王晴勤

（中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)廣東省電力設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣州510663）

0 引言

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，燃機(jī)電廠及分布式能源站等清潔能源發(fā)電項(xiàng)目日益增多。電廠廠址由城郊或鄉(xiāng)村逐步進(jìn)入到城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管較以往更加嚴(yán)格。

容積率是1957年美國(guó)芝加哥制定的土地區(qū)劃管理制度中采用的一項(xiàng)重要控制指標(biāo)，其已經(jīng)廣泛運(yùn)用在世界上的很多國(guó)家和地區(qū)［1］。在我國(guó)，容積率是在土地有償使用及房地產(chǎn)興起后方才受到重視，監(jiān)管部門用其調(diào)控民用領(lǐng)域建設(shè)容量的控制指標(biāo)，但對(duì)于電廠項(xiàng)目，鑒于其更加復(fù)雜的工藝流程，規(guī)劃調(diào)控不論是在實(shí)際操作層面還是配套的法規(guī)建設(shè)上面，現(xiàn)行容積率指標(biāo)存在不適應(yīng)性甚至缺失，有必要對(duì)其進(jìn)行分析研究進(jìn)而補(bǔ)充完善。

1 電廠容積率存在的問題

容積率指標(biāo)對(duì)民用項(xiàng)目特別是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目通常涉及開發(fā)利益最大化問題，受限于市政配套設(shè)施的容量，通?？紤]通過設(shè)定容積率上限來(lái)控制開發(fā)強(qiáng)度。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目主要是對(duì)容積率下限進(jìn)行控制，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。

電廠項(xiàng)目屬于工業(yè)項(xiàng)目中較為特殊的一類，項(xiàng)目類型、工藝流程和裝機(jī)容量等因素的差異對(duì)指標(biāo)的影響很大，導(dǎo)致現(xiàn)行的容積率控制指標(biāo)體系無(wú)法體現(xiàn)電力行業(yè)的特性。

1.1 指標(biāo)缺失或不合理

1.1.1 指標(biāo)缺失

據(jù)國(guó)土資源部2008 年頒發(fā)的24 號(hào)文《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱24 號(hào)文）所述，容積率要求主要集中在制造業(yè)中，指標(biāo)集中在0.5～1.0之間，其中石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)最低。文中并未涉及有關(guān)電力行業(yè)的要求。

廣東省國(guó)土資源廳2005年頒布的《廣東省工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》的通知中，對(duì)于容積率的要求比24 號(hào)文稍低，如在石油加工行業(yè)上，下限規(guī)定為0.4，電力行業(yè)指標(biāo)同樣未被提及。

在我國(guó)其他的省份，如GDP 三強(qiáng)中的江蘇省和山東省，其工業(yè)項(xiàng)目容積率指標(biāo)規(guī)定中均沒未提及電力行業(yè)。

1.1.2 指標(biāo)不合理

深圳市政府于2012年頒布了《深圳市工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)》。標(biāo)準(zhǔn)中明確了電力生產(chǎn)項(xiàng)目的容積率指標(biāo)為0.9，為所有行業(yè)最低。

廣州市于2015年進(jìn)一步頒布《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市提高工業(yè)用地利用效率試行辦法的通知》，沒有明確電力行業(yè)容積率指標(biāo)，但根據(jù)用地性質(zhì)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目容積率提出了不同的控制要求。其中：一類工業(yè)用地不得低于2.0，二類、三類工業(yè)用地不得低于1.2，生產(chǎn)工藝有特殊要求的行業(yè)不得低于0.8。

上述頒布電力行業(yè)容積率指標(biāo)的城市，其值都超過1.0。即使按照有特殊工藝要求的工業(yè)項(xiàng)目也不能低于0.8。

電廠項(xiàng)目用地規(guī)模一般需滿足《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（火電廠、核電廠、變電站和換流站）》的規(guī)定。該規(guī)范在調(diào)研國(guó)內(nèi)268 座單機(jī)容量50 MW～1 000 MW 電廠用地分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行了分析、匯總及模擬典型組塊，提出相對(duì)合理的各單項(xiàng)功能區(qū)及總體用地標(biāo)準(zhǔn)。以燃煤發(fā)電廠為例，根據(jù)不同的地理位置、工藝條件、裝機(jī)容量、布置形式、環(huán)保要求、燃料質(zhì)量、地形地質(zhì)情況、氣候特點(diǎn)等22 類因素，規(guī)范對(duì)應(yīng)給出了其合理的用地面積需求。此規(guī)范的技術(shù)權(quán)威性得到從業(yè)各方的認(rèn)可。根據(jù)該規(guī)范，以常用的燃煤和燃機(jī)機(jī)組用地［2］作為參考、以容積率0.8 來(lái)計(jì)算，滿足此要求所需的建筑面積在實(shí)際工程中基本無(wú)法達(dá)到，具體如表1所示。

