李曉雅

(河北地質(zhì)大學 法政學院,河北 石家莊 050031)

1 外壓式垃圾分類治理模式的形成

改革開放以來的很長時間里,我國將發(fā)展重心放在經(jīng)濟建設上,在環(huán)境治理方面,走的是西方發(fā)達國家的老路,即“先污染,后治理”,環(huán)境治理沒有引起民眾足夠的重視和廣泛的參與。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,我國主要矛盾發(fā)生改變,人民對美好人居環(huán)境的需求愈發(fā)強烈。環(huán)境治理屬于社會公共事務,政府外在干預成為必然的治理邏輯。

解決“垃圾圍城”和“垃圾圍村”問題是環(huán)境治理的第一要務。在垃圾治理問題上,我國城市地區(qū)起步尚且較晚,農(nóng)村地區(qū)更加滯后。

小農(nóng)經(jīng)濟時期,農(nóng)村垃圾處理大多選擇“自產(chǎn)自消”方式,生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的垃圾通過焚燒、掩埋等方式又回到農(nóng)村自然系統(tǒng)。隨著工業(yè)化時代的到來,“自產(chǎn)自消”模式顯然已不適用,但是長久以來,村民對這種垃圾處理模式已經(jīng)形成路徑依賴,很難通過內(nèi)力自行突破。20 世紀80 年代我國開始對垃圾處理進行研究,隨后將治理重點從末端處理轉(zhuǎn)向源頭治理,最后轉(zhuǎn)向源頭垃圾分類治理[1]。農(nóng)村垃圾分類治理具有環(huán)境治理和資源回收利用的雙重意義,是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得成功的關鍵所在。但是在農(nóng)村地區(qū),絕大多數(shù)村民垃圾分類意識薄弱,垃圾分類基礎設施缺乏。

我國是一個農(nóng)業(yè)人口大國,在絕大部分農(nóng)村地區(qū)垃圾分類意識薄弱和技術(shù)較為落后的情況下,政府外壓式垃圾分類治理可以迅速見效?！巴鈮骸奔凑ㄟ^法律規(guī)范、政府管制、經(jīng)濟懲罰等外壓手段“自上而下”地強制公民進行垃圾分類。政府機構(gòu)作為公共服務的提供者和公共事務的治理者,擁有強大的行政資源與合法性基礎,是唯一可以強制村民進行垃圾分類的社會機構(gòu)[2],有權(quán)力也有義務在一定的條件下通過強制措施來為公眾提供良好的社會環(huán)境。我國在過去的垃圾分類治理中,主要通過政府外部資源的投入來推動,屬于外壓模式下的“外生驅(qū)動型”治理?！渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮泛汀掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的出臺標志著我國農(nóng)村正式進入垃圾強制分類時代。

2 外壓式垃圾分類治理模式的局限性

外壓式垃圾分類治理模式主要通過政府強制力來實現(xiàn)既定目標,在短期內(nèi)取得了一定的成果,但是主要集中在城市地區(qū)。我國農(nóng)村是基層自治組織,政府外壓式垃圾分類治理不利于形成垃圾分類治理的長效機制,存在諸多方面的局限性。

2.1 政府力不從心

外壓式垃圾分類治理通過政府采取命令鏈式“自上而下”的管理方式對村民垃圾分類工作進行管理,政府的規(guī)模和能力是有限的,過多干預到農(nóng)村垃圾分類治理的微觀事務,往往就會忽視環(huán)境宏觀調(diào)控等其他工作,不利于政府實現(xiàn)從“劃槳者”到“掌舵者”角色的轉(zhuǎn)變。同時,政府對農(nóng)村垃圾分類進行微觀管理,必然要運用到大量的人力、財力和權(quán)力,會導致其內(nèi)部科層化管理的強化,這顯然與現(xiàn)代政府提倡的簡政放權(quán)和扁平化管理是相違背的,且政府過多的插手到農(nóng)村微觀社會管理中,不利于農(nóng)村自治和基層民主的實現(xiàn)。另外,地方政府環(huán)境治理效率與績效壓力呈倒U型關系[3],外壓式垃圾分類治理由省級政府向市級政府施壓,市級政府向縣級政府施壓,最后農(nóng)村垃圾分類治理的壓力落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪負重,又沒有與責任相匹配的權(quán)力,導致基層政府在農(nóng)村垃圾分類治理上由于權(quán)責不對等面臨治理效率低下的困境。

