廖春勇

【內(nèi)容提要】2021年2月，緬甸軍方以民盟政府選舉舞弊為由強力接管國家政權，再次使緬甸政局和東南亞區(qū)域安全形勢面臨嚴重的不確定性風險。本文簡要回顧2020年緬甸大選的基本概況，在闡述軍方與民盟權力博弈新態(tài)勢的基礎上，指出兩個平行政府的合法性爭奪趨于白熱化、公民抗命運動加劇社會動蕩、國內(nèi)武裝沖突趨于“全面化”，是軍方接管政權后緬甸政局持續(xù)動蕩的新特征。緬甸危機對東盟的深刻影響體現(xiàn)在其中心地位、危機協(xié)調(diào)與管控能力以及東盟經(jīng)濟一體化三個層面，因此迫切需要東盟建設性參與緬甸國內(nèi)和解進程，深度介入緬甸危機管控，并多措并舉提高地區(qū)經(jīng)濟一體化水平。

近年來，緬甸政治轉型的不確定性及其對周邊國家和地區(qū)的負面外溢效應已經(jīng)成為東南亞地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的影響因素之一。以2010年11月大選為肇始，緬甸在軍方的“監(jiān)視”下開啟了坎坷的轉型之路。兩屆民選政府的執(zhí)政重點雖有差異，但提振國家經(jīng)濟、促進民族和解、發(fā)展民生仍是其共通之處。其間軍政關系雖然矛盾重重，但在共同應對少數(shù)民族地區(qū)沖突、羅興亞危機等方面均能保持“斗而不破”的態(tài)勢。2020年大選在新冠肺炎疫情持續(xù)肆虐的情況下如期舉行，昂山素季（Aung San Suu Kyi）帶領全國民主聯(lián)盟（簡稱“民盟”）再次以壓倒性優(yōu)勢贏得議會選舉。然而，2021年2月初，緬甸軍方以“競選舞弊”為由強力接管國家權力，并宣布緬甸進入為期至少一年的“緊急狀態(tài)”，導致緬甸社會陷入了全面失序狀態(tài)。

緬甸國內(nèi)局勢走向?qū)|南亞地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，甚至對其鄰國的邊境安全都會產(chǎn)生影響，東盟作為地區(qū)組織能否對緬甸危機發(fā)揮作用，以及周邊大國對緬甸問題的政策反應，都是東盟及其周邊國家乃至主要大國密切關注的問題，對此進行梳理和深入分析，力爭做出較為客觀的研判具有現(xiàn)實意義。本文擬在回顧2020年緬甸大選基本情況基礎上，探究軍方與民盟權力博弈的新態(tài)勢，研判當前緬甸政局的新特點，指出緬甸危機對東盟區(qū)域沖突管控的影響以及應對之策。

一、緬甸2020年大選基本情況

2020年大選是緬甸民選政府執(zhí)政后舉行的第三次全國多黨制選舉。民盟作為執(zhí)政黨，其目標依然是謀求連選連任；聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（簡稱“鞏發(fā)黨”）作為最大的在野黨，改變自身頹勢甚至逆轉翻盤是其最大目標。少數(shù)民族政黨如撣邦民主聯(lián)盟、若開民族黨等雖然在民族選區(qū)具有一定的政治基礎，但“簡單多數(shù)制”的選舉制度使其很難與上述兩個主要緬族政黨一決高下。鑒此，本輪大選依然可以視為民盟與鞏發(fā)黨對國家行政權力的爭奪，軍方則依照憲法扮演幕后監(jiān)督者和重要參與者的角色。

相關數(shù)據(jù)顯示：在2020年大選的主要參選政黨提名代表中，民盟1040 名、團結民主黨1031 名、鞏發(fā)黨1025 名、聯(lián)邦改善黨924 名。在選區(qū)數(shù)量方面，人民院選區(qū)330 個、民族院選區(qū)168 個、省邦議會選區(qū)644 個、省邦議會少數(shù)民族選區(qū)29 個。作為本輪大選的非官方選舉觀察組織，緬甸人民公信力選舉聯(lián)盟（PACE）發(fā)布觀察報告指出，民眾對政治關注度占比已從2015年的43%銳減至2020年的30%；在2577 名受訪者中僅有1/2 表示一定會參加2020年大選投票；對民盟、鞏發(fā)黨態(tài)度積極的受訪者占比為2/3 和1/4；在對政治機構的信任度排名中，國務資政、緬甸總統(tǒng)、衛(wèi)生與體育部等名列前三位。[1]People's Alliance for Credible Elections,Pre-Election Survey:2020 General Elections,2020,p.7.不難看出，經(jīng)過前兩輪選舉的歷練，選民對選舉和政治的熱情逐漸回歸理性軌道，而新冠肺炎疫情的流行則加劇了民眾對投票的顧慮。

2020年11月8日，緬甸正式進入大選的全國投票環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，具有本輪投票資格的選民約為3730 萬人，由87 個政黨及獨立候選人在內(nèi)的5639 人角逐1117 個議席，分別為民族院161 席、人民院315 席、省邦議會612 席以及省邦議會中的少數(shù)民族29 席。11月15日，聯(lián)邦選舉委員會正式公布大選結果：民盟共贏得476 個聯(lián)邦議席中的396 個，其中民族院138 個、人民院258 個。而鞏發(fā)黨僅獲得33 個聯(lián)邦議席，撣邦民族民主聯(lián)盟獲得15 個聯(lián)邦議席。[2]《聯(lián)邦議會公布大選結果 民盟勝選將繼續(xù)執(zhí)政》，載《緬甸金鳳凰中文報》2020年11月15日，第1 版。此前多份民調(diào)認為民盟的執(zhí)政業(yè)績不佳且面臨新冠疫情沖擊，或只能“險勝”，但本輪民盟獲勝396 席，遠超2015年的391 席，將獲得新一輪議會組閣權。

