郭世杰

（國際關(guān)系學院 法學院，北京 100091）

深化國家監(jiān)察體制改革以及與之密切相關(guān)的黨的紀律檢查體制改革，是在中國特色社會主義步入新時代的背景下，以習近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制調(diào)整，是強化黨和國家的自我監(jiān)督機制、推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展與奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的重大戰(zhàn)略決策部署?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的制定與頒布，將監(jiān)察對象的范圍擴大至所有行使公權(quán)力的公職人員，整合反腐敗的有力手段和豐富資源集中賦予新組建的各級監(jiān)察機關(guān)，對國家監(jiān)察體制的確立、監(jiān)察體系的構(gòu)建和社會主義法治社會的建成，都具有重大意義。

一、監(jiān)察制度改革的基本思路

新時代的國家監(jiān)察制度改革，是在揚棄我國數(shù)千年監(jiān)察制度實踐優(yōu)劣基礎(chǔ)之上，總結(jié)黨的十八大以來管黨治黨和治國理政經(jīng)驗而提出的重大舉措，初步實現(xiàn)了國家監(jiān)察制度在理念、體制、機制和方法等方面的與時俱進。在追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責主業(yè)等基本思路下展開的監(jiān)察制度改革，滿足了當下反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要和建構(gòu)中國特色監(jiān)察體制的政治需求。

（一）追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效

國家監(jiān)察制度改革，終極目的在于全面強化黨和國家的自我監(jiān)督體制機制，因此，《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，改革要“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”。這是制定和實施《監(jiān)察法》、貫徹和落實監(jiān)察工作以及部署和開展黨風廉政建設(shè)、反腐敗斗爭的直接依據(jù)和基本思路。

監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，是由社會發(fā)展的時代形勢決定的。改革開放后，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化和經(jīng)濟形式的全球化，中國的市場經(jīng)濟面臨更為嚴峻的考驗，整體社會形勢趨于多變，外部環(huán)境錯綜復雜。這就迫切需要中國共產(chǎn)黨強化對自身的監(jiān)督，加大全面從嚴治黨的力度，提高執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，加強黨對國家的全面領(lǐng)導。監(jiān)察制度改革，一方面，整合了我國之前分散的人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督等種類繁多的監(jiān)督機制，避免了監(jiān)督主體和監(jiān)督權(quán)力的過度分散；另一方面，實現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機關(guān)的全面合署辦公，形成黨紀調(diào)查權(quán)、政務(wù)調(diào)查權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)集中統(tǒng)一行使的權(quán)威高效反腐體系。例如，對同時涉嫌違紀和違法犯罪的貪污受賄、失職瀆職等問題，監(jiān)察機關(guān)可以同步啟動和同時開展執(zhí)紀審查與執(zhí)法調(diào)查，并且審查和調(diào)查所得的證據(jù)材料具有在后續(xù)司法審判階段使用的資格。

監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，也是由監(jiān)察工作的具體情況決定的。縱觀新中國成立后監(jiān)察體制的演變過程，我們一度放棄新中國成立初期高規(guī)格的“大監(jiān)察”模式，轉(zhuǎn)而采用單純行政領(lǐng)域的“小監(jiān)察”模式，不可避免地存在監(jiān)察范圍狹窄、監(jiān)察手段單一和監(jiān)察資源匱乏等諸多弊端，無法適應(yīng)黨和國家卓有成效的反腐敗的政治需求和時代任務(wù)。因此，新時代的國家監(jiān)察制度改革，一方面特別強調(diào)將行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，擴大監(jiān)察范圍、擴充監(jiān)察手段、擴張監(jiān)察資源等一系列舉措使得監(jiān)察機關(guān)的地位大為提升、權(quán)威明顯增強，能夠更有效地發(fā)揮監(jiān)察職能；另一方面，監(jiān)察機關(guān)在工作過程中與黨的各級紀律檢查機關(guān)實現(xiàn)了全面合署辦公，形成“兩塊牌子、一套人馬”的工作格局，能夠確保黨對反腐敗工作的領(lǐng)導和形成集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制。

在中國的憲制體制下，中國共產(chǎn)黨是唯一的、長期的執(zhí)政黨，堅決維護黨在國家監(jiān)察工作、反腐敗、黨風廉政建設(shè)工作中的核心地位，有利于從國家層面整合反腐敗的力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察體制；有利于在國家監(jiān)察和黨紀檢查共同合作反腐的過程中，解決法律和紀律銜接不暢的問題，實現(xiàn)國家監(jiān)察、黨紀檢查與國家法律監(jiān)督、黨內(nèi)紀律監(jiān)督的有機結(jié)合[1]。在集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制下，權(quán)威高效是制度運行的邏輯結(jié)果，但僅僅追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，并不能全面體現(xiàn)黨治國理政能力的重大進步，也無法扎實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因為在全面依法治國被確立為治國方略的當下，在國家監(jiān)察體制和監(jiān)察工作中貫徹法治思維和法治方式，同樣是一個必要前提和應(yīng)當把握的基本思路。

