配有志愿者為沒有健康碼的旅客提供專門服務。此舉不僅保證了疫情防控工作扎實有效，也大大提高了旅客的通行速度。人類社會正在大步邁向數(shù)字化治理時代，但依然會有一些走得比較“慢”的人，他們也應當獲得平等出行、進入公共場所的機會，無錫火車站的“無健康碼通道”表面上看是一種人性化管理，增加了一種服務，實則是給老年人等信息弱勢群體內(nèi)心留下一條溫情通道，兼顧了公平與效率。

現(xiàn)階段所產(chǎn)生的數(shù)字鴻溝與信息弱勢群體現(xiàn)象，從另一方面看正是政府推進公共服務數(shù)字化以取代傳統(tǒng)人工服務這一過程中必然出現(xiàn)的結果，或者說這是政府服務模式轉型期的必然矛盾。政府不能因為有信息弱勢群體的存在而因噎廢食，回到人工服務階段；相反，政府應該做的是如何順應時代潮流，在推進公共服務數(shù)字化的同時保障好信息弱勢群體的利益，使這部分人群同樣能夠享受數(shù)字化公共信息服務的便捷。如，在疫情期間申領通行證的措施中，可以增加在社區(qū)中辦理或者網(wǎng)上代辦理打印通行證等措施，保障老人等信息弱勢群體的權益。

對弱勢群體的關懷程度可以映射出整個社會的文明程度與政府的綜合管理能力。讓不同群體之間尤其是信息弱勢群體，能夠較為便利地獲取免費且均等的公共數(shù)字服務。一方面要在頂層設計上著力完善公共服務均等化的戰(zhàn)略設計，制定公共服務均等化建設的法律和政策細則；另一方面也要在機制上進行改革，引入多元公共服務供給主體。同時，著力提升服務質(zhì)量，實現(xiàn)差異化、精準化服務。