王 康 ,于晶晶

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,河北 石家莊 050061;2.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

行政區(qū)域交界處的建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)榈乩砦恢玫挠绊?容易造成跨區(qū)域性的不良環(huán)境影響。針對(duì)跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目的不良環(huán)境影響,行政機(jī)關(guān)在跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)往往會(huì)面臨審批權(quán)爭(zhēng)議。京津冀區(qū)域位于燕山山脈與太行山脈的交錯(cuò)之地,雖在行政規(guī)劃上被分為一省兩市,但其地理聯(lián)系卻十分密切。鑒于京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,人口產(chǎn)業(yè)密集,位于城郊地區(qū)、行政區(qū)域交界處的建設(shè)項(xiàng)目不在少數(shù),由此,對(duì)此類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管不僅能解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題,更能提升跨區(qū)域環(huán)境質(zhì)量水平。我國(guó)現(xiàn)有立法雖然明確規(guī)定了跨區(qū)域環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)結(jié)論產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)所適用的環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)定,但并未具體涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)在環(huán)評(píng)文件編制階段、審批階段和審批后階段的詳細(xì)內(nèi)容。而京津冀地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治地位的特殊性,在跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的適用上更應(yīng)該多加考量,以免造成大規(guī)模環(huán)境損害的“公地悲劇”。在此背景下,本研究通過(guò)分析現(xiàn)階段京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批的法治實(shí)踐,發(fā)掘京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的必要性與可行性,并通過(guò)探究現(xiàn)階段京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)困境和阻礙,在跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批參與主體、跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移適用條件及跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批監(jiān)督責(zé)任等方面提出立法建議,以期進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善,為推進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供制度支撐。

1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批之法治實(shí)踐

1.1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批的立法現(xiàn)狀

對(duì)于京津冀跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的規(guī)定,最早可追溯到1989 年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》,雖然并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,但其中第十五條提出了由“地方政府解決”和“上級(jí)政府協(xié)商解決”的解決方式,在一定程度上為跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批提供了指導(dǎo)。隨后,2002 年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水法》也對(duì)不同行政區(qū)域之間發(fā)生的水污染糾紛作出更為詳細(xì)的規(guī)定。2008 年《水污染防治法》的頒布,更是延續(xù)了《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念。而后《環(huán)境保護(hù)法》的修訂又增加了跨行政重點(diǎn)區(qū)域的糾紛應(yīng)對(duì)措施。

通過(guò)梳理跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批立法可以發(fā)現(xiàn),對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定并不成體系,只是零星散見(jiàn)于各類(lèi)環(huán)境法律法規(guī)中。[1]具體而言,僅在《環(huán)境保護(hù)法》第十五條中進(jìn)行了一項(xiàng)概括性規(guī)定,其他環(huán)境法律法規(guī)中鮮有涉及。但實(shí)踐中,京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境案件涉及的行為主體、程序內(nèi)容更為復(fù)雜,概括性的規(guī)定難以滿(mǎn)足區(qū)域環(huán)境監(jiān)管需要,因此,亟需出臺(tái)一套更為詳盡的、符合京津冀區(qū)域需求的立法規(guī)范,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管要求。

1.2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的立法嬗變

為落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定,規(guī)范環(huán)評(píng)文件審批,在《環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)上通過(guò)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的分級(jí)審批規(guī)定》 等規(guī)范。[2]2018 年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十三條第三款對(duì)跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移作了更為詳盡的規(guī)定。除此之外,在地方立法中也對(duì)跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批進(jìn)行了具體闡釋。例如廣東省頒布的《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批管理辦法》、青海省于2010 年頒布的《青海省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》等。在京津冀行政區(qū)域內(nèi),河北省環(huán)保廳也曾于2009 年發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限劃分的通知》,對(duì)京津冀地域內(nèi)跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批權(quán)的轉(zhuǎn)移作出了基礎(chǔ)性規(guī)范。綜上,地方性立法對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境審批權(quán)轉(zhuǎn)移并未作出不同階段的詳盡規(guī)定,作出的僅僅是總括性規(guī)定。

