白銳，蘇琳，Nicholas S.Brasovan

（1.暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510632；2.中阿肯色大學(xué),哲學(xué)系，阿肯色州 72035,美國(guó)）

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其治理理論的學(xué)術(shù)探索從破土萌芽到迅猛生長(zhǎng)再到蔚為大觀(guān)，自然科學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)乃至政治學(xué)都在這個(gè)領(lǐng)域積累了大量研究成果。但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理與一般公共管理領(lǐng)域最大的不同，是其治理理論無(wú)法適用普遍性的理論框架。在這個(gè)議題上，?？轮卫響B(tài)理論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)與不確定性、治理的制度體系以及治理過(guò)程中的權(quán)力—知識(shí)體系等的論述，都高度契合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)研究。盡管?？虏⑽磳?zhuān)門(mén)論述過(guò)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理，但?？轮卫響B(tài)理論因其哲學(xué)高度、理論視角以及話(huà)語(yǔ)體系，值得認(rèn)真分析，以資風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理理論指導(dǎo)性框架之用。

一、治理態(tài)理論及其要素

王紹光的研究發(fā)現(xiàn)，治理這個(gè)概念發(fā)端于西方語(yǔ)言，在過(guò)去主要指“控制”，并且使用率極低，只是在過(guò)去20多年間由于福利國(guó)家式微等原因才被廣泛使用并呈井噴式態(tài)勢(shì)。［1］以倫克為代表的學(xué)者則看到?？碌闹卫響B(tài)理論是對(duì)過(guò)去治理理論的總結(jié)，認(rèn)為?？吕碚摕o(wú)論從分析方法還是理論層面都將治理理論推向更高的高度。［2］這個(gè)評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)到了治理態(tài)理論在哲學(xué)與政治學(xué)研究中的重要價(jià)值，福柯哲學(xué)思想的高度是以治理為主線(xiàn)，將從文化到制度、從個(gè)人治理到國(guó)家公共管理的人類(lèi)社會(huì)生活都納入理解范圍，而治理態(tài)是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)生活的最高形態(tài)。從國(guó)家治理與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的理論角度，我們將治理態(tài)理論歸納為三個(gè)要點(diǎn)：第一，治理本質(zhì)上是一種國(guó)家理性的體現(xiàn)；第二，治理的目標(biāo)是控制不確定性；第三，國(guó)家邏輯中的管理行為專(zhuān)門(mén)化。

首先，治理本質(zhì)上是一種國(guó)家行為。福柯認(rèn)為國(guó)家具有內(nèi)在的發(fā)展邏輯，并將這一內(nèi)在邏輯命名為國(guó)家理性，這個(gè)獨(dú)特的術(shù)語(yǔ)總括了國(guó)家在現(xiàn)代性時(shí)代獨(dú)特的規(guī)范性路徑。源于16到18世紀(jì)的現(xiàn)代性的發(fā)展，使得國(guó)家本身衍生出一種自我意識(shí)，這一意識(shí)成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的精神性的根本動(dòng)力。啟蒙時(shí)代以來(lái)的思想注意到了這點(diǎn)。無(wú)論是馬基雅維利、洛克和盧梭，還是吉登斯、斯考克波和切姆尼茲等現(xiàn)代學(xué)者，都對(duì)此現(xiàn)象作出過(guò)理論思考。盧梭在《社會(huì)契約論》中所稱(chēng)的“公意”與斯考克波所謂的“國(guó)家自主性”［3］實(shí)質(zhì)上具有同一意蘊(yùn)。?？聦?duì)這種國(guó)家自主性作了更為理論化的分析。?？略谥髦薪枨心纺崞澋脑?huà)，認(rèn)為國(guó)家理性就是“在所有政治事務(wù)中完全為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的維持、擴(kuò)張與福利都必要的且我們必須采取的最便捷與迅速的一種政治考量”。［4］257?？抡J(rèn)為，到了現(xiàn)代性時(shí)代，國(guó)家客觀(guān)與主觀(guān)相統(tǒng)一的內(nèi)在規(guī)定性還表現(xiàn)在這一點(diǎn)：民族國(guó)家體系已經(jīng)很明顯取代了自然秩序、世界秩序甚至神性秩序，成為新時(shí)代的人類(lèi)生活秩序。此處的國(guó)家理性一方面是對(duì)歷史上國(guó)家實(shí)踐的概括與歸納，另一方面是從政治哲學(xué)視角確認(rèn)了國(guó)家理性作為國(guó)家治理的規(guī)范性基礎(chǔ)，具備本體論上的指導(dǎo)意義。

