胡榮榮

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433;2.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,上海 201620)

2018 年3 月,十三屆全國人民代表大會(huì)表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》,生態(tài)文明被歷史性地寫入憲法。生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)社會(huì)工程,公眾參與至關(guān)重要。黨的十九大報(bào)告提出,要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

“公眾參與”起源于西方現(xiàn)代公共治理理論,通過向公眾提供參與公共生活和影響公共政策的渠道及信息,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展決策和公共事務(wù)的民主治理。[1]在生態(tài)文明建設(shè)中,公眾參與意味著公眾能夠以獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策等方式參與到生態(tài)環(huán)境治理體系中來。[2]一直以來,我國公共環(huán)境決策機(jī)制圍繞政府、公眾和專家構(gòu)建決策權(quán)分配結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機(jī)制。但在實(shí)踐中,公眾參與環(huán)境決策的空間卻非常有限,甚至引發(fā)環(huán)境群體性事件。因此,厘清公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)邏輯,研究公眾環(huán)境參與保障機(jī)制,對(duì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 公眾參與的主體界定及互動(dòng)機(jī)制

1.1 公眾參與的主體界定

主體界定涉及到公眾參與機(jī)制的結(jié)構(gòu)性安排。根據(jù)受影響程度的不同,環(huán)境決策中的“公眾”可以分為三個(gè)類型:(1)其利益直接受環(huán)境決策影響的特定個(gè)體或組織,即特定環(huán)境決策的行政相對(duì)人;(2)雖然與環(huán)境決策沒有直接利害關(guān)系,但其利益間接受到環(huán)境決策影響,對(duì)環(huán)境決策具有合理需求的利益相關(guān)者;(3)基于一定的價(jià)值理念和社會(huì)責(zé)任感對(duì)環(huán)境決策的結(jié)果或程序有合理期待,希望參與環(huán)境決策過程并施加影響的一般公眾,主要包括各類環(huán)境NGO 組織。公眾是一個(gè)“復(fù)合體”概念[3],不同類型的公眾在利益相關(guān)性、參與方式等方面存在差異。環(huán)境決策的行政相對(duì)人和利益相關(guān)者更為關(guān)注特定決策的結(jié)果是否侵害其實(shí)際利益,或利益補(bǔ)償是否合理,這類主體通常也是特定環(huán)境私益訴訟中適格的訴訟參與人。而基于社會(huì)責(zé)任感,參與環(huán)境決策的一般公眾則更為關(guān)注環(huán)境決策的社會(huì)效果和程序正當(dāng)性,一定條件下這類主體可參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境決策的公眾參與制度設(shè)計(jì)需要對(duì)公眾的多樣性及其參與需求予以回應(yīng)。[4]

1.2 公眾與政府在環(huán)境決策中的互動(dòng)機(jī)制

在傳統(tǒng)政治理論中,公眾選舉代議制立法機(jī)關(guān),代議制立法機(jī)關(guān)再通過立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出行政決策,授權(quán)像“傳送帶”一樣,將決策權(quán)從民主代議機(jī)關(guān)傳送到政府[5],政府最終通過“命令——控制”模式開展公共管理。傳送帶理論解釋了傳統(tǒng)政治中公眾意志如何參與到最終的決策中來。

20 世紀(jì)中葉,伴隨著政治民主化、社會(huì)化運(yùn)動(dòng),環(huán)境治理也從傳統(tǒng)的“命令—控制”模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商民主下的公共治理。公眾從通過選舉間接參與環(huán)境立法,發(fā)展為以協(xié)商民主形式參與環(huán)境決策。作為一種政治學(xué)理論,協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)決策應(yīng)以正式或非正式的民主程序進(jìn)行,通過不同主體間的對(duì)話、協(xié)商、辯論等互動(dòng)達(dá)成共識(shí),促成公共理性,提升公共決策的科學(xué)性和合法性。協(xié)商民主理論是環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建公眾參與機(jī)制的理論基礎(chǔ)。[6]在協(xié)商民主式的環(huán)境決策中,公眾基于一定的環(huán)境權(quán)益參與到?jīng)Q策程序中,在完整充分的信息交流和知識(shí)交換的基礎(chǔ)上與政府良性互動(dòng),通過程序性的參與將個(gè)體利益訴求和價(jià)值偏好融入公共環(huán)境決策。這一機(jī)制不僅保障個(gè)體環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn),還產(chǎn)生超脫于個(gè)體偏好的公共理性[7],提升公共環(huán)境權(quán)益。