2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移之必要性與可行性

2.1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的必要性

位于行政區(qū)域交界處的建設(shè)項(xiàng)目因其環(huán)境問(wèn)題影響范圍廣泛,時(shí)常會(huì)引發(fā)環(huán)境信訪案件。而現(xiàn)有的跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以滿(mǎn)足新時(shí)期環(huán)境監(jiān)管的需求,亟需對(duì)現(xiàn)階段跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行檢視。[3]

2.1.1 跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題突出

在京津冀區(qū)域內(nèi)部,許多大規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目出于節(jié)約成本的考慮,會(huì)選擇在行政區(qū)域交界處的城郊地區(qū)選址建廠。環(huán)境因素的多類(lèi)型化和環(huán)境污染的易蔓延性,決定了這一類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境影響極易形成跨區(qū)域的環(huán)境影響。然而我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境治理體系一直遵循著屬地原則,通過(guò)行政區(qū)劃對(duì)地理區(qū)域進(jìn)行分割。在這種情況下,我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法均對(duì)各地方政府在各自管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理作出了規(guī)定,但在政府間橫向交流方面的規(guī)定甚少。[4]另外,生態(tài)區(qū)域不同于行政區(qū)域,生態(tài)區(qū)域之間沒(méi)有明顯的邊界界線。在沒(méi)有明確的地方環(huán)境治理機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí),生態(tài)區(qū)域內(nèi)部的自然資源與生態(tài)資源往往會(huì)成為“地方保護(hù)主義”的犧牲品。由此,環(huán)境污染問(wèn)題尤其是跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題,如果不能有效協(xié)調(diào)跨區(qū)域內(nèi)所涉及的各方主體,傳統(tǒng)屬地治理模式的弊端就會(huì)暴露出來(lái),嚴(yán)重影響京津冀地區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.1.2 跨區(qū)域信訪糾紛頻發(fā)

跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件造成的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)然損害容易引發(fā)群體性事件。例如廈門(mén)PX 項(xiàng)目事件便是因化工項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境污染引發(fā)的群體性上訪事件。[5]京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,公眾的法治意識(shí)較強(qiáng),所在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題極易引起公眾的群體呼聲。在京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境糾紛中,經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的差異往往會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)一方運(yùn)用政治體制力量謀求自身利益最大化,繼而侵犯跨區(qū)域另一方的生態(tài)環(huán)境利益。為了避免跨區(qū)域環(huán)境案件集體信訪事件的多頻發(fā)生,要求跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)時(shí)更加全面、準(zhǔn)確;要求環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)在審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告時(shí)注重協(xié)調(diào)各方利益;要求建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)設(shè)施與三同時(shí)設(shè)施相協(xié)調(diào),以避免和降低環(huán)境影響。[6]事實(shí)上,在京津冀區(qū)域內(nèi)諸多的跨區(qū)域環(huán)境影響事件發(fā)生時(shí),公眾自發(fā)的跨區(qū)域集體信訪事件并不少見(jiàn),針對(duì)這一情況,環(huán)保部門(mén)應(yīng)引起重視,謹(jǐn)慎審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,避免留下隱患。

2.1.3 跨區(qū)域環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)失調(diào)

根據(jù)我國(guó)立法規(guī)定,在跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件:(1)建設(shè)項(xiàng)目可能造成跨區(qū)域的不良環(huán)境影響;(2)有關(guān)環(huán)境保護(hù)主體對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論有爭(zhēng)議。滿(mǎn)足此兩項(xiàng)條件的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)由上一級(jí)環(huán)境主管部門(mén)審批。但這一項(xiàng)概括性規(guī)定的后續(xù)并沒(méi)有更加詳盡的規(guī)定,對(duì)何種主體以何種方式進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)施程序如何,以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的后續(xù)法律保障如何等,都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。同時(shí),面對(duì)京津冀地區(qū)頻發(fā)的跨區(qū)域環(huán)境影響事件,對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制階段、審批階段以及審批后建設(shè)階段環(huán)評(píng)爭(zhēng)議的處理,在參與主體、審批程序及轉(zhuǎn)移方式和救濟(jì)方式上究竟應(yīng)如何操作,尚未有立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范,亟需學(xué)者進(jìn)行深入討論。