2.2 村民消極參與

村民本是農(nóng)村垃圾分類治理的直接實施主體,但“外壓式”垃圾分類治理是通過外力進行推進的,村民容易產(chǎn)生逆反心理,導致“沉默性反抗”和“被動性參與”,甚至“爆發(fā)性回潮”。外力推動下的垃圾分類治理缺少了村民自發(fā)參與的環(huán)節(jié),并沒有獲得村民內(nèi)心的認同,短期內(nèi)的配合和順從,導致“強管則分,不管則亂”和“政府干、百姓看”的現(xiàn)實困境。垃圾分類歸根到底是村民的日常行為習慣問題,其根源還在于村民自身,如何利用農(nóng)村內(nèi)生優(yōu)勢,激發(fā)村民垃圾分類的內(nèi)生動力,實現(xiàn)“自下而上”的治理,這才是解決垃圾分類治理問題的關鍵所在。

2.3 資源不盡其用

“外壓式”垃圾分類治理不僅不能實現(xiàn)村民的“人盡其才”,還不能實現(xiàn)資源的“物盡其用”,存在資源浪費的現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在三個方面:第一,以政府為主體的強制性垃圾分類需要消耗大量的行政管理資源,政府除了在政策制定和法律約束上投入較多的資源和精力外,更多的資源浪費在了政策執(zhí)行和微觀管理上,會削弱政府宏觀把控方面的能力,而宏觀把控才是政府的首要之責。第二,在政府資源之外,還有大量的社會資源,比如企業(yè)資源和非營利組織資源,“外壓式”垃圾分類治理模式在一定程度上打擊了其他主體參與農(nóng)村垃圾分類治理的積極性,阻隔了其他資源流向垃圾分類治理領域的渠道,不利于多元主體協(xié)同共治局面的形成。第三,忽略了農(nóng)村內(nèi)生資源。農(nóng)村是一個有特定場域的熟人社會,每個人都是這個鄉(xiāng)村共同體的一分子,是垃圾分類治理的直接參與者和受益者,對于村民垃圾分類這個日常行為,農(nóng)村利用其本身的非正式制度等內(nèi)生資源可以更好地約束村民行為,而“外壓式”垃圾分類治理顯然忽略了這些資源的利用。

3 垃圾分類治理內(nèi)生發(fā)展的轉(zhuǎn)變路徑

農(nóng)村垃圾分類治理內(nèi)生發(fā)展是垃圾分類治理進展到一定程度的必然選擇。激發(fā)村民垃圾分類治理的內(nèi)生動力,是推動農(nóng)村環(huán)境治理由“政府主導”模式向“政府引導、全民行動”雙輪驅(qū)動模式過渡的重要引擎,也是解決農(nóng)村垃圾分類問題的客觀需要。農(nóng)村垃圾分類治理由外壓到內(nèi)生的轉(zhuǎn)化需要一定的過程:第一,在一定的外在條件下,村民進行垃圾分類的意愿被激發(fā)和喚醒;第二,村民個體從自身意識內(nèi)部形成主動性,即“我要分類”;第三,村民在“我要分類”意愿的支配下,做出垃圾分類的正確行動;第四,村集體對村民個人的垃圾分類行為及效果作出價值評價,村民通過村集體給出的價值評價重新審視自己的行為,并對其以后的行為產(chǎn)生影響;第五,自覺進行垃圾分類的價值體系內(nèi)化為每個村民的行為標準;第六,村民自發(fā)形成垃圾分類的習慣。