（二）貫徹法治思維和法治方式

新中國成立初期，社會主義法制尚不健全，在相當長的時間里依靠路線、方針、政策和“三反”“五反”“整風”等運動來規(guī)制腐敗；在進入建設(shè)的穩(wěn)定階段，特別是在改革開放之后，隨著《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）等大量國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的制定頒布，中國開始堅定地走上制度反腐和法治反腐的道路。國家監(jiān)察制度的改革同樣旗幟鮮明地踐行了制度反腐、法治反腐的理念，立場堅定地貫徹了法治思維和法治方式。

在國家監(jiān)察體制層面，無論是十二屆全國人大常委會于2016年決定在北京市、山西省和浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，還是于2017年決定在全國推進國家監(jiān)察體制改革試點工作，均是在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立的國家權(quán)力架構(gòu)和法制框架內(nèi)進行的，與中國反腐的制度化、法治化和規(guī)范化趨勢保持了高度一致和精準契合。

在國家監(jiān)察制度層面，一方面，自黨的十八大以來，黨根據(jù)反腐敗斗爭和黨風廉政建設(shè)的實踐經(jīng)驗，有針對性地制定和修改了150多部黨內(nèi)法規(guī)，既使得反腐敗工作有據(jù)可循，又大致建成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系[2]，成為社會主義法制建設(shè)的堅強保障。另一方面，黨高度重視有關(guān)國家監(jiān)察的立法工作，領(lǐng)導立法機關(guān)將監(jiān)察體制改革試點中行之有效的措施和經(jīng)驗通過基本法律的形式予以固定下來，并確定了監(jiān)察立法的指導思想、基本原則、主要內(nèi)容和具體立法工作的時間表、路線圖。作為對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)作用的基本法律——《監(jiān)察法》的出臺，使監(jiān)察體制改革的成果固定化和制度化，使黨的主張通過法律制定程序上升為國家意志，對滿足重大改革須于法有據(jù)的要求以及運用法治思維和法治方式開展反腐敗工作具有極為重要的意義和深遠的影響。

在具體監(jiān)察機制層面，《監(jiān)察法》在明確賦予監(jiān)察工作人員調(diào)取、搜查、查封、扣押和凍結(jié)等廣泛權(quán)力的同時，還創(chuàng)制出“留置”措施以取代黨內(nèi)法規(guī)中的“兩規(guī)”和國家法律中的“兩指”，體現(xiàn)了具體制度建構(gòu)時對法治思維和法治方式的貫徹和落實。《監(jiān)察法》建構(gòu)的留置制度明確規(guī)定了留置的一般期限和特殊情況下的延長期限，細化了被留置人的飲食、休息、住宿和安全等方面的保障條件，完善了留置措施執(zhí)行時的錄音錄像等監(jiān)督手段，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權(quán)標準和現(xiàn)代法治標準，又在實質(zhì)上滿足了遏制和懲治腐敗的形勢需要①，極大地保障了被調(diào)查人的權(quán)利。

（三）注重懲防并舉

黨和國家的腐敗治理策略并非一成不變，會隨著不同的社會發(fā)展階段作針對性的調(diào)整，因而帶有鮮明的時代烙印。新中國成立初期的紀檢監(jiān)察工作主要著眼于預(yù)防，目的在于維護黨規(guī)黨紀和弘揚清廉黨風。黨的十一屆三中全會以后，紀檢監(jiān)察工作開始側(cè)重于懲治，目的在于迅速遏制人民群眾反映強烈的一些問題，例如經(jīng)濟領(lǐng)域的投機倒把和走私販私等職務(wù)犯罪。20世紀90年代以后，隨著社會形勢的發(fā)展和所有制經(jīng)濟種類的豐富，單純的懲治手段已經(jīng)無法滿足反腐敗的實際需要，懲防并舉、標本兼治的反腐敗策略開始形成并在接下來的幾十年的反腐敗工作中居于主導地位。與此相應(yīng)，紀檢監(jiān)察機關(guān)的職責和任務(wù)范圍也逐漸擴大，黨風廉政建設(shè)、組織協(xié)調(diào)反腐敗和協(xié)助推進全面從嚴治黨基本構(gòu)成了紀檢監(jiān)察的中心工作。

