李潔

摘要：國家管轄外海域生物多樣性（BBNJ）作為全球海洋治理的最新議題之一，已經(jīng)進入到全球性協(xié)定政府間談判階段，有望改善已有規(guī)則的碎片化和滯后性。與此同時，區(qū)域性海洋機制也擴展至國家管轄范圍以外海域，并呈現(xiàn)不斷發(fā)展之勢。作為全球治理體系化框架中的重要組成部分，區(qū)域性制度在BBNJ全球治理進程中既體現(xiàn)出獨特優(yōu)勢，又不免具有一定局限性。在發(fā)揮BBNJ全球性協(xié)定主導作用的前提下，區(qū)域性海洋機制還需要進一步加強相互合作，配合BBNJ協(xié)定的實施。面對BBNJ國際規(guī)制多層次和動態(tài)化的特點，中國不僅需要深度參與BBNJ協(xié)定談判，同時也要注重研判區(qū)域性海洋制度的未來趨勢。在實現(xiàn)自身海洋強國戰(zhàn)略的同時，也為國際海洋秩序的公平合理發(fā)展貢獻大國力量。

關鍵詞：全球海洋治理;BBNJ協(xié)定;區(qū)域性海洋機制

中圖分類號：D993.5文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）04-0080-08

Functions and trends of regional ocean mechanism under BBNJ global governance

LI Jie

（School of International Law，Northwest University of Political Science and Law，Xian 710122，China）

Abstract：As one of the latest issues in global ocean governance， the marine biodiversity beyond national jurisdiction （BBNJ） has entered the stage of intergovernmental negotiations on a global agreement， which is expected to improve the fragmentation and lag of existing rules. At the same time， the regional mechanism has also expanded to marine areas beyond national jurisdiction and is showing a trend of continuous development. As an important part of the framework of the global governance system， regional systems play their unique advantages in the process of BBNJ global governance， but they also inevitably have certain limitations. Therefore， under the premise of giving play to the leading role of the BBNJ global agreement， the regional mechanism also needs to be continuously improved in terms of coordination and cooperation and thereby enhancing its own capacity building. Faced with the multi-level and dynamic characteristics of BBNJ international regulations， China not only needs to deeply participate in the negotiations of the BBNJ agreement， but also pay attention to studying the development trend of regional systems. While realizing Chinas marine power strategy， it also contributes to the fair and reasonable development of the international order of the sea.

Key words：global ocean governance; BBNJ agreement; regional ocean mechanism

國家管轄范圍外海域生物多樣性（biodiversity beyond national jurisdiction，簡稱BBNJ）養(yǎng)護和可持續(xù)利用是近年來最受矚目的海洋治理議題之一。BBNJ全球治理是一個體系化、立體性的框架。除了正在談判中的BBNJ協(xié)定之外，不少國家和國際組織也在區(qū)域層面開展行動，把對海洋環(huán)境保護卓有成效的區(qū)域性海洋機制推廣至公海和國際海底區(qū)域，形成了內(nèi)涵豐富、方式多樣的區(qū)域化養(yǎng)護實踐。區(qū)域性安排和全球性文書都是BBNJ全球治理框架下的積極嘗試，國際社會在推進全球性BBNJ協(xié)定談判的同時，也需要重視區(qū)域性海洋機制的作用發(fā)揮。在此背景下，筆者以BBNJ全球治理的內(nèi)在動因和規(guī)制核心為基礎，將區(qū)域性海洋機制在國家管轄外海域的運用實踐和立法現(xiàn)狀作為分析對象，探討區(qū)域性海洋機制在BBNJ全球治理中發(fā)揮的積極作用以及存在的問題，進而思考如何在區(qū)域化路徑下完善BBNJ全球治理并探索中國的應對之舉。

一、BBNJ全球治理的理論基礎和規(guī)制現(xiàn)狀

全球海洋治理是全球治理理論在海洋領域的實際應用。對于BBNJ問題而言，其本質特點與全球治理的基本邏輯高度相符。一方面，國家管轄外海域覆蓋范圍廣闊，包含物種豐富，利用價值重大，同時又受到捕魚、航行、海底采礦等多重人類活動的影響，涉及到的生態(tài)環(huán)境狀況不一，需要處理的相關事務也錯綜復雜。而全球治理強調“綜合治理”，特別適于應對多領域的復雜問題。另一方面，國家管轄外海域的生態(tài)養(yǎng)護和資源利用關系到各國利益，但由于公海和國際海底區(qū)域超越主權國家管轄范圍，相關制度需要各國談判并形成合意才有可能確定。而“國際合作”正是全球治理的應有之意，以此為基礎推動各行為體之間的協(xié)調共進有利于跨國性普遍問題的切實解決。

從本質上看，全球治理更多體現(xiàn)出的是利益博弈的國際政治色彩，需要以國際規(guī)范和全球機制作為保障才能得以實現(xiàn)。全球問題總是涉及不同主權國家和地區(qū)的多樣利益，特別是處在不同發(fā)展階段的國家在資源利用和環(huán)境養(yǎng)護上的分歧會更加明顯。國際規(guī)則是各國利益博弈的結果，但同時也對各國今后采取的行動起到了制約、監(jiān)督的作用。不同的國際組織雖有可能涉及相同領域，但在管理目標上往往各有側重，因而需要體系化的規(guī)則和機制，加強信息共享和有效配合，盡量避免職權重復和管轄空白。可見，國際規(guī)則體系的建立和實施是解決全球問題的核心，也是實現(xiàn)全球治理的根本途徑。

