楊麗美 郝潔

摘要：《中華人民共和國海警法》已頒布實(shí)施，解決了中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的法律依據(jù)問題，具有里程碑意義。但在履職實(shí)踐中，中國海警局并非篤定泰山，主要原因在于相關(guān)制度缺乏深厚的歷史沉淀和科學(xué)的行政主體理論，由軍事力量行使海上執(zhí)法職權(quán)尚未形成自由運(yùn)行的邏輯鏈條。在相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)上，《中華人民共和國海警法》采用了原則式的立法技術(shù)，具體規(guī)則闕如或簡單采用引致性規(guī)范，造成了履職上的障礙。為矯此弊，嘗試從體系性的角度解讀《中華人民共和國海警法》關(guān)于中國海警局屬性的定位，運(yùn)用行政職權(quán)行政主體理論厘定其維權(quán)執(zhí)法基本脈絡(luò)，并以實(shí)踐難點(diǎn)與熱點(diǎn)為中心，就法律的運(yùn)行保障制度提出完善建言，以保障法律自治與自洽。

關(guān)鍵詞：中國海警局;行政職權(quán);行政主體理論;公法法人三特定原則

中圖分類號：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）04-0071-09

Interpretation and comment on the legal system of China Coast Guard

from the perspective of Coast Guard Law of the Peoples Republic of China

YANG Li-mei1，HAO Jie2

（1.Department of Military and Political Training，Special Police College of Chinese Peoples Armed Police Force，Beijing 102200，

China;2.Legal Research Institute，Research Institute of Chinese Peoples Armed Police Force，Beijing 100101，China）

Abstract：Coast Guard Law of the Peoples Republic of China has now come into force， which provides the legal basis for China Coast Guard to conduct activities of maritime rights protection and law enforcement and has the significance of a milestone. However， China Coast Guard has no firm confidence in the practice of exercising such duties. The main reason includes the lack of profound historical precipitation and scientific theory of administrative subject. A freely operated logical chain to exercise maritime law enforcement by military forces has not yet been formed. In the design of relevant legal system， Coast Guard Law of the Peoples Republic of China adopts the principled legislation technology， lacks specific rules or simply adopts causative norms， posing obstacles to the performance of duties. In order to correct this shortcoming， this paper attempts to interpret China Coast Guards position regulated by Coast Guard Law of the Peoples Republic of China from a systematic point of view， uses the theory of administrative authority and administrative subject to determine the basic context of its rights protection and law enforcement and puts forward some suggestions on the improvement of the legal operation guarantee system centering on the practical difficulties and hot spots， so as to ensure the autonomy and self-consistency of the law.

Key words：China Coast Guard;administrative authority;the theory of administrative subject;three specific principles of legal person in public law

2021年1月22日《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）頒布實(shí)施，“海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)”一度成為開年熱詞，引起了美日等國政府的高度關(guān)注，掀起了國內(nèi)理論界的廣泛討論。而何為海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)卻眾說紛紜①。從歷史主義和實(shí)證主義的分析來看，海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)屬實(shí)質(zhì)上的行政權(quán)，這也是英美法系和大陸法系相關(guān)理論的通說。[1-3]但在實(shí)務(wù)上，不同于狹義行政執(zhí)法權(quán)的行使，世界主要海洋國家根據(jù)海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐的特點(diǎn)②紛紛成立專門機(jī)關(guān)專職行使海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)。相異于傳統(tǒng)海上維權(quán)執(zhí)法模式③，中國海警局以軍事力量的身份行使海上執(zhí)法職權(quán)，極易與傳統(tǒng)行政法理論產(chǎn)生齟齬，并會帶來中國行政主體理論的更新。在此背景之下，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（簡稱《決定》）的基本精神以及確立的基本原則，2021年1月第十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過的《海警法》在第2條對中國海警局行政主體定位問題作出了回應(yīng)，該條含義有三：其一，中國實(shí)行綜合海洋管理模式;其二，中國海警局是海上維權(quán)執(zhí)法的重要力量;其三，中國海警局雖為軍事力量，但納入了行政主體體系。

作為歷史舶來品，中國行政法在引入西方行政主體理論時(shí)，只用其名，而棄其內(nèi)涵，[4]并形成了具有中國特色的訴訟主體模式的行政主體理論?！逗＞ā芬不緟⒄者@一模式設(shè)置了法律框架，為行政相對人的權(quán)利救濟(jì)以及行政訴訟糾紛的解決帶來了很大的技術(shù)便易。但這一立法技術(shù)能否實(shí)現(xiàn)立法目的頗為值得商榷。之所以進(jìn)行海上力量改革，轉(zhuǎn)變海上維權(quán)執(zhí)法模式，很重要的原因是為了更好地維護(hù)海洋主權(quán)和海洋權(quán)益、精準(zhǔn)海洋執(zhí)法，建立成熟、完善的海洋治理體系。但細(xì)查《海警法》的諸多制度設(shè)計(jì)，比較遺憾的是，很多重要的問題未涉及，也有一些重要制度設(shè)計(jì)不盡如人意。解決上述問題的最佳途徑是正確解讀《海警法》關(guān)于中國海警局的屬性定位及相關(guān)法律制度的規(guī)定，在重新解讀西方分權(quán)主體模式的基礎(chǔ)上，借助公法法人理論確立的三特定原則，探析中國海警局法律制度的運(yùn)行邏輯，并據(jù)此提出完善建言。