表1 現(xiàn)行發(fā)電工程用地指標(biāo)與所需建筑面積關(guān)系表Tab. 1 Relationship table between current land use index of power generation project and required construction area

相比有煤場(chǎng)、除塵器及自然通風(fēng)冷卻塔等大型構(gòu)筑物的燃煤機(jī)組，常位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的D 類機(jī)組建筑物占據(jù)更大比例，達(dá)到容積率指標(biāo)的可能性更高。然而統(tǒng)計(jì)多個(gè)該類型機(jī)組的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，其建筑面積通常為4.5 萬(wàn)m2～6.5 萬(wàn)m2，部分電廠由于特殊原因可能會(huì)超出此范圍，但建筑面積能超過7 萬(wàn)m2的工程幾乎沒有。

1.2 容積率計(jì)算原則的不合理

1.2.1 國(guó)家與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算類別未統(tǒng)一

容積率=（總建筑面積/項(xiàng)目用地面積）（24 號(hào)文）。根據(jù)《GB/T 50353 建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)標(biāo)），建筑面積為建筑物（包括墻體）所形成的樓地面面積。建筑面積的計(jì)算受建筑高度、使用功能等多方面影響，是否計(jì)入建筑面積、計(jì)入多少等計(jì)算規(guī)則在國(guó)標(biāo)中沒有明確規(guī)定，或與行業(yè)規(guī)范沖突。

《火力發(fā)電廠總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》和《核電廠總平面及運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》兩本規(guī)范，對(duì)于容積率的計(jì)算范圍及原則均無(wú)具體規(guī)定。即使擴(kuò)大至整個(gè)工業(yè)領(lǐng)域，對(duì)比分析包括化工、石油化工、鋼鐵、石油天然氣、有色金屬、醫(yī)藥工業(yè)等多個(gè)工業(yè)類別的共計(jì)9 本總平面設(shè)計(jì)規(guī)范，僅《工業(yè)企業(yè)平面設(shè)計(jì)規(guī)范》、《化工企業(yè)總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》和《醫(yī)藥工業(yè)總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》有明確界定，其中化工和醫(yī)藥規(guī)范把構(gòu)筑物計(jì)入計(jì)容建筑面積中，較能反應(yīng)工業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)特性，但與國(guó)標(biāo)及24號(hào)文規(guī)定不符。

因此，即使24 號(hào)文頒布多年，電廠等工業(yè)項(xiàng)目從業(yè)人員，仍需通過部長(zhǎng)信箱的方式咨詢國(guó)土資源部，以期澄清并解除上述矛盾。雖然國(guó)土資源部土地利用司進(jìn)行了回復(fù)，但提問者在實(shí)際設(shè)計(jì)與審批過程中應(yīng)該仍有不少困難及疑問待解決［3］。

工業(yè)建筑和住宅建筑在建筑設(shè)計(jì)，特別是非計(jì)算容積率面積的計(jì)算上的差異造成兩類用地容積率的計(jì)算和核定存在一定的不平衡［4］。在電廠項(xiàng)目中，按照國(guó)標(biāo)規(guī)定，發(fā)電工程項(xiàng)目的大部分建（構(gòu)）筑物屬于不計(jì)算建筑面積類別，如煤場(chǎng)、煙囪、煙道、地溝、油（水）罐、氣柜、水塔、貯油（水）池、貯倉(cāng)、棧橋等，更不用說各類露天的設(shè)備。如果將電廠看成一個(gè)整體，上述建構(gòu)筑物及設(shè)備無(wú)論在重要性還是在數(shù)量比例方面都屬于電廠核心，由設(shè)備及工藝定建構(gòu)筑物，建筑物僅是表現(xiàn)形式，是從屬。上述計(jì)算方法的不同是導(dǎo)致幾乎所有發(fā)電工程項(xiàng)目均達(dá)不到現(xiàn)行容積率指標(biāo)最重要的原因。

1.2.2 計(jì)算規(guī)則不一致

國(guó)標(biāo)中明確了計(jì)算建筑面積的類別及計(jì)算方法，但在實(shí)際項(xiàng)目的建設(shè)審批中，建筑面積又分為計(jì)容建筑面積和不計(jì)容建筑面積兩類。受管理水平、地域特色及經(jīng)濟(jì)開發(fā)活躍程度等多方面影響，各地的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程度差別較大。