目前，有關BBNJ的全球規(guī)制面臨的最大挑戰(zhàn)在于已有規(guī)則的碎片化和滯后性，以及在建規(guī)則的不可預期性。已有規(guī)則中，漁業(yè)、航行和海底礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)等涉海部門中都有涉及到海洋環(huán)境和生態(tài)養(yǎng)護的制度和實踐。但整體來看，當代海洋法體系在應對BBNJ問題上還存在明顯的空白和漏洞，特別是針對深海遺傳資源等新興問題，亟需形成新規(guī)則進行補充，并與現(xiàn)有制度相協(xié)調。聯(lián)合國大會在2004年成立了“BBNJ不限成員名額非正式特設工作組”（簡稱BBNJ特設工作組），授權其對“BBNJ問題的現(xiàn)有國際制度”“是否需要建立新文書”以及“新文書以何種形式出現(xiàn)”等問題進行考察。2011年，BBNJ特設工作組識別出四大核心議題，即深海遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估以及能力建設和技術轉讓。經(jīng)過多年的論證和協(xié)商，2015年6月，聯(lián)合國大會通過69/292號決議，決定在《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）框架下制定一部專門調整BBNJ問題的執(zhí)行協(xié)定，即BBNJ協(xié)定。正在談判的BBNJ協(xié)定，強調用“綜合性、一體化”的方式“一攬子”解決相關核心議題，是目前該領域最新、最全面也是最值得期待的國際立法。

但一部新的國際公約的出臺無法一蹴而就，公約實施后的實際效果也有待考證。BBNJ協(xié)定雖然已進入到政府間談判和細節(jié)敲定階段，但依然存在不少分歧，最終通過時間還無法預計。雖然全球性協(xié)定前途未卜，但BBNJ目標下的區(qū)域性實踐早已開啟。對于全球海洋治理而言，治理方式是多層次的。除了聯(lián)合國在全球層面的推動，以及《海洋法公約》框架下的規(guī)制，區(qū)域層面的生態(tài)環(huán)境治理也至關重要。相較于全球性機制，區(qū)域性組織或安排往往更能凝聚區(qū)域國家的價值和期望，更容易在海洋治理問題上達成共識?；趨^(qū)域共識建立起的具體制度可暫時彌補尚無全球機制的遺憾。作為全球海洋治理多層級模式中的重要環(huán)節(jié)，區(qū)域化機制在BBNJ問題上也有所體現(xiàn)，這些區(qū)域化實踐雖有益于全球性海洋問題的創(chuàng)新解決，但也由于其固有的局限性不可避免地造成治理效果的部分缺失。

二、區(qū)域性海洋機制的邏輯內(nèi)涵與BBNJ治理實踐

國際法的區(qū)域化在海洋生態(tài)環(huán)境治理中一直是不可或缺的一環(huán)。區(qū)域性海洋機制在保護海洋生物、維持海洋生態(tài)平衡中起到了重要作用。《海洋法公約》第197條明確規(guī)定“在區(qū)域層面進行合作以保護海洋環(huán)境”是締約國應當履行的義務。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署前副執(zhí)行主任彼得·撒切爾（Peter Thacher）曾表示，雖然海洋污染是一個全球性問題，但區(qū)域性合作很可能是解決這個問題最有效的途徑。[1]在BBNJ問題上，區(qū)域性海洋機制主要體現(xiàn)在區(qū)域海項目和區(qū)域漁業(yè)機構兩個框架下。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的“區(qū)域海項目”（Regional Seas Programme，RSP）是20世紀70年代以來最突出的區(qū)域性海洋環(huán)境保護實踐。經(jīng)過40多年的發(fā)展，區(qū)域海項目已經(jīng)成為一項保護沿海和海洋環(huán)境的成功模式。目前全球有18個區(qū)域海項目，雖然在設立背景和運行主體上有一定區(qū)別，但遵循的保護原則和采取的保護方法是類似的。比如，一般都需要制定“行動計劃”（Action Plan）和區(qū)域性公約，并設立區(qū)域協(xié)調部門（Regional Coordinating Units，RCUs）和區(qū)域活動中心（Regional Activity Centers，RACs）等，用以保證計劃或公約的實施。[2]區(qū)域漁業(yè)機構（Regional Fishery Bodies，RFBs）是國家或國際組織可通過其在漁業(yè)養(yǎng)護、管理和發(fā)展等方面進行合作的機構。目前全球有超過五十個區(qū)域漁業(yè)機構，這其中既包括由聯(lián)合國糧農(nóng)組織領導的，也包括在糧農(nóng)組織框架外設立的。區(qū)域漁業(yè)機構的職權多種多樣，有些具有咨詢功能，提供建議、決定或協(xié)調機制，但對其成員方?jīng)]有法律約束力;有些機構具有管理職權，被稱為“區(qū)域性漁業(yè)管理組織”（Regional Fisheries Management Organizations，RFMOs），通過對成員方執(zhí)行有法律約束力的漁業(yè)養(yǎng)護和管理措施實現(xiàn)其促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。具有管理職權和法律約束力的區(qū)域性漁業(yè)管理組織是促進和落實全球漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