二、軍政雙方圍繞大選權力博弈的新態(tài)勢

《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》（2008年）明確規(guī)定：始終堅持軍隊能參與和擔負對國家政治生活的領導。[1]李晨陽：《緬甸法律法規(guī)匯編（2008—2013年）》，北京：經(jīng)濟管理出版社2014年版，第2 頁。因此，無論哪個政黨上臺執(zhí)政，民選政府與軍隊的關系始終都是非對稱的和不穩(wěn)定的。這種賦予國防軍在國家政治經(jīng)濟生活中絕對核心地位的制度設計，決定了軍政關系矛盾從一開始就是結構性的、長期的。因為政治精英在權力博弈的過程中始終未形成一種確保相互摧毀的勢均力敵態(tài)勢，不利于在妥協(xié)和讓步中形成民主鞏固所需的規(guī)則和慣例。換言之，政治精英的沖突與對立是催生民主所需規(guī)則的重要條件，政治轉型的不確定性要求精英之間保持一種相互抗衡的局面，任何一方違反既定規(guī)則，都會引發(fā)其它相關方的激烈反對甚至是造成魚死網(wǎng)破的局面。在當前緬甸的政治架構中，軍方隨時能夠以維護2008年憲法為由，繞開政府實現(xiàn)對權力的全面接管，而政府則因未能實現(xiàn)對軍隊的國家化改造而處于弱勢地位。圍繞本輪大選，軍方與民盟的權力博弈進入劍拔弩張的新階段，并呈現(xiàn)出一些新特點。

（一）修憲從口號走向?qū)嵤┯|發(fā)軍方接管政權

民盟執(zhí)政以來，雖然將修改憲法作為任期內(nèi)的三大任務之一，但終因缺乏執(zhí)政經(jīng)驗而在前三年不得不采取暫時擱置的做法，以換取軍方在諸多行政事務方面的有限配合。民族和解進程緩慢且經(jīng)濟提振捉襟見肘，導致緬甸國內(nèi)對民盟的批評和質(zhì)疑聲不絕于耳，修憲成為重壓之下民盟贏得政治支持的重要舉措。自2019年1月民盟代表提交成立修憲委員會動議以來，民盟與軍方的緊張關系驟然升級。國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)雖然在不同場合聲稱修憲可在條件允許、時機合適的情況下有序推進，但修憲委員會發(fā)起的任何提案討論均遭到了軍方代表的強烈抵制。緬甸2008年憲法不僅賦予軍方25%的議席保留權，而且國防部、內(nèi)政部、邊境事務部等重要部門均由軍方把持。民盟曾明確要求逐年削減軍方固定議席數(shù)量，建議從第三屆議會開始按照每屆15%、10%、5%的比例遞減。聯(lián)邦議會議長吳迪昆苗（U T Khun Myat）更表示本屆議會任期內(nèi)將完成修憲工作事宜。由此觀之，民盟將修憲提上日程并設置最后期限的聲明，嚴重觸動了軍方的敏感神經(jīng)和不安全感，使得軍隊內(nèi)部在修憲問題上達成空前統(tǒng)一，因為任何修憲提議均是對其既有利益安排的挑戰(zhàn)。

（二）擴大政治支持成為軍政博弈的重要策略

謀求連選連任是民盟最大的競選目標，但近年來乏善可陳的執(zhí)政業(yè)績與新冠肺炎疫情相互疊加使得民眾對政府的信心下降，最為明顯的標志是該黨在2017、2018年兩次議會補選中獲勝席位都不高。對此，民盟一方面在夯實緬族民眾支持基礎上，通過擴大少數(shù)民族參政權謀求更多選舉支持。民族事務委員會作為選舉策略的重要一環(huán)，其在2019年9月成立初期僅有3 名成員，而擴容改組后15 名成員將從所有省邦和地區(qū)遴選。另一方面，尋求克倫民族聯(lián)盟(KNU)的政治支持成為民盟拉攏潛在盟友、提高獲勝砝碼的主要手段。昂山素季先后于2019年12月克倫族新年和2020年5月克倫民族聯(lián)盟和平委員會領導人更迭之際向該組織領導人表示祝賀。

贏得更多在野黨的政治支持甚至是結盟，成為緬甸軍方干預政治的關鍵砝碼。2020年8月，敏昂萊在內(nèi)比都國防部會見了以鞏發(fā)黨為代表的34 個政黨的領導人，這是近一年來軍方與政黨組織的第二次會面，盡管是軍方與部分政黨的吹風會，但更多被認為是在野黨與軍隊“抱團取暖”以施壓民盟。

（三）軍政矛盾不斷升級，雙方斗爭持續(xù)公開化

如果說推進民族和解以及共同面對羅興亞危機使民盟與軍方尚能保持“斗而不破”的競合態(tài)勢，那么本輪大選最大的變化則是軍政雙方矛盾升級并集中公開爆發(fā)，大選成為二者斗爭的主戰(zhàn)場。具體而言，軍方多以選舉委員會準備不足、選舉事務處置不當?shù)冉杩陬l頻向民盟發(fā)難，甚至威脅彈劾總統(tǒng)。如2020年11月2日，軍方指責選舉委員會準備工作不足并公開質(zhì)疑其主導公正選舉的能力，以及選舉委員會回應質(zhì)疑的態(tài)度欠佳，稱“期待一場自由公正的選舉”。軍方于11月30日自行發(fā)起對218 個鎮(zhèn)區(qū)選舉情況的審查，并要求民盟提供選舉文件的相關副本。12月23日，軍方公布審查結果，指出超出760 萬張的選票存在違規(guī)。