2.2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的可行性

京津冀區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展理念以及跨區(qū)域信息公開(kāi)共享機(jī)制的建立,為跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ),公眾環(huán)境參與權(quán)利地位的提升也為公眾參與跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批提供了權(quán)利基礎(chǔ)。

2.2.1 京津冀協(xié)同發(fā)展理念

京津冀協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào),京津冀區(qū)域的污染治理合作不僅包括中央與地方政府的合作,還包括三地政府之間的合作。結(jié)合京津冀地區(qū)發(fā)展情況,常紀(jì)文[7]認(rèn)為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同保護(hù)更應(yīng)注重發(fā)揮立法作用、創(chuàng)新監(jiān)管體制。事實(shí)上,協(xié)同發(fā)展理念來(lái)自服務(wù)型政府治理模式發(fā)展的需求,要求在京津冀區(qū)域發(fā)展過(guò)程中注重培養(yǎng)和發(fā)展公民社會(huì)組織,優(yōu)化社會(huì)治理資源,同時(shí)注重創(chuàng)新行政管理體制,實(shí)現(xiàn)德治與法治的良性互動(dòng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)重要的環(huán)境監(jiān)管制度,在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)呈現(xiàn)出明顯的地域性特征。因此,完善跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)控制污染源轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)京津冀污染防治具有重要的制度作用。

2.2.2 跨區(qū)域信息公開(kāi)共享

跨區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是區(qū)域環(huán)境治理主體對(duì)環(huán)境信息的生成、公開(kāi)、獲取乃至運(yùn)用所進(jìn)行的建設(shè)性活動(dòng),其中跨區(qū)域環(huán)境信息公開(kāi)共享是跨區(qū)域信息協(xié)作的重要內(nèi)容。[8]京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息公開(kāi)制度實(shí)際上包括信息公開(kāi)能力建設(shè)制度、政府環(huán)境信息公開(kāi)制度和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度三個(gè)方面,但針對(duì)這三個(gè)方面的具體規(guī)范還需要更加詳盡的規(guī)定。隨著傳統(tǒng)社會(huì)的信息化、智能化轉(zhuǎn)型,京津冀地區(qū)協(xié)作平臺(tái)的建立,為跨區(qū)域信息公開(kāi)提供了更加便利的條件,這也使得信息的生成和發(fā)布能夠遍布地區(qū)內(nèi)的每個(gè)區(qū)域。同時(shí),近年來(lái)京津冀三地政府致力于改進(jìn)區(qū)域內(nèi)部各省市的信息生成方式,為提升環(huán)境信息協(xié)作效率、減少環(huán)境治理溝通成本提供了重要支撐。

2.2.3 公眾知情權(quán)保障落實(shí)

與跨區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作機(jī)制相對(duì)應(yīng)的是公民知情權(quán)的保障。根據(jù)2014 年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定,環(huán)境知情權(quán)是公眾環(huán)境參與權(quán)的重要內(nèi)容。事實(shí)上,公眾知情權(quán)的行使意味著行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和普通公民共同分享著環(huán)境控制的權(quán)力。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中注重尊重和信任區(qū)域內(nèi)部各主體的能動(dòng)性,走“相信群眾、依靠群眾”的民主路線,為公眾知情權(quán)保障提供了良好的政策氛圍。但在實(shí)踐中,公眾知情權(quán)往往會(huì)被“以行政為中心”的環(huán)境信息公開(kāi)所影響。

3 京津冀跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移路徑的完善

針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)失調(diào)、跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題突發(fā)及集體信訪事件頻發(fā)等問(wèn)題,跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的完善應(yīng)從參與主體、程序內(nèi)容及法律責(zé)任等方面入手。