內(nèi)生動力表現(xiàn)為村民在其自身意愿的支配下選擇的具體行動,即“志”與“智”帶來的“我要垃圾分類”的意愿以及在此意愿下展開的主動的、持續(xù)的垃圾分類行為。在這個轉(zhuǎn)化的過程中,要注重村民垃圾分類“智”的提升和“志”的培養(yǎng),即“能力內(nèi)生”和“意愿內(nèi)生”,主要可通過以下途徑來實現(xiàn):

3.1 加強村干部領導班子能力建設

加強村干部領導班子能力建設是“智”的提升的重要表現(xiàn),是激發(fā)村民“能力內(nèi)生”的有效之舉。在農(nóng)村垃圾分類治理過程中,村干部扮演著多重角色,既是“榜樣代表+領導者+聯(lián)絡者”的人際角色,也是“監(jiān)督者+傳播者+發(fā)言人”的信息角色,同時也是“沖突管理者+談判者”的決策角色。

對于村干部的人際角色,首先要提升村干部自身垃圾分類思想意識,使其充當農(nóng)村垃圾分類的踐行者和引領者,為廣大村民樹立榜樣。同時,可由村干部牽頭,在村民代表、基層社會組織的配合下組成溝通小組,理順相關方職責,喚醒村民責任,調(diào)動村民參與垃圾分類治理的積極性。對于村干部的信息角色,一方面,村干部要及時向村民宣傳政府相關政策,充當政府的代言人,同時也要將村民訴求及時反饋給政府,充當村民需求的發(fā)聲者,另外也要與社會各界主體(包括市場和社會組織)溝通聯(lián)系,使村干部充當好信息溝通的橋梁。另一方面,村干部要從維護農(nóng)村集體環(huán)境利益出發(fā),做好村民垃圾分類的監(jiān)督工作。對于村干部的決策角色,要通過加強專業(yè)培訓來提升村干部決策能力建設,可設置“塊塊培訓”和“條條培訓”相結(jié)合的培訓模式?！皦K塊培訓”即按照行政區(qū)劃,根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需要,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導下,對村干部進行綜合能力的培訓,增強村干部沖突管理能力和談判能力;“條條培訓”即在垃圾分類領域,由相關專業(yè)人員對各村村干部進行特定領域的能力培訓。

3.2 完善農(nóng)村社會資本

農(nóng)村社會資本區(qū)別于人力資本和物質(zhì)資本,包含農(nóng)村社會網(wǎng)絡、農(nóng)村社會規(guī)范和農(nóng)村社會信任三個維度,對于提高村民生活垃圾分類水平有顯著的正向影響[4],是激發(fā)地方內(nèi)生發(fā)展?jié)摿Φ年P鍵要素。通過完善農(nóng)村社會資本,來促進村民垃圾分類“志”的提升,激發(fā)村民內(nèi)生動力,從而促使村民在日常生活中自發(fā)進行垃圾分類。

3.2.1 修繕村民垃圾分類治理關系網(wǎng)

農(nóng)村社會網(wǎng)絡是動員村民主動實施垃圾分類行為的核心載體。農(nóng)村社會網(wǎng)絡包含了干群關系、親緣關系、地緣關系和趣緣關系,因此,在村干部的組織帶領下,基于村民親屬關系、居住地點及興趣愛好,將村民分成若干小組,使得每一位村民都納入垃圾分類治理關系網(wǎng)絡,形成“干部帶黨員、黨員帶村民代表、村民代表帶普通群眾”的龍型垃圾分類治理模式。

3.2.2 建立農(nóng)村社會規(guī)范

農(nóng)村社會規(guī)范是在沒有法律約束的情況下,全體村民共同遵守的行為標準,能對村民的垃圾分類行為產(chǎn)生較強的約束力,可以降低政府的監(jiān)管成本。農(nóng)村社會規(guī)范的作用機理在于村民個體對外在社會約束和獎勵的感知,因此,要注重“正激勵”與“負激勵”并存,來建立農(nóng)村垃圾分類的行為規(guī)范。村民作為理性的經(jīng)濟人,通常會選擇做出對自己有利的行為,通過設置“綠色賬戶”、張貼通告等方式引導村民自覺自愿參與垃圾分類。同時,參與本身是良好的激勵措施[5],有助于村民形成主體意識,激發(fā)其參與垃圾分類治理的內(nèi)生動力。

