劉亞進，楊康永

（華設(shè)設(shè)計集團股份有限公司，江蘇 南京 210001）

0 引言

2019 年3 月8 日召開的第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，習總書記提出“要按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”的重要指示[1]。為深入貫徹指示精神，江蘇省2020 年8 月出臺了《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》，啟動全省實用性村莊規(guī)劃編制工作。九里村被列為宿遷市試點村莊。

1 多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃內(nèi)涵

1.1 村莊多元規(guī)劃整合的實踐

多規(guī)合一是將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上，對全要素空間進行統(tǒng)籌考慮，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”[2]。多規(guī)合一的村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，整合村莊原先的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等形成的法定規(guī)劃。多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃關(guān)注國土空間開發(fā)保護、居民點建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等實際需要，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。

1.2 與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制的區(qū)別

多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃主要有以下四個方面區(qū)別：理念思維上由傳統(tǒng)的建設(shè)引導(dǎo)、發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈拙€思維管控，突出生態(tài)文明建設(shè)要求；編制基礎(chǔ)上由地形圖變?yōu)榈乩頂?shù)據(jù)、地理圖斑等，保證了規(guī)劃的準確性；用途管控上在傳統(tǒng)剛性基礎(chǔ)上增加彈性管控，為村莊建設(shè)發(fā)展提供更加靈活的空間；編制成果上在藍圖規(guī)劃基礎(chǔ)上增加全域空間數(shù)據(jù)庫，動態(tài)更新，可以更好地與各類規(guī)劃相匹配[3]。

2 多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃實踐——以九里村為例

2.1 現(xiàn)狀情況

九里村位于宿遷市湖濱新區(qū)，緊鄰國家AAAA 級旅游景區(qū)、省級森林公園——三臺山森林公園，235 國道從西側(cè)穿過，新?lián)P高速在基地8km 范圍內(nèi)有兩處出入口，交通便利。村域面積679.9hm2，現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地面積62.58hm2，轄胡莊1 個自然村（之前共12 個自然村，其中2 個自然村正在拆遷，9 個自然村已經(jīng)搬遷土地復(fù)墾），共有826 戶，3615 人。村莊自身產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)已形成2000 畝左右的葡萄種植基地。著名小英雄韓余娟出生于此村，具有一定文化資源。

2.2 問題梳理

為了保證村莊規(guī)劃的編制準確而有效，我們通過現(xiàn)場調(diào)研、開會訪談、問卷調(diào)查、收集資料等多種形式梳理出了九里村村莊規(guī)劃編制存在的問題，主要表現(xiàn)為以下四個方面：

（1）實施監(jiān)督不到位。靠近三臺山森林公園原因，九里村已經(jīng)編制一系類規(guī)劃，這些規(guī)劃依然是“紙上畫畫，墻上掛掛”，難以實施。同時村民作為村莊規(guī)劃的主體，對規(guī)劃的重要性認識不足，沒有意識到村莊規(guī)劃對未來生產(chǎn)生活的影響，導(dǎo)致實施過程執(zhí)行力較弱。

（2）上位依據(jù)不充分。本次規(guī)劃主要依據(jù)三調(diào)階段成果、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護線等數(shù)據(jù)進行編制，由于市、區(qū)國土空間總體規(guī)劃正在編制中，上位規(guī)劃的約束性指標和剛性管控等要求暫不明確，造成本次村莊規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)不夠充分，主要控制指標無法有效銜接。

（3）底線管控缺落實。通過現(xiàn)狀建設(shè)、三調(diào)階段成果數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田保護線進行校核，存在產(chǎn)業(yè)用地、養(yǎng)殖水面等侵占基本農(nóng)田情況，這種侵占現(xiàn)象長期存在，沒有得到有效解決。

（4）發(fā)展提升缺空間。由于集中居住上樓，將11 個自然村搬遷安置在胡莊一個自然村，導(dǎo)致胡莊居民點在土地利用方面矛盾突出：缺少建設(shè)停車場、農(nóng)具停放場、小游園等設(shè)施空間，同時社區(qū)內(nèi)部分建設(shè)用地閑置，造成一定程度的土地資源浪費。

2.3 發(fā)展定位與規(guī)劃目標

以鄉(xiāng)村振興為契機，結(jié)合村莊實際情況，按照“農(nóng)旅文旅融合發(fā)展、國土空間集約高效、三生空間有效管控、公共設(shè)施配套完善、人居環(huán)境全面提升、農(nóng)民收入顯著提高”的發(fā)展目標，將九里村建設(shè)成為宿遷市鄉(xiāng)村振興的典范和“美麗鄉(xiāng)村”示范村。九里村具體規(guī)劃目標表，如表1 所示。