黨的十八大以來，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜，以習近平同志為核心的黨中央一再強調(diào)“深入推進全面從嚴治黨，必須堅持標本兼治”，具體方法是“堅持治標不松勁，不斷以治標促進治本”，于整體上明確肯定了懲防并舉、標本兼治的腐敗治理策略。反腐敗是一項復雜的系統(tǒng)性工程，必須正確處理治標與治本之間的關(guān)系，我們在堅定地嚴厲懲治腐敗以有效地控制腐敗迅速蔓延局面的同時，還應(yīng)當特別關(guān)注與之配套的制度建設(shè)，以在體制機制層面鞏固和發(fā)展反腐敗工作的成果。

國家監(jiān)察制度改革旗幟鮮明地肯定和采納了懲防并舉地治理腐敗的策略。《監(jiān)察法》第六條明確規(guī)定，國家監(jiān)察工作要堅持“標本兼治、綜合治理”。具體而言，就是指強化監(jiān)督問責，嚴厲懲治腐敗，以實現(xiàn)“不敢腐”；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力，以追求“不能腐”；加強法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，以最終達到“不想腐”。預(yù)防意在“治未病”，懲罰則是“治已病”，《監(jiān)察法》第十一條在賦予監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查和處置職權(quán)的同時還要求其兼顧預(yù)防和懲罰。其中，預(yù)防是指“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”，并視情況進行問責或提出監(jiān)察建議；懲罰是指“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查”，并視情況作出政務(wù)處分決定或移送檢察機關(guān)依法審查起訴[3]。

（四）突出主責主業(yè)

紀檢監(jiān)察機關(guān)在新中國成立以后相當長的時間里，都一直存在著職能分散和任務(wù)泛化等問題，因而無論是國家監(jiān)察體制改革，還是黨的紀律檢查體制改革，都異常重視對職責定位的準確和合理界定，以實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)從“包打天下”到“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”的演進。

習近平同志在十九屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話時指出：“紀檢機關(guān)必須堅守職責定位，強化監(jiān)督、鐵面執(zhí)紀、嚴肅問責?！痹邳h領(lǐng)導的國家監(jiān)察制度改革進程中，監(jiān)督、執(zhí)紀、問責實際上已經(jīng)成為各級監(jiān)察機關(guān)的全新職責定位，初步實現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)從職責功能泛化到主責主業(yè)突出的全面轉(zhuǎn)變，這是集中反腐力量以奪取反腐勝利的重要保證。例如，《監(jiān)察法》第三條將各級監(jiān)察機關(guān)在性質(zhì)上界定為“行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”，其主責主業(yè)在于監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。監(jiān)察機關(guān)主責主業(yè)的明確，使得國家監(jiān)察機構(gòu)的職責功能與黨的紀律檢查機構(gòu)保持了高度的協(xié)調(diào)一致，更有利于兩者無縫銜接地合署辦公，實現(xiàn)反腐敗力量的整合和最終取得反腐敗斗爭的徹底勝利。

“打鐵還需自身硬”，在監(jiān)督、執(zhí)紀、問責被明確作為各級監(jiān)察機關(guān)主責主業(yè)的背景下，一方面，監(jiān)察機關(guān)要更加注重自身建設(shè)，堅持嚴管和厚愛相結(jié)合；另一方面，監(jiān)察工作人員要以更高的標準、更嚴的紀律來要求自己，做到忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法、清正廉潔，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用。對此，2014 年，黨的中央紀律檢查機關(guān)專門成立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室；2016 年，中央第十輪巡視明確將紀檢監(jiān)察隊伍組成人員列為巡視對象；2017年后，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》和《中國共產(chǎn)黨問責條例》等先后通過，使得監(jiān)督執(zhí)紀問責工作有了明確的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。在國家法律層面，《監(jiān)察法》第五十四條確立了對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督機制，要求監(jiān)察機關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息和接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督；第五十五條則進一步補充規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督機制，要求監(jiān)察機關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)等方式加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)、遵守法律情況的監(jiān)督以建設(shè)忠誠、干凈、擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。2020 年《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的通過，使得對違法公職人員的政務(wù)處分有了明確、全面的法律依據(jù)，這是對監(jiān)督機制的具體落實與堅決貫徹。

二、監(jiān)察制度改革要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。深化國家監(jiān)察制度改革，直接目的在于完善國家監(jiān)察體制，建立中國特色社會主義監(jiān)察制度，發(fā)展中國特色社會主義制度；根本目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政能力，堅持黨的領(lǐng)導。因此，《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導”。