一、中國海警局的組建意義

（一）將海洋行政分權(quán)實(shí)踐成文化

決定行政法特殊性根本所在的行政權(quán)，[5]是全部行政法學(xué)理論的精髓和柱石。[6]始于三權(quán)分立的行政權(quán)，隨著政府公共服務(wù)職能的調(diào)整變化而變化，這是政治抉擇和社會發(fā)展客觀需要的必然結(jié)果。[7]20世紀(jì)中期的行政分權(quán)亦是高效行政的必然結(jié)果。國家依據(jù)有效性與實(shí)踐性的基本原則把政府的部分權(quán)力分予非政府機(jī)關(guān)行使，一方面緩解了政府“心有余力不足”的執(zhí)法壓力，另一方面可以根據(jù)實(shí)踐要求由更專業(yè)、實(shí)力更雄厚的組織完成相關(guān)任務(wù)。[8]此次海警部隊(duì)改革、中國海警局成立亦是海洋治理巨壓下作出的行政分權(quán)的法治抉擇。由于海洋意識薄弱、歷史遺留以及現(xiàn)實(shí)國際政治斗爭等原因，中國海洋維權(quán)執(zhí)法工作雖有所進(jìn)益卻步履維艱、困難重重，外存遠(yuǎn)洋權(quán)益侵?jǐn)_的維權(quán)壓力，內(nèi)有維權(quán)執(zhí)法能力供求失衡的現(xiàn)實(shí)瓶頸。將海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移給海警部隊(duì)行使，既充分利用了其強(qiáng)大軍事力量與組織紀(jì)律優(yōu)勢，又由多元的支配者相互制約與限制，權(quán)責(zé)自負(fù)，打破既存的海上一元行政執(zhí)法的困局。[9]

行政分權(quán)的當(dāng)然結(jié)果是行政主體的多元化以及行政主體理論的產(chǎn)生。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政權(quán)力只能由行政機(jī)關(guān)享有與行使，而國家即是原始行政主體。但隨著國家管理效域的擴(kuò)展與深入，重負(fù)荷的行政壓力僅由政府機(jī)關(guān)這一行政機(jī)器來承擔(dān)實(shí)如鉆水得冰、蹇人升天。為此，國家將原始主體享有的行政權(quán)力以分權(quán)的形式下放，并在此基礎(chǔ)上為追求法律概念的科學(xué)化而建立了行政主體理論——以行政權(quán)力為核心的分權(quán)主體模式。[10]由海警部隊(duì)行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)，也意味著將中國海警局納入國家行政主體體系。

有學(xué)者認(rèn)為，中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)打破了海洋一元行政利益的局面。這一說法忽視了任何行政主體都是國家代理主體身份的事實(shí)。行政利益是行政分權(quán)與行政主體多樣化的邏輯鏈接點(diǎn)。正是多元行政利益主體建立內(nèi)部民主、高效的管理機(jī)制與構(gòu)建外部平等、有序的競爭秩序的發(fā)展要求，[11]7催生了公共行政多元化改革，同時(shí)又反致了行政主體多元化的結(jié)果。任何一元的行政主體，包括法律法規(guī)授權(quán)的行政主體都是國家行政擴(kuò)張的形式，[12]是國家行政的延續(xù)。中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)這一廣義上的行政權(quán)，仍囿于國家一元海洋利益框架之下，國家是海洋權(quán)益的原始行政主體，只是改變了代理人的抉擇而已。

（二）明確了海洋行政主體資格的法律依據(jù)

授權(quán)決定起源于法律保留原則，最初是用于解決立法程序與行政程序權(quán)限范圍的問題，后用于解決法律制定條件不成熟時(shí)，他法規(guī)范權(quán)限的問題。所以，授權(quán)決定一般都具有時(shí)效性，《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第10條規(guī)定的時(shí)效一般是5年。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)

也明確指出，授權(quán)決定旨在“保持海警執(zhí)法工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性、合法性，確保海警隊(duì)伍改革于法有據(jù)”。[13]授權(quán)決定是海警部隊(duì)改革期間行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的權(quán)宜之計(jì)，[14]是中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的過渡性法律依據(jù)。

根據(jù)法律保留原則，授權(quán)范圍不是無限的。世界各國對行政授權(quán)的范圍均規(guī)定了一定程度的保留，中國也不例外?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，限制人身自由、涉及刑事犯罪的權(quán)力，只能法律規(guī)定。全國人大常委會的授權(quán)決定，在法律體系上屬于與法律相對應(yīng)的“規(guī)范性文件”或稱為“有關(guān)法律問題的決定”，其效力如何？遍查中國法律體系，并未有明確的規(guī)定，而在學(xué)理上也莫衷一是①。但可以肯定的一點(diǎn)是，“規(guī)范性文件”一定不是法律，因?yàn)榉卜杀仨毥?jīng)過國家主席令公布。從這點(diǎn)來看，規(guī)范性文件是無權(quán)規(guī)定應(yīng)由法律規(guī)定的法律保留事項(xiàng)的，[15]比如刑事偵查權(quán)、刑事強(qiáng)制措施。但根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）第2條的規(guī)定，規(guī)章以上的規(guī)范性文件就可以進(jìn)行行政授權(quán)。在法理上，確定法律位階的基本原則，包括主體等級性、調(diào)整事項(xiàng)包容性、法律概念抽象程度的層次性。根據(jù)上述三原則，

《決定》無論是從主體、調(diào)整事項(xiàng)還是法律概念抽象程度上都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)章的，所以，《決定》只是中國海警局行政執(zhí)法而并不是刑事執(zhí)法的直接法律依據(jù)。直到2018年10月修訂后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）頒布，才解決了中國海警局行使海上刑事偵查權(quán)無法可依的問題②。但此時(shí)仍不存在統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)。從《海警法》第2條和第10條第2句的規(guī)定來看，《海警法》將是第一部規(guī)定中國海警局行使維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的法律，在中國立法史上具有里程碑意義。

二、中國海警局的體系性定位及其屬性

（一）海洋維權(quán)執(zhí)法權(quán)力層次

1.在現(xiàn)行海洋管理層級中的位次

從《決定》的規(guī)定來看，中國海警局等于海警總隊(duì)，其中后者指向軍事體系，是武警部隊(duì)的重要構(gòu)成力量③。前者指向行政體系，是中國行政主體的重要構(gòu)成。從《決定》和《海警法》第2條、第10條第2句的規(guī)定來看，海警部隊(duì)、中國海警局的關(guān)系似乎與原來的國家海洋局、中國海警局（未改制前）的關(guān)系是相當(dāng)?shù)摹獌蓧K牌子一套人馬，但從權(quán)力行使的模式上來看，二者的關(guān)系是有本質(zhì)區(qū)別的。改制前國家海洋局“擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等”，[16]是海洋管理的決策機(jī)構(gòu);同時(shí)，國家海洋局又以中國海警局名義開展維權(quán)執(zhí)法活動，是海洋決策和管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所以，國家海洋局既當(dāng)裁判員又當(dāng)守門員。[17]海警隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)之后，調(diào)整組建的海警總隊(duì)對外宣稱的機(jī)構(gòu)仍是中國海警局，但二者絕不是簡單的兩塊牌子一套人馬的關(guān)系，而是代表了不同層次的海洋管理權(quán)力。在現(xiàn)行海洋管理體制下，海警總隊(duì)與中國海警局的關(guān)系呈中間劃等、兩邊分權(quán)的模式（如圖1所示）。細(xì)言之，根據(jù)《海警法》第2條和第3條規(guī)定，中國海警局是海洋管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是中國海洋行政主體體系的重要組成部分;從部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系來看，海警總隊(duì)（中國海警局）受中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，海警總隊(duì)日常任務(wù)的賦予、指揮、業(yè)務(wù)建設(shè)，統(tǒng)一由中央軍委決策部署，因此中央軍委/武警部隊(duì)是海洋管理的決策機(jī)關(guān)。

