□王曉亞

（河北工程大學(xué)管理工程與商學(xué)院 河北 邯鄲 056038）

截至2016年底，中國60周歲及以上的人口達(dá)到23 086萬人，占總?cè)丝诘谋壤秊?6.7%；到2019年底，中國60歲及以上老年人口已達(dá)2.54億人，占總?cè)丝诒壤秊?8.1%。由此可見，我國老齡化程度呈逐年加劇態(tài)勢(shì)，尤其是農(nóng)村人口老齡化超過了全國水平，這不僅挑戰(zhàn)了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，還催生了農(nóng)村居家養(yǎng)老模式[1]。

1 非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的政策背景

農(nóng)村居家養(yǎng)老的核心是發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，即為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等社會(huì)服務(wù)。2013年8月16日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上確定了深化改革，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施：在老齡化迅速發(fā)展的形勢(shì)下，財(cái)政性資金應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)傾斜，并推動(dòng)社會(huì)力量成為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”。

2012年7月，民政部出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》也為非政府組織以各種方式參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)提供了政策指導(dǎo)。2016年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了國辦發(fā)〔2016〕91號(hào)文件，要求全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，通過提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，來滿足當(dāng)前的養(yǎng)老需求。非政府組織作為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的第三方主導(dǎo)力量，在參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)過程中面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)，是值得研究的問題[2]。

2 非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的SWOT分析

通過SWOT分析法客觀描述非政府組織（NGO）參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，不僅可以使復(fù)雜信息清晰化、明朗化，也能促進(jìn)決策者清楚地認(rèn)識(shí)非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)所處的內(nèi)外部環(huán)境并加以分析，從而進(jìn)一步提高決策的準(zhǔn)確性。

2.1 優(yōu)勢(shì)因素（Strengths）

2.1.1 整合社會(huì)資源（S1）

非政府組織在政府與市場之間起協(xié)調(diào)溝通作用，即通過優(yōu)化整合不同部門間的資金、人才等社會(huì)資源，來提高農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效率。資源整合不僅拓展了非政府組織的資金來源渠道，也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了參與當(dāng)?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.1.2 增強(qiáng)需求表達(dá)力（S2）

非政府組織成員大部分來自民間，具有天然的“草根性”，更容易與基層群眾溝通，匯集民意。非政府組織作為政府體制外制約力量的組織者，以組織的共同力量影響政府決策。這不僅改變了農(nóng)民個(gè)人“原子化”狀態(tài)的利益訴求困境，也保障了農(nóng)民養(yǎng)老需求的有效傳遞。

2.1.3 高效率低成本服務(wù)（S3）

非政府組織的“自治性”特征說明其獨(dú)立于政府，而“非營利性”特征說明其獨(dú)立于市場，因此，非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)能夠較好地將政府機(jī)制與市場機(jī)制結(jié)合起來，不僅克服了市場失靈和政府失靈問題，還引入了競爭機(jī)制，而這一競爭機(jī)制的引入不僅提高了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，也降低了成本[3]。

2.1.4 滿足多元化需求（S4）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，農(nóng)村老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。與政府相比，非政府組織能夠在較小范圍內(nèi)靈活開展服務(wù)。非政府組織所追求的“按需服務(wù)”目標(biāo)，不僅緩解了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡問題，也滿足了農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的差異化需求。

2.2 劣勢(shì)因素（Weaknesses）

2.2.1 人才短缺（W1）

農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要大量專業(yè)人才，但是非政府組織從業(yè)人員社會(huì)地位不高、社會(huì)保障政策缺失、待遇水平較低，致使其難以吸引高水平的專業(yè)人員。同時(shí)，由于農(nóng)村的生活條件較差，城市人不愿意到農(nóng)村工作和生活，而當(dāng)?shù)卮迕衿毡榇嬖谖幕潭鹊?、技術(shù)差的問題，極大地制約了非政府組織在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域的發(fā)展壯大。

2.2.2 資金匱乏（W2）

在非政府組織的資金來源中，政府財(cái)政撥款有限，社會(huì)企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)又具有不穩(wěn)定性。盡管政策允許非政府組織在政策范圍內(nèi)收取一些成本、勞務(wù)等費(fèi)用，但由于農(nóng)民收入相對(duì)較低、貧困人口比重較大、老年人消費(fèi)觀念滯后等因素，決定了非政府組織在參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中會(huì)受到經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的阻礙。

