葉海波，劉夢妮

（1.深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 深圳 518061；2.深圳大學(xué) 港澳基本法研究中心，廣東 深圳 518061）

在社會主義國家中，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政。這一特殊的黨情和國情要求執(zhí)政黨必須正確處理治黨與治國的關(guān)系，實現(xiàn)治黨與治國協(xié)同并進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨成立百年來，一直把黨的建設(shè)問題擺在首位，不斷探索管黨治黨路徑。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，強(qiáng)調(diào)黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，形成“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”[1]15的論述。在國家治理方面，中國共產(chǎn)黨雖然在由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的過程中經(jīng)歷了一番曲折，但仍然堅定地領(lǐng)導(dǎo)人民制定并完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，明確提出依法治國方略并積極踐行，于黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），確立了“依據(jù)憲法治國理政”[1]86的基本要求。依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政，這一新時代的治黨與治國理念，較之于依規(guī)治黨、依法治國，特別突出了黨章和憲法的地位與作用——黨章是黨的根本大法、憲法是國家的根本法。由此可見，治黨與治國這一對關(guān)系背后隱藏的是社會主義國家中執(zhí)政黨與國家的關(guān)系，在法治中國建設(shè)的任務(wù)下直接表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，而居其首要的則是黨章與憲法的關(guān)系。正確處理治黨與治國的關(guān)系，最根本的是要抓住黨章與憲法的關(guān)系命題。

自《共同綱領(lǐng)》起，我國憲法序言的內(nèi)容就深受黨章總綱中相關(guān)表述的影響；1982年憲法頒布實施以來的歷次修正，也與黨章的歷次修改有著密切關(guān)聯(lián)[2]。黨章與憲法的關(guān)系自新中國成立之日就存在，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和修改憲法的過程，實際上也是探索黨章與憲法關(guān)系的過程，黨章與憲法的關(guān)系命題蘊(yùn)含在二者變遷的歷史事實之中。黨的十八屆四中全會通過《決定》，明確將黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律規(guī)范體系共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度研究熱潮，有關(guān)黨規(guī)與國法的關(guān)系、黨章與憲法的關(guān)系等問題的探討不斷深入，將黨章與憲法的關(guān)系命題嵌入法治中國的制度建設(shè)之中。新中國成立以來，共產(chǎn)黨在執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政過程中所固定下來的有益經(jīng)驗，是黨章與憲法關(guān)系實踐命題的具體體現(xiàn)。2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，將黨的十八大以來的法治建設(shè)思想系統(tǒng)總結(jié)為習(xí)近平法治思想，“在黨和國家法治建設(shè)史上具有劃時代的里程碑意義”[3]。習(xí)近平法治思想從11 個方面闡述了推進(jìn)全面依法治國工作的具體要求，提出要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，為黨章與憲法的關(guān)系確定了政治命題。以該政治命題為統(tǒng)領(lǐng)，黨章與憲法關(guān)系的歷史命題、制度命題和實踐命題，四者共同揭示了黨章與憲法的關(guān)系。

一、黨章與憲法關(guān)系的政治命題

政治命題是黨章與憲法關(guān)系的根本命題。黨章與憲法關(guān)系的存在和發(fā)展，必須以堅持其政治命題為前提，否則就會迷失方向，落入“黨大還是法大”的政治陷阱。習(xí)近平總書記指出：“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治?！盵4]34“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵4]34黨章與憲法的關(guān)系作為黨與法關(guān)系的規(guī)范性表現(xiàn)，必須遵循政治和法治之間的發(fā)展規(guī)律。習(xí)近平法治思想指出，推進(jìn)全面依法治國，要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”[1]1，揭示了黨、民、法三者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，奠定了政治與法治共同演進(jìn)的思想根基，厘定了黨章與憲法關(guān)系的政治命題。

回顧黨的建設(shè)歷程可知，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是作為我國社會主義民主政治建設(shè)的基本原則而提出的。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國，三者最早在黨的十五大報告中是分開表述的①，在黨的十六大報告中首次“合體”為“有機(jī)統(tǒng)一”。三者關(guān)系的內(nèi)在邏輯與實現(xiàn)機(jī)制在歷經(jīng)三代黨中央集體探索后，于黨的十九大報告中得以闡述：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”[1]184“要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。”[1]184習(xí)近平法治思想對其進(jìn)一步完善，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一作為推進(jìn)全面依法治國的根本要求，并具體化和系統(tǒng)化為“十一個堅持”：堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)；堅持以人民為中心；堅持中國特色社會主義法治道路；堅持依憲治國、依憲執(zhí)政；堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；堅持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法；堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治；堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍；堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”[1]1-6。