同時(shí)，根據(jù)《海警法》第69條至第71條的規(guī)定，中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法采用的是內(nèi)外監(jiān)督與垂直監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。《海警法》兼顧其軍事本質(zhì)與職權(quán)行使的行政特性，規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)既包括檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)，也包括人民政府、公民、法人和其他組織，還包括上級海警機(jī)構(gòu)。從立法技術(shù)上而言，第70條沿用了《武警法》第41條的監(jiān)督制度設(shè)置方式①，但第69條和第71條監(jiān)督主體是基于分權(quán)制度以及權(quán)力運(yùn)行模式而設(shè)置。如此，從行政主體基本角度出發(fā)，海上執(zhí)法管理體制劃分為決策（中央軍委）、執(zhí)行（中國海警局）、監(jiān)督（檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)）三層權(quán)力層級，通過權(quán)力的合理分配、權(quán)力之間的相互制衡來預(yù)防行政違法或不當(dāng)或不作為行為的發(fā)生，從而達(dá)到海上維權(quán)執(zhí)法體系的統(tǒng)一。

2.在海上維權(quán)軍事體系中的定位

海警總隊(duì)是武警部隊(duì)的重要組成，作為武警部隊(duì)基礎(chǔ)性法律的《武警法》是否當(dāng)然是海警部隊(duì)的維權(quán)執(zhí)法依據(jù)呢？遍查《武警法》，該法關(guān)于海警部隊(duì)的規(guī)定僅第9條、第41條第2款、第47條，其中第9條是關(guān)于力量構(gòu)成的問題，第41條是外部監(jiān)督的問題，唯有第47條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，由法律另行規(guī)定?！痹摋l款是個(gè)援引性規(guī)定，進(jìn)言之，《武警法》只調(diào)整海警部隊(duì)組織指揮關(guān)系，而不涉及海上維權(quán)執(zhí)法具體行動，所以，《武警法》不是中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的直接法律依據(jù)。但《武警法》第26條的規(guī)定是否是海警部隊(duì)防范和處置海上恐怖活動的法律依據(jù)，還是頗值得辨析的。該條規(guī)定武警部隊(duì)負(fù)有出境防范和處置恐怖活動的任務(wù)，而同樣，防范和處置管轄海域外的海上恐怖活動是《海警法》賦予海警部隊(duì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。從任務(wù)規(guī)制范圍看二者存有交叉，比如“出境防范和處置恐怖活動”對象既包括境外陸上恐怖活動也包括域外海上恐怖活動。如果結(jié)合《武警法》第47條的規(guī)定可清晰得知，《武警法》第26條的適用主體包括海警部隊(duì)。因此，對于第47條的正確解讀應(yīng)為：海警部隊(duì)擔(dān)負(fù)防范和處置管轄海域外的海上恐怖活動任務(wù)，而境外陸上的恐怖活動由武警部隊(duì)其他力量擔(dān)負(fù)，比如機(jī)動部隊(duì)。

根據(jù)任務(wù)擔(dān)負(fù)時(shí)機(jī)，海上維權(quán)任務(wù)分為平時(shí)任務(wù)和戰(zhàn)時(shí)任務(wù)。前者包括維護(hù)海洋主權(quán)和海洋權(quán)益、打擊海上恐怖活動、預(yù)防戰(zhàn)爭、宣傳國家海洋政策、展示國家海洋力量等。后者包括粉碎敵方勢力、輸送軍事力量、軍需物資等。《海警法》第12條列舉了中國海警局擔(dān)負(fù)的海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，其中第1款、第2款是關(guān)于維權(quán)的任務(wù)樣式，雖然條文沒有“平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”的字樣，但根據(jù)任務(wù)的實(shí)際情況，這兩款規(guī)定包含了中國海警局擔(dān)負(fù)的平時(shí)維權(quán)任務(wù)和戰(zhàn)時(shí)維權(quán)任務(wù)。中國海警局是平時(shí)維權(quán)任務(wù)的主力軍，是戰(zhàn)時(shí)維權(quán)任務(wù)的補(bǔ)充力量。同時(shí)根據(jù)海洋利用和控制的程度，海上維權(quán)任務(wù)包括打擊域外敵對勢力的軍事任務(wù)、執(zhí)行法律和維護(hù)海洋秩序的警察任務(wù)、保護(hù)國家海洋利益的外交任務(wù)。[18]在履行警察任務(wù)上，中國海警局是軍事主力，海軍是配屬;而在海洋軍事任務(wù)和外交任務(wù)承擔(dān)上，海軍是主體，中國海警局是力量補(bǔ)充。[19]所以，作為海上軍事力量重要組成部分的中國海警局職權(quán)行使是以非軍事要素為核心，并以國家安全和海上救助為重心的。

（二）中國海警局的權(quán)力屬性

1.實(shí)質(zhì)意義上的海洋警察

從立法技術(shù)來看，“授權(quán)決定”采用的是按主體權(quán)能劃分的方式，分別規(guī)定海上維權(quán)執(zhí)法具體職權(quán)。而《海警法》第5條和第12條第1款改采不分類別、綜合立法的方式，海洋維權(quán)執(zhí)法職權(quán)具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是海上安全保衛(wèi)，二是海上行政執(zhí)法，三是海上犯罪偵查。海上安全保衛(wèi)對象實(shí)質(zhì)上就是《聯(lián)合國海洋法公約》等規(guī)定的國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利與管轄權(quán);海上行政執(zhí)法與海上犯罪偵查客體是海洋權(quán)益、海上治安與安全。所以，中國海警局享有依據(jù)中國憲法和法律授予的保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境、打擊海洋違法犯罪、制止懲治軍事威脅或戰(zhàn)爭行為等職權(quán)。