從目標和宗旨上看，區(qū)域海項目和區(qū)域性漁業(yè)管理組織的側重點有所不同，前者致力于區(qū)域海洋范圍內(nèi)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理，后者更傾向于保障和促進漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。但二者在BBNJ問題上更多表現(xiàn)出的是廣泛的共通性。比如都重視生態(tài)系統(tǒng)方法，都采取了劃區(qū)管理的方式作為養(yǎng)護手段等。目前部分區(qū)域海項目已經(jīng)將其活動范圍擴展至公海，區(qū)域性漁業(yè)管理組織也開始重視與BBNJ交叉議題的處理。比如地中海、東北大西洋以及南大洋三個區(qū)域海項目已經(jīng)建立起了包含公海在內(nèi)的海洋保護區(qū)，其中也包括與漁業(yè)組織的合作或對漁業(yè)問題的合并處理。這些區(qū)域實踐不僅對于海洋公域的生物多樣性治理起到支撐作用，也為與BBNJ協(xié)定的對接提供了空間。下文以地中海、東北大西洋和南極南大洋為例，結合BBNJ協(xié)定中的核心議題，分析區(qū)域性海洋機制在BBNJ問題上的現(xiàn)有實踐和發(fā)展趨勢。

（一）法律依據(jù)與機構安排

三個海域在環(huán)境保護和生態(tài)維護方面，都建立了具體的法律文件和相應的主管機構。在區(qū)域海項目上，16個地中海國家和歐洲共同體于1975年通過的《地中海行動計劃》（Mediterranean Action Plan，簡稱MAP）是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海項目通過的第一個計劃。MAP由地中海協(xié)調機構（MAP Coordinating Unit，MDEU）負責實施。機構任務還包括管理六個地中海區(qū)域活動中心①。2004年，地中海特殊保護區(qū)區(qū)域活動中心建立了地中海生物多樣性保護戰(zhàn)略行動項目（Strategic Action Programme for the Conservation of Biological Biodiversity in the Mediterranean Region，SAP BIO）。該項目于2008年啟動了地中海公海項目（Medopenseas），專門用于提升公海和海底生物多樣性的保護水平，該項目涉及領域及具體內(nèi)容與BBNJ議題十分契合。

在東北大西洋生態(tài)環(huán)境保護中，《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，簡稱OSPAR公約）是最基本也是最重要的國際法依據(jù)。OSPAR公約通過五個附件對不同領域的環(huán)境治理進行了細化，附件5專門針對海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護與保存作出了單獨規(guī)定。此外，《東北大西洋環(huán)境戰(zhàn)略》（The North-East Atlantic Environment Strategy）涉及五個不同領域的戰(zhàn)略政策，其中之一便是海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護戰(zhàn)略（Biological Diversity and Ecosystems）。[3]該戰(zhàn)略和OSPAR公約附件5一同為東北大西洋海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護提供了法律基礎和實踐方案。同時，依據(jù)OSPAR公約成立的OSPAR委員會不斷推動養(yǎng)護措施的升級，并特別關注公海生物多樣性養(yǎng)護和利用。

《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》（Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，簡稱CAMLR公約）是南極條約框架下致力于維持南極海域生態(tài)平衡的重要文書。該公約不僅提供了法律基礎和指導框架，也設立了獨立的決策機構負責養(yǎng)護措施的適用，即南極生物資源養(yǎng)護委員會（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，簡稱CCAMLR委員會）。CAMLR公約的目標不僅在于對南極海洋生物資源的養(yǎng)護，也包括對其的合理利用②。為此，CAMLR公約明確將生態(tài)環(huán)境治理領域的兩大先進原則，即“生態(tài)系統(tǒng)方法”和“事先預防原則”納入其中。

在漁業(yè)領域，聯(lián)合國糧農(nóng)組織于1949年設立了地中海漁業(yè)總委員會①。委員會不僅面向地中海沿岸國家和區(qū)域性經(jīng)濟組織開放，也歡迎在地中海開展捕魚活動的其他聯(lián)合國成員方加入。東北大西洋漁業(yè)委員會（North-East Atlantic Fisheries Commission，簡稱NEAFC）積極履行聯(lián)合國糧農(nóng)組織的相關要求，并特別關注公海海域。而在南極海域，CCAMLR委員會被認為是一個具有雙重性質的區(qū)域性組織，它不僅負責聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署框架下獨立的區(qū)域海洋項目，還致力于打擊南極海域“非法、未報告、未規(guī)制”（illegal，unreported and unregulated）等破壞性捕撈活動，因而也被視為一個準區(qū)域性漁業(yè)管理組織，兼顧南極海域漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展和該海域的整體生態(tài)系統(tǒng)維護。[4]