政治命題要求和保證黨章與憲法在本質(zhì)上具有同一性。易言之，黨章和憲法在本質(zhì)上都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出該政治命題，唯有如此，黨章與憲法的關(guān)系才能服從于該命題。本質(zhì)，乃指事物的根本性質(zhì)，即決定事物存在和發(fā)展的內(nèi)在根據(jù)。馬克思主義法學(xué)基本理論認(rèn)為，法的本質(zhì)是體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，意志的內(nèi)容由統(tǒng)治階級的物質(zhì)生活條件所決定。黨章具有法的屬性②，如，列寧認(rèn)為黨章是“一致通過的組織規(guī)則”[5]，鄧小平也說過“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”[6]147，習(xí)近平更是指明“黨章就是黨的根本大法”[7]。因此，黨章在本質(zhì)上是一種統(tǒng)一意志（即全體黨員和黨組織的共同意志）的體現(xiàn)，而且是集中體現(xiàn)，黨章的內(nèi)容則具體表現(xiàn)了全黨意志的內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行黨章由總綱和黨員、黨的組織制度、黨的紀(jì)律等十一章內(nèi)容組成，其中總綱是統(tǒng)領(lǐng)黨章條文的總綱領(lǐng)，代表了全黨的根本利益，集中了全黨的意志、信念和愿望[8]。在歷次黨章修改中，總綱的修改都是重點(diǎn)，以集中反映黨的理論創(chuàng)新成果，體現(xiàn)黨的工作和黨的建設(shè)的新經(jīng)驗，并對黨員、黨的干部和黨的各級組織提出新要求。2007年10 月，黨的十七大對黨章進(jìn)行修改，將總綱中關(guān)于發(fā)展社會主義民主政治的總體要求，由“依法治國”改為“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路”。此后，黨的十八大和十九大修改黨章均沿用了這一表述，并對其實現(xiàn)機(jī)制的具體要求進(jìn)行了完善。這直接表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是全黨的共同意志，在新時期新形勢下，全體黨員和黨組織必將以此為志，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢而不斷努力。

憲法作為國家的根本法，在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)③。新中國成立以來，我國憲法由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和修改，集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望④。從我國現(xiàn)行憲法的內(nèi)容來看，其并沒有像黨章一樣直接規(guī)定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，但在實質(zhì)上，憲法所規(guī)定的內(nèi)容與這一命題的內(nèi)在邏輯和要求是一致的。我國現(xiàn)行憲法的序言確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大斗爭和根本成就⑤。憲法總綱第一條從社會主義制度本質(zhì)屬性的角度對堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定——“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。憲法第一條第一款規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”；第二條規(guī)定了國家的“一切權(quán)力屬于人民”和人民代表大會制度；第三條規(guī)定了民主集中制原則；第四條和第一百一十一條分別規(guī)定了民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，從國體、政體、組織、制度等方面有力保障人民當(dāng)家作主；第五條規(guī)定國家“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”“維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，明確要求全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織不得違反憲法和法律，嚴(yán)格執(zhí)行依法治國原則。此外，憲法還充分保障公民基本權(quán)利，以國家根本法的形式表明“國家尊重和保障人權(quán)”。此外，2018年憲法修改在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，遵循了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的總體要求，充分體現(xiàn)了黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一[9]，表明我國現(xiàn)行憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義民主政治實踐的結(jié)果。

可見，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的政治命題要求黨章和憲法在本質(zhì)上具有同一性。事實上，黨章作為黨內(nèi)根本大法，憲法作為國家根本法，二者在本質(zhì)上都體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，表現(xiàn)出對該政治命題的服從。因此，黨章與憲法關(guān)系的核心在于二者本質(zhì)的同一性，而政治命題既是二者關(guān)系的根本要求，也是二者關(guān)系的根本保證。