另外，《海警法》第13條規(guī)定了中國海警局的海難救助義務(wù)。從嚴(yán)格意義上講，該條規(guī)定的是海難強(qiáng)制救助，亦即政府海難救助，這是一項(xiàng)國際法公認(rèn)的、政府獨(dú)有的公法行為。之所以說海難救助是政府的強(qiáng)制義務(wù)，從義務(wù)起源上來看，海難救助是一項(xiàng)重要的國際人道主義義務(wù)，所以被作為公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則寫入眾多國際公約中，比如《1910年統(tǒng)一海難援助和救助某些法律規(guī)定公約》《1989年國際救助公約》《1979年國際搜尋救助公約》等;從法理依據(jù)上來看，海難救助是國家行使公權(quán)力（海上交通安全、海洋環(huán)境保護(hù)與海上公共利益維護(hù)）而附隨產(chǎn)生的義務(wù)和責(zé)任。因此，中國海警局是海洋救援力量的重要組成部分?！逗＞ā返?3條規(guī)定的“有關(guān)主管部門”與《中華人民共和國海上交通安全法》第七章提及的“主管機(jī)關(guān)”是同一部門——交通運(yùn)輸部海事局，根據(jù)該條的規(guī)定，中國海警局亦是中國海上搜救中心的重要組成。因此，中國海警局海上執(zhí)法行為系行政行為，中國海警局是中國行政主體體系的主要構(gòu)成。

凡依據(jù)憲法和法律賦予的刑事、行政職權(quán)實(shí)施刑事、行政行為的國家工作人員統(tǒng)稱為警察，因此中國海警局是實(shí)質(zhì)意義上的海洋警察。只不過其行政職權(quán)權(quán)限應(yīng)嚴(yán)格限定在法律授權(quán)范圍之內(nèi)，在組織上不屬政府序列，不受政府組織法調(diào)整，而受軍事法規(guī)制。

2.特定時(shí)期的海上軍事力量

由武裝力量承擔(dān)海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)，并非海警部隊(duì)首開先例?！睹绹ǖ洹返?4章明確規(guī)定海岸警衛(wèi)隊(duì)是一個(gè)準(zhǔn)軍事機(jī)構(gòu)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的力量來源就是美國海軍，《1915年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)組建法案》也強(qiáng)調(diào)，海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國軍事力量的一部分，和平時(shí)受財(cái)政部管轄開展海上維權(quán)執(zhí)法活動，戰(zhàn)時(shí)聽令于海軍部長，與海軍配合作戰(zhàn)。中國海警局雖與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在領(lǐng)導(dǎo)指揮體制上相異，但在屬性定位和任務(wù)擔(dān)負(fù)（近海防御執(zhí)法、遠(yuǎn)海維權(quán)）上相近。

中國海警局除以軍事力量的身份行使作為廣義執(zhí)法權(quán)之一種的海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)之外，還擔(dān)負(fù)著戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)軍事任務(wù)。比如《海警法》在詳列中國海警局擔(dān)負(fù)的具體維權(quán)執(zhí)法職權(quán)之后，在第83條明確規(guī)定海警機(jī)構(gòu)承擔(dān)防衛(wèi)作戰(zhàn)等任務(wù)。條文雖未明示“和平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”，但根據(jù)任務(wù)屬性及特征，中國海警局確實(shí)集合了和平維權(quán)執(zhí)法的行政屬性與戰(zhàn)時(shí)防衛(wèi)作戰(zhàn)的軍事屬性。

三、中國海警局法律制度規(guī)范邏輯及完善建言：基于公法法人三特定原則

濫觴于三權(quán)分立的大陸法系行政主體制度，是社會利益多元價(jià)值功能之下的行政分權(quán)與自治的法律技術(shù)，[11]6是民主化的直接要求，是公權(quán)力約束與私利益實(shí)現(xiàn)夙愿的法治表達(dá)。盛行于大陸法系國家的分權(quán)主體模式，在傳入中國之初并沒有有效地滿足中國法治行政的實(shí)踐要求。20世紀(jì)80年代，中國行政法理界與立法者在分權(quán)主體模式的藍(lán)本基礎(chǔ)上構(gòu)建了訴訟主體模式的中國行政主體理論。進(jìn)言之，訴訟主體模式用以解決因分權(quán)造成的行政權(quán)行使與行政訴訟被告存有齟齬的實(shí)踐問題。《海警法》的框架條文仍是采用了以訴訟主體模式為核心、分權(quán)主體模式為補(bǔ)充的行政主體理論，首先在資格取得上，法律采用了授權(quán)的立法技術(shù)，將原本作為軍事力量的海警部隊(duì)納入行政主體框架之下，而后采用“總—分”立法原則宏觀概括和微觀列舉了中國海警局的維權(quán)執(zhí)法職權(quán)及其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政主體理論旨在規(guī)范外部運(yùn)作，重在構(gòu)建行政主體與行政相對人的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即制約行政主體合理、合法行使權(quán)力，行政相對人承受權(quán)力并行使監(jiān)督權(quán)。[20]《海警法》依此理論，規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制（行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償）。