（二）公海保護區(qū)設立

海洋保護區(qū)傳統(tǒng)上多建于國家管轄范圍以內(nèi)，而地中海、東北大西洋和南大洋則打破這一限制，建成了包含公海在內(nèi)的海洋保護區(qū)。公海保護區(qū)制度在《海洋法公約》框架下缺乏直接的法律基礎，并對“公海自由”原則造成一定的沖擊和挑戰(zhàn)，因而在合法性和正當性方面爭議頗多。即便如此，相關的國際實踐已經(jīng)展開并逐步走向成熟。

1999年，法國、意大利和摩納哥簽署了《建立地中海海洋哺乳動物保護區(qū)協(xié)議》，建立了主要針對海豚和鯨的派拉格斯地中海海洋生物保護區(qū)（Pelagos Sanctuary），保護區(qū)面積為8.75萬平方公里，53%的水域位于三國管轄范圍外。從時間上看，這也是全球第一個涉及公海的海洋保護區(qū)。不過該保護區(qū)內(nèi)之所以覆蓋大面積“公?！保饕怯捎诘刂泻Ｑ匕秶鴽]有申請專屬經(jīng)濟區(qū)，因而導致大面積海域保留為海洋公域造成的②。從保護效果上看，由于保護區(qū)沒有設立充分政治授權的執(zhí)行機構，因而養(yǎng)護措施的可操作性并不強，成效也不盡人意。

與特殊情況下的地中海保護區(qū)相比較，在東北大西洋建成的七個公海保護區(qū)都位于沿岸國200海里以外，可以說是更為嚴格意義上的公海保護區(qū)。而且由于數(shù)量較多，已初步形成網(wǎng)絡化格局。在七個保護區(qū)中，有五個的海底部分已經(jīng)分別由葡萄牙和愛爾蘭向外大陸架劃界委員會提交了外大陸架申請，需要由相關當事國和OSPAR委員會協(xié)調管理。整體上看，由于這些公海保護區(qū)并不是在《海洋法公約》框架下建立的，因而管理權限多停留在“紙面上”，僅對保護目標作出原則性規(guī)定，也未制定有針對性的管理措施，屬于OSPAR成員國自愿性政治宣誓，對非成員國沒有約束力。[5]

南極海洋保護區(qū)主要涉及兩個區(qū)域，即南奧克尼群島大陸架和羅斯海。其中，2009年獲得通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)成為全球第一個完全位于公海的海洋保護區(qū)。其不僅證明了CCAMLR委員會在全球生物資源養(yǎng)護領域的領頭地位，也加快了其他南極海洋保護區(qū)提案的提出。但由于保護范圍有限和具體管理方案的缺失，導致該保護區(qū)成立至今的保護效果并不明顯。羅斯海保護區(qū)的設立也并不順利，從2012年的議案提出到2016年獲得通過，歷時五年談判才塵埃落定。關于羅斯海海洋保護區(qū)的保護期問題一直是此前提議談判中的重點。談判最終一致同意將保護期設為35年，即該保護區(qū)在2052年時將被視情況修訂或維持。從治理理念和養(yǎng)護措施來看，南極海洋保護區(qū)為公海保護區(qū)的設立提出了高要求、高標準，更多的南極海洋保護區(qū)提案也正在討論當中。但由于各國存在意見分歧，因而實質進展緩慢。

（三）區(qū)域性合作

在地中海和東北大西洋，區(qū)域性合作主要體現(xiàn)在區(qū)域海項目和區(qū)域性漁業(yè)管理組織之間的互動和協(xié)調。雖然二者在側重點上有所不同，但都涉及生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護，具體措施也有相似之處，加之目標海域基本一致，如果缺乏協(xié)調方案，則容易造成管轄重疊。為避免上述情況的出現(xiàn)，NEAFC與OSPAR委員會在2008年簽訂諒解備忘錄[Memorandum of Understanding between the North East Atlantic Fisheries Commission （NEAFC） and the OSPAR Commission]。備忘錄強調雙方分別在漁業(yè)管理和環(huán)境保護方面具有互補的職能，并確認了二者的基本權限。此外，備忘錄還特別就包括國家管轄外海域在內(nèi)的東北大西洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題作出明確說明。要求雙方在信息分享、環(huán)境評估、事先預防、海洋空間規(guī)劃和劃區(qū)管理、科學考察、提供會議報告等環(huán)節(jié)相互配合、積極合作。地中海漁業(yè)總委員會也和MAP于2012年簽署了諒解備忘錄，以此推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（目標14：養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展）的順利實現(xiàn)。這種通過簽訂諒解備忘錄的形式銜接區(qū)域海項目和漁業(yè)管理組織的模式已經(jīng)取得一定成效，并值得在其他海域進行推廣。為此OSPAR委員會經(jīng)常被國際會議邀請介紹區(qū)域合作的成就和經(jīng)驗。

三、區(qū)域性海洋機制參與BBNJ全球治理的成效與反思

（一）區(qū)域性海洋機制推動BBNJ全球治理的優(yōu)勢所在

首先，區(qū)域性海洋機制的管理經(jīng)驗為BBNJ全球治理起到了示范作用。以海洋保護區(qū)為例，在地中海，沿岸國突破國家管轄海域的限制，通過簽訂協(xié)議的方式將海洋保護區(qū)拓展至公海。在東北大西洋，公海保護區(qū)建設已經(jīng)突破單個數(shù)量，形成了網(wǎng)絡化體系。南極羅斯海保護區(qū)引入重要的環(huán)境治理原則，并在治理措施上提出高標準。這些實踐為將其他海域納入公海保護計劃開創(chuàng)了先河，也對未來公海保護區(qū)的位置選擇和標準制定產(chǎn)生深遠影響。同時，這些經(jīng)驗積累也反映了BBNJ全球治理的基本要求，可以作為BBNJ協(xié)定“劃區(qū)管理工具”部分的重要參考。