二、黨章與憲法關(guān)系的歷史命題

習(xí)近平法治思想回顧了新民主主義革命以來黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的主要?dú)v程和重大成就。這些成就的取得離不開黨自身法治建設(shè)的支撐。中國共產(chǎn)黨“自成立伊始便制定黨章并不斷強(qiáng)化黨章的規(guī)范性，以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)形成并統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在依規(guī)治黨中根植法治的基因”[10]。在此基礎(chǔ)之上，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行民主革命、建立新中國，開展以國家憲法為核心的法治建設(shè)。因此，在黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的歷史事實中蘊(yùn)含著黨章與憲法的關(guān)系命題?；凇爸袊伯a(chǎn)黨早于中華人民共和國成立，黨內(nèi)規(guī)范先于國家憲法產(chǎn)生，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制憲、修憲和行憲”[11]的政治現(xiàn)實，我國憲法與黨的主張密切關(guān)聯(lián)，黨的主張的變化會導(dǎo)致憲法內(nèi)容的變動。黨章，尤其是黨章總綱，是黨的政策和主張的集中體現(xiàn)，黨的主張發(fā)生變化，勢必引發(fā)黨章的修改?？梢?，黨的主張是黨章與憲法關(guān)系的一個聯(lián)結(jié)點(diǎn)。新中國成立以來，黨由革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨，黨的主張歷經(jīng)多次調(diào)整，這些調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容都納入黨章的歷次修改之中，也影響了憲法的歷次變遷。綜觀黨章與憲法歷次變化的時間、內(nèi)容和形式，不難發(fā)現(xiàn)黨章修改引領(lǐng)憲法變遷的事實，黨章引領(lǐng)憲法因而成為二者關(guān)系的歷史命題。

（一）黨章引領(lǐng)憲法的具體表現(xiàn)

首先，在時間上，黨章與憲法始終保持著黨章在前、憲法在后的先后關(guān)系。中國共產(chǎn)黨自1921年建黨之時便通過了自己的綱領(lǐng)，并于每屆黨的全體代表大會上決議對黨章進(jìn)行修改，至今已是“十九大黨章”。而我國憲法的制定與歷次修改的時間，都在當(dāng)屆黨代會修改黨章之后。如1949年的《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法均于“七大黨章”（1945年）之后頒布，1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法分別在十大、十一大、十二大黨章之后，現(xiàn)行憲法的5 個修正案也是在現(xiàn)行黨章的各修正案之后頒布的⑥。其次，黨章與憲法在內(nèi)容上呈現(xiàn)出引領(lǐng)與被引領(lǐng)的關(guān)系。一方面，黨章總綱的內(nèi)容與憲法文本的規(guī)定有多處重合。黨章總綱中所確立的黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、根本任務(wù)、奮斗目標(biāo)、基本路線和政策、民主集中制原則等，在憲法序言中上升為有關(guān)國家性質(zhì)、指導(dǎo)思想、社會主義建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、路線、政策等方面的規(guī)定，在憲法正文中則體現(xiàn)為相關(guān)原則或制度方面的具體規(guī)定。另一方面，黨章總綱的修改往往構(gòu)成憲法序言和總綱修改的主要內(nèi)容。現(xiàn)行憲法歷次修正的主要內(nèi)容，尤其是序言和總綱中有關(guān)指導(dǎo)思想、社會主義建設(shè)的階段性目標(biāo)以及社會主義制度、政策方面的內(nèi)容，多來源于當(dāng)屆或前一兩屆黨代會對黨章總綱中相應(yīng)部分內(nèi)容所作出的修正⑦。再次，黨章與憲法在形式上具有一致性。自“七大黨章”起，黨章的結(jié)構(gòu)調(diào)整為總綱和正文兩部分（正文包括黨員權(quán)利義務(wù)、黨內(nèi)制度和組織機(jī)關(guān)、黨旗黨徽等內(nèi)容），該結(jié)構(gòu)一直沿用至今；而現(xiàn)行黨章的歷次修改，自1987年黨的十三大以來一直采用修正案的方式。與此相一致，我國憲法也采用了“序言+正文”的結(jié)構(gòu)，且自1988年以來，現(xiàn)行憲法的修改也都是以出臺修正案的方式進(jìn)行。

（二）黨章引領(lǐng)憲法的正當(dāng)性

黨章在內(nèi)容上引領(lǐng)憲法是二者關(guān)系歷史命題的核心要義，這種引領(lǐng)關(guān)系體現(xiàn)了“黨章總綱的內(nèi)容塑造了我國憲法的基本價值內(nèi)涵”[2]，其實質(zhì)在于，當(dāng)黨章與憲法不一致時，主要是修改憲法。事實上，黨章與憲法關(guān)系背后隱藏的是執(zhí)政黨與憲法的關(guān)系，黨章引領(lǐng)憲法的正當(dāng)性正是源自“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”[1]3。習(xí)近平在多次講話中強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，是中國特色社會主義法治之魂[4]27，35。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在立法方面表現(xiàn)為必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。