民盟不僅公開指責軍方相關選舉言論違反憲法規(guī)定，而且嚴詞拒絕了軍方所有選舉審查要求。2020年11月4日，民盟發(fā)表聲明稱敏昂萊關于選舉的言論違反2008年憲法第26 條第1 款之公務員包括軍隊和警察必須遠離政黨政治的規(guī)定。12月10日，選舉委員會與軍方代表就審查選舉文件副本公開論戰(zhàn)并駁斥其審查要求。2021年1月底，軍方發(fā)出最后通牒，要求民盟解散選舉委員會、重新計票并推遲新一屆議會開會時間，但民盟均未采納。這在某種意義上可視為軍方行使監(jiān)督權并對民盟最終態(tài)度的試探，但民盟罕見的強硬態(tài)度使軍方認識到雙方矛盾已激化到不可調(diào)和的地步。更為嚴重的是，民盟對修憲動議的時間節(jié)點安排向軍方傳遞出將打破既有制度安排的清晰信號。這顯示如若民盟在本輪大選后全盤推翻2008年憲法，將嚴重危及緬甸軍方的核心利益，軍方接管政權、捍衛(wèi)既得利益成為必然的政治選擇。

三、軍方接管政權后的緬甸政局變動

（一）兩個平行政府的合法性爭奪近乎白熱化

歷史上，平行政府是與緬甸軍人政權相伴相生的政治現(xiàn)象。1988年9月、1990年12月，前總理吳努（U Nu）以及盛溫（Sein Win）博士曾先后領導成立兩屆平行政府與軍人集團分庭抗禮。因此學者戴維·斯坦伯格（David I.Steinberg）將此次軍方再次奪權以及平行政府的出現(xiàn)稱為“緬甸歷史悲歌的重奏”。軍方為贏得執(zhí)政合法性，一方面宣稱民盟選舉舞弊導致不公正選舉的發(fā)生，接管權力則是憲法賦予的合法糾偏行為；另一方面表明成立國家管理委是出于對國家和人民負責的需要。隨后，軍方于2月2日連夜成立由敏昂萊任主席、包括11 人的國家管理委員會，并籌備成立新聯(lián)邦選舉委員會，擔綱2020年大選投票審查和下一次大選籌備工作。同時，國家管理委員會以昂山素季違反《緬甸進出口法》和《緬甸自然災害管理法》被起訴為由，宣布撤銷國務資政府部。2月26日，新聯(lián)邦選舉委員會在首次政黨協(xié)調(diào)會上宣布2020年大選結果無效。

民盟一方面表明自己是經(jīng)過人民投票選擇的合法政府，軍方的奪權行為既無法律依據(jù)又違反國家關于緊急狀態(tài)的規(guī)定。緬甸2008年憲法規(guī)定緊急狀態(tài)是需經(jīng)過和國防與安全委員會協(xié)商后由現(xiàn)任總統(tǒng)發(fā)布，而此次緊急狀態(tài)既無事前開會協(xié)商又非現(xiàn)任總統(tǒng)宣布。另一方面，當選的民盟議員決定成立平行政府，通過頒發(fā)臨時憲章、完善相關部委與國家管理委員會爭奪合法性。先是300 多名民盟議員于2021年2月5日成立聯(lián)邦議會代表委員會，拒絕承認國家管理委員會，而后于3月31日發(fā)表通告廢除2008年憲法并起草公布《聯(lián)邦民主憲章》。尤其是聯(lián)邦議會代表委員會于4月16日宣布成立民族團結政府（National Unity Government），5月5日宣布成立以人民國防軍（People s Defense Force）為前身的聯(lián)邦軍。事實上，民族團結委員會由于軍方鎮(zhèn)壓一直無法正常在緬甸境內(nèi)活動，支持公民抗命運動（Civil Disobedience Movement）成為反抗軍方的主要斗爭形式。盡管民族團結政府承諾向罷工民眾給予每月32 萬緬幣的資金支持，但以公民捐款為主要資金來源很難支撐這一龐大開銷。民族團結政府的成立與相關政治活動更多具有象征意義，目前尚無任何外國政府和機構承認其正式地位。