從黨頂層設(shè)計的國家監(jiān)察制度改革的邏輯脈絡(luò)來看，將行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，從行政“小監(jiān)察”的制度束縛中解放出來，推行監(jiān)察全覆蓋、無死角的國家“大監(jiān)察”，規(guī)劃和構(gòu)建兼容的監(jiān)察制度體系、統(tǒng)一的國家監(jiān)察立法、高效的國家監(jiān)察機構(gòu)和科學的權(quán)力制約機制，是監(jiān)察制度改革的宏觀制度邏輯和基本脈絡(luò)[4]。因此，以黨政分開的思路，將國家監(jiān)察與黨的紀律檢查徹底分離并不具有可行性，那樣會導致國家監(jiān)察緊貼政府工作，越做越寬；而紀委監(jiān)督只管黨內(nèi)事務(wù)，越做越窄。為適應(yīng)當下中國反腐敗斗爭的實踐需求以及全面推進從嚴治黨的需要，國家監(jiān)察機關(guān)與黨紀監(jiān)督機關(guān)要實現(xiàn)全面合署辦公，謀求對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察和監(jiān)督全覆蓋，共同構(gòu)建中國特色的黨和國家監(jiān)督體制。

從黨對國家監(jiān)察制度改革的戰(zhàn)略部署來看，黨的領(lǐng)導是順利推進國家監(jiān)察體制改革的根本保證。深化國家監(jiān)察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是黨根據(jù)歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要而作出的重大制度安排。其間，習近平同志先后6 次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議，專題研究與審議通過了國家監(jiān)察制度改革試點方案，明確了開展試點工作的時間表和路線圖；黨的十八屆六中全會、十八屆中央紀委七次全會、十九大繼續(xù)深入推進國家監(jiān)察制度改革，旗幟鮮明地提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。自國家監(jiān)察制度改革的試點方案提出伊始，到在全國范圍內(nèi)普遍推行國家監(jiān)察制度改革，黨的領(lǐng)導始終貫穿其中，這是改革順利進行的根本保證。

從黨對國家監(jiān)察制度改革的立法實踐來看，無論是2018年《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）的通過，還是《監(jiān)察法》的頒布，都全面貫徹和集中體現(xiàn)了黨的十九大精神以及黨深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，嚴格堅持了黨對國家監(jiān)察立法的領(lǐng)導。“立法工作按照黨中央確定的時間表和路線圖，積極穩(wěn)妥推進、有序漸次展開”②，全國人大常委會先后發(fā)布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》和《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》；在黨決定修改《憲法》從而為監(jiān)察制度改革和《監(jiān)察法》制定提供憲法層面的依據(jù)后，十三屆全國人大一次會議旋即審議和表決通過了《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，以符合重大改革于法有據(jù)和全面依法治國的整體要求。因此，綜觀國家監(jiān)察制度改革的整個過程，無論是從局部試點到全面鋪開，還是從修改《憲法》到制定《監(jiān)察法》以固化改革成果，都是黨作出的重大決策部署，是黨通過領(lǐng)導國家立法工作的形式，將黨對反腐敗斗爭集中統(tǒng)一的領(lǐng)導體制固定下來，堅持黨統(tǒng)一領(lǐng)導和指揮的結(jié)果。

從黨在紀檢監(jiān)察工作中的實際作用來看，堅持黨的領(lǐng)導有利于解決原有反腐體制中力量分散、手段有限、資源匱乏等固有弊端，實現(xiàn)反腐敗力量的整合，并通過黨的反腐敗意志、政策來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)具體的反腐敗工作。原有的反腐敗體制中，不僅存在著行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)之間在查辦腐敗案件上的力量角逐，而且檢察機關(guān)的反貪反瀆部門和國家預(yù)防腐敗機構(gòu)也往往追求查處大案要案，甚至出現(xiàn)“違紀無人問，違法搶著管”的尷尬局面。這一問題，在黨領(lǐng)導下的國家監(jiān)察體制改革中得到了徹底解決。此外，基于“國家監(jiān)察機關(guān)是國家機器的重要組成部分，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領(lǐng)導干部當然要接受黨的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”[5]，各級黨委還可以依據(jù)《紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督和制約黨的紀律檢查機關(guān)和各級國家監(jiān)察機關(guān)。例如，在實際工作中，黨組織常常聽取黨的紀律檢查機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)對重大案情的報告，一方面強化了對兩者的工作監(jiān)督，確保反腐敗工作的領(lǐng)導權(quán)始終由黨掌握；另一方面還有助于黨積極分析、研判政治生態(tài)，統(tǒng)籌部署反腐敗工作，鞏固了黨在政治和政策層面上的領(lǐng)導。