首先，中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)屬性決定了其有資格且有能力領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。百年來，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行新民主主義革命，建立新中國，進(jìn)行社會主義建設(shè)和改革，取得了舉世矚目的成就。事實證明，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求和中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。因此，執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的過程中所提出的主張富含人民意愿的先進(jìn)性。這種先進(jìn)性決定了黨，且唯有中國共產(chǎn)黨有資格領(lǐng)導(dǎo)中國人民制定憲法和法律。另外，中國共產(chǎn)黨歷來十分注重黨的建設(shè)工作，并善于總結(jié)黨的建設(shè)的有效經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)，不斷增強(qiáng)黨“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”[12]的能力，鍛造出“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨”[13]的品格，以保證其先進(jìn)性和純潔性。同時，黨也十分重視法治建設(shè)。在戰(zhàn)略布局上，黨的十五大提出依法治國基本方略，十八屆四中全會明確提出全面依法治國，十九大之后，黨中央“從全局和戰(zhàn)略高度對全面依法治國又作出一系列重大決策部署，推動我國社會主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就”[1]2。在實踐層面，新中國成立以來，國家的四部憲法和五個憲法修正案，以及各領(lǐng)域的重要法律法規(guī)，都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的?？梢?，中國共產(chǎn)黨完全有能力領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。

其次，黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法三個方面是一脈相承的。詳言之，黨通過領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，將黨的主張通過法定程序上升為國家意志，憲法和法律則是黨的主張與人民意愿統(tǒng)一的體現(xiàn)。同時，黨又積極推進(jìn)其領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，明確要求必須堅持依憲依法治國、依憲依法執(zhí)政，規(guī)定全體黨員和各級黨組織都負(fù)有維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)、保障憲法和法律實施之職責(zé)，并強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的“頭雁效應(yīng)”，將黨自身的具體活動置于憲法和法律的約束之下，嚴(yán)防違反憲法和法律的行為。由此，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿憲法和法律制定和實施的全過程，既保證了黨的主張得以貫徹落實，也保障了黨的活動在法治軌道上運(yùn)行。

（三）黨章引領(lǐng)憲法的合理性

黨章的先進(jìn)品質(zhì)決定了其引領(lǐng)憲法的合理性。一方面，黨章集中體現(xiàn)了黨的先進(jìn)意志，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政，其意志對統(tǒng)治階級的意志而言具有引領(lǐng)作用。作為“黨的總章程”，黨章總綱開篇就表明了中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性質(zhì)，第一章第一條和第二條也體現(xiàn)了黨員的先進(jìn)性。黨章總綱所載明的黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、基本路線、基本原則、路線方針等，“集中體現(xiàn)了全黨的最高理性和價值訴求”[14]；黨章各部分對黨員、黨的制度和組織、黨的紀(jì)律等作出規(guī)定，“為黨的建設(shè)和黨的活動確立了最基本的原則和最根本的行為規(guī)范”[15]。同時，作為“黨的根本大法”，黨章在黨內(nèi)規(guī)范體系中具有最高效力，是“全黨必須遵循的總規(guī)矩”，各級黨組織的全部活動都要以黨章為根本遵循[7]。因此，黨章既是執(zhí)政黨先進(jìn)意志的集中體現(xiàn)，也是其先進(jìn)性的根本保障，由其引領(lǐng)憲法符合事物產(chǎn)生和發(fā)展的邏輯理性。