此外,公眾參與環(huán)境決策還有助于在社會(huì)心理層面提升政府行為的正當(dāng)性。環(huán)境決策的正當(dāng)性不僅取決于政府實(shí)際做了什么,還取決于公眾認(rèn)為政府做了什么。面對(duì)具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),公眾基于切身利益和不安全感拒絕被動(dòng)接受政治精英提供的決策方案,而要求了解政府的運(yùn)作本身,直接參與決定公共事務(wù)的決策過程。公眾參與不僅在程序上防止政府權(quán)力專橫、肆意地行使,還提供了社會(huì)心理學(xué)意義上的正義感和公平感。

1.3 專家在公眾參與中的作用

現(xiàn)代社會(huì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)起源于人類在大規(guī)模開發(fā)利用自然的過程中催生的不確定性,正如貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中所說的,風(fēng)險(xiǎn)是“現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感”,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)首先是一個(gè)價(jià)值中立的科學(xué)問題,具有高度的專業(yè)性,“由技術(shù)成就和專業(yè)隊(duì)伍組成的體系,編織著我們生活的物質(zhì)與社會(huì)環(huán)境”[8]。普通公眾在作出環(huán)境決策時(shí)缺乏必要的知識(shí),因此需要專家作為知識(shí)精英以價(jià)值中立的身份出現(xiàn)。專家根據(jù)具體事務(wù)與政府、公眾進(jìn)行不同形式的互動(dòng):作為政府決策咨詢專家,為公共決策提供專業(yè)意見,或受托為建設(shè)單位、公眾團(tuán)體的主張?zhí)峁I(yè)背書等。在環(huán)境決策過程中,技術(shù)專家憑借其專業(yè)知識(shí)引導(dǎo)、教育公眾,確保環(huán)境決策的科學(xué)理性。

2 我國環(huán)境決策中公眾參與的困境

2.1 公眾參與的知識(shí)困境

2.1.1 環(huán)境問題的復(fù)雜性和系統(tǒng)性造成公眾認(rèn)知困境

由于環(huán)境問題本身的復(fù)雜性,當(dāng)前的環(huán)境科學(xué)研究尚不能對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的所有環(huán)境議題提供終局的知識(shí)結(jié)論。環(huán)境問題還具有跨學(xué)科特征,不同領(lǐng)域的專家形成其各自的研究視角和知識(shí)體系,消解了科學(xué)理性在環(huán)境決策機(jī)制中應(yīng)有的作用,可能引起公眾的認(rèn)知混亂。[9]

2.1.2 專家立場和公眾立場錯(cuò)位導(dǎo)致的知識(shí)困境

環(huán)境問題本質(zhì)上是生活于特定社會(huì)中的人對(duì)生活方式的選擇,價(jià)值中立只是法律擬制的理想狀態(tài)。公眾的環(huán)境知識(shí)不僅來自對(duì)知識(shí)的學(xué)習(xí),更直接地源于原有的知識(shí)體系和生活體驗(yàn),公眾從生活體驗(yàn)中得到的經(jīng)驗(yàn)和專家從科學(xué)研究中形成的知識(shí)并不一致,可能形成科學(xué)結(jié)論與經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位。公眾與專家對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和應(yīng)對(duì)也可能因立場不同形成差異。專家在環(huán)境決策中一般沒有直接的利益聯(lián)系,無需承擔(dān)決策后果。相比之下,公眾(尤其是特定環(huán)境決策的行政相對(duì)人)往往從個(gè)體的切身利益出發(fā)識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和決策,產(chǎn)生鄰避效應(yīng)。

2.2 公眾參與的權(quán)力結(jié)構(gòu)困境

2.2.1 信息不對(duì)稱

在公共事務(wù)決策中,信息就是權(quán)力,參與者對(duì)信息的擁有程度往往決定了話語權(quán)的大小。在環(huán)境決策中,政府壟斷了環(huán)境信息權(quán),公眾只能通過政府信息披露獲悉環(huán)境信息,而環(huán)境信息披露中的信息高度簡化問題也阻礙了公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 政府主導(dǎo)權(quán)力導(dǎo)致公眾參與邊緣化