其次，區(qū)域性海洋機制的多元模式證明了BBNJ問題綜合治理的可行性。在地中海和東北大西洋，區(qū)域海項目和漁業(yè)管理組織的攜手合作使得漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和整體海域的生態(tài)養(yǎng)護相輔相成。區(qū)域性漁業(yè)管理組織雖然直接目標是促進漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，但在這個過程中采取的生態(tài)系統(tǒng)方法和設立禁漁區(qū)等具體手段對于維護海洋生物續(xù)存和恢復受損生境起到了積極作用。作為專門促進目標海域整體生態(tài)養(yǎng)護的平臺，區(qū)域海項目不斷加強與該區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的其他主管機構，特別是與漁業(yè)組織之間的相互協(xié)調，避免職權沖突和措施重疊，使二者之間的關聯(lián)和互動趨向成熟。這些區(qū)域層面的實踐和發(fā)展為BBNJ協(xié)定如何協(xié)調與現(xiàn)有機制間的關系，如何平衡“養(yǎng)護”和“可持續(xù)利用”給予了參考和支撐。

最后，區(qū)域性海洋機制的現(xiàn)有平臺彌補了BBNJ協(xié)定出臺前的管理空白。區(qū)域性共識相對于全球性安排更容易達成，也更具備針對性，可以盡量照顧各海域的特殊情況。全球性公約談判充滿不確定因素，通過和生效往往也耗時許久。區(qū)域性海洋機制在專業(yè)制度缺乏、全球合意又暫時難以達成時，成為了應對BBNJ問題的可行選擇。特別是在BBNJ協(xié)定尚未出臺時可以作為有效補充，避免法律真空和管轄空白帶來的“公地悲劇”。此外，未來BBNJ協(xié)定生效后，依然需要區(qū)域性層面的配合。區(qū)域性海洋機制對于成員國的影響力以及在科學數(shù)據(jù)交換等方面的重要價值將支持BBNJ協(xié)定的落實。

（二）BBNJ全球治理區(qū)域化進程的固有局限

雖然區(qū)域性海洋機制在BBNJ全球治理進程中發(fā)揮著重要作用，但與全球主義相比，區(qū)域性機制的自身特色往往也成為制約全球集體行動的桎梏。

第一，區(qū)域性組織的職權范圍有限，難以全面調整BBNJ事務?，F(xiàn)有制度并非為應對國家管轄外海域生態(tài)問題量身定做，因而處理BBNJ事務的實際效果很有限。而且BBNJ問題是跨區(qū)域、跨部門的全球性公共問題，區(qū)域制度很難統(tǒng)籌全局，作出整體安排。比如區(qū)域性漁業(yè)管理組織對由于航行或海底勘探等行為造成的生物多樣性銳減無權作出調整。不同區(qū)域的漁業(yè)組織之間也沒有協(xié)調機制就其各自采取的劃區(qū)管理工具進行協(xié)調，這也就無法實現(xiàn)海洋公域生物多樣性一體化、整體性的維護。[6]

第二，區(qū)域性組織的實際執(zhí)行力有限。與在《海洋法公約》框架下設立管理機構的全球主義范式相比，區(qū)域性的漁業(yè)管理組織在機構化、行政化道路上困難重重。原因是其既希望有更多的締約國加入，又期待對締約國課以更嚴格的漁業(yè)管理措施，這便造成了一種沖突和矛盾，缺乏效率和強制力。再者，區(qū)域性漁業(yè)管理組織仍然普遍依托主權國家的自我監(jiān)管、自我行政，缺乏具體的執(zhí)行條款和獨立的行政班底。[7]另外，區(qū)域性組織即使通過了具有法律約束力的協(xié)定，但由于締約國違反區(qū)域協(xié)定后面臨的外交、輿論壓力比違反全球性公約時要小得多，也導致區(qū)域性制度的有效性往往難以得到保障。

第三，區(qū)域性海洋機制雖然推動了區(qū)域一體化，但其發(fā)展并不均衡，在一定程度上阻礙了全球海洋環(huán)境治理進程。比如，區(qū)域性海洋機制在一些海域取得了較好的環(huán)境治理效果，但也有一些海域還沒有形成有效的“區(qū)域?！表椖亢蛥^(qū)域性漁業(yè)管理組織，或即使形成了沿岸國合意，但執(zhí)行效果卻不盡人意。以加勒比海為例，加勒比海是沿岸國較多的“區(qū)域海”，近年來環(huán)境問題較為突出。1983年加勒比海的17個主要國家簽訂了《保護和開發(fā)大加勒比地區(qū)海洋環(huán)境公約》，對各類污染進行限制。然而，由于該區(qū)域缺乏綜合性的協(xié)調機構，履行情況不甚理想。[8]BBNJ全球治理的范圍是占全球海洋面積近64%的海域，目前部分海域的成功案例還不足以實現(xiàn)整體目標。