同時(shí)，訴訟主體模式固有的“先天不足”的技術(shù)弊端同樣在《海警法》中體現(xiàn)得一覽無余。比如海洋保護(hù)主體與救濟(jì)主體的缺失、海洋維權(quán)行為致?lián)p賠償機(jī)制錯位等。針對訴訟主體模式的這一遺漏，行政法學(xué)界紛紛進(jìn)言，提出了行政主體理論的重構(gòu)方案：一是引入西方行政主體說，二是擴(kuò)大內(nèi)涵外延說，三是漸進(jìn)方式重構(gòu)說。[21]無論是引入西方行政主體說還是擴(kuò)大內(nèi)涵外延說，其理論土壤是公法法人說，該說認(rèn)為，法律體系最基本的分類就是公法和私法的區(qū)分，從而社會主體也區(qū)分為公法法人和私法法人。在這一學(xué)說框架之下，凡具備權(quán)利能力和法律人格的行政主體就是公法法人。[22]而在中國，法人是一個(gè)民法上的法律概念，行政法體系中是不存在法人一說的。所以，西方行政主體說無論在理論蘊(yùn)含還是法律實(shí)踐上與中國都是錯位的，這種徹底的自我否定尚需巨大的勇氣。基于此，筆者贊成采用漸進(jìn)方式重構(gòu)中國的行政主體理論。同時(shí)主張以海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)為中心，借用公法法人理論精粹——主體特定、權(quán)利特定、責(zé)任特定的三特定原則厘清中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的規(guī)范邏輯。

大陸法系國家將符合一定要件（具有獨(dú)立的法律資格）的組織框定于法人體系，并根據(jù)其性質(zhì)分為公法法人和私法法人。顧名思義，行政主體當(dāng)屬公法法人。法人理論的核心在于獨(dú)立的法律資格，即具有獨(dú)立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)責(zé)任的資格。其精粹就是國家權(quán)力通過特定的主體享有與行使并由特定的主體承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)，達(dá)致權(quán)利的精準(zhǔn)行使與保護(hù)。而海警部隊(duì)改革的主要目的在于保護(hù)中國的海洋權(quán)益與國家主權(quán)，并不是簡單為了解決行政相對人行政救濟(jì)的問題?！逗＞ā返闹贫ㄍ瑯邮菫榱私鉀Q權(quán)利行使與責(zé)任承擔(dān)的問題，也就是解決中國海警局法律資格的問題，使中國海警局一方面能以自己的名義在法定范圍內(nèi)從事與自身職責(zé)相關(guān)的各種海上維權(quán)執(zhí)法活動;另一方面能履行基于履職產(chǎn)生的義務(wù)和責(zé)任，并能以自己的名義應(yīng)訴。如果依此立法目的和三原則檢驗(yàn)《海警法》條文設(shè)置，可以厘清相關(guān)制度的解讀方式及存在的立法錯位。

（一）確立海洋權(quán)益損害賠償請求權(quán)規(guī)則

根據(jù)《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第247條的規(guī)定，國家是海域的所有權(quán)人。國家對管轄海域享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，權(quán)利受損時(shí)亦享有損害賠償請求權(quán)。這就是國家所有權(quán)理論。但何為國家？馬克思認(rèn)為，國家是一個(gè)“虛幻共同體”，是公共利益的承擔(dān)者和維護(hù)者。[23]經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，國家（政府）扮演著經(jīng)濟(jì)人角色，是公共性掩飾下的自利人。[24]

很明顯，這些理論都是觀念或政治副產(chǎn)品，而“國家”是抽象的存在。抽象的“國家”是解決不了海洋權(quán)益維護(hù)的實(shí)踐問題的。依據(jù)所有權(quán)基本理論，只有所有權(quán)人才能享有海洋所有權(quán)并行使相應(yīng)的訴權(quán)。所以，任何個(gè)人和組織均無法主動行使海洋環(huán)境與海洋資源保護(hù)權(quán)力，除非被執(zhí)法機(jī)關(guān)基于執(zhí)法職權(quán)（并非所有權(quán)）“抓現(xiàn)行”，否則破壞者可以肆無忌憚地進(jìn)行非法捕撈、非法開采，加之海洋執(zhí)法取證難等特點(diǎn)，破壞者根本無須擔(dān)心國家這一“主人”興師問罪。這未嘗不是海警部隊(duì)改革、《海警法》出臺的現(xiàn)實(shí)原因之一。

若要保護(hù)海洋環(huán)境和海洋資源，海洋權(quán)益的所有權(quán)行使人就必須是特定的，即客觀存在且明確獨(dú)立的自然人、國家機(jī)關(guān)和其他組織。比如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第89條第2款規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門有權(quán)代表國家對損害海洋權(quán)益責(zé)任者提起損害賠償請求①。顯然，《海洋環(huán)境保護(hù)法》在一定程度上突破了傳統(tǒng)國家所有權(quán)理論的拘囿，將海洋權(quán)益行使主體與保護(hù)主體特定化。《民法典》的第1234條也規(guī)定，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求海洋生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。無論是《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門”還是《民法典》提及的“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”，從海洋維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐以及法律體系性解釋的角度來看，均包括中國海警局。但這一科學(xué)的立法思想與立法原則并沒有在《海警法》中得到堅(jiān)持。

作為海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)，中國海警局是重要的海洋保護(hù)應(yīng)訴人，也是海洋權(quán)益行使人與保護(hù)人。針對《海警法》的制度缺漏，補(bǔ)救措施有二：一是通過司法解釋補(bǔ)救，最高人民法院在針對《海警法》出臺司法解釋時(shí)，對中國海警局提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利予以明確;二是完善法律體系，修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等，在相關(guān)法律中明確規(guī)定中國海警局的公益訴訟主體地位。