三、監(jiān)察制度改革需實現(xiàn)國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)

黨的十八大以來，全面從嚴治黨的力度空前，巡視和派駐作為黨內(nèi)監(jiān)督的利劍初顯威力，基本實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。與此同時，原有的行政監(jiān)察體制無法與黨內(nèi)監(jiān)督銜接協(xié)調(diào)的問題愈加嚴重。例如，在原行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)只是政府的一個組成部門，主要領(lǐng)導由政府任命，接受同級政府和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導；黨的紀律檢查機關(guān)則是黨的機構(gòu)，主要領(lǐng)導由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，紀委書記同時參與黨委常委會，接受上級紀委和同級黨委的雙重領(lǐng)導，因此，在職權(quán)配置和政治地位方面，黨的紀律檢查機關(guān)要平等于行政監(jiān)察機關(guān)的同級人民政府而高于行政監(jiān)察機關(guān)本身，紀委、監(jiān)察部（廳、局）的合署辦公在實踐中也往往演變?yōu)樾姓O(jiān)察機關(guān)“依附”于黨的紀律檢查機關(guān)和“強黨紀審查、弱行政監(jiān)察”等現(xiàn)象。這一問題，在憲法修正、監(jiān)察法制定和各級監(jiān)察委員會全面建立后才得以改觀：監(jiān)察機關(guān)由同級人大選舉產(chǎn)生，在職權(quán)配置和政治地位上與行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)平等；監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)之間的主要領(lǐng)導相互兼職，因而與黨的紀律檢查機關(guān)的關(guān)系也實現(xiàn)了從“依附”到“對等”的轉(zhuǎn)變，由監(jiān)察機關(guān)依據(jù)憲法法律法規(guī)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責，紀委則依據(jù)黨章黨規(guī)條例履行監(jiān)督、執(zhí)紀和問責職責。再如，原行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象只能是行政機關(guān)工作人員和政府任命的其他工作人員，不僅無法將其他國家機關(guān)等所有類別的公務(wù)員容納在內(nèi)，而且還無法涵蓋實質(zhì)上行使公權(quán)力的國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會公共組織和基層群眾性自治組織等單位中行使公權(quán)力的公職人員；黨的紀律檢查機關(guān)的監(jiān)督對象則覆蓋了所有黨組織和黨員，兩者在監(jiān)督對象的有機銜接方面尚留有空白，無法在運行過程中嚴密、全面地涵蓋所有公職人員。此外，反腐敗斗爭中存在的力量分散以及國家監(jiān)察和黨紀監(jiān)督銜接不暢等突出問題，也嚴重影響和束縛了反腐敗工作的客觀實效。這就迫切要求在新時代，我們應(yīng)當從頂層設(shè)計入手，完善監(jiān)督制度，深化國家監(jiān)察制度改革，構(gòu)建國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)機制[6]，促成監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機關(guān)的合署辦公從簡單的機構(gòu)上的“物理融合”轉(zhuǎn)向功能上的“化學反應(yīng)”，在優(yōu)化職權(quán)和運作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“1+1>2”的機構(gòu)改革成效，加快形成監(jiān)察全覆蓋的國家監(jiān)督體系。

實現(xiàn)國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，首要的是理順黨的紀律檢查體制改革中黨委與紀委的關(guān)系，健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。在黨委與紀委的關(guān)系方面，我們經(jīng)歷了頗為曲折的探索過程，先后摸索和踐行了紀委受同級黨委的絕對領(lǐng)導、紀委受上級紀委和同級黨委的“雙重領(lǐng)導”但以同級黨委的領(lǐng)導為主、紀委受上級紀委和同級黨委的“雙重領(lǐng)導”但以上級紀委的領(lǐng)導為主等不同方案。然而理論和實踐一再證明，作為專門的黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)，黨的紀律檢查機關(guān)為保證黨紀的切實貫徹和實現(xiàn)對權(quán)力的制約，必須具有保障其監(jiān)督、執(zhí)紀和問責權(quán)力的相對獨立地位。也正是基于此，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導”。在推進黨的紀律檢查體制改革的同時，我們還要加強黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，因此，理順作為黨組織代表的黨委與黨的紀律檢查機關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學合理的黨紀檢查體制，才能形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，從而為國家監(jiān)察體制改革以及與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)奠定堅實基礎(chǔ)。

