方 潤(rùn)，方 文

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院，云南 昆明650201；2.蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州215123）

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁出了輝煌的步伐，取得令世人矚目的成就。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化落實(shí)，城鄉(xiāng)差距也逐步縮小，社會(huì)公共服務(wù)日趨均衡，鄉(xiāng)村人民群眾共同享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化和發(fā)展一體化的重要體現(xiàn)。城鄉(xiāng)公共交通一體化是城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化的重要內(nèi)容和進(jìn)一步延伸，其主要特點(diǎn)在于把原來(lái)的鄉(xiāng)村客運(yùn)班線改造為公交路線，對(duì)于提高城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸服務(wù)水平，方便城鄉(xiāng)群眾出行，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有重要的意義。

一、城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的時(shí)代背景

（一）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的先行和支撐

在一定意義上講，交通運(yùn)輸是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性標(biāo)志，其中城鄉(xiāng)公共交通運(yùn)輸是生產(chǎn)資料、生活必需品和人員在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)暢通的主渠道和主要手段，更是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要途徑，城鄉(xiāng)公共交通運(yùn)輸發(fā)展好了，就有利于加快城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)步伐，如果城鄉(xiāng)公共交通運(yùn)輸存在差別，就不利于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的物資、商品和人文交流，必然阻礙城鎮(zhèn)化推進(jìn)，因此必須推進(jìn)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展。如前所述，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展不僅有效解決城鄉(xiāng)人民群眾的出行問(wèn)題，而且成為推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人流、物流、信息流雙向多向流動(dòng)的重要途徑。黨的十九大和“十四五”規(guī)劃都明確提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要走協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。在這一重大背景下，公共交通一體化發(fā)展呼之而出。

（二）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展成為民生建設(shè)的重要內(nèi)容

正是擁有了良好的發(fā)展背景，在我們黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家要求各級(jí)政府共同發(fā)力推動(dòng)此項(xiàng)利好工作，并在國(guó)家層面上給予政策和行動(dòng)支持。早在2016年交通運(yùn)輸部等十多個(gè)部委共同下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見(jiàn)》，支持加快推動(dòng)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展，于是一個(gè)推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化建設(shè)的社會(huì)環(huán)境逐步形成。隨后在2019年上半年，交通運(yùn)輸部聯(lián)合其他多個(gè)部委再次出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這個(gè)意見(jiàn)對(duì)進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)和一體化發(fā)展提出了具體意見(jiàn)，要求在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的大好環(huán)境下必須建構(gòu)一個(gè)高質(zhì)量、服務(wù)型、有效率、能夠讓城鄉(xiāng)人民群眾共享的交通運(yùn)輸體系。在國(guó)家、省、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)各部門(mén)的共同努力下，農(nóng)村客運(yùn)覆蓋到了全部鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村客運(yùn)健康穩(wěn)定發(fā)展的體制機(jī)制逐步得到完善，農(nóng)村客運(yùn)形成了道路通暢、有經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、可持續(xù)的生動(dòng)局面。公共交通一體化發(fā)展已經(jīng)成為一項(xiàng)重大的民生工程，鄉(xiāng)村人民群眾從中獲得了實(shí)惠和方便。

（三）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是推動(dòng)城市繁榮的現(xiàn)實(shí)需求

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)城市的發(fā)展取得優(yōu)異成就，呈現(xiàn)了日新月異的新局面，其中最大的特點(diǎn)之一是家庭擁有汽車(chē)的數(shù)量快速增長(zhǎng)，中等以上收入的家庭幾乎家家擁有一臺(tái)或一臺(tái)以上的汽車(chē)。這在給家庭帶來(lái)方便的同時(shí)，也給城市發(fā)展和人民群眾生活造成了一定的影響，表現(xiàn)為城市出現(xiàn)了擁堵，造成了環(huán)境污染，甚至交通事故經(jīng)常發(fā)生的城市病，結(jié)果原來(lái)的“出行方便”變成“擁堵在路上”，人民群眾的出行花費(fèi)在路上的時(shí)間更多。同時(shí)，各個(gè)城市的汽車(chē)保有數(shù)量不斷增加，以及電動(dòng)自行車(chē)和電動(dòng)三輪車(chē)、四輪車(chē)的迅速擴(kuò)張給城市治理提出了新的挑戰(zhàn)，也限制了城市環(huán)境的向好改善。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展成為破解一些中小城市交通困境的必然選擇，也成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