當(dāng)前,在環(huán)境決策中,政府往往是決策機(jī)制的主導(dǎo)者,存在“政府直控型治理模式”[10]。在這種模式下,政府在環(huán)境議題的設(shè)置、決策程序的制定及公眾參與方式的設(shè)計(jì)等問題上具有絕對(duì)權(quán)力,公眾對(duì)政府在環(huán)境決策中的主導(dǎo)權(quán)力難以形成有效制約。作為資源擁有者和決策主導(dǎo)者,政府在決策中還可能通過有選擇性地遴選專家、咨詢意見來掌控和收買專家。這種對(duì)專家的“俘獲”[11]則進(jìn)一步構(gòu)成了“知識(shí)—權(quán)力”的結(jié)合,強(qiáng)化了政府在環(huán)境決策中的絕對(duì)主導(dǎo)地位,公眾在環(huán)境決策機(jī)制中被排擠和邊緣化。

2.2.3 公眾參與邊緣化進(jìn)一步導(dǎo)致了公眾信任危機(jī)

在當(dāng)下的環(huán)境決策中,我國地方政府更注重決策效率,但卻并不能讓公眾滿意,甚至演變?yōu)楣残湃挝C(jī)[12]。因?yàn)檎m然提供了公共服務(wù),但沒有意識(shí)到公眾不僅是公共服務(wù)的接受者,更是參與者。公眾的不信任源于參與過程邊緣化、被操縱以及對(duì)結(jié)果的失望不滿。因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱、缺乏必要的技術(shù)知識(shí),公眾在決策過程中無論在心理上還是事實(shí)上都處于劣勢。公眾在反復(fù)的失望和挫敗中對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境信息發(fā)布機(jī)制、決策參與方式以及司法救濟(jì)途徑的有效性喪失信心,逐漸降低了參與的意愿。

2.3 公眾參與的規(guī)則困境

2.3.1 公眾參與

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則,明確確立了“公眾參與”的基本原則。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》鼓勵(lì)“有關(guān)”單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2006 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》將“公眾”界定為“受項(xiàng)目影響”的公民、法人或者其他組織的代表。在此基礎(chǔ)上,2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了“受項(xiàng)目影響”標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定“編制環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)應(yīng)向可能受影響的公眾說明情況、充分征求意見”,將可能受影響的公眾都納入公眾范圍,防止出現(xiàn)選定公眾范圍或選擇性征求公眾意見。2019 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》以“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公眾進(jìn)行了區(qū)分[13],明確了環(huán)評(píng)范圍內(nèi)公眾的參與權(quán)利、方式和程序,但對(duì)環(huán)評(píng)范圍外的公眾則僅僅作出了倡導(dǎo)性規(guī)定,“鼓勵(lì)”建設(shè)單位聽取其意見。對(duì)于何為影響范圍,則參照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.2 環(huán)境法中公眾參與的制度性缺陷

公眾參與作為一項(xiàng)法律原則在我國環(huán)境立法中得到了確認(rèn),但缺乏明確具體可操作的規(guī)則體系。上述環(huán)境立法對(duì)公眾參與的主體、方式等進(jìn)行了有益探索,主體標(biāo)準(zhǔn)從“有關(guān)”“可能受影響”發(fā)展為“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”,逐步明確了公眾的范圍。但是,環(huán)境法并未形成系統(tǒng)的公眾主體規(guī)則,也未將受間接影響的公眾和對(duì)環(huán)境事務(wù)感興趣、具有合理期待的一般公眾納入法定范圍,限縮了公眾的范圍。

3 公眾環(huán)境參與的域外經(jīng)驗(yàn)及啟示

在國際法層面,公眾參與環(huán)境問題的原則性倡議最早出現(xiàn)在1992 年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中?！独锛s宣言》“原則10”明確了公眾參與環(huán)境事務(wù)的重要性:“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)公民的參與下在有關(guān)級(jí)別上加以處理。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與?！盵14]2002 年南非約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)提出“原則10”的目標(biāo),以推動(dòng)《里約宣言》的實(shí)施。