實現(xiàn)國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，還要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制，建立和健全國家監(jiān)察體系。這就要求我們推進國家監(jiān)察體制的深化改革，在性質(zhì)上，將國家監(jiān)察機關(guān)明確界定為行使監(jiān)察職能、開展反腐敗工作的專門機關(guān)；在監(jiān)察對象的范圍上，將所有行使公權(quán)力的公職人員全部覆蓋在內(nèi)；在職責權(quán)限上，將分散于行政監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、預(yù)防腐敗機關(guān)等部門的查處行政違法、刑事犯罪和預(yù)防職務(wù)犯罪等權(quán)限進行整合；在監(jiān)察程序上，制定詳細和規(guī)范的監(jiān)察工作程序，嚴格執(zhí)行并加強對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督；在銜接和協(xié)調(diào)機制方面，打通黨的執(zhí)紀和國家執(zhí)法之間的障礙，科學處理違紀、違法和犯罪案件查辦過程中的“紀法銜接”“法法銜接”等問題，在全國范圍內(nèi)組建國家、省、市、縣四級監(jiān)察機關(guān)，并與黨的紀律檢查機關(guān)全面合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察與依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一。

國家監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機關(guān)，均是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導之下的反腐敗工作機構(gòu)，兩者的全面合署辦公是重大的機構(gòu)調(diào)整和制度安排，有利于提高、強化黨和國家的監(jiān)督效能，從而構(gòu)建新的國家監(jiān)察體系，推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。事實上，國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督是一體兩面，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的社會主義中國語境中具有高度的內(nèi)在一致性和有機統(tǒng)一性。中國共產(chǎn)黨是中國憲制下唯一的、長期的執(zhí)政黨，截至目前有9000 多萬黨員，中國約80%的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導干部都是中國共產(chǎn)黨黨員，形成了中國特色的“單一政黨憲制國”（a single party constitutionalist state）[7]。實現(xiàn)國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的無縫銜接和運行協(xié)調(diào)，有助于貫通執(zhí)法和執(zhí)紀工作，形成制度合力，既能夠更好地對所有行使公權(quán)力的公職人員和全體黨員進行監(jiān)察和監(jiān)督的全覆蓋，消除監(jiān)督盲區(qū)；還能夠更好地對公權(quán)力運行的全方位、全過程實施監(jiān)察和監(jiān)督，進一步強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，綜合運用黨規(guī)國法肅貪反腐，實現(xiàn)政府清廉、政治清明和國家的長治久安。

四、監(jiān)察制度改革須立足國情與黨情

腐敗是一種全球性現(xiàn)象，世界各國都面臨著反腐敗的共同任務(wù)，也創(chuàng)制出不少預(yù)防和懲治腐敗的優(yōu)秀制度和有益實踐[8]，但是，基于政治制度、權(quán)力架構(gòu)、具體國情和文化傳統(tǒng)等因素的不同，并不存在一種放之四海而皆準的腐敗規(guī)制策略。因此，中國當下的反腐敗實踐和國家監(jiān)察制度改革應(yīng)當持有的理性做法是，不能奉行“拿來主義”，簡單崇拜、盲目迷信國外的相關(guān)制度和做法，而應(yīng)當在充分考慮國情和黨情的基礎(chǔ)上，予以認真研究，做有選擇的揚棄。

建黨初期，我們黨的紀律檢查體制改革，就由于過度信奉蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的模式和體制，忽視或者無視自己的黨情，而走了一段艱難曲折的道路。例如，1927年《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》在黨的監(jiān)察委員會的規(guī)定方面，就受到共產(chǎn)國際的強烈干預(yù)，基本照抄照搬了《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》的相關(guān)規(guī)定；同樣，1928年在莫斯科召開的中共六大修改《中國共產(chǎn)黨章程》時，共產(chǎn)國際將示范草案直接郵寄給中共中央并附信明確表示“反對中共設(shè)立專門的監(jiān)察委員會”[9]，基于此，中共六大最終又決定撤銷了黨的監(jiān)察委員會。不加分析地簡單照抄照搬蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的做法，雖然在短時間內(nèi)有利于黨的紀律檢查體制的建立，但客觀地講，也使我們黨走了不少彎路。黨的紀律檢查體制是黨的建設(shè)的重要組成部分，是黨實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的重要監(jiān)督機制，有利于深入推進黨風廉政建設(shè)和鞏固強化反腐敗斗爭的制度保障。“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況”[10]，在黨的紀律檢查體制改革過程中，我們應(yīng)當在客觀、準確地分析和掌握黨情的基礎(chǔ)上大膽借鑒國外的相關(guān)制度和實踐，以科學地推進紀律檢查體制改革的深化與完善。