二、城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的動(dòng)因

習(xí)近平總書(shū)記指出：“必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”[1]當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)美好生活的需要必然要求我們以改革創(chuàng)新的精神推動(dòng)公共交通服務(wù)發(fā)展提質(zhì)，解決涉及鄉(xiāng)村人民群眾生活的交通更加便利化的問(wèn)題，為鄉(xiāng)村群眾享受改革發(fā)展成果創(chuàng)造條件。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)上下開(kāi)始把發(fā)展交通事業(yè)作為使人民群眾過(guò)上美好生活的重要舉措，但是公共交通事業(yè)發(fā)展“最后一公里”在一些相對(duì)邊遠(yuǎn)的地區(qū)仍然沒(méi)有完全打通?！皥?jiān)持人民至上，勇于實(shí)干為要是中國(guó)共產(chǎn)黨的高尚品質(zhì)。”[2]隨著形勢(shì)的積極發(fā)展，針對(duì)以上問(wèn)題，邊遠(yuǎn)地區(qū)在當(dāng)?shù)攸h委和政府，以對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，真抓實(shí)干積極謀劃城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展，推動(dòng)公共交通村村通，促進(jìn)貨流、客流融合發(fā)展。現(xiàn)在，大多數(shù)地方為了擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面，有效解決公共交通“供給”與“需求”的矛盾，規(guī)范公共交通運(yùn)輸市場(chǎng)，都出臺(tái)了平價(jià)優(yōu)惠政策，讓鄉(xiāng)村人民群眾享有了更多的獲得感。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的做法與成效

一是堅(jiān)持基礎(chǔ)在前，建設(shè)為先。近年來(lái)，大多數(shù)地方都會(huì)加大人力、財(cái)力、物力的投入，集中力量打好基礎(chǔ)交通攻堅(jiān)戰(zhàn)，破除“區(qū)位優(yōu)越、交通制約”的窘境。情況好的縣市單獨(dú)財(cái)力總投入近百億元，實(shí)施區(qū)域內(nèi)的國(guó)省干道升級(jí)改造，以縣城為中心，建設(shè)城市外環(huán)道路，實(shí)現(xiàn)了向外輻射的路網(wǎng)格局，城鄉(xiāng)交通環(huán)境得到極大的改善。其次，全國(guó)各地為破解“交通最后一公里”難題，千方百計(jì)加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)，新建或擴(kuò)建農(nóng)村道路工程全面啟動(dòng)，為城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的道路基礎(chǔ)。

二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)。目前，很多地區(qū)的做法是抓住農(nóng)客班線經(jīng)營(yíng)權(quán)到期的有利時(shí)機(jī)，采取“農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)到期依法終止，給予原車(chē)主適當(dāng)補(bǔ)償”的辦法，將分散的私營(yíng)線路統(tǒng)一收歸國(guó)營(yíng)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共交通一體化營(yíng)造了政策氛圍。在此基礎(chǔ)上，按照“依法終止、合理補(bǔ)償、安排就業(yè)、友情操作”的改革思路，由縣財(cái)政一次性投入一筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，淘汰過(guò)去的大部分老舊客車(chē)，組建國(guó)有公共交通公司，從原有的車(chē)主中吸納駕駛經(jīng)驗(yàn)豐富的中青年人擔(dān)任公交司機(jī)，實(shí)現(xiàn)了新舊體制的平穩(wěn)過(guò)渡。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，各地都在進(jìn)一步擴(kuò)大公共交通覆蓋面，推動(dòng)城區(qū)、城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村公共交通完全融合，線路、票價(jià)、服務(wù)一體化，實(shí)行“一個(gè)價(jià)”，60歲以上老年人、軍人和殘疾人等免費(fèi)乘車(chē)，一般都由地方財(cái)政每年安排一定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，確保公共交通公司的“公益屬性”。現(xiàn)在，在很多地區(qū)，在地方財(cái)政專項(xiàng)支持下，大力推廣“鎮(zhèn)村公交”“智能公交”“新能源公交”，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站場(chǎng)、每輛公共交通車(chē)每年都能得到一定的國(guó)家補(bǔ)貼。