（二）公民抗命運動持續(xù)升級加劇緬甸社會動蕩

亨廷頓（Samuel P.Huntington）指出：“城市化、識字率、教育和接觸傳播媒介水平的提高，都在提高人們的愿望和期待，而如果這些愿望和期待不能得以滿足，就會刺激個人和集團投身政治?！盵1][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海世紀出版集團2008年版，第36 頁。對于緬甸而言，數(shù)十年的軍人高壓執(zhí)政，使徹底改變現(xiàn)狀成為普通民眾最強烈的社會情緒，而近年來互聯(lián)網(wǎng)和社會媒體普及率的攀升則更加增強這一情緒?！拔覀兪巧缃弧保╓e Are Social）組織的研究報告表明：截至2021年1月，緬甸共有2365 萬互聯(lián)網(wǎng)用戶，互聯(lián)網(wǎng)普及率為43.3%，社交媒體用戶為2900 萬，普及率為53.1%，遠高于東南亞地區(qū)31% 的平均水平。[1]We Are Social,“Digital 2021:Myanmar,”February 12,2021,https://datareportal.com/reports/digital-2021-myanmar.科技發(fā)展與教育水平的提高使緬甸民眾對外部世界的認識與理解進一步加強，但這并不意味著制度化政治參與成為可能。恰恰相反，教育的普及對政治穩(wěn)定有著明顯的沖擊，識字的和半識字的人都會成為民粹主義沉渣泛起的誘因。緬甸城鄉(xiāng)受教育程度差異較大，78.1%的農(nóng)村受訪者學歷程度僅在小學及以下。[2]鄧云斐：《民粹主義視角下的緬甸民主轉型：基于綜合調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，載《南亞研究》2017年第1 期，第126 頁。教育水平的普遍低下與互聯(lián)網(wǎng)海量信息的沖擊，使民眾很難甄別真?zhèn)尾⒆鞒霆毩⑴袛?，導致盲從成為一些人不得已而為之的選擇。

軍方接管政權以來，大批緬甸青年走上街頭發(fā)起公民抗命運動，其組織和參與者不僅包括在校大學生、普通民眾、教師、醫(yī)生，而且也涵蓋政府工作人員、軍警等。2月22日，緬甸境內(nèi)爆發(fā)規(guī)模較大的“22222”抗議示威活動，數(shù)百萬緬甸民眾高舉象征抗議的三指手勢，呼吁軍方釋放昂山素季并還政于民。民眾示威活動不僅導致超市、食品店、餐飲店、銀行以及百貨等多個行業(yè)停業(yè)，而且造成工廠停工、醫(yī)院停診、學校停課，使得緬甸社會陷入極度混亂狀態(tài)。軍方與示威群眾之間的沖突也由最初的和平對峙轉為暴力活動。根據(jù)緬甸政治犯援助協(xié)會（Assistance Association for Political Prisoners）相關統(tǒng)計，截至4月29日，緬甸軍警在應對公民抗命運動中共逮捕3461 名嫌疑人，造成約759 名群眾死亡。

緬甸軍方隨后宣布對仰光、曼德勒部分鎮(zhèn)區(qū)實行軍事管制，但并未能有效阻止民眾抗議示威活動的蔓延。政治評論員乃基（Naing Khit）認為，這些周期性發(fā)生的公民抗命運動是對緬甸數(shù)十年來軍事統(tǒng)治的回應，目前緬甸社會與軍方的和解已不可能，“革命才是結束軍人統(tǒng)治的唯一手段”。但極端思想導致抗議示威活動不斷升級，恰恰為軍方又一次通過建立法律和秩序來控制混亂的社會秩序提供了合理的借口。公民抗議運動的非理性與軍方維護社會秩序的“法理性”之間的碰撞極易將二者的沖突推向全面對抗，而且緬甸軍方領導層與由青年一代組成的抗議示威群眾在看待緬甸問題的認識上存在嚴重錯位。前者認為沒有極端暴力就無法制止當前的極端混亂，而后者傾向于越暴力越反抗，因為“這個年輕的群體就像世界上許多早期的革命者一樣沒有什么可失去的，因而就更容易采取行動”。[1]David I.Steinberg,“The Military in Burma/Myanmar:on the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence,”Trends in Southeast Asia,2021,pp.31—32.總之，緬甸軍方對抗議群眾的暴力驅(qū)逐非但未奏效，反而引起民眾對軍人集團更大的仇視。

（三）國家政權更迭加速民地武與國防軍沖突的“全面化”

權力轉移即窗口理論是戰(zhàn)爭原因研究的重要范式之一。學者斯蒂芬·范·埃弗拉（Stephen Van Evera）指出，“窗口是能產(chǎn)生強烈作用的戰(zhàn)爭原因”。[2][美]斯蒂芬·范·埃弗拉：《戰(zhàn)爭的原因：權力與沖突的根源》，何曜譯，上海世紀出版集團2014年版，第88 頁。具體到內(nèi)戰(zhàn)研究，一個國家內(nèi)部權力階層的更迭和軍事部署重心的轉移均能形成重要的窗口期，交戰(zhàn)雙方基于更多的戰(zhàn)爭預期最終導致內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生。當政治權力更迭并引發(fā)大規(guī)模內(nèi)亂時，國家不得不將軍事力量用于維護安全與秩序。這種正在減弱的進攻性機會為與政府對立的戰(zhàn)爭方提供難得的戰(zhàn)爭部署和物資儲備機會，從而使其形成一種錯誤的樂觀主義而傾盡所有戰(zhàn)爭手段與資源，最終導致內(nèi)戰(zhàn)升級。

數(shù)十支少數(shù)民族地方武裝（簡稱“民地武”）長期林立且攻伐不斷，是緬甸最具特色的政治現(xiàn)象。鞏發(fā)黨、民盟執(zhí)政時期，數(shù)支民地武已經(jīng)同政府簽訂了“全國停火協(xié)議”，目前仍有佤邦聯(lián)合軍（UWSP）、克欽獨立軍（KIA）、果敢同盟軍（MNDAA）、德昂民族解放軍（TNLA）、若開軍（AA）、北撣邦軍（SSPP）等規(guī)模較為強大的民地武游離在該協(xié)議的框架外。除了佤邦聯(lián)合軍，緬甸政府軍與上述多家民地武均爆發(fā)過不同規(guī)模的武裝沖突。緬甸軍方曾以推進民族和解進程和新冠肺炎疫情防控為由，數(shù)次延長全國?；鹌谙蕖５兄饕α拷藴缛糸_軍、取得若開事務的主動權成為軍隊當下的主要軍事目標，加之新冠疫情防控以及政權更迭，使軍方無暇顧及其他民地武的發(fā)展，這使其他民地武獲得千載難逢的調(diào)整部署和動員機遇。克倫民族解放軍（KNLA）副司令寶覺海發(fā)表公開信指出，“70多年來，克倫革命從未有過這樣的歷史機遇”。