不計(jì)容積率這一概念主要是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的建筑市場(chǎng)環(huán)境，建筑市場(chǎng)環(huán)境大力鼓勵(lì)對(duì)城市地下空間的開發(fā)建設(shè)（地下車庫(kù)、設(shè)備用房、庫(kù)房）和提供更多的公共活動(dòng)空間（架空層、沿街騎樓）等要求［1］。但無(wú)論是計(jì)容與否，計(jì)入多少，研究側(cè)重點(diǎn)仍然在于民用建筑。電力項(xiàng)目的特殊性不僅在于其較高的構(gòu)筑物比例，還在于其建筑的層高較高。在發(fā)電工程項(xiàng)目中，層高超過8 m 建筑物較為常見，局部層高超過10 m 甚至更高的也并不少見。24 號(hào)文中提到“建筑物層高超過8 m 的，在計(jì)算容積率時(shí)該層建筑面積加倍計(jì)算”，各地方出臺(tái)的相關(guān)技術(shù)規(guī)定多數(shù)也按此執(zhí)行，但對(duì)于超過10 m 及更高的建筑物如何合理確定其計(jì)容建筑面積則缺乏相關(guān)規(guī)定。

1.3 嚴(yán)格的控制指標(biāo)與寬松的監(jiān)管并存

我國(guó)工業(yè)用地項(xiàng)目容積率只有0.3～0.6，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般是1.0。2011年341個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率僅為0.83，其中，51 個(gè)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率在0.5 以下［5］。電力行業(yè)更是如此，24號(hào)文頒布至今日也正好對(duì)應(yīng)了我國(guó)電力行業(yè)突飛猛進(jìn)發(fā)展的時(shí)期，我國(guó)裝機(jī)容量從2008 年的約800 GW 提升至 2017 年的近 1.8 TW［6］。剔除風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電及水電、以及安全要求極高的核電，在占比超過六成的火電機(jī)組中，能達(dá)到0.8 的容積率的電廠鳳毛麟角。

上述電廠通過報(bào)規(guī)審查一般分為三類：一類將電廠歸為市政設(shè)施，不對(duì)其提出容積率下限要求，或者將之視為特殊工藝要求的行業(yè)，降低標(biāo)準(zhǔn)；另一類則務(wù)實(shí)地自行將將設(shè)備及構(gòu)筑物等納入計(jì)容面積；第三類廠址不在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，監(jiān)管力度相對(duì)薄弱。

2 容積率指標(biāo)控制的建議

2.1 完善發(fā)電工程項(xiàng)目容積率控制指標(biāo)

國(guó)家及大多數(shù)省市未出臺(tái)針對(duì)發(fā)電工程項(xiàng)目容積率控制指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，但絕大多數(shù)項(xiàng)目在建設(shè)過程中均需要報(bào)規(guī)并受到相關(guān)部門的監(jiān)管。因此，迫切需要出臺(tái)針對(duì)電廠項(xiàng)目的容積率指標(biāo)規(guī)定，以便讓建設(shè)單位及設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)及建設(shè)報(bào)審中有規(guī)可循，同時(shí)也指引規(guī)劃管理部門進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管。

因此，建議在24 號(hào)文的基礎(chǔ)上補(bǔ)充發(fā)電工程的容積率控制指標(biāo)，各省、市根據(jù)各自轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、產(chǎn)業(yè)政策、去產(chǎn)能計(jì)劃以及城市規(guī)劃水平等因素，可考慮在國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)上提出各自的規(guī)定，也可參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2.2 明確電廠容積率計(jì)算原則

2.2.1 統(tǒng)一計(jì)容建筑類型

發(fā)電工程項(xiàng)目中與生產(chǎn)相關(guān)的工藝設(shè)備及構(gòu)筑物，如余熱鍋爐、除塵器、輸煤棧橋及電氣設(shè)備等，是電廠的核心部件，將其納入計(jì)容建筑類型更能反映發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)強(qiáng)度。如在《化工企業(yè)總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》和《醫(yī)藥工業(yè)總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》中對(duì)于將構(gòu)筑物甚至設(shè)備計(jì)入容積率已經(jīng)提出了明確規(guī)定。

2.2.2 確定層高超高建筑計(jì)算規(guī)則

將層高超高的建筑多倍納入計(jì)容面積是較為可行的方式?，F(xiàn)行規(guī)范對(duì)于層高超過8 m 的廠房雙倍計(jì)算建筑面積較為明確，但由于設(shè)備及工藝需要，電廠建筑中也有不少層高超過10 m 甚至更高的建筑，如9F 燃機(jī)其主廠房高近30 m，單層層高超過17 m；百萬(wàn)煤機(jī)工程其主廠房近40 m，單層層高接近20 m。若按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，其建設(shè)強(qiáng)度并未得到充分體現(xiàn)，對(duì)于此類建筑建議多倍計(jì)容。