第四，不同海域的環(huán)境治理標準和養(yǎng)護措施存在差異，增加了評判和預測全球海域生態(tài)治理效果的難度。雖然區(qū)域性海洋機制具有較強的針對性，可以更好地制定契合本區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)特點的養(yǎng)護措施和法律制度。但由于缺乏全球統(tǒng)一的協(xié)調機制，各海域在應對BBNJ問題上制定的不同標準和規(guī)則也導致了治理效果的差異。這增加了全球海洋生物多樣性的一體化保護，以及遺傳資源惠益分享的整體性制度設定的難度，也使全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的體系化構建缺乏關聯(lián)性和互動性。

四、BBNJ全球治理區(qū)域化路徑的完善對策

全球海洋治理的區(qū)域主義和全球主義兩條路徑之間存在著既相互競爭又彼此融合的關系，其中融合和共進占據(jù)了多數(shù)歷史實踐過程。[9]二者都囊括于全球治理的框架下，是同一目標下不同層次的治理模式，具備相互促進、共同發(fā)展的趨勢和可能。具體來說，區(qū)域性海洋機制的優(yōu)勢發(fā)揮將依賴于全球性制度的確立，全球性制度的落實也需要區(qū)域化路徑的支持和配合。

（一）全球層面：發(fā)揮BBNJ協(xié)定的主導作用

雖然在個別海域已經(jīng)有了涉及公海保護的積極嘗試，但與全球范圍內(nèi)海洋公域生態(tài)養(yǎng)護的目標相比，現(xiàn)有區(qū)域性成果可謂杯水車薪。更何況對于深海遺傳資源及其惠益分享等新問題，區(qū)域海項目還多未涉及，漁業(yè)組織也無權調整。BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用是國際社會共同面臨的海洋難題，對其進行全球層面的規(guī)制才是問題得以根本解決的方向。正在談判的BBNJ協(xié)定有望通過全球層面法律文書彌補規(guī)則空白，并建立統(tǒng)籌全局的機制安排，以此明確各行為體進行相關活動的權利義務。

首先，BBNJ協(xié)定需要具備總領性功能。有效方法之一就是在協(xié)定內(nèi)容中明確規(guī)定BBNJ治理的基本原則和整體方法，如預防性原則和生態(tài)系統(tǒng)方法等。這樣既為區(qū)域實踐指明方向，也能奠定全球性規(guī)則的基本精神。同時，BBNJ協(xié)定要突出與現(xiàn)有區(qū)域制度的互補優(yōu)勢。比如應當重視BBNJ協(xié)定下公海保護區(qū)制度與現(xiàn)行公海劃區(qū)管理工具之間的協(xié)調問題，增強BBNJ協(xié)定與現(xiàn)有海洋養(yǎng)護和可持續(xù)利用規(guī)則的互補性，以此提高協(xié)定下的公海保護區(qū)規(guī)則對相關國家的制度吸引力。[10]

其次，BBNJ協(xié)定還被寄希望于為區(qū)域性實踐提供法理支撐。公海保護區(qū)雖然已經(jīng)形成了區(qū)域實踐，但也一直面臨著“破壞公海自由”“與《海洋法公約》相悖”等質疑。而BBNJ協(xié)定明確將包括公海保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具定為養(yǎng)護措施，并為其制定科學的選址標準和設立程序。這將為公海保護區(qū)的設立奠定法律基礎，緩解公海保護區(qū)的合法化困境，并提升各海域設立公海保護區(qū)的熱情和能力。

最后，BBNJ協(xié)定的制定和執(zhí)行也為各國提供了深入?yún)⑴c海洋公域治理的新渠道。全球性協(xié)定出臺之前，各國可以在現(xiàn)有的區(qū)域性和部門性平臺參與BBNJ事務，但由于區(qū)域性組織的締約國有限，以及并不是每個區(qū)域組織都已具備處理BBNJ議題的權限，因而即使部分國家有意作為，也缺乏合適的機會。而BBNJ協(xié)定作為《海洋法公約》的執(zhí)行協(xié)定，不僅擁有公約體系的支持，還面向公約締約國之外的國家開放。同時，原有區(qū)域性制度下的締約國活動也依然受到協(xié)定的尊重和維護，這就為絕大多數(shù)國家參與海洋公域事務提供了多元國際平臺。

（二）區(qū)域層面：加強相互合作，配合BBNJ協(xié)定實施

如同全球性公約和措施一樣，區(qū)域性安排也遠遠沒有達到人們所期望的綜合性和系統(tǒng)化。在同一海域內(nèi)，不同的區(qū)域組織由于目標海域的重合，有可能出現(xiàn)保護進程沖突、標準混亂的情況，或由于方式類似而導致管理資源浪費。在現(xiàn)有的區(qū)域海實踐中，一些合作和協(xié)調手段已經(jīng)形成，若能夠拓展至更多海域，并為BBNJ協(xié)定的機制安排提供參考，便有望在一定程度上緩解區(qū)域治理碎片化的現(xiàn)狀。