有研究報告認為：軍方強力接管政權可能導致緬甸民族地區(qū)武裝沖突升級。當政府軍以主要兵力占領城市時，民地武則通過安全真空向政府提出擴大領土管控的要求。[1]Crisis Group,The Cost of the Coup:Myanmar Edges Toward State Collapse,Crisis Group,2021,p.2.2021年3月以來，克欽獨立軍、克倫民族聯(lián)盟與緬甸軍方在克欽邦、撣邦北部、克倫邦以及勃固地區(qū)均爆發(fā)了激烈的武裝沖突。克欽獨立軍先后攻占包括阿洛本（Alaw Bum）高地、帕敢會卡場口等在內(nèi)的十多個緬軍營地哨所，克倫民族解放軍則攻占緬軍位于薩爾溫江的Mae San Let 軍事基地。值得注意的是，緬甸近期又新成立了幾支規(guī)模不等的地方武裝，包括孟邦的國民警衛(wèi)隊、曼德勒省的皎塞國防軍（Kyaukse District Defense Force）、欽邦的欽蘭國防軍（Chinland Defense Force）以及伊洛瓦底聯(lián)邦軍等。顯然，既已出現(xiàn)的權力轉移不僅使老牌民地武集中發(fā)難，而且也使?jié)撛诘能娛挛溲b浮出水面。此外，部分民地武伺機蠶食軍方邊境管理制度。公民抗命運動的持續(xù)爆發(fā)以及軍方的強力鎮(zhèn)壓，使緬甸權力運作幾近崩潰的邊緣，國家基本的行政管理以及銀行、公共衛(wèi)生、交通運輸?shù)炔块T的正常運營受到嚴重影響。作為國家權力真空的補充，有民地武正取代軍方行使民族地區(qū)行政管理權。如若開軍已基本掌握包括皎漂、延白在內(nèi)的若開南部鄉(xiāng)村地區(qū)的管理權，村組的刑事案件一般由若開民族聯(lián)盟的地方負責人管理和處置。

四、緬甸政局變動對東盟的影響及其應對

作為東盟成員國之一，緬甸政局變動除了觸發(fā)嚴重的國內(nèi)動蕩和秩序重塑外，也給東盟區(qū)域的穩(wěn)定與發(fā)展造成了嚴重挑戰(zhàn)。以印尼、緬甸兩國外長的泰國會談為肇始，東盟掀開了緬甸問題內(nèi)部協(xié)調(diào)的序幕。2021年3月2日，東盟召開緬甸問題外長特別會議，呼吁緬甸國內(nèi)各方保持克制并以對話方式解決危機。4月24日，東盟在雅加達舉行緬甸問題特別峰會，尋求給緬甸問題“降溫”的有效手段和方法，可見東盟對緬甸危機及其外溢效應的高度關注。

（一）東盟中心性：建設性參與或消極應對

長期以來，不干涉內(nèi)政和協(xié)商一致原則作為“東盟方式”的核心價值成為維系東盟成員國團結協(xié)作和發(fā)揮東盟中心性地位的制勝法寶。東盟中心性一方面取決于成員國對東盟方式的認同與踐行，另一方面根植于東盟在沖突管理方面的根本理念與具體實踐。就管理理念而言，東盟要求成員國遵守各種宣言和公報所包含的基本規(guī)則和精神，倡導以“自我克制”的方式實現(xiàn)本國和地區(qū)的和平與安全。在管理實踐層面，東盟避免以對抗、投票等武斷方式解決爭端，而倡導以擱置爭議方式，允許爭端方在更長時間跨度內(nèi)調(diào)整立場并最終達成共識。這種為沖突爭端方搭建熟悉、安全以及有合作空間的對話協(xié)商機制的過程，實際上就是東盟主動創(chuàng)設機制謀求中心性地位的具體體現(xiàn)，而對于“東盟方式”核心價值的尊重也使其獲得了更多成員國的認可。

“東盟方式”本身固有的內(nèi)在矛盾以及成員國的國家利益考量，也會使東盟中心性面臨巨大挑戰(zhàn)。就內(nèi)在矛盾而言，由于東盟尚未建立起一套具有約束力的超國家權力的機構和法律規(guī)范，私人關系、“非官方”交流成為東盟協(xié)調(diào)各方立場的主要手段。這種沖突管理的非強制性和非正式性，無疑會增加協(xié)調(diào)過程的時間成本，貽誤沖突解決的時間，因而被冠以“清談館”稱謂。就利益訴求而言，東盟成員國本身就存在發(fā)達國家和發(fā)展中國家的身份區(qū)別，綜合國力、發(fā)展水平、發(fā)展階段以及資源稟賦等方面的差異，使其在集體行動方面存在困難。因此，成員國對“東盟方式”及其有效性的認知和評估，往往取決于該原則是否切合本國的利益考量和具體外交實踐。如1992年5月東盟對泰國政府暴力鎮(zhèn)壓民主示威者的集體失語，以及2017年9月以來東盟成員國對緬甸羅興亞人危機的觀念分化與沖突，恰恰表明“東盟方式”本身可引致嚴重的合法性危機。