表1 規(guī)劃指標

2.4 農(nóng)用地利用規(guī)劃與保護要點

規(guī)劃將保護耕地資源作為首要目標，并盡可能提高耕地質(zhì)量，為未來的基本農(nóng)田準備。九里村規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地602.02hm2。在保證九里基本農(nóng)田面積不變情況下，將部分林地、坑塘水面等調(diào)整為耕地，通過對未納入耕地保護范圍內(nèi)農(nóng)村道路等適宜開發(fā)的農(nóng)用地進行整治，推進農(nóng)田溝、渠、路的改善，提高基礎(chǔ)設(shè)施標準和機械化生產(chǎn)水平，形成規(guī)模連片的耕地，提高耕地質(zhì)量，達到水稻、小麥逐年增產(chǎn)，提高綜合效益。

2.5 建設(shè)用地規(guī)劃與布局要點

九里村良好的區(qū)域優(yōu)勢、豐富的產(chǎn)業(yè)資源，未來發(fā)展對用地指標需求較大。規(guī)劃對村莊搬遷剩余的62.58hm2建設(shè)用地全部用足，并著重解決鄉(xiāng)村發(fā)展最強烈的一三三產(chǎn)融合項目——葡萄產(chǎn)業(yè)項目用地指標。通過建設(shè)用地整治，新增建設(shè)用地指標主要用于為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的農(nóng)村居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、綠地與廣場用地等。規(guī)劃對道路交通、公服設(shè)施、公用設(shè)施、人居環(huán)境等方面提出完善策略，力爭建設(shè)為鄉(xiāng)村振興的示范村。

為了提高村莊規(guī)劃的靈活性，規(guī)劃采取“留白”加機動指標彈性管控方式，引導(dǎo)各類土地高效利用和設(shè)施合理布局。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，規(guī)劃5.53hm2留白用地，同時預(yù)留2hm2（不超過5%）機動指標用于農(nóng)村公共公益設(shè)施和零星分散的一二三產(chǎn)融合發(fā)展項目使用。

2.6 生態(tài)用地保護規(guī)劃要點

按照習總書記提出的“兩山”理論，村莊規(guī)劃應(yīng)該重視生態(tài)環(huán)境保護的要求?？紤]九里村不存在生態(tài)保護紅線，18.07hm2生態(tài)用地大部分位于235 國道以西的省級森林公園內(nèi)，因此在該村的規(guī)劃中，重點加強水域規(guī)劃，保持良好的水域自然生態(tài)景觀，用時也要做好河流淤泥清理，河道治理，引入本土水生植物，改善河流水質(zhì)，提高水資源質(zhì)量。

2.7 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

依托三臺山森林公園、葡萄產(chǎn)業(yè)、余娟英雄文化等豐富資源，以葡萄產(chǎn)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展休閑旅游、田園體驗、商貿(mào)服務(wù)等功能，形成一產(chǎn)包括葡萄生產(chǎn)，苗木種植、畜牧養(yǎng)殖，二產(chǎn)圍繞酒莊、農(nóng)產(chǎn)品加工（包括葡萄加工、釀酒、有機糧油、蔬菜加工等），三產(chǎn)文化旅游、田園體驗、商貿(mào)服務(wù)等，一二三產(chǎn)聯(lián)動融合發(fā)展格局，將九里村打造成為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化特色鮮明、服務(wù)功能完善的宜居宜業(yè)宜游的秀美鄉(xiāng)村。

3 編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃建議

3.1 突出重點，簡化成果

實用性村莊規(guī)劃要達到實用效果，必須突出重點，對于可選做內(nèi)容需要結(jié)合各個村不同情況進行選擇，避免每個村莊規(guī)劃承載太多內(nèi)容而無法落實。同時規(guī)劃的成果要做到能看得懂、記得住、能落地、好監(jiān)督。

3.2 上下互動，規(guī)劃傳導(dǎo)

國土空間規(guī)劃具有上下層層傳導(dǎo)特征，實用性村莊規(guī)劃側(cè)重可實施性，主要是落實上位國土空間規(guī)劃的分解落實要求。同時事先編制的村莊規(guī)劃中一些重要設(shè)想也需要在后面編制的上位國土空間規(guī)劃中給予落定。

3.3 提煉特色，精準定位

村莊的稟賦資源差異較大，無法一概而論，按照過去的規(guī)劃思路來解決村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際問題已經(jīng)行不通。每個村莊在編制時候需要摸清家底，積極融入?yún)^(qū)域發(fā)展中，找準定位，借勢發(fā)展，選擇合適自身發(fā)展情況的方向。

3.4 公眾參與，加強監(jiān)督

規(guī)劃編制前期聽取村民意愿，編制中多與村民互動，調(diào)動村民積極參與到村莊規(guī)劃編制中，編制結(jié)果向村民公示，實現(xiàn)全過程公眾參與。規(guī)劃實施加強巡查監(jiān)督，做到有規(guī)劃有實施，把突破規(guī)劃的違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)，從源頭上控制農(nóng)村違法用地、違法建設(shè)行為，保障規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性。