（二）建立內(nèi)外部運(yùn)行機(jī)制

1.內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

行政訴訟主體模式更著眼于行政外部關(guān)系。而行政主體的自身制度建構(gòu)才是行政主體理論運(yùn)行暢通的基點(diǎn)和前提。依據(jù)行政分權(quán)原理，海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)內(nèi)化為行政權(quán)力，而行政權(quán)力勢必需要內(nèi)在的機(jī)制約束，因此內(nèi)部管理權(quán)限、手段等內(nèi)部制度的建構(gòu)成為中國海警局自治與自洽的重點(diǎn)所在。而細(xì)致規(guī)定或者授權(quán)其他組織詳細(xì)規(guī)定海警組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，亦是發(fā)達(dá)國家海警法立法的通用立法技術(shù)。比如，《日本海上保安廳法》采用授權(quán)立法的形式，授權(quán)由內(nèi)閣令或者國土交通省條例設(shè)定每個(gè)海上保安廳分區(qū)的具體范圍，單獨(dú)制定《日本海上保安廳組織規(guī)則》進(jìn)一步設(shè)置海上保安廳的內(nèi)部架構(gòu)。受行政訴訟主體模式的影響，《海警法》只規(guī)定了外部約束機(jī)制，并沒有詳備的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。針對中國海警局組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及與其他軍事力量之間的分工協(xié)作機(jī)制，最佳的辦法就是由《海警法》進(jìn)行規(guī)制，鑒于《海警法》已頒布，只能另行規(guī)定。具體而言，首先，明確中國海警局組織架構(gòu)的設(shè)置權(quán)限以及各軍事力量的權(quán)限分工。根據(jù)《中華人民共和國組織法》以及海警部隊(duì)改革實(shí)踐，組織架構(gòu)設(shè)置權(quán)限由《海警法》作出原則性規(guī)定，比如其第10條規(guī)定中國海警局在工作方式上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)與垂直監(jiān)督體系，第11條為海警機(jī)構(gòu)管轄區(qū)域劃定確立了基本原則。關(guān)于具體管轄區(qū)劃主管機(jī)關(guān)，根據(jù)中國海警局的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，當(dāng)屬中央軍委為妥。同時(shí)，各軍事權(quán)限分工限于其涉密性不宜由法律規(guī)定并向社會公示，應(yīng)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，由中央軍委另行規(guī)定。其次，制定內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。所謂內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制包括案件管轄、審批權(quán)限、執(zhí)法過錯責(zé)任追究機(jī)制等，系業(yè)務(wù)工作，由中國海警局制定較為合適，這點(diǎn)在《海警法》第72條（執(zhí)法過錯責(zé)任追究機(jī)制）也得到了肯定。

2.外部協(xié)調(diào)機(jī)制

重新組建后的中國海警局執(zhí)法職權(quán)只是承繼了原國家海洋局及其海監(jiān)、公安邊防海警、海關(guān)總署、漁政局四部門承擔(dān)的執(zhí)法職權(quán)。目前公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)緝私部門等仍存有相應(yīng)的海上執(zhí)法權(quán)，勢必會與中國海警局的執(zhí)法權(quán)在權(quán)限范圍上存在交叉或重疊。如何厘清這些部門與中國海警局的權(quán)力邊界以及如何建立協(xié)作機(jī)制與信息共享平臺是不得不回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)踐中有以下兩種做法。

做法一是采用發(fā)文的形式，比如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于中國海警局與其他涉海部門職責(zé)分工及協(xié)作配合機(jī)制有關(guān)問題的意見》，《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》，等等。然而，中國海岸線漫長，在海警體系中設(shè)有3個(gè)海警分局、6個(gè)直屬局、11個(gè)省級海警局，還有若干個(gè)海警工作站。另外，僅海警執(zhí)法就涉及八大領(lǐng)域①，維權(quán)涉及域內(nèi)外，如此之多、如此之廣的涵涉范圍，僅僅依靠一對一、一對幾的協(xié)作意見是難以滿足現(xiàn)實(shí)需求和達(dá)致統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法目的的。同時(shí)，維權(quán)執(zhí)法管轄權(quán)不是一成不變的，而是一個(gè)動態(tài)的集合概念，“意見”和“通知”是靜態(tài)的，如此產(chǎn)生的疑問就是，這些涉及管轄權(quán)的文件誰享有解釋權(quán)？再則，海上維權(quán)執(zhí)法的案件是復(fù)雜的，正如陸上的一個(gè)復(fù)雜案件都需要一事一議，甚至一事多議，海上協(xié)作問題的解決只會更甚，僅僅依靠一個(gè)靜態(tài)的文件難以滿足動態(tài)維權(quán)執(zhí)法的需要。

做法二是借助各聯(lián)席會議機(jī)制。到目前為止，海警部隊(duì)通過國家海上搜救部級聯(lián)席會議、禁毒執(zhí)法工作聯(lián)席會議、邊境管控工作聯(lián)席會議等機(jī)制及其辦事機(jī)構(gòu)②處置了多個(gè)海上重大案件和海上重大事故。[25]這是目前最行之有效的聯(lián)合協(xié)作方式，但也存在明顯問題。首先，在諸多聯(lián)席會議機(jī)制中，國務(wù)院有關(guān)部門是牽頭單位，這就意味著海警部隊(duì)在這一協(xié)作平臺中可能難以謀得平等對話的機(jī)會;其次，各聯(lián)席會議機(jī)制之間零星分布、各自為政，難以形成統(tǒng)一、有效的國家層面的協(xié)作機(jī)制。

筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合中國海洋治理和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐，建立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。具體而言，可以借鑒2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的思路，成立國家海洋委員會，但不同于2013年倡議的國家海洋委員會，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)是獨(dú)立的，不宜設(shè)置在國務(wù)院之下，否則與中央軍委集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制相違背。國家海洋委員會可以是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并設(shè)置常委會。在人員設(shè)置上應(yīng)由中國海警局、公安部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等各部門海洋事務(wù)專門負(fù)責(zé)人組成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中國海洋權(quán)益維護(hù)與管理工作、制定海洋發(fā)展與保護(hù)政策，是國家最高海洋事務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。《海警法》在協(xié)調(diào)機(jī)制建立這一問題上基本遵循了這一思路——建立信息共享和工作協(xié)作配合機(jī)制（第8條、第58條）。這一正確的立法思路應(yīng)在將來的法律貫徹與執(zhí)行、司法解釋的制定出臺以及其他法律規(guī)范中得到貫徹與遵循。

協(xié)作不僅要在國內(nèi)各沿海管理機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，還要在國家之間進(jìn)行。隨著周邊沿海國家海洋爭議的頻發(fā)，設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一行使國家間海洋權(quán)益合作與協(xié)調(diào)的機(jī)關(guān)勢在必行。值得關(guān)注的是，在這次國家機(jī)關(guān)改革之際，確實(shí)成立了一個(gè)組織——中央外事工作委員會及其辦公室，從職能劃分上看③，國家設(shè)置外事工作委員會的意圖還是很明顯的。在國際間海洋事務(wù)的爭議與協(xié)作問題解決機(jī)制的建立上應(yīng)充分發(fā)揮中央外事工作委員會及其辦公室的作用。