3.2.3 培養(yǎng)農(nóng)村社會信任

農(nóng)村社會信任能正向影響村民參與垃圾分類治理的意愿[6],是村民實施環(huán)保行為的根本要素。而當今農(nóng)村,習俗型信任逐漸衰減,現(xiàn)代社會的制度信任尚未形成[7]。強化村民社會信任,一方面要提升村民自身的環(huán)境認知,村民的環(huán)境態(tài)度和環(huán)境認知是增強農(nóng)村社會信任的潤滑劑,通過在農(nóng)村嵌入垃圾分類的宣傳教育機制以及在農(nóng)村開展講座培訓來提升村民的環(huán)保態(tài)度;另一方面,社會信任需要農(nóng)村機制的滋養(yǎng),主要包括信息公開機制和賞罰透明機制等,通過構(gòu)建農(nóng)村信任機制來培養(yǎng)農(nóng)村社會信任,以此調(diào)動村民垃圾分類治理的內(nèi)生動力。

3.3 建設農(nóng)村文化

農(nóng)村垃圾分類的可持續(xù)性治理是制度硬約束和文化軟約束有機結(jié)合的過程,農(nóng)村文化建設是村民自發(fā)參與農(nóng)村垃圾分類治理的精神動力。內(nèi)生式發(fā)展模式注重通過激發(fā)當?shù)厝说谋就廖幕庾R,充分發(fā)揮其主體性力量,參與到當?shù)氐闹卫韺嵺`中[8]。

首先,開展農(nóng)村教育來激發(fā)農(nóng)村文化場域。通過農(nóng)村線上和線下平臺,進一步宣傳垃圾分類文化以及村民主體文化,將垃圾分類通過農(nóng)村舞曲編排和詩歌等方式融入到農(nóng)村文化中,使垃圾分類成為農(nóng)村文化的新內(nèi)容。其次,設立“生活垃圾分類優(yōu)秀村集體獎”“環(huán)境友好家庭獎”和“生活垃圾分類貢獻獎”三個獎項,分別從村集體、農(nóng)戶、村民三個層面對垃圾分類治理突出者進行精神嘉獎,提升村民的身份認同感和歸屬感。最后,以村為單位開展青少年垃圾分類作品展,以垃圾分類回收利用為主題,并為參與者設置獎項,鼓勵青少年獨自或者在父母的幫助下完成作品,以此將垃圾分類的理念深深地灌輸?shù)睫r(nóng)村青少年心中,從小認同垃圾分類的理念和文化,養(yǎng)成垃圾分類的習慣。文化的培養(yǎng)需要歷經(jīng)一代人甚至幾代人的努力,卻是最持久的內(nèi)生動力,是垃圾分類治理由外壓模式到內(nèi)生模式轉(zhuǎn)化的力量源泉。

4 結(jié)語

強調(diào)農(nóng)村垃圾分類治理的內(nèi)生動力和內(nèi)生發(fā)展并不否定外生資源和外壓模式的作用。在一定程度上,農(nóng)村垃圾分類治理路徑應該遵循由外壓到內(nèi)生這樣一個動態(tài)轉(zhuǎn)化過程。外壓模式以強制力撬動垃圾分類治理的啟程,使得垃圾分類治理短期內(nèi)大規(guī)模地迅速展開,而內(nèi)生動力則為垃圾分類治理輸入源源不斷的動力。通過加強村干部領導班子能力建設、完善農(nóng)村社會資本以及建設農(nóng)村文化,來建立農(nóng)村垃圾分類治理的長效機制,實現(xiàn)垃圾分類治理內(nèi)生式發(fā)展,以促進村民自覺、自發(fā)、自愿地參與農(nóng)村垃圾分類治理。