第一，簽訂諒解備忘錄。在地中海和東北大西洋的實踐中可以看到，區(qū)域海洋項目與區(qū)域性漁業(yè)組織之間可以通過簽訂諒解備忘錄的形式來促進類似的管理措施，特別是各自劃區(qū)管理手段上的協(xié)調。目前OSPAR委員會已經(jīng)與不同的國際機構和組織分別簽訂了10份諒解備忘錄。

[11]但是要使這種方式發(fā)揮最大化的作用還需保證諒解備忘錄本身的順利執(zhí)行，并尋求更廣泛的合作。以東北大西洋為例，2014年NEAFC和OSPAR委員會牽頭訂立的《集體協(xié)議》（Collective Arrangement）就是為凝結區(qū)域內(nèi)更多國際機構和組織的力量和協(xié)調管理東北大西洋公海海域的生態(tài)養(yǎng)護而建立的多邊協(xié)定和區(qū)域合作平臺。與此同時，雙方與相同的國際咨詢機構——國際海洋開發(fā)委員會（International Council for Explora-tion of the Sea，ICES）進行合作，要求委員會為共同關注的事項作出專業(yè)建議，進而采用基于相同技術意見的措施，促進了保護手段的一致性。

第二，盡早開展區(qū)域內(nèi)合作。除了合適的合作方式外，采取合作的時機也很關鍵，應當在對某一區(qū)域進行海洋環(huán)境保護的初期就重視不同主管機構之間的相互聯(lián)系，并將這種良性互動保持下來。這一點在南大洋的生態(tài)環(huán)境保護上得到了印證。CCAMLR委員會和南極環(huán)境保護委員會（the Committee for Environmental Protection，CEP）在決定建立“具有代表性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡”的初期就以前者為主導機構形成了聯(lián)合決議，切實推動了南大洋生物多樣性保護的后續(xù)行動。

第三，加強區(qū)域性組織對接BBNJ協(xié)定的能力建設。目前多數(shù)區(qū)域海項目和漁業(yè)管理組織的目標海域還僅限于國家管轄海域，日后可以考慮適當拓寬管轄范圍，將成熟的海洋管理手段適用至公海。此外，實踐中很多區(qū)域項目和組織或由于機構設置相對落后，或由于缺乏足夠的財政資金和人力資源，導致無法實現(xiàn)其具體保護措施在國家管轄外海域的運用。因而完善區(qū)域性組織的內(nèi)部機構設置也是未來區(qū)域機制加強能力建設的必經(jīng)之路。在具備相應能力的前提下，區(qū)域組織或安排應通過自身職權鞏固BBNJ協(xié)定建立起的全球標準。這個過程中，區(qū)域組織或公約考慮到區(qū)域特殊性、區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)和威脅，也可制定高于BBNJ協(xié)定的標準。[12]

五、中國參與BBNJ全球治理的方向與選擇

中國作為人口眾多的發(fā)展中國家，面臨著資源、環(huán)境和發(fā)展空間的巨大壓力，拓展國家管轄外海域的開發(fā)空間和戰(zhàn)略利益對于中國全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從本質上來看，國家管轄外海域性質上屬于海洋公域，生物多樣性銳減也是全球性危機，應當由國際社會共同參與。其中，國家是參與全球治理的核心力量和根本支撐。但目前逆全球化和保護主義浪潮席卷全球，權力競爭在全球海洋秩序中開始占據(jù)主要位置，導致治理意愿和治理效用并不理想。而中國深刻認識到地球被海洋連結成了命運共同體，[13]基于此提出的海洋命運共同體理念作為人類命運共同體在海洋事務上的拓展，與BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用的根本目標內(nèi)涵相通，為海洋生物多樣性全球治理面臨的困境提供了解決思路。

在全球層面，中國要堅定維護多邊體制。中國政府自2006年起積極參與聯(lián)合國BBNJ議題的各項會議，并在后續(xù)的預備委員會會議和正式談判中通過大會發(fā)言和提交立場文件等方式充分表達己方觀點。在這個過程中，首先需要明確界定自身的海洋權益。比如在“海洋遺傳資源獲取和惠益分享”問題上，中國雖與發(fā)達國家相比科技水平和開發(fā)實力還有一定差別，但也不同于一般的發(fā)展中國家，具有較好的科技潛力和發(fā)展前景。因而有必要適當支持深海遺傳資源未來開發(fā)的“自由”程度①。又如，對于海洋保護區(qū)的設立，中國持謹慎態(tài)度，即在支持公海生態(tài)維護的前提下，也需要顧及自身的遠洋漁業(yè)發(fā)展，避免對公海捕魚自由造成過度限制。因而在公海保護區(qū)的設立上，中國一再強調“必要性原則”。即“海洋保護區(qū)是工具，而不是目標，建立海洋保護區(qū)應以確有必要為前提”②。在維護自身海洋權益的同時，中國也可借此機遇樹立大國影響力，推動國際海洋秩序的公平合理發(fā)展，特別是幫助發(fā)展中國家提升參與BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用的能力。這既包括支持在BBNJ協(xié)定框架下建立多重國際合作平臺，促進信息分享，也包括在技術培訓和聯(lián)合研究上給予發(fā)展中國家更多的參與和學習機會。在技術層面，中國可將智庫力量和外交實踐相結合，重視對國際規(guī)則的研判，以此提高法理博弈能力，夯實海洋命運共同體理念的國際法論證。