三是堅(jiān)持縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦，上下一體。為不斷提高鄉(xiāng)村公共交通通達(dá)率，解決邊遠(yuǎn)一點(diǎn)的鄉(xiāng)村人民群眾出行不便的問(wèn)題，自2012年開(kāi)始，全國(guó)多數(shù)縣就開(kāi)始積極探索鄉(xiāng)村公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的途徑。后來(lái)，在國(guó)家的鼓勵(lì)下，越來(lái)越多的縣按照“縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、上下一體”的模式，由縣里負(fù)責(zé)統(tǒng)一提供鄉(xiāng)村公共交通車(chē)輛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)村公共交通公司負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)；在鄉(xiāng)村公共交通線路方面，由縣政府牽頭開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，統(tǒng)一對(duì)線路規(guī)劃審批，鄉(xiāng)村公共交通統(tǒng)一執(zhí)行1元票價(jià)，運(yùn)營(yíng)虧損由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，縣財(cái)政還對(duì)公共交通站場(chǎng)建設(shè)、每臺(tái)鄉(xiāng)村公共交通車(chē)輛進(jìn)行定量補(bǔ)貼。據(jù)相關(guān)資料顯示，幾乎所有的縣都開(kāi)通了城區(qū)、城鄉(xiāng)公共交通線路，人們出行更加方便、更實(shí)惠，鄉(xiāng)村人民群眾在村頭就能坐上公交的夢(mèng)想已變成現(xiàn)實(shí)。

四是堅(jiān)持走綠色發(fā)展的公共交通一體化發(fā)展之路。在堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念指引下，堅(jiān)持綠色發(fā)展是保護(hù)城鄉(xiāng)環(huán)境的根本之策，也是鄉(xiāng)村人民群眾的美好生活需要。絕大多數(shù)縣緊緊抓住國(guó)家對(duì)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼的機(jī)遇，優(yōu)先發(fā)展新能源公共交通車(chē)，可減少碳排放量，節(jié)省燃油成本，其優(yōu)勢(shì)在于，不但保護(hù)了環(huán)境，而且降低了城鄉(xiāng)公共交通的運(yùn)營(yíng)成本。

三、進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的若干建議

城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展必須“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向”。[3]從目前的發(fā)展實(shí)踐情況來(lái)看，城鄉(xiāng)公共交通一體化的利好是多方面的，不僅有利于城鄉(xiāng)社會(huì)治理，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)繁榮，給鄉(xiāng)村人民群眾帶來(lái)民生實(shí)惠，而且有利于推動(dòng)綠色發(fā)展的新發(fā)展理念的落地生效，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)。通過(guò)調(diào)研，我們認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的主導(dǎo)作用

早在2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就指出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。眾所周知，城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是關(guān)系城市和鄉(xiāng)村兩地人民群眾的直接面向最基層的數(shù)量較大、涉及面寬廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在經(jīng)濟(jì)上有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)物資和商品流通，繁榮地方經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)人民群眾致富；在人文上有利于帶動(dòng)城鄉(xiāng)文化交流交融，促進(jìn)社會(huì)文明和諧；在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上，有利于消除城鄉(xiāng)差距，讓人民群眾享有平等的公共服務(wù)。從全國(guó)的實(shí)踐看，省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)勇于擔(dān)當(dāng)，從實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活需要出發(fā)，積極作為，共同全力推動(dòng)此項(xiàng)利國(guó)利民的工作。但是現(xiàn)實(shí)中，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化會(huì)遇到很多具體問(wèn)題,如政策支持、公共財(cái)政投入、運(yùn)營(yíng)管理、安全保障等問(wèn)題。這些具體問(wèn)題的系統(tǒng)解決需要地方政府高度重視，在地方政府主導(dǎo)下各部門(mén)、各單位和社會(huì)領(lǐng)域齊心協(xié)力共同奮斗，為進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