3.1 明確跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批參與主體

在審批跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件時(shí),根據(jù)是否享有環(huán)評(píng)審批權(quán)限,可將所涉主體劃分為環(huán)保行政部門(mén)與一般可能受到環(huán)境影響的社會(huì)公眾。而就跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批的主體地位而言,所涉及的環(huán)保行政部門(mén)實(shí)際上包括了提出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批異議的主體與接受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批異議的主體。但由于跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)所涉階段的不同,接受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批異議的主體也有所不同:(1)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制階段,對(duì)跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批產(chǎn)生的異議,可由受影響的社會(huì)公眾或者單位向建設(shè)單位或其委托的編制機(jī)構(gòu)提出;(2)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批階段出現(xiàn)的環(huán)評(píng)結(jié)論爭(zhēng)議,接受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批爭(zhēng)議的主體可能是正在進(jìn)行環(huán)評(píng)審批的行政主管部門(mén)或者所跨區(qū)域共同的上一級(jí)行政主管部門(mén);(3)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批結(jié)束之后的異議,應(yīng)由受到該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)影響的社會(huì)公眾向跨區(qū)域共同的上一級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)提出,由共同的上一級(jí)環(huán)保部門(mén)審查決定是否需要更改或撤銷(xiāo)該項(xiàng)環(huán)評(píng)文件的行政審批。

對(duì)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批參與主體的關(guān)注,不僅要嚴(yán)格劃定跨區(qū)域環(huán)評(píng)主體范圍,還應(yīng)保障跨區(qū)域環(huán)評(píng)參與主體的權(quán)利。公眾參與是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本原則,也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最重要的組成部分。[9]跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批過(guò)程中,需要基于現(xiàn)有環(huán)境條件及建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型引導(dǎo)相關(guān)利害關(guān)系公眾進(jìn)行適度參與,才能保障環(huán)評(píng)文件審批的科學(xué)合理性。但跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件審批畢竟與行政區(qū)域內(nèi)部建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批不同,其涉及范圍不應(yīng)局限于審批部門(mén)所管轄內(nèi)部可能受到影響的公眾,還應(yīng)結(jié)合氣候變化以及環(huán)境污染的特點(diǎn),充分考慮可能受到不良影響的其他行政區(qū)劃內(nèi)的公眾意見(jiàn)及利益需求。尤其是對(duì)于城郊地區(qū)位于區(qū)域交界線上的建設(shè)項(xiàng)目,更應(yīng)該謹(jǐn)慎開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目的選址、環(huán)評(píng)文件審批等活動(dòng),除了在環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)與召集公眾聽(tīng)證時(shí)應(yīng)全面考慮公眾意見(jiàn),在涉及實(shí)質(zhì)性環(huán)境權(quán)益保障的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批時(shí),環(huán)境行政主管部門(mén)還應(yīng)謹(jǐn)慎考量。

3.2 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評(píng)審批權(quán)轉(zhuǎn)移的適用條件

如上文所述,跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批權(quán)因?yàn)殡A段的不同所涉主體也有所不同,而在正確處理跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批爭(zhēng)議時(shí),應(yīng)注意權(quán)衡各個(gè)階段的適用條件,避免因行政決策的“一刀切”而導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件審批的錯(cuò)漏。[10]

3.2.1 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件編制中環(huán)評(píng)審批權(quán)異議的提出條件

根據(jù)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法規(guī)范,對(duì)可能造成跨區(qū)域不良環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),其利益相關(guān)主體可就建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)提出異議。在規(guī)范其異議提出條件時(shí),其主體范圍不應(yīng)限定于可能受到建設(shè)項(xiàng)目不良影響所在區(qū)域內(nèi)的一般公眾、單位或者環(huán)境主管部門(mén),在考慮“直接利害關(guān)系主體”參與的同時(shí),還應(yīng)考慮對(duì)“無(wú)直接利害關(guān)系主體”的關(guān)注。另外,對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的異議提出,應(yīng)采取合理合法的方式,不宜以非法手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3.2.2 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批中環(huán)評(píng)審批權(quán)異議的提出條件