國家監(jiān)察制度的改革同樣如此。中國古代的監(jiān)察思想最早可以溯源至原始社會末期③，一直綿延數(shù)千年至明清時期，甚至在動亂的“中華民國”時期也不曾中斷，其監(jiān)察體系所具有的追求法制化、強調(diào)獨立性、關(guān)乎公權(quán)力和注重專業(yè)性等特征，實際上起到了權(quán)力制衡的基本功能，蘊含著豐富的監(jiān)察文化傳統(tǒng)和法制資源，具有強烈的啟示作用。分析研究中國古代監(jiān)察法制的成敗得失，借鑒汲取其間蘊藏的智慧和精華，立足黨的領(lǐng)導和中國特色社會主義制度等獨特憲制和現(xiàn)實國情，在結(jié)合時代特點、反映時代精神和回應(yīng)現(xiàn)實要求的基礎(chǔ)上，謀求國家監(jiān)察制度的創(chuàng)造性改革，才能為世界提供應(yīng)對腐敗的中國道路。例如，國家監(jiān)察制度改革所確立的監(jiān)察委員會，在權(quán)力架構(gòu)上是與司法機關(guān)、行政機關(guān)平行并列的行使監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)，由同級人大產(chǎn)生并對同級人大及其常委會負責，與西方國家典型的“三權(quán)分立”體制下監(jiān)察機關(guān)隸屬于立法機關(guān)或行政機關(guān)的制度模式明顯不同，是對權(quán)力監(jiān)督和制約形式的一種全新探索。而事實上，基于中國制度和中國實踐所建立起來的國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督，并沒有形成一個權(quán)力的“利維坦”（Leviathan）[11]從而威脅法制的穩(wěn)定，而是形成了制度合力并且建立起長效機制，“打虎”“拍蠅”“獵狐”等系列舉措取得了輝煌的反腐敗成績，塑造了中國特色的監(jiān)察理論、實踐和制度模式，堅定了中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

五、監(jiān)察制度改革應(yīng)追求獨立與專業(yè)

雖然在制度設(shè)計上永遠存在著“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的困境，但作為監(jiān)督機構(gòu)的國家監(jiān)察機關(guān)仍然應(yīng)當保持一個相對獨立和超然的地位，以求能夠利益無涉、立場中立地對監(jiān)察對象實施監(jiān)察。中國古代的監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置，從最初的與其他國家機構(gòu)混雜，到秦漢時期專門的監(jiān)察機構(gòu)基本成為通行的制度設(shè)計，再到魏晉南北朝時期獨立的監(jiān)察體系開始形成，大致表現(xiàn)出朝著獨立的方向發(fā)展演變的脈絡(luò)。中國當前監(jiān)察制度的改革與完善，同樣應(yīng)當特別關(guān)注監(jiān)察機構(gòu)的相對獨立性，只有在制度上保障監(jiān)察機構(gòu)不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，監(jiān)察機關(guān)才能擺脫各方面的牽制，相對獨立地行使監(jiān)察職權(quán)和權(quán)威高效地規(guī)制腐敗。在《行政監(jiān)察法》實施期間，中國的監(jiān)察機構(gòu)作為政府的一個組成部門，須向同級政府匯報工作，受同級政府制約，獨立性較差?！侗O(jiān)察法》出臺后，新產(chǎn)生的各級監(jiān)察委員會只對產(chǎn)生它的同級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督；監(jiān)察委員會成為與行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)平行并列的機構(gòu)，從中央至地方形成了相對獨立的四級監(jiān)察組織架構(gòu)，基本實現(xiàn)了集中、統(tǒng)一、高效監(jiān)察所需要的獨立性。

在這一點上，國家監(jiān)察機構(gòu)與黨的紀律檢查機關(guān)有所不同，后者是黨內(nèi)的監(jiān)督機關(guān)，雖然也追求相對的獨立性以保持監(jiān)督的公平、公正和中立，但在獨立性的程度上要相對弱于國家監(jiān)察機構(gòu)。這是由國家監(jiān)察機構(gòu)處理違反國家法律而黨的紀律檢查機關(guān)處理違反黨內(nèi)紀律的職責差異所根本決定的，一個是國家層面上的范疇，一個是政黨內(nèi)部的范疇。值得注意的是，監(jiān)察委員會的獨立并不是絕對的，而是相對的，其監(jiān)察權(quán)和反腐敗的職責權(quán)限，都確定無疑地在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下，這又與黨的紀律檢查機關(guān)具有共通之處。