另一方面，黨章的制定和修改始終秉持民主性與科學(xué)性相結(jié)合的原則，且具有與時俱進(jìn)的特點(diǎn)，可以有效引領(lǐng)憲法變遷?！包h歷來高度重視制定和完善黨章?！盵7]“一大黨綱”的制定經(jīng)過了長期的實踐摸索，其形成過程充分發(fā)揚(yáng)了民主[16]；“八大黨章”草案“是經(jīng)過各地黨的組織的討論和多次修改而形成的”[17]。此后的歷部黨章（修改/修正）草案都經(jīng)過廣泛征求各方意見，充分研究討論，在黨的全國代表大會上予以通過。以現(xiàn)行黨章為例，其制定和歷次修正的過程都體現(xiàn)了“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨智慧”的特點(diǎn)，至“十九大黨章”修改工作，該特點(diǎn)被上升為“一條重要原則”[18]。而黨章修改的原因，幾次大修（七大、八大、十一大、十二大黨章）主要是黨內(nèi)外情況發(fā)生巨大變動，黨面臨新的考驗和政治任務(wù)，為此必須階段性總結(jié)黨的斗爭和黨的建設(shè)經(jīng)驗，在黨章中“反映黨的現(xiàn)實生活的要求”[19]。對現(xiàn)行黨章所做的修正都是“適當(dāng)修改”，主要是為了以黨內(nèi)根本法的形式，將黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行“建設(shè)改革的成功經(jīng)驗”和“黨的實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的重要成果”[7]固定下來，并針對新形勢下全黨的目標(biāo)任務(wù)、基本原則、方針政策提出新的要求，以“適應(yīng)形勢任務(wù)發(fā)展變化推進(jìn)黨的工作、加強(qiáng)黨的建設(shè)”[18]。不難看出，黨章的發(fā)展歷程記錄了黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，在敏銳地感受到社會和形勢的變化之后，所作出的積極反應(yīng)。憲法變遷也是為了應(yīng)對社會環(huán)境的變化，黨章修改引領(lǐng)憲法變遷，有助于憲法準(zhǔn)確把握社會現(xiàn)實，不斷發(fā)展完善。

三、黨章與憲法關(guān)系的制度命題

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)分別作為依法治國與依規(guī)治黨的制度抓手，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系。習(xí)近平法治思想提出“堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”“加快形成完備的法律規(guī)范體系……形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]4。憲法作為國家法律體系之核心、黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系之根本，二者關(guān)系也應(yīng)牢牢把握“堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這一制度命題，堅持國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度一體建設(shè)，形成“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[1]96，為實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一提供制度依據(jù)和法治保障。

（一）國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成

國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成，就是黨規(guī)和國法兩個體系互為補(bǔ)充、互相配合，二者缺一不可。無論是管黨治黨還是治國理政，都要同時依靠黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律。習(xí)近平對黨的規(guī)矩作了概括性指示：其一，黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩；其二，黨的紀(jì)律是剛性約束，政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束；其三，國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩，法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，全黨必須模范執(zhí)行；其四，黨的規(guī)矩是黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例[4]117?？梢姡h規(guī)和國法都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，都在法治中國建設(shè)的過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。應(yīng)當(dāng)看到，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著各自的調(diào)整范圍。“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格?！盵1]96二者在“制定主體、表現(xiàn)形式、體系構(gòu)成、制定程序、適用范圍、規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及實施方式等方面存在顯著區(qū)別”[20]。一體建設(shè)不能模糊了二者的邊界，將黨規(guī)與國法混同。在此基礎(chǔ)之上，要進(jìn)一步把握二者的共通之處，即二者在本質(zhì)上都體現(xiàn)黨和人民的意志，在運(yùn)行上都遵循法治的一般原則，在目標(biāo)上都是為了實現(xiàn)社會主義法治現(xiàn)代化，以此為聯(lián)結(jié)，形成二者互為補(bǔ)充、互相配合的良性互動機(jī)制，確保依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

黨規(guī)與國法相輔相成，首先是黨章和憲法相輔相成。黨章和憲法分別作為黨內(nèi)總規(guī)矩和國家的根本大法，是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的集中體現(xiàn)。同時，黨章和憲法又分別是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的至上“利器”，共同服務(wù)于法治中國建設(shè)。正如習(xí)近平總書記所指出的，“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政”[1]86。其次是具體規(guī)范層面的互補(bǔ)。典型的如對國家公務(wù)員的管理，既有《中華人民共和國公務(wù)員法》予以規(guī)范，也有《公務(wù)員登記辦法》《公務(wù)員職務(wù)、職級與級別管理辦法》《公務(wù)員考核規(guī)定》《公務(wù)員辭退規(guī)定》等一系列法規(guī)配套執(zhí)行。再次是實施過程中的互動。如，黨的紀(jì)律處分與國家公職人員的法律責(zé)任之間的協(xié)調(diào)和銜接。黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任分屬不同體系，可以由同一主體同時承擔(dān)⑧，因此，在做出處理決定時，必須考慮不同類型的責(zé)任在性質(zhì)和程度上的協(xié)調(diào)性。我國的監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查部門合署辦公，實踐中通常對涉嫌違紀(jì)、違法或犯罪的行為一并調(diào)查，之后再根據(jù)調(diào)查結(jié)果分別處置。為此，黨的紀(jì)檢部門、監(jiān)察委員會以及司法機(jī)關(guān)必須在移送程序上實現(xiàn)有效銜接。