2.2.3 志愿失靈（W3）

基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，多數(shù)人都愿意享受低成本服務(wù)而不愿意付出無償服務(wù)，從而導(dǎo)致非政府組織能夠提供的服務(wù)少于社會(huì)所需的最優(yōu)解。非政府組織作為政府失靈、市場失靈的衍生物，也存在“志愿失靈”問題，因此不能獨(dú)立完成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 機(jī)會(huì)因素（Opportunities）

2.3.1 政府的政策支持（O1）

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的完善，全能型政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，這為非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)大了權(quán)力范圍。同時(shí)，政府賦予了非政府組織在所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅和捐贈(zèng)稅等方面的優(yōu)惠政策，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

2.3.2 市場的局限性（O2）

由于市場具有營利性特征，使得市場供給的養(yǎng)老服務(wù)不能滿足農(nóng)村貧困群體的需求，即不能使有限的資源有效地配置到居家養(yǎng)老服務(wù)的無限需求上，導(dǎo)致供需的總量失衡。因此，市場失靈為非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)提供了發(fā)展契機(jī)[4]。

2.3.3 農(nóng)村養(yǎng)老的需要（O3）

農(nóng)村老年人的養(yǎng)老資源不容樂觀。一方面，年輕勞動(dòng)力大規(guī)模遷移到城市，女性勞動(dòng)參與率越來越高，使農(nóng)村的空巢家庭倍增，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化；另一方面，農(nóng)村老人的收入水平普遍低于城市老人，“未富先老”的情況在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。農(nóng)村養(yǎng)老資源匱乏為非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)提供了動(dòng)力。

2.4 威脅因素（Threats）

2.4.1 政府監(jiān)督評(píng)估缺位（T1）

在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供給過程中，非政府組織的公益性特征使其極易出現(xiàn)效率低下的情況，甚至滋生貪污腐敗行為。這不僅需要政府、社會(huì)和行業(yè)的監(jiān)督，還需要對(duì)非政府組織資質(zhì)、誠信進(jìn)行評(píng)估。然而，目前我國非政府組織的公益性產(chǎn)權(quán)界定不清，也沒有建立起行之有效的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，使非政府組織供給的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量受到影響。

2.4.2 缺乏市場競爭機(jī)制（T2）

1998年國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十一條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，不再批準(zhǔn)成立新的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位”。政府從管理角度來控制非政府組織的總量，但是由于缺乏市場競爭，導(dǎo)致非政府組織供給養(yǎng)老服務(wù)的效率較低。

2.4.3 法律法規(guī)不健全（T3）

對(duì)非政府組織的立法工作不僅滯后于民間組織的發(fā)展，而且不適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)。現(xiàn)有的法規(guī)重于程序規(guī)定，而沒有針對(duì)具體問題進(jìn)行規(guī)范。到目前為止，還沒有一套完整的非政府組織管理?xiàng)l文，法制環(huán)境致使非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)得不到法律保障。

3 非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略選擇

3.1 構(gòu)造判斷矩陣

AHP方法使用的是1～9的比例標(biāo)度，1表示兩個(gè)元素同等重要；9表示A元素比B元素極端重要，反之，B的重要性是A的1/9。據(jù)此判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)專家學(xué)者進(jìn)行問卷調(diào)查，建立各級(jí)判斷矩陣。具體見表1到表5。

3.2 層次排序及一致性檢驗(yàn)

以上各級(jí)判斷矩陣的最大特征值所對(duì)應(yīng)的特征向量，為同一層次各要素相對(duì)重要性的排序權(quán)值，即單層次排序權(quán)值。根據(jù)各級(jí)判斷矩陣，分別計(jì)算出最大特征值λmax和對(duì)應(yīng)的特征向量wi。根據(jù)公式CI=計(jì)算一致性指標(biāo)CI，由判斷矩陣階數(shù)n查表得RI值，根據(jù)計(jì)算一致性比率。CR＜0.1說明通過一致性檢驗(yàn)，在單層次排序的基礎(chǔ)上，以組內(nèi)要素權(quán)重與各組權(quán)重的乘積來計(jì)算指標(biāo)層各要素的總權(quán)重，CR總=0.047＜0.1說明通過一致性檢驗(yàn)，認(rèn)為層次總排序的結(jié)果具有滿意的一致性，因而得出的分析結(jié)果是可取的。