國際社會普遍認為東盟是敦促緬甸局勢“降溫”的最佳角色，這既源于緬甸的東盟成員國身份，又是東盟鞏固其中心性的內(nèi)在要求使然。而且，緬甸軍方與示威群眾沖突持續(xù)升級導致死亡人數(shù)不斷上升，加之以美國為代表的域外國家干涉，都使東盟面臨前所未有的壓力。應該說，東盟不僅對成員國民眾有免于傷害的保護責任，同時也要同域外安全機制展開制度競爭。如未能及時有效地遏止緬甸國內(nèi)的沖突態(tài)勢并消弭其對地區(qū)的負面影響，東盟將在內(nèi)部和外部兩個維度喪失其中心性地位。以聯(lián)合國、中國為代表的國際社會始終明確支持東盟以“東盟方式”建設性參與緬甸國內(nèi)和解進程，堅定支持東盟的中心性地位。因此，東盟對緬甸危機的建設性參與就是在不干涉內(nèi)政的前提下尋求一切可能的途徑實現(xiàn)緬甸局勢的“降溫”與穩(wěn)定。4月24日，東盟各國領導人在會后就緬甸局勢達成5 點共識：（1）緬甸各方應立即停止暴力，保持最大限度克制；（2）各方應開始進行建設性對話，尋求符合人民利益的和平解決辦法；（3）東盟輪值主席國特使應在東盟秘書長協(xié)助下調(diào)解對話進程；（4）東盟應通過其災害管理人道主義救援協(xié)調(diào)中心（AHA Centre）向緬甸提供人道主義援助；（5）東盟輪值主席國特使和代表團應訪緬并與各方舉行會晤。

毋庸諱言，派遣特使及代表團調(diào)解緬甸各方對話是本次峰會共識的最大亮點，構成東盟發(fā)揮建設性作用的指導原則。東盟正在嘗試構建區(qū)域熱點問題協(xié)調(diào)和解決的突破方案：鑒于不斷惡化的緬甸局勢不僅對緬甸正常國家秩序產(chǎn)生嚴重影響，而且也對地區(qū)安全和發(fā)展乃至東盟的地區(qū)合法性造成消極影響，所以東盟領導人果斷選擇一種以迅速結束暴力為基礎并提供談判可能性的解決方案。正如泰國學者鐘嘉濱（Kavi Chongkittavorn）所言，東盟與緬甸軍政府的接觸實際是一種介乎同伴壓力和家庭成員壓力的“軟干預”行為，它將為東盟后續(xù)行動方案提供指導意見。此種基于不干涉原則的積極介入機制，即是針對東盟現(xiàn)有機制無法解決的區(qū)域和國別熱點問題，采用國際上常用的派遣特使方式，憑借外交官的人格魅力與談判技巧提出新的解決方案。這種建設性參與是在新戰(zhàn)略環(huán)境下對不干涉內(nèi)政原則的繼承和發(fā)展。歷史與現(xiàn)實的經(jīng)驗表明，“東盟方式”并非積極介入?yún)^(qū)域沖突管理的理念窠臼，建設性參與理應成為東盟協(xié)調(diào)區(qū)域事務并維護其中心性的新常態(tài)。

（二）危機協(xié)調(diào)與管控：深度介入或淺嘗輒止

如果說本次緬甸問題特別峰會的召開，是東盟建設性參與緬甸國內(nèi)和解的開始，那么參與形式的廣度以及深度才是考驗其危機協(xié)調(diào)與管控能力的主要依據(jù)。深度介入或淺嘗輒止成為東盟下一步協(xié)調(diào)工作的兩難選擇：無論從東盟決策機制還是解決緬甸危機所需技術條件而言，東盟都難以在緬甸危機中深度介入，但淺嘗輒止則會嚴重損害東盟的中心性和國際聲譽。

其一，東盟在集體行動上受到自身固有結構性矛盾的制約，成員國的多樣性與東盟協(xié)商一致存在天然張力。目前東盟國家很難在緬甸問題上形成統(tǒng)一的認識與行動方案。如印尼、馬來西亞、新加坡、菲律賓等國家態(tài)度強硬，要求緬甸軍方停止暴力并釋放民盟政府領導人；而泰國、越南等國家則采取相對溫和、謹慎甚至是觀望的態(tài)度。因此，東盟成員國在緬甸危機中形成的低共識并不能支撐東盟充分發(fā)揮地區(qū)危機協(xié)調(diào)與管控的能力。

其二，東盟一旦開始斡旋工作就無法中途停止，一系列技術性難題將有待東盟通過破解。這些問題主要有：一是關于緬甸暴力的界定。東盟需要界定暴力是僅包括緬甸軍方對示威群眾的鎮(zhèn)壓，還是也包含政府軍與民地武之間的沖突？如果對此不作出差異化澄清，東盟將面臨深度介入緬甸事務的風險。二是東盟緬甸特使的遴選及其主要職責的界定。一方面，東盟緬甸特使不僅要深諳緬甸國情、兼具國際和地區(qū)聲譽，而且更要為緬甸各方所接受。緬甸軍方與民眾的矛盾不斷升級惡化，說服示威群眾回歸正常生活秩序需要大量的溝通基礎工作。同時，軍方與民盟更是互相否定對方的合法性，要求國際社會“選邊站”，如何為互不信任的爭議方消除障礙并將其拉回談判桌，將考驗東盟特使的綜合能力。另一方面，東盟特使除保持與東盟的密切溝通外，還需獲得聯(lián)合國、國際紅十字會等國際組織以及包括中國、美國、俄羅斯以及日本在內(nèi)的域外國家支持。如果東盟在緬甸危機應對處理上繼續(xù)采取此前淺嘗輒止的方式，那么東盟作為東南亞地區(qū)最大的多邊主義機制的合法性將被削弱。