區(qū)域性公約設(shè)計(jì)了環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的具體制度。1998 年,歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過了《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》)[15],設(shè)定了公眾參與的三大支柱,即環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)?！秺W胡斯公約》具有廣泛的影響力和立法示范效果。隨后制定了后《奧胡斯公約》,包括《<奧胡斯公約>執(zhí)行指南》《基輔議定書》以及《阿拉木圖宣言》,成立了“奧胡斯公約遵守委員會(huì)”以保障公約履行。

2003 年歐盟發(fā)布了《歐盟關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息的指令》(DIRECTIVE 2003/4/EC),要求各國政府強(qiáng)化民眾取得環(huán)保信息的權(quán)利?！稓W洲人權(quán)公約》中也包含與公眾參與環(huán)境決策的相關(guān)內(nèi)容。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為公約第2 條生命權(quán)的規(guī)定延伸出政府的一項(xiàng)積極義務(wù),即關(guān)于嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)通知義務(wù),公約第8 條關(guān)于“私人生活、居所和家庭”權(quán)利涵蓋了獲取環(huán)境信息的權(quán)利。[16]在Guerra v.Italy(1998)案中,歐洲人權(quán)法院認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)負(fù)有積極義務(wù),向居住于工廠附近的居民提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息,強(qiáng)調(diào)當(dāng)一國政府涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)時(shí),公眾獲取清晰和完整信息的權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)。[17]

綜上,在公眾參與的問題上,域外立法走完了理論構(gòu)建、凝聚共識(shí)的過程,已進(jìn)入到制度設(shè)計(jì)階段。以《奧胡斯公約》為代表的法律將公眾參與這一概念進(jìn)行了廣義解讀,將制度設(shè)計(jì)延伸到構(gòu)成公眾參與基礎(chǔ)的信息獲取和公眾參與救濟(jì)的環(huán)境訴訟。在這一鏈條中,尤為重視環(huán)境信息知情權(quán)的制度設(shè)計(jì)。這對(duì)于我國完善公眾參與的環(huán)境立法具有重要的參考意義。

4 完善生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的思考

4.1 為公眾參與賦權(quán),完善公眾參與的環(huán)境法律機(jī)制

在環(huán)境立法領(lǐng)域,我國制定了旨在推動(dòng)公眾參與的一系列法律法規(guī),包括《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但從權(quán)利位階看,憲法中的環(huán)境權(quán)利缺位,需要從基本人權(quán)的高度重新審視環(huán)境權(quán)利并重構(gòu)權(quán)利體系,為整個(gè)公眾環(huán)境參與機(jī)制的構(gòu)建提供憲法基礎(chǔ)。從規(guī)則體系看,公眾參與的主體界定、參與方式、救濟(jì)途徑等缺乏具體規(guī)定。[18]應(yīng)立法賦權(quán)培育公眾的主體意識(shí)與參與自信,針對(duì)不同類型公眾設(shè)定規(guī)則,確保利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)影響環(huán)境決策,使公眾參與的效益最大化。

4.2 加強(qiáng)公眾的話語權(quán)

在環(huán)境決策中形成開放的知識(shí)論,實(shí)現(xiàn)話語權(quán)的平等分享,打破由政治精英和知識(shí)精英聯(lián)手形成的“知識(shí)—權(quán)力”壟斷體制。公眾也是重要的知識(shí)主體。公眾雖然對(duì)環(huán)境決策缺乏充分的知識(shí)和信息,但是每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者,明確公眾對(duì)利益的關(guān)注以及價(jià)值判斷也是環(huán)境決策中“知識(shí)”的構(gòu)成要素,也是對(duì)公眾的價(jià)值偏好、情感等訴求的尊重。

4.3 建立公眾參與的協(xié)商民主程序

建立社會(huì)組織的集體協(xié)商機(jī)制,構(gòu)建環(huán)境協(xié)同共治關(guān)系。作為個(gè)體的公民很難真正參與到環(huán)境決策的過程中,即使參與,也因其參與的低效而降低話語權(quán)。這就需要發(fā)揮出社會(huì)中介組織的作用,形成組織化的“公民”,建立集體行動(dòng)的模式,所有人都是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“利益相關(guān)者”,都應(yīng)被納入決策過程。環(huán)境決策需要充分實(shí)現(xiàn)決策過程的公共協(xié)商功能,實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策結(jié)果的公共利益屬性。