（二）國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相互促進(jìn)

相互促進(jìn)，就是兩個體系互相推動，促使雙方不斷發(fā)展和完善。一方面，在我國，黨內(nèi)法規(guī)早于國家法律出現(xiàn)，且更具靈活性，黨規(guī)中的內(nèi)容被實踐證明是行之有效的之后，在黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律的過程中，就有可能轉(zhuǎn)化為憲法和法律的規(guī)定，以促進(jìn)國家法律體系的完善。具體表現(xiàn)為：一是憲法對黨章總綱內(nèi)容的確認(rèn)。如前所述，這是黨章引領(lǐng)憲法的結(jié)果。二是法律明確規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨章明確規(guī)定的原則，在黨內(nèi)法規(guī)中多有體現(xiàn)。2018 年修憲時將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法總綱第一條。事實上，在此次修憲之前，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（2007）、《中華人民共和國工會法》（2009）、《中華人民共和國立法法》（2015）、《中華人民共和國國家安全法》（2015）等就在文本中體現(xiàn)了“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。三是黨內(nèi)法規(guī)為法律的制定提供藍(lán)本。如《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中的部分規(guī)定來源于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（2013）“對2014 年《中華人民共和國預(yù)算法》的修改發(fā)揮著重要的借鑒意義”[21]，等等。四是用于制度改革（試點(diǎn)）的黨內(nèi)法規(guī)，待時機(jī)成熟后再轉(zhuǎn)化為國家法律。如監(jiān)察體制改革中，在《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》出臺之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》開展工作；關(guān)于官員財產(chǎn)申報制度，目前有《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，但尚未制定國家法律。

另一方面，我國法律體系建設(shè)較黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步伐更快、質(zhì)量更高，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范化、科學(xué)化、體系化等方面需要迎頭趕上?！稕Q定》將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提升至全新高度，要求在建設(shè)中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)下，“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[22]。2012年以來，黨中央堅持以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，取得了一系列成效。例如，出臺了黨內(nèi)“立法法”⑨，使黨內(nèi)法規(guī)在制定、清理、備案等方面不斷規(guī)范化、制度化；開展了兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，“著力解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題”⑩；兩次部署中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，并在規(guī)劃的指引下制定和修訂了一大批重要的黨內(nèi)法規(guī)，促使“黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)”?。

（三）國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相互保障

相互保障，就是兩個體系互相支持、互相保護(hù)，使其不受侵犯或破壞。鄧小平同志指出，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[6]147。黨規(guī)對國法的保障主要體現(xiàn)在法律的遵守和實施方面。首先，服從和遵守憲法和法律是黨中央的一貫要求?！案骷夵h組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！盵13]習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要“尊崇法治、敬畏法律”[1]5。其次，黨的規(guī)范體系在根本上堅持遵守憲法和法律。黨章總綱部分明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)也明確將該要求作為相關(guān)工作的原則之一。再次，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，可以有效保證法律的遵守和執(zhí)行?！包h的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己?！盵22]對于違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等處理。最后，在需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律互相配合才能完成的事項上，如前述國家公務(wù)員的管理以及國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人的提名和選舉（黨內(nèi)法規(guī)在國家法律之前）?等，黨內(nèi)法規(guī)如果執(zhí)行不力，將直接影響國家法律的實施效果。國家法律對黨規(guī)體系的保障則主要在合法性上。首先，憲法和法律明確規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，以國家根本法和全國性法律的形式鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；其次，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須遵循合法性原則，黨內(nèi)規(guī)范及制度不得與憲法和法律相抵觸；再次，對于嚴(yán)重違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，可以進(jìn)一步通過國家強(qiáng)制力保障其制裁效果。