（二）在鄉(xiāng)村公共交通一體化道路提檔升級(jí)上著力

習(xí)近平總書(shū)記指示“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有很強(qiáng)的先導(dǎo)作用，特別是在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開(kāi)一扇脫貧致富的大門(mén)”。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的重要指示精神，全國(guó)鄉(xiāng)村都掀起鄉(xiāng)村公共交通道路建設(shè)的熱潮，特別是在西部地區(qū)和中東部地區(qū)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，國(guó)家投入了大量專項(xiàng)資金用于公共交通道路建設(shè)即稱之為“四好農(nóng)村路”建設(shè)工程，該項(xiàng)工程使原有很多鄉(xiāng)村道路得到拓寬、延伸，有的鄉(xiāng)村從無(wú)到有修建了寬闊的瀝青路或水泥路，鄉(xiāng)村道路的里程數(shù)翻倍增加，優(yōu)質(zhì)路網(wǎng)基本形成，通達(dá)率達(dá)到了90%以上。但是，任何事物總是處在發(fā)展變化之中的，鄉(xiāng)村的整體面貌也是處于發(fā)展進(jìn)步之中的，隨著鄉(xiāng)村人民群眾生產(chǎn)生活整體水平的不斷提高，以及出行的需求增加，修建后的道路又不能滿足公共交通一體化發(fā)展新的現(xiàn)實(shí)需要，這就要求地方政府和交通及相關(guān)部門(mén)共同在推動(dòng)鄉(xiāng)村公共交通道路提檔升級(jí)上著力。一是要提升公共交通道路的整體通達(dá)率，增強(qiáng)公共交通一體化服務(wù)能功能，滿足鄉(xiāng)村人民群眾的高質(zhì)量安全出行需要；二是提出新的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照新標(biāo)準(zhǔn)提高鄉(xiāng)村公共交通道路設(shè)計(jì)、建設(shè)和布局的要求，如設(shè)計(jì)要放眼未來(lái)，建設(shè)要符合現(xiàn)代化要求，布局要具有合理性，符合鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村人民群眾實(shí)際；三是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間和各鄉(xiāng)村之間的現(xiàn)實(shí)狀況和鄉(xiāng)村人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，打通循環(huán)路、斷頭路、中梗阻，為城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展打好“硬件”基礎(chǔ)。

（三）在建設(shè)好公共交通一體化場(chǎng)站上著力

“大運(yùn)量、高效率的交通方式是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城市交通發(fā)展的必然選擇?！盵4]城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展正是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，而場(chǎng)站建設(shè)是城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，必須在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，聯(lián)合財(cái)政、土地管理、生態(tài)環(huán)境、住建、電力、技術(shù)監(jiān)督、城管等相關(guān)部門(mén)單位，在土地使用、資金支持、充電設(shè)備安裝、綜合服務(wù)室、維修保養(yǎng)配套和場(chǎng)站建設(shè)質(zhì)量方面共同發(fā)力，共同建設(shè)優(yōu)質(zhì)的場(chǎng)站。

（四）在建立健全相關(guān)法規(guī)制度上著力

城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的重大民生工程，其建設(shè)發(fā)展涉及多部門(mén)單位、財(cái)政投入、公私利益、質(zhì)量監(jiān)督、安全運(yùn)營(yíng)等方方面面，這就要求必須建立健全相關(guān)法規(guī)制度，形成以法律法規(guī)和制度體系為核心的長(zhǎng)效保障機(jī)制，來(lái)保證公共交通按照當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)安全、高效、可持續(xù)發(fā)展。

推動(dòng)城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展是新時(shí)代我們黨和政府提供給人民群眾的重要公共服務(wù)之一?！耙磺泄ぷ鞫家跃S護(hù)人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益為原則，著力解決人民群眾的實(shí)際問(wèn)題?！盵5]推動(dòng)城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展取得較好的社會(huì)效益和生態(tài)效益，其實(shí)踐生動(dòng)表明，黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推動(dòng)民生建設(shè)，讓人民群眾享受了實(shí)實(shí)在在的改革發(fā)展成果。