多數(shù)城市在民用建筑方面對(duì)層高超高的建筑如何計(jì)容已有較為完善的計(jì)算方法，在一些規(guī)劃設(shè)計(jì)管理能力較強(qiáng)的城市如廣州［5］，對(duì)于超高工業(yè)建筑也有相關(guān)研究及嘗試，可供參考及借鑒如表2 所示，并結(jié)合電廠自身特性，進(jìn)而制定出較為統(tǒng)一、更加合理的計(jì)算規(guī)則。

表2 廣州市各類建筑層高與計(jì)容面積折算關(guān)系表Tab.2 Relationship between storey height and capacity area of variousbuildings in Guangzhou

2.3 行業(yè)細(xì)分控制指標(biāo)

建設(shè)管理部門在制定電廠容積率管理規(guī)定的同時(shí)，為了對(duì)接管理部門的監(jiān)管要求，行業(yè)內(nèi)部可在滿足自身用地指標(biāo)的同時(shí)，根據(jù)行業(yè)自身特點(diǎn)制定更為細(xì)致的指標(biāo)要求。特別是在監(jiān)管部門補(bǔ)充出臺(tái)電廠容積率指標(biāo)的過渡期內(nèi)，或可參考《醫(yī)藥工業(yè)總圖運(yùn)輸設(shè)計(jì)規(guī)范》，將容積率分成工廠容積率與建筑容積率。其中工廠容積率建筑面積包括構(gòu)筑物、設(shè)備及設(shè)施面積，在報(bào)規(guī)過程中可用此指標(biāo)向主管部門進(jìn)一步說明項(xiàng)目的建設(shè)強(qiáng)度情況，同時(shí)也可為制定統(tǒng)一的容積率指標(biāo)提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐。

不同類型電廠之間，同種類型采用不同工藝流程其建設(shè)強(qiáng)度區(qū)別都很大，比如，燃煤電廠比燃機(jī)電廠因多了煤場(chǎng)與除塵器等占地較大的設(shè)施，導(dǎo)致其容積率一般比燃機(jī)電廠更小。因此，可基于《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》，根據(jù)不同類型的電廠項(xiàng)目給出行業(yè)內(nèi)的容積率控制指標(biāo)，既是對(duì)建設(shè)監(jiān)管部門要求的細(xì)化，也體現(xiàn)行業(yè)規(guī)范的專業(yè)性及適用性。

3 結(jié)論

電廠項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)及建設(shè)審批過程中遇到的容積率問題已日漸突出，本文分析了其出現(xiàn)的背景、成因及趨勢(shì)，借此加強(qiáng)行業(yè)從業(yè)人員、建設(shè)企業(yè)以及建設(shè)監(jiān)管部門對(duì)于該問題的理解與認(rèn)識(shí)，促進(jìn)相互交流與合作。促進(jìn)各省市盡早制定和完善電廠容積率指標(biāo)，使其有規(guī)可循。推行超高層建筑建筑面積多倍計(jì)入容積率，有利于更加真實(shí)地反應(yīng)電廠建筑區(qū)別于民用建筑的特殊類型、功能及建設(shè)規(guī)模。同時(shí)在行業(yè)內(nèi)部，依據(jù)不同機(jī)組類型，將其細(xì)分，使其與現(xiàn)行行業(yè)習(xí)慣做法對(duì)接，有利于精細(xì)化設(shè)計(jì)。在政策指標(biāo)制定、行業(yè)習(xí)慣做法對(duì)接及技術(shù)方案選擇等三方面提出的綜合建議，對(duì)解決當(dāng)今電廠建設(shè)中普遍遇到的容積率問題有較為現(xiàn)實(shí)的意義，為解決電廠乃至于電力行業(yè)建設(shè)中的容積率問題提供理論探索依據(jù)，并為各參建方和管理方的實(shí)際操作提供一種解決方案。在電廠建設(shè)日益納入城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍的大背景下，如何針對(duì)性地確定不同地區(qū)電廠容積率具體控制指標(biāo)、電廠建構(gòu)筑物計(jì)算容積率精細(xì)化計(jì)算方案的確定以及行業(yè)規(guī)范與監(jiān)管指標(biāo)一體化的對(duì)接與構(gòu)建，是有待仔細(xì)思考與深入研究的課題。