與環(huán)評(píng)文件編制階段提出的審批權(quán)異議適用條件相同,其概括性適用依然包括法律強(qiáng)制規(guī)定的兩個(gè)條件。但是在此基礎(chǔ)上,由于環(huán)評(píng)文件已經(jīng)進(jìn)入到審批階段,對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論的爭(zhēng)議也會(huì)擴(kuò)展到跨區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目、地方政府及環(huán)保部門(mén)等多類(lèi)型主體。在此種背景下,為更有效地解決跨區(qū)域環(huán)評(píng)異議帶來(lái)的影響,防止群體性信訪事件的擴(kuò)大化發(fā)展,由環(huán)境主管部門(mén)代替其他相關(guān)主體向環(huán)評(píng)文件審批部門(mén)提出異議,更有利于跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批工作的順利進(jìn)行,從根本上預(yù)防跨區(qū)域環(huán)境影響的產(chǎn)生。

3.2.3 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批后環(huán)評(píng)審批權(quán)異議的提出條件

在跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批后,建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)或者運(yùn)行階段,此時(shí)環(huán)評(píng)文件審批結(jié)果已經(jīng)具備了合法地位。在該階段相關(guān)利害關(guān)系人能否行使環(huán)評(píng)審批異議權(quán),該項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容及期限如何等,都值得進(jìn)一步探討。為了落實(shí)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批結(jié)果,建設(shè)項(xiàng)目的投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中更應(yīng)該考量其他相關(guān)主體對(duì)環(huán)評(píng)文件實(shí)施的意見(jiàn),賦予其對(duì)環(huán)評(píng)文件審批后事宜的異議權(quán),確?？鐓^(qū)域環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行。

3.3 落實(shí)跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批監(jiān)督責(zé)任

對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)異議適用條件的規(guī)定,并不能完全解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐困境,還需要對(duì)環(huán)評(píng)文件審批的監(jiān)督主體和裁量權(quán)進(jìn)行合理規(guī)制。在實(shí)踐中,跨區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的成效,一方面取決于建設(shè)單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與審批機(jī)關(guān)三方的合理配合,另一方面還需要對(duì)三方主體進(jìn)行有效監(jiān)督。在實(shí)踐中常常存在三方主體未能認(rèn)真履行職責(zé),導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件漏批或錯(cuò)批情況出現(xiàn),最終使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)流于形式,嚴(yán)重影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的落實(shí)。加之目前我國(guó)在跨區(qū)域環(huán)境污染治理方面的強(qiáng)制性法律并不健全,已存在的環(huán)境治理指標(biāo)之間也出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況,對(duì)跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督勢(shì)在必行。[11]

對(duì)跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批的監(jiān)督,首先應(yīng)考慮對(duì)審批機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的限制。自由裁量權(quán)在跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的審批中,主要表現(xiàn)為具有環(huán)評(píng)文件審批權(quán)的機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi),依據(jù)相關(guān)行政許可法律規(guī)范對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位提交的環(huán)評(píng)文件作出是否批準(zhǔn)決定的權(quán)力。在地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的趨勢(shì)下,往往會(huì)出現(xiàn)審批部門(mén)自由裁量權(quán)異化的情形,最終造成不可避免的環(huán)境污染事件,也使政府的公信力和權(quán)威形象大打折扣。因此,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套適用于跨區(qū)域環(huán)評(píng)文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移的監(jiān)督機(jī)制,引入檢察機(jī)關(guān)、同級(jí)政府、上級(jí)主管部門(mén)及社會(huì)公眾等多類(lèi)型監(jiān)督主體,明確跨區(qū)域環(huán)境影響下建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批適用不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任,以避免惡意規(guī)避環(huán)評(píng)審批權(quán)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的違法行為出現(xiàn)。