四、黨章與憲法關(guān)系的實踐命題

憲法是國家的根本法，黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法治國理政就是憲法的實踐；黨章是黨的總章程，黨章的實踐就是黨依據(jù)黨章管黨治黨。依法執(zhí)政作為“黨治國理政的基本方式”[22]，是黨章與憲法的共同實踐，黨章與憲法的關(guān)系命題蘊(yùn)含于黨依法執(zhí)政的實踐之中。習(xí)近平指出，“要堅持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨”[23]，為黨依法執(zhí)政指明了方向，也為黨章與憲法的關(guān)系確定了實踐命題。

依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，意味著二者互相關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮作用，為不可分離的統(tǒng)一體。在全面依法治國的戰(zhàn)略布局下，依法治國必然要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨有力保證依法治國，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐。依法執(zhí)政要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，就是要將黨的執(zhí)政活動嵌入中國特色社會主義法治實踐，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政；黨章作為黨的根本大法，依規(guī)治黨從根本上而言就是依章治黨。因此可以說，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一也就是堅持依憲治國和依章治黨有機(jī)統(tǒng)一。我國憲法確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨章明確規(guī)定“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”，依憲治國和依章治黨有機(jī)統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)的中國特色社會主義法治實踐。具體包括三方面要求：

（一）堅持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律

黨領(lǐng)導(dǎo)立法是黨執(zhí)政活動的重要內(nèi)容之一。新中國成立后，國家憲法的制定和修改以及各領(lǐng)域重要的法律規(guī)范的出臺，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的。改革開放以來，黨大力加強(qiáng)法治建設(shè)，在領(lǐng)導(dǎo)立法方面也逐步探索形成了一套機(jī)制。首先，在規(guī)范依據(jù)上，以2016 年2 月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》為主?，輔之以《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)。其次，黨對立法工作“主要實行政治領(lǐng)導(dǎo)，即方針政策領(lǐng)導(dǎo)”[24]。習(xí)近平總書記指出，“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)”[25]。再次，在實際工作中，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體方式包括審批重要立法草案、審定立法規(guī)劃計劃、提出立法建議、決定重大立法問題等[26]。最后，黨委領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法并行，黨領(lǐng)導(dǎo)立法不能“‘隨意干預(yù)甚至替代立法活動’，要‘做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的對接，不允許以黨內(nèi)程序代替立法程序’”[24]。同時也應(yīng)看到，在全面推進(jìn)依法治國的要求下，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度仍需進(jìn)一步完善。例如，對于黨內(nèi)民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)的具體方式和程序、黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的銜接等問題，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定[27]；對于重大立法事項請示報告和工作匯報制度，要進(jìn)一步明確請示報告和工作匯報的主體、事項和程序[28]；貫徹“人大主導(dǎo)立法”，要處理好黨與人大、人大與其常委會，以及人大與政府、司法機(jī)關(guān)、公眾等主體之間的關(guān)系[29]。

（二）堅持黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法和法律

“徒法不足以自行”，憲法和法律的生命在于實施。我國民主法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗表明，憲法和法律能否有效實施，“從根本上取決于中國共產(chǎn)黨”[30]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法和法律實施，將全面貫徹實施憲法作為建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，強(qiáng)調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[23]；通過設(shè)立國家憲法日、建立憲法宣誓制度、推進(jìn)合憲性審查工作等多項舉措，全面加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督。在法律實施方面，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要求改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，促使各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。通過開展掃黑除惡專項斗爭、食品藥品監(jiān)管執(zhí)法司法督察行動、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項行動等，著力解決民生領(lǐng)域的重點(diǎn)問題；深化司法機(jī)關(guān)體制機(jī)制改革，提升司法公信力，堅定維護(hù)社會公平正義；制定重大行政決策程序暫行條例，建立政府部門權(quán)力和責(zé)任清單，“簡政放權(quán)”，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)；加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)，營造風(fēng)清氣正的法治化營商環(huán)境，整體上形成了有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治局面。此外，在法律實施過程中，尤其強(qiáng)調(diào)要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和各項國家權(quán)力，其能否嚴(yán)格依法行使權(quán)力直接決定法律的實施效果。習(xí)近平總書記在多次講話中強(qiáng)調(diào)，“不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌”[4]37，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”[4]110?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》還專門突出了對高級干部特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員的監(jiān)督，由上至下，全面貫徹對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治要求，保證憲法和法律正確實施。