考慮到國際公約的通過和執(zhí)行往往充滿不確定因素和不可預期性，中國在推進BBNJ協(xié)定談判的同時，也應同樣重視區(qū)域性海洋制度的相應發(fā)展，廣泛參與區(qū)域性機構和安排在國家管轄外海域的實踐，通過實際可行的措施循序漸進地促進海洋公域的生態(tài)維持和資源保護。中國目前參與的區(qū)域海項目基本都是針對國家管轄內(nèi)海域的，主題也多涉及處理海洋垃圾和陸源污染等傳統(tǒng)環(huán)保事項，如東亞海協(xié)作體（Coordinating Body on the Seas of East Asia，COBSEA）、西北太平洋行動計劃（the Action Plan for the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region，NOWPAP）等。隨著BBNJ議題談判的深化，中國在參與這些區(qū)域海項目現(xiàn)有活動的同時，也可建議其將國家管轄范圍外的適當區(qū)域納入項目覆蓋范圍，并將生物多樣性保護納入廣義的環(huán)保范疇，促進地區(qū)海洋治理和全球海洋治理的有效融合。此外，中國也可利用自己作為創(chuàng)始成員國的區(qū)域性組織在相關領域加強對海洋公域事務的影響力，如在上合組織框架下推動對公海安全的探討。

六、結語

在全球化進程備受挑戰(zhàn)的當下，BBNJ國際規(guī)則構建為全球治理的鞏固與發(fā)展提供了新的適用平臺。不論是全球性規(guī)則談判，還是區(qū)域層面實踐，都是BBNJ問題的解決路徑和全球海洋治理的落實方案。全球性BBNJ協(xié)定的建立將從更全面的角度為當前國際海洋秩序帶來革新和完善，但議題的復雜性、前沿性以及目前全球治理面臨的壓力和挑戰(zhàn)也為協(xié)定談判帶來不小困難。而堅持全球性協(xié)定談判和區(qū)域性制度發(fā)展的雙軌制可為BBNJ問題的解決提供多重保障。

無論是從維護國家海洋權益的角度出發(fā)，還是從發(fā)揮大國影響力和增強國際話語權考慮，中國都需積極加入BBNJ議題的建章立制。截至目前，BBNJ協(xié)定第四次政府間會議由于新冠肺炎疫情的影響一拖再拖，預計2022年上半年才能舉行。停滯的談判進程也給了中國更多的準備時間。中國在推進全球性BBNJ協(xié)定談判的同時，也需要重視區(qū)域性海洋機制的作用發(fā)揮。因為全球治理主體不僅需要參加一個單一的普遍適用的治理機制，還需要參與有顯著差異的不同地區(qū)的機制。[14]中國要將全球規(guī)則、區(qū)域機制和國家訴求相結合，從多層面出發(fā)，深度參與并適時引導BBNJ全球治理，在實現(xiàn)自身海洋強國戰(zhàn)略目標的同時，也為國際海洋秩序的公平合理發(fā)展貢獻中國力量和中國智慧。

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[14]全永波.全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進與對策[J].太平洋學報，2020，28（5）：90.

① 六個區(qū)域活動中心分別是：The Regional Activity Centre for the Blue Plan/Plan Bleu - RAC/BP （France），The Regional Activity Centre for the Priority Actions Programme - RAC/PAP （Croatia），The Mediterranean Regional Centre for Emergency Action against Accidental Pollution - REMPEC （Malta），The Regional Activity Centre for Information and Communication - RAC/INFO （Italia），The Regional Activity Centre for Cleaner Production - RAC/CP （Spain），The Regional Activity Centre for Specially Protected Areas - RAC/SPA （Tunisia）。

② 參見CAMLR公約第2條。

① 1949年聯(lián)合國糧農(nóng)組織大會第五次會議上通過了根據(jù)《聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織章程》第14條的規(guī)定而締結的《關于建立地中海漁業(yè)總理事會的協(xié)定》，該協(xié)定于1952年生效。隨后該協(xié)定又經(jīng)歷了1963年、1976年和1997年的三次修改。在最后一次修改中，協(xié)定將“地中海漁業(yè)總理事會”（General Fisheries Council for the Mediterranean）的名稱改為“地中海漁業(yè)總委員會”（General Fisheries Commission for the Mediterranean），并為締約國設置了包括共籌自治預算等新義務，這些新義務于2004年4月29日生效。

② 雖然近年來一些沿岸國也開始通過設立生態(tài)保護區(qū)等方式加強對周邊海域的實際管轄，但不足以影響這些海域的公海性質。

① 如《中華人民共和國政府關于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》第11段：“……對于作為海洋遺傳資源載體的魚類，應遵循《公約》有關海洋科研自由的相關規(guī)定?！庇秩纾?2段：“……原生境獲取活動本質上屬于《公約》規(guī)定的國家管轄范圍外區(qū)域的海洋科學研究，應適用自由獲取制度，以促進海洋遺傳資源的開發(fā)和可持續(xù)利用。”

② 參見《中華人民共和國政府關于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》第18段。