近期聯(lián)合國就緬甸危機多次呼吁軍方尊重民意，防止形勢進一步惡化，同時敦促東盟快速行動以落實緬甸峰會達成的“五點共識”。敏昂萊此前稱將在國家回歸穩(wěn)定后認真考慮東盟領導人提出的建設性意見，并在符合國家管理委員會“五步路線圖”以及《東盟憲章》精神的基礎上逐步落實推進這些意見。[1]“Press Release on ASEAN Leaders’ Meeting,”The Global New Light of Myanmar,April 27,2021，p.1.據(jù)信，緬甸國家管理委員會發(fā)言人佐敏吞（Zaw Min Tun）曾對外宣布東盟領導人計劃于2021年5月中旬赴緬展開首輪磋商，但該行程未得到緬甸軍方的同意，足見東盟此輪斡旋緬甸危機的重重壓力與困難。對此，東盟不僅需要在緬甸危機中形成廣泛的思想共識，而且亟待廓清所面臨的技術性難題。首先，東盟內(nèi)部需要形成統(tǒng)一聲音，即當前緬甸政治危機為該國內(nèi)政，但仍需關注危機引發(fā)的難民、非法走私等外溢性非傳統(tǒng)安全對地區(qū)的影響。其次，在充分考察緬甸社情民意的基礎上，嚴格界定當前緬甸暴力的邊界。由于軍方與民眾的暴力沖突，與軍方與民地武之間的武裝沖突存在實質(zhì)性區(qū)別，如果將后者囊括在暴力界定范圍內(nèi)，那么將無助于緬甸二月危機的緩解。最后，東盟需要就管控緬甸危機形成時間表。鑒于敏昂萊宣布將在一年后進行大選，而現(xiàn)任東盟輪值主席國文萊任的期已過半，二者在時間上的博弈很難保證“五點共識”得到嚴格執(zhí)行。這就需要東盟與緬甸各方在充分協(xié)商的基礎上制定出解決緬甸危機的時間表，從而杜絕輪值主席國更迭導致的政策執(zhí)行斷層。

（三）東盟經(jīng)濟一體化：逆勢上揚或一蹶不振

經(jīng)濟共同體是東盟共同體建設的三大支柱之一，目的是在推動本地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的基礎上建設一個具有競爭力的單一投資目的地并充分融入全球經(jīng)濟，最終實現(xiàn)經(jīng)濟一體化。緬甸目前仍是世界上最不發(fā)達國家之一，2019年該國人均GDP 為1407.8 美元，在東盟成員國排名中墊底。有跡象表明，緬甸經(jīng)濟在軍方接管政權3 個月內(nèi)持續(xù)下滑：新注冊公司大幅下降，1—4月新注冊公司分別為1373、188、163 和254 家，與去年同期相比下降了近87%；網(wǎng)絡管制造成KZB、Wave Money 在內(nèi)的移動支付處于癱瘓狀態(tài)，電子商業(yè)業(yè)務驟降75%。隨著新投資衰竭、現(xiàn)有項目停止以及國際組織的援助中止，緬甸經(jīng)濟陷入嚴重下滑危機，對正在全力推進的東盟經(jīng)濟一體化及新近簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）實施平添了諸多不確定性風險。

同時，緬甸政局動蕩導致失業(yè)人口不斷攀升，貧困人口和戰(zhàn)爭難民成為東盟不穩(wěn)定因素的重要來源。數(shù)據(jù)顯示，自2月以來，緬甸共有超過80%的服裝廠停產(chǎn)，造成20 多萬的工人失業(yè)；建筑行業(yè)則有約30 ～40萬工人失業(yè)。這一現(xiàn)象導致貧困人口激增，使前兩屆政府的減貧成效付諸東流。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，緬甸近年來在減貧方面成效顯著，貧困率從2005年的48.2%下降到2017年的24.8%。隨著新冠肺炎疫情的持續(xù)暴發(fā)以及緬甸軍方的高壓社會管控，緬甸貧困人口呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）指出，緬甸2月“政變”將使貧困率再次提高至36%左右，而且婦女和兒童受影響最為嚴重，貧困的代際傳遞將成為緬甸和東盟實現(xiàn)《2025年東盟共同體愿景》的主要障礙。