（三）正確解讀與完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

1.行政復(fù)議制度的健全

當(dāng)行政相對人對中國海警局的行政處罰存有異議時(shí)，應(yīng)向誰提起行政復(fù)議或者如何提起行政復(fù)議，是一個(gè)重要的命題。中國海警局是軍事機(jī)構(gòu)，受中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)享有行政執(zhí)法職權(quán)，屬行政主體體系，因此中國海警局行使職權(quán)也必須遵守行政程序法的規(guī)定。細(xì)查《中華人民共和國行政復(fù)議法》（簡稱《行政復(fù)議法》），只有第12條適用于中國海警局。根據(jù)第12條的規(guī)定，針對中國海警局附屬機(jī)構(gòu)具體行政行為的行政復(fù)議，行政相對人有權(quán)向“上一級主管部門”提起復(fù)議。再結(jié)合《行政復(fù)議法》第19條規(guī)定的中國實(shí)行一級復(fù)議制，如此針對中國海警局下屬海警機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議都在海警體系之內(nèi)，不涉及他部門。但是針對中國海警局的具體行政行為、行政決定、制定的規(guī)范性文件等的行政復(fù)議的上一級主管部門應(yīng)是誰呢？從中國海警局的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制來看，只能是中央軍委。而根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，中央軍委并不負(fù)有國家行政管理職能，也不會設(shè)置相關(guān)職能部門。隨著海警部隊(duì)海上維權(quán)執(zhí)法活動的開展，行政異議案件必然會急劇增加，中國海警局的行政復(fù)議提起機(jī)構(gòu)亟需明確。但遺憾的是，《海警法》第76條對這一問題也采取了回避態(tài)度，將行政復(fù)議管轄權(quán)收攏在海警體系之內(nèi)，而對于中國海警局的上級主管部門并未提及。從現(xiàn)行法律體系來看，針對中國海警局的行政復(fù)議仍需要規(guī)章以上的法律文件進(jìn)行授權(quán)。

2.行政訴訟規(guī)定的解讀與完善

能否針對維權(quán)行為提起行政訴訟？平衡論把行政訴訟作為實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對人權(quán)利義務(wù)平衡的一種手段，并認(rèn)為行政訴訟也是平衡本身。[26]但緣于司法審慎和司法自律，各國行政訴訟制度均規(guī)定了國家行為不可訴。《行政訴訟法》第13條

第1款也規(guī)定，針對國防、外交等國家行為提起的訴訟，人民法院不予受理。維權(quán)行為是否屬于國防行為？《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第2條規(guī)定，“國家行為”是指國務(wù)院、中央軍委等在憲法和法律授權(quán)下，以國家的名義實(shí)施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為或者授權(quán)機(jī)關(guān)宣布的緊急狀態(tài)等行為?！逗＞ā冯m然認(rèn)為維權(quán)執(zhí)法職權(quán)是與狹義執(zhí)法權(quán)并列的一種廣義執(zhí)法權(quán)，但在章節(jié)設(shè)置上將其分為了三種任務(wù)樣式。從行動樣式上來看，“海上安全保衛(wèi)”行動即為所謂的海上維權(quán)，主要表現(xiàn)為出于維護(hù)管轄海域以及爭議海域的國家主權(quán)和海洋權(quán)益而采取的登臨、檢查、緊追、巡航、扣留、強(qiáng)制驅(qū)離、交通管制等措施。上述行為事關(guān)國防和外交事務(wù)，所以，針對中國海警局的“海上安全保衛(wèi)”行動，相對人是無法提起行政訴訟的。因此，《海警法》第76條規(guī)定的行政訴訟在行為要件上僅指第四章“海上行政執(zhí)法”行動。

就行政訴訟管轄的確定，根據(jù)2016年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》以及《行政訴訟法》的規(guī)定，針對中國海警局行政執(zhí)法行為提起的行政訴訟，地方法院與海事法院均有管轄權(quán)。通過在“中國裁判文書網(wǎng)”進(jìn)行搜索以及對海警執(zhí)法一線工作人員展開調(diào)查，在實(shí)務(wù)中，地方法院與海事法院均受理審判海上案件。而據(jù)了解，中國海事局已在積極推動海事審判“三合一”工作，并交由海事法院統(tǒng)一管轄，目前已在廈門海事法院試點(diǎn)推行。[27]鑒于海上案件的特殊性，由專門法院專司管轄還是比較科學(xué)的。結(jié)合目前中國法律設(shè)置體系及機(jī)關(guān)權(quán)能劃分，這一專門法院當(dāng)屬海事法院。但目前中國海事法院僅有11個(gè)，僅由這11個(gè)海事法院全權(quán)負(fù)責(zé)所有海上行政案件，就海事法院而言，心有余而力不足;同時(shí)也給行政相對人帶來極大的不便，浪費(fèi)司法資源，降低司法效率。建議循序而進(jìn)增設(shè)海事法院、完善審判體系，將海上案件交由海事法院統(tǒng)一受理與審判。

3.賠償制度與現(xiàn)行法規(guī)定的銜接

根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致性原則，損害賠償應(yīng)由權(quán)力享有的具體行為人作出?！逗＞ā返?7條規(guī)定，因違法行使職權(quán)造成的損害，海警機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)予以賠償。但關(guān)于該條規(guī)定，疑義有二：其一，何為“違法”，筆者認(rèn)為，應(yīng)作擴(kuò)張解釋，包括“法”與指令，“法”是指各類規(guī)范性文件，指令是指上級機(jī)關(guān)（包括軍事機(jī)關(guān)）的命令、指示等。其二，賠償義務(wù)主體的規(guī)定是否妥當(dāng)。第77條規(guī)定的賠償義務(wù)主體是“海警機(jī)構(gòu)及其工作人員”。但2020年11月公示的《中華人民共和國海警法（草案）》第73條規(guī)定的是海警機(jī)關(guān)工作人員。究竟誰才是適格賠償主體？根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》（簡稱《國家賠償法》）第7條第3款的規(guī)定，被授權(quán)組織應(yīng)承擔(dān)職務(wù)侵權(quán)的賠償義務(wù)。結(jié)合《國家賠償法》第3條、第4條的規(guī)定，“被授權(quán)組織”應(yīng)擴(kuò)大解釋為被授權(quán)組織及其工作人員。也就是說被授權(quán)組織工作人員的職務(wù)侵權(quán)屬國家賠償?shù)姆懂?，由被授?quán)組織承擔(dān)。而對于“與行使職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為”，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任（《國家賠償法》第5條）。另外，實(shí)踐中因職務(wù)侵權(quán)產(chǎn)生的糾紛，個(gè)人和組織也不會選擇將工作人員列為被告