國家監(jiān)察制度改革追求專業(yè)，是指建立監(jiān)察職業(yè)的專業(yè)性，強調(diào)監(jiān)察事務(wù)處理的專業(yè)性。一般而言，保證職業(yè)的專業(yè)化道路大體包括設(shè)置專門的機構(gòu)和選拔專業(yè)的工作人員兩種途徑。考察中國古代的監(jiān)察制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，從中央至地方的各級監(jiān)察機構(gòu)基本上都系統(tǒng)性地建立起來；監(jiān)察官員的選拔和任用標準為歷代統(tǒng)治者所高度重視，大體形成了包括設(shè)定明確標準、建立完備制度、嚴格選拔程序，嚴格政績考核、獎優(yōu)罰劣，嚴厲懲處監(jiān)察官員的違法犯罪行為等一系列完整、規(guī)范的選拔、任用、考核和獎懲等制度。這就要求我們，一方面建立起從中央至地方的專業(yè)監(jiān)察機關(guān)，并賦予其綜合性的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和反貪反瀆等職責權(quán)限；另一方面制定專門的監(jiān)察工作人員法律規(guī)范，堅持德才兼?zhèn)渑c業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)并重的原則，鍛造一支忠誠、干凈、擔當?shù)谋O(jiān)察人員隊伍。

在追求專業(yè)性方面，國家監(jiān)察機構(gòu)與黨的紀律檢查機關(guān)大體相同，后者的主責主業(yè)在于協(xié)助黨委開展黨風廉政建設(shè)和處理違反黨內(nèi)紀律案件，工作內(nèi)容的專業(yè)性決定了其機構(gòu)和人員的專業(yè)性。因此，黨的紀律檢查工作人員同樣應(yīng)當追求專業(yè)化。

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的審議通過，大體解決了監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性問題，但專門的監(jiān)察官法和《監(jiān)察法》配套實施細則尚未出臺，這些技術(shù)層面的問題，有待我們在監(jiān)察制度改革完善的過程中繼續(xù)面對和予以解決。值得注意的是，國家監(jiān)察制度的深化改革，還應(yīng)當關(guān)注其體制內(nèi)部的組織、工作程序等事項的完善和細化，關(guān)注在國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)高度整合之后可能遭遇到的政務(wù)和黨務(wù)重疊、組織機構(gòu)封閉、“政權(quán)內(nèi)卷化”（state involution）等問題。

六、結(jié)語

新中國成立以來，監(jiān)察體制改革先后歷經(jīng)高規(guī)格組建、降格為國務(wù)院組成部門、“文革”期間被撤銷、改革開放階段恢復重建、與黨的各級紀律檢查機關(guān)合署辦公等階段，但在性質(zhì)上始終都屬于“行政監(jiān)察”的格局。這種監(jiān)察體制，很難擺正監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)的地位高低及隸屬關(guān)系，而且無法解決監(jiān)察法規(guī)的體系龐雜、各專門監(jiān)察機構(gòu)沒有形成制度合力、監(jiān)察對象的范圍不周全、監(jiān)察手段的種類及其合法性和合理性不足等弊端，與全面從嚴治黨的新時代要求及黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新時代任務(wù)不相適應(yīng)。新時代的國家監(jiān)察制度改革，在追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責主業(yè)等基本思路下展開，并且從根本上遵循了堅持黨的領(lǐng)導，實現(xiàn)國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，立足國情與黨情，以及追求獨立與專業(yè)，滿足了反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要和建構(gòu)中國特色監(jiān)察體制的政治需求。

注釋：

①詳細的論述，參見郭世杰：《從“紀法分開”轉(zhuǎn)向“紀法銜接”》，載《北京日報》2018 年4 月2 日，第14版。另外，也有文章提出留置程序中應(yīng)當注重律師的介入，參見郭世杰：《律師介入留置程序的正當性分析與制度設(shè)計》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2020年第6期。

②參見《第十三屆全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉審議結(jié)果的報告》，2018 年3 月15 日第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團第五次會議通過。

③例如，《史記·五帝本紀》記載，在黃帝時已經(jīng)“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬國”，即黃帝設(shè)置有專門的監(jiān)察官員以監(jiān)察其所屬各國；《尚書》載有“帝曰：‘龍，朕堲讒說殄行，震驚朕師。命汝作納言，夙夜出納朕命?！逼渲械摹褒垺奔词堑鬯慈蚊膶ｉT監(jiān)督人員。