表1 組群相對(duì)于目標(biāo)層的判斷矩陣（A）

表2 優(yōu)勢(shì)的判斷矩陣（S）

表3 劣勢(shì)的判斷矩陣（W）

表4 機(jī)會(huì)的判斷矩陣（O）

表5 威脅的判斷矩陣（T）

3.3 構(gòu)建SWOT四邊形判定戰(zhàn)略地位

AHP法為農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略選擇提供了量化比較的依據(jù)，即用數(shù)學(xué)模型確定SWOT各組戰(zhàn)略要素總權(quán)重的排序后，根據(jù)公式計(jì)算得出總優(yōu)勢(shì)S總=0.141 4、總劣勢(shì)W總=0.090 1、總機(jī)會(huì)O總=0.037 1、總威脅T總=0.052 9，找出其在坐標(biāo)系中的對(duì)應(yīng)點(diǎn)，并分別將其標(biāo)注在SWOT坐標(biāo)系中相應(yīng)的坐標(biāo)軸上，然后依次連接構(gòu)成一個(gè)四邊形，見圖1。

圖1 SWOT四邊形戰(zhàn)略選擇示意圖

根據(jù)圖1計(jì)算各象限三角形面積如下。

S△SAO=0.141 4×0.037 1×1/2=0.002 6

S△WAO=0.037 1×0.090 1×1/2=0.001 7

S△WAT=0.090 1×0.052 9×1/2=0.002 4

S△SAT=0.052 9×0.141 4×1/2=0.003 7

各象限三角形面積的大小順序?yàn)椋篠△SAT＞S△SAO＞S△WAT＞S△WAO，因此，非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略選擇順序依次為ST戰(zhàn)略、SO戰(zhàn)略、WT戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略。由此可見，ST戰(zhàn)略為最優(yōu)戰(zhàn)略，屬于第四象限抗?fàn)幮蛻?zhàn)略區(qū)，也就是說非政府組織具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是在參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)過程中受到的外界威脅也不容忽視，需要在政策扶持的前提下發(fā)揮需求表達(dá)力的優(yōu)勢(shì)，爭取外部支持。

4 非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑思考

通過對(duì)非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行SWOT-AHP分析，得出了ST戰(zhàn)略選擇，在細(xì)分S與T各組戰(zhàn)略要素的基礎(chǔ)上，得出以下基本結(jié)論。

4.1 S4與T1的決策——加強(qiáng)NGO與政府的合作

非政府組織能以靈活的方式提供彈性服務(wù)，因此具有（S4）滿足多元化居家養(yǎng)老服務(wù)需求的優(yōu)勢(shì)。為了避免（T1）政府監(jiān)督缺失造成的效率損失，通過NGO與政府間的合作，使政府的監(jiān)督和評(píng)估內(nèi)部化。在福利多元主義理論的指導(dǎo)下，政府的職能可由居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范者、購買者和監(jiān)督者；而非政府組織則應(yīng)彌補(bǔ)政府撤出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所留下的真空，以抵擋市場力量的過度膨脹，即通過強(qiáng)化民主參與來滿足多元化養(yǎng)老需求。

4.2 S2與T2的決策——保證NGO的獨(dú)立性

非政府組織具有（S2）增強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)力的優(yōu)勢(shì)，使得養(yǎng)老服務(wù)供給具有針對(duì)性，但仍面臨（T2）缺乏市場競爭的威脅。根據(jù)競爭市場的定義“需求者和消費(fèi)者都接受不受他們控制的既定價(jià)格，這樣的市場才是競爭市場”，作為準(zhǔn)公共服務(wù)的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，無論是政府供給還是非政府組織供給都存在價(jià)格控制現(xiàn)象。只有通過市場的供求關(guān)系調(diào)節(jié)價(jià)格，才能把農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)推向市場，即引入市場競爭。因此，非政府組織運(yùn)用其需求表達(dá)的優(yōu)勢(shì)收集需求信息，為政府供給居家養(yǎng)老服務(wù)提供參考，不僅提高了服務(wù)的供給效率，也解決了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)性失衡問題。

4.3 S1與T3的決策——通過合作整合資源

非政府組織具有（S1）資源整合功能，但是在（T3）非政府組織缺乏法律法規(guī)約束的前提下，通過什么方式來有效整合社會(huì)資源則是重中之重。首先，與企業(yè)合作。從非政府組織與企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系來看，雖然在價(jià)值取向上存在非盈利與盈利的區(qū)別，但不影響相互溝通。非政府組織的草根性、親民化特點(diǎn)是提高企業(yè)形象的有效途徑，企業(yè)為了追求利潤最大化，將積極參與非政府組織的養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)。其次，非政府組織間合作。非政府組織間具有相同的價(jià)值取向和運(yùn)營策略，具有合作基礎(chǔ)。此外，不同的非政府組織代表著不同的利益群體，通過溝通與合作，使不同群體間的利益博弈達(dá)到均衡，并為公共政策的制定提供依據(jù)。