（三）黨自身必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動

早在新中國成立之初，黨就明確了黨員必須遵守憲法和法律這一義務(wù)?，但之后的“左”傾錯誤思想和“文化大革命”使我國法制遭受嚴(yán)重破壞。為總結(jié)歷史教訓(xùn)，盡快恢復(fù)國家法制建設(shè)，1981 年6月，黨的十一屆六中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，明確規(guī)定“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。隨后，十二大正式將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”寫入黨章。1982年憲法也在序言最后一自然段和總綱第五條中體現(xiàn)了黨必須遵守憲法和法律的要求，形成黨章與憲法的“雙重保障”。現(xiàn)行黨章和憲法施行以來，歷屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)人都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要尊崇黨章、遵守憲法和法律，習(xí)近平總書記更是在多個場合、從不同角度闡述了“黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”這一要求的意義和內(nèi)涵。例如，關(guān)于改善黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨“堅持依法治國、依法執(zhí)政，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動”[1]107；尊崇和執(zhí)行憲法，要把黨“領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”[1]217；加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，要“督促掌握公權(quán)力的部門、組織、個人強(qiáng)化法治思維，嚴(yán)格在憲法法律范圍內(nèi)活動，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權(quán)”[31]；堅持法律面前人人平等，任何組織和個人“都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”，“對各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責(zé)任，絕不允許出現(xiàn)執(zhí)法和司法的‘空擋’”[1]108-109；加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，要求以高級干部為重點(diǎn)，“特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”[33]；等等?？偠灾?，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是高度統(tǒng)一的，黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定、實施憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

注釋：

①1997 年9 月，江澤民在黨的十五大報告中指出，“建設(shè)有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，依法治國，發(fā)展社會主義民主政治”。

②1872 年，馬克思在給保爾·拉法格的信中指出：“總委員會為了在每個具體情況下運(yùn)用共同章程和歷屆代表大會的決議而所能做到的一切，就是作出決議這一最高的判決?！蓖?，恩格斯在致信費(fèi)拉拉工人協(xié)會時指出：“任何一個團(tuán)體成立的時候，都首先必須制定章程和組織條例……這個共同章程和組織條例，是我們協(xié)會唯一的法律?！眳⒁姟恶R克思恩格斯全集》（第33卷），人民出版社2016年版，第435頁；《馬克思恩格斯全集》（第18卷），人民出版社2016年版，第79頁。

③關(guān)于憲法的本質(zhì)有多種學(xué)說。社會主義法學(xué)家多采用階級意志論，采用馬克思主義世界觀和方法論，觀察分析人類社會發(fā)展的結(jié)果。

④具體內(nèi)容可參見2018 年1 月19 日習(xí)近平在中共十九屆二中全會第二次全體會議上的講話。參見習(xí)近平：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征》，《求是》2020年第14期。

⑤現(xiàn)行憲法草案說明中明確將堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為四項基本原則之一。參見彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》（1982年4月22日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第542—544頁。

⑥現(xiàn)行黨章于1982年黨的十二大通過，至今已有七次修正（黨的十三大至十九大），除2007年黨的十七大和2012年黨的十八大之外，歷屆黨代會修正黨章之后均有憲法修正案出臺。

⑦十三大黨章沒有修改憲法總綱的內(nèi)容，1988年憲法修正案也沒有對序言作出修改；十四大、十五大、十六大黨章分別對應(yīng)1993年、1999年和2004年的憲法修正案；2018年憲法修正案中關(guān)于序言和總綱的內(nèi)容則可以在十七大至十九大黨章的總綱中找到映照。

⑧例如，因犯罪被剝奪政治權(quán)利的黨員，如果兼具國家公職人員身份，需同時承受刑事處罰、政務(wù)處分（開除）和黨紀(jì)處分（開除黨籍）。

⑨如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。

⑩具體參見《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》。

?可參見《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》。

?領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦提名屬于黨的組織領(lǐng)導(dǎo)范圍，按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中共中央關(guān)于地方黨委向地方國家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)中的程序進(jìn)行。領(lǐng)導(dǎo)人的選舉任免則屬于國家事務(wù)，由《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等國家法律予以規(guī)范。

?該意見出臺之前，主要依據(jù)是中共中央辦公廳印發(fā)的《彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告》（1979年8月）和中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》（1991年2月）。

?劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》（1954年9月15日）中指出：“中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的這種地位，決不應(yīng)當(dāng)使黨員在國家生活中有任何特殊的權(quán)利，只是使他們必須擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。中國共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！眳⒁娙珖舜蟪Ｎ瘯k公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室：《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編》，中國民主法制出版社2015年版，第232頁。