，而是將單位列為被告。因此相較于草案，《海警法》第77條對于賠償主體的規(guī)定是更為妥當(dāng)?shù)摹５摋l對于賠償責(zé)任的分配還是存有疑義的。從文義解釋上來看，對于違法損害賠償，海警機(jī)構(gòu)和海警工作人員各司其職，但根據(jù)上文分析，無論是海警機(jī)構(gòu)還是工作人員的職務(wù)侵權(quán)原則上來講均應(yīng)先由海警機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但這并不意味著海警機(jī)構(gòu)工作人員不必為其肆意妄行“買單”。海警機(jī)構(gòu)工作人員的責(zé)任由海警內(nèi)部機(jī)制規(guī)制，具體措施包括行政處罰、行政追償?shù)取?/p>

四、結(jié)語

《海警法》的頒布明確了中國海警局的屬性定位、職權(quán)職責(zé)。法律的生命在于實(shí)施，而實(shí)施關(guān)鍵在于法律的正確解讀?！逗＞ā芬驯M其然考慮了關(guān)于海警部隊(duì)的方方面面，事無巨細(xì)地規(guī)定了詳備可行的制度與機(jī)制。但關(guān)于維權(quán)執(zhí)法的諸多制度理論脈絡(luò)尚未厘清或仍存闕漏，而正確定位中國海警局的行政主體地位以及梳理其運(yùn)行理論邏輯是制度完善的基點(diǎn)。中國海警局作為軍事主體，如何合法、高效地行使行政職權(quán)仍是亟待回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。希冀建立配套的《海警法》實(shí)施機(jī)制，使《海警法》實(shí)實(shí)在在成為中國海洋綜合治理的基本法，海警部隊(duì)成為國家主權(quán)與海洋權(quán)益可靠的保護(hù)人！

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① 學(xué)界對此存有兩種觀點(diǎn)。一種是“專門說”，將海上維權(quán)與海上執(zhí)法嚴(yán)格區(qū)分，海上維權(quán)是針對管轄海域內(nèi)的侵犯國家主權(quán)及海洋權(quán)益行為采取的宣示主權(quán)的合法行為;海上執(zhí)法主要是指行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)。另一種是“綜合說”，認(rèn)為海上維權(quán)執(zhí)法是與行政執(zhí)法相并列的一種特殊的執(zhí)法活動，即維權(quán)性質(zhì)的執(zhí)法。行政執(zhí)法是在管轄范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行國內(nèi)法賦予的行政執(zhí)法權(quán)，而海上維權(quán)執(zhí)法不僅包括在管轄海域執(zhí)行國內(nèi)法賦予的職權(quán)，還包括在尚存爭議的海域依據(jù)國內(nèi)法和國家公約、雙邊協(xié)議等進(jìn)行的維權(quán)性質(zhì)的執(zhí)法活動。從實(shí)證主義的角度，歷史上，中國的海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)一直都是由行政機(jī)關(guān)享有和行使?！逗＞ā返?2條采用“列舉+兜底條款”的立法技術(shù)詳列了中國海警局享有的海上維權(quán)執(zhí)法的具體職權(quán)，并在章節(jié)框架上分三章詳列了三種海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)類型?！逗＞ā坊旧喜捎玫氖蔷C合說，即認(rèn)為中國海警局行使的海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)是一種廣義上的行政權(quán)。

② 在國家行政權(quán)力構(gòu)成體系中，海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)是唯一一個(gè)集綜合性與專業(yè)性、國內(nèi)法與域外法、時(shí)效性與實(shí)效性、橫向界線不清與縱向界限無窮于一體的國家公權(quán)力。

③ 為更好地維護(hù)海洋權(quán)益，世界主要海洋國家在海洋治理模式上紛紛建立專業(yè)海洋執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行海洋綜合治理，比如美國的海岸警衛(wèi)隊(duì)、日本的海上保安廳、韓國的海洋警察廳等，這些海洋執(zhí)法力量的共同特點(diǎn)是擁有國防力量之實(shí)，卻不具備國防力量之名，從本質(zhì)上講，就是一支政府領(lǐng)導(dǎo)下的準(zhǔn)軍事化警察部隊(duì)。

① 主流觀點(diǎn)認(rèn)為，全國人大及其常委會通過的具有規(guī)范性的決議和決定與法律具有同等效力。參見孫國華：《法理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年出版，第396頁。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律的效力高于全國人大及其常委會通過的具有規(guī)范性的決議和決定。參見舒國瀅：《法理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2012年出版，第138頁。

② 參見《刑事訴訟法》第308條第2款。

③ 參見《中華人民共和國人民武裝警察法》（簡稱《武警法》）第9條第1款。

① 《武警法》第41條是依據(jù)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督設(shè)置的：內(nèi)部監(jiān)督是指軍事體系內(nèi)部的監(jiān)督，比如中央軍事委員會監(jiān)察委員會、人民武裝警察部隊(duì)各級監(jiān)察委員會;外部監(jiān)督顧名思義就是軍事系統(tǒng)外的監(jiān)督，包括人民政府及其有關(guān)部門、公民、法人和其他組織。

① “海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”是指該法中提及的國務(wù)院、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門等。

① 海洋管理八大領(lǐng)域包括：海洋（海岸）工程建設(shè)、海洋石油勘探開發(fā)、海洋廢棄物傾倒、船舶及其有關(guān)作業(yè)活動、海砂開采運(yùn)輸、海洋自然保護(hù)地、陸源污染物排放、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)等。

② 比如海上搜救中心系國家海上搜救部級聯(lián)席會議辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議的日常工作。

③ 中央外事工作委員會及其辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促各有關(guān)方面落實(shí)黨中央關(guān)于維護(hù)海洋權(quán)益的決策部署，收集匯總和分析、研判涉及國家海洋權(quán)益的情報(bào)信息，協(xié)調(diào)應(yīng)對緊急突發(fā)事態(tài)，組織研究維護(hù)海洋權(quán)益的重大問題并提出對策建議。