東盟已經(jīng)成為僅次于美國、歐盟、中國和日本的世界第五大經(jīng)濟體，同時也是全球第四大進出口貿(mào)易地區(qū)。[1]ASEAN Secretariat.ASEAN Integration Report 2019,ASEAN Secretariat,2019,p.6.2020年全球新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延與緬甸政局動蕩持續(xù)交互疊加，對東盟短期經(jīng)濟增長造成嚴重沖擊，同時加劇中長期經(jīng)濟發(fā)展所面臨的不確定性。盡管東盟各國普遍將防控疫情與提振經(jīng)濟作為主要施政綱領，但整體經(jīng)濟下滑已處于不可逆轉態(tài)勢。緬甸因政局變動引致的經(jīng)濟下滑勢必阻滯東盟經(jīng)濟一體化進程。對此，東盟應首先掌握緬甸軍方掌權后該國經(jīng)濟變化的基本情況，重點關注如GDP 增速、通脹率、失業(yè)率等反映經(jīng)濟狀況的相關指標變化并及時提出預警。同時，東盟作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的火車頭應多措并舉，力爭實現(xiàn)東南亞經(jīng)濟的逆勢上揚。東盟成員國多屬高度外向型經(jīng)濟，主要貿(mào)易國的經(jīng)濟走向直接決定東盟的經(jīng)濟發(fā)展前景。在新冠肺炎疫情引發(fā)全球經(jīng)濟大蕭條的背景下，東盟與中國卻成為引領世界經(jīng)濟正增長為數(shù)不多的經(jīng)濟體。據(jù)統(tǒng)計，2020年中國與東盟貿(mào)易額高達6846 億美元，同比增長6.7%，越南、馬來西亞、泰國等位列雙邊貿(mào)易額前三位。[2]駐東盟使團經(jīng)濟商務處：《2020年中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作簡況》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，2021年1月25日，http://asean.mofcom.gov.cn/article/o/r/202101/20210103033653.shtml?？梢钥隙ǖ氖?，盡管中國—東盟經(jīng)貿(mào)關系在中美戰(zhàn)略競爭背景下存在一定的不確定風險，但隨著區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）的正式簽署，東盟可通過加強與中國經(jīng)貿(mào)關系、強化區(qū)域價值鏈、提高信息共享水平和標準統(tǒng)一等途徑實現(xiàn)經(jīng)濟一體化發(fā)展。

五、結語

從目前來看，緬甸二月危機仍在不斷發(fā)酵之中，其外溢效應正在影響與中國、東盟在內(nèi)的周邊國家和地區(qū)組織的互動關系。近年來緬甸民眾以為國內(nèi)政治民主已經(jīng)鞏固，希冀在其催化下軍人政權逐漸退出政壇，因此很難想象10年之后國家權力再次回到軍方手中，當前的政局動蕩表明緬甸政治發(fā)展道路是艱難曲折的。國內(nèi)長期動亂使國防軍具有特殊的政治地位，以民盟、民地武為主要代表的緬甸利益攸關方卻無法培養(yǎng)和歷練出與軍方勢均力敵的能力。在權力失衡的背景下，軍方的反對者如民盟等試圖通過短暫的民主實踐和民眾的無序化政治參與實現(xiàn)對軍隊的國家化改造，是引發(fā)本次危機的深層次動因。二月危機以后，緬甸政局持續(xù)動蕩引發(fā)各黨各派的分化重組，但這并不意味著無法實現(xiàn)政局的“軟著陸”。正如中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使所言，緬甸各黨各派只有在憲法和法律框架下通過對話才能找尋到解決分歧的有效路徑，國際社會應當為緬甸解決矛盾分歧創(chuàng)造有利條件。[1]中華人民共和國常駐聯(lián)合國代表團：《中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使談安理會發(fā)表緬甸問題主席聲明》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2021年3月10日，http://new.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/hyyfy/t1860099.htm。

對我國而言，盡管兩國的戰(zhàn)略關系已提升至中緬命運共同體高度，但中緬關系在大國戰(zhàn)略競爭加劇背景下面臨的不確定風險仍有增無減。近期緬甸國內(nèi)局勢的持續(xù)動蕩直接關乎中國在緬利益的安全，而中國的“緬甸困境”則源于其國內(nèi)政治發(fā)展的高度不確定性。本次緬甸國內(nèi)危機發(fā)生后，我國不僅需要承受巨大的國際壓力要求緬甸軍方停止暴力行為，而且亟待加強與緬甸國家管理委員會的溝通合作，以維護中國在緬正當利益。當前緬甸民粹主義盛行以及部分域外國家處心積慮的抹黑，使得我國與緬甸軍方的外交溝通均能再次點燃部分緬甸民眾的“怨華”情緒。2021年3月部分緬甸民眾對仰光郊外工業(yè)區(qū)10 多家中資企業(yè)進行打砸搶燒則是該社會情緒釋放的主要表現(xiàn)。鑒此，我國當前在緬甸面臨的困境比以往任何時候都更加復雜和嚴峻。為消弭緬甸政局動蕩引發(fā)的負面外溢效應，我國一方面需要高度關注緬甸政局的最新變化，保持與緬甸各黨各派的溝通聯(lián)系，并在充分尊重緬甸人民意愿的基礎上建設性地推動政治和解。另一方面，堅定支持東盟在促進緬甸危機“降溫和解”中的建設性作用，充分配合東盟逐步推進“五點共識”的落實工作。

東盟有針對性地召開緬甸問題特別峰會，足見其對地區(qū)熱點問題的高度重視。然而，東盟固有的結構性矛盾使其在協(xié)調(diào)和管控地區(qū)沖突問題方面的能力和作用有限。應該說，緬甸危機對于東盟而言，既是機遇又是挑戰(zhàn)。如果能夠按照“東盟方式”勸和促談，為緬甸問題和平解決發(fā)揮積極建設性作用，將有利于提升東盟的地區(qū)地位和國際形象。當然，東盟在勸和促談過程中仍需要解決諸多技術性問題，而這些問題并非是東盟本身或輪值主席國依據(jù)一己之力能夠完成的，需要在聯(lián)合國、東盟成員國以及諸如中國、美國等域外國家之間形成一種相互支持的合力。因此，從這個意義上來看，東盟緬甸問題特別峰會不應被視為一個終點，而應該是東盟主動開展外交接觸并擴大自身影響力的開始。