其次，在國(guó)家理性的推動(dòng)下，國(guó)家形態(tài)日趨復(fù)雜，對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治與管理活動(dòng)必然專(zhuān)門(mén)化，這是現(xiàn)代國(guó)家的最重要特色之一?，F(xiàn)代國(guó)家形態(tài)形成于16至18世紀(jì)的歐洲。在?？轮埃R梭已注意到國(guó)家理性與國(guó)家治理形式之間的可剝離狀態(tài)。他認(rèn)為國(guó)家和政府是兩種不同的實(shí)體，國(guó)家是最高的理性，即主權(quán)者共同體，而政府，即具體掌握國(guó)家治理制度與技術(shù)的共同體，是負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家理性的。［5］盧梭極有見(jiàn)地地看到了國(guó)家治理專(zhuān)門(mén)化正逐步出現(xiàn)，這個(gè)趨勢(shì)到20世紀(jì)初時(shí)正式被威爾遜和古德諾等學(xué)者以政治—行政二分法作了范式意義上的明確規(guī)定，沃爾多的行政國(guó)家理論是對(duì)這一思想傳統(tǒng)在政治哲學(xué)上的全面總結(jié)。正是在同樣的理論路徑上，?？抡J(rèn)為，主權(quán)者在法律手段與規(guī)訓(xùn)手段上，開(kāi)始形成治理的藝術(shù)，這種新的認(rèn)識(shí)與管理政治共同體的知識(shí)與技術(shù)，福柯稱(chēng)之為治理態(tài)（governmentality）。國(guó)家的現(xiàn)代性問(wèn)題不是國(guó)家取代了社會(huì)，而是國(guó)家本身“政府化”。治理態(tài)是新型國(guó)家形態(tài)，其核心是治理。但與古德諾和沃爾多不一樣的是，治理態(tài)理論打通了個(gè)人與國(guó)家的關(guān)節(jié)，甚至拆除了身體與社會(huì)之間的無(wú)形壁壘，治理從微觀(guān)到宏觀(guān)分別指涉?zhèn)€人、家庭與國(guó)家，對(duì)應(yīng)道德規(guī)范、經(jīng)濟(jì)管理與政治治理三個(gè)領(lǐng)域。與西方一般將公共—私人領(lǐng)域二分化的思想傳統(tǒng)不同，?？抡J(rèn)為這三個(gè)領(lǐng)域之間有著其連續(xù)性，這一觀(guān)念頗類(lèi)似于儒家的修身齊家治國(guó)平天下之說(shuō)；但儒家思想則強(qiáng)調(diào)個(gè)人的道德內(nèi)省，所謂內(nèi)圣外王，內(nèi)圣是外王的因，因此個(gè)人修養(yǎng)與治理是關(guān)鍵。而?？吕碚撆c儒家觀(guān)念的不同之處在于，治理態(tài)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是核心，特別強(qiáng)調(diào)治理首先是對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的治理?！?6世紀(jì)經(jīng)濟(jì)是一種治理形式，而18世紀(jì)，在經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜過(guò)程后，經(jīng)濟(jì)指一種現(xiàn)實(shí)（reality），指政府的干預(yù)領(lǐng)地?！保?］95也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)主導(dǎo)了國(guó)家本身的發(fā)展。

國(guó)家治理成為專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，除了治理主體與國(guó)家主權(quán)者分離，治理本身有專(zhuān)門(mén)的事務(wù)領(lǐng)域與技術(shù)領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域充滿(mǎn)了復(fù)雜性。復(fù)雜性首先體現(xiàn)在治理的事務(wù)性上。治理是對(duì)事務(wù)或事件的處理，對(duì)比之下，中世紀(jì)的治理是對(duì)領(lǐng)土和臣民的處置。什么是事務(wù)？事務(wù)即是人與事物、人自身事件（如疾病、死亡等）、習(xí)俗、行為方式以及思維模式的復(fù)雜關(guān)系。?？略e船長(zhǎng)職責(zé)為例，管理一艘船不只是維護(hù)船只與管理船員，而是與人、船、貨物、天氣、海洋甚至各種可能事件處理關(guān)系，并且不同時(shí)期其側(cè)重是不一樣的。復(fù)雜性還體現(xiàn)在政府治理目標(biāo)的多重性上，因此，政府治理的策略也是多樣的，必須要超越簡(jiǎn)單的法律或法令。原因是事務(wù)本身就是多樣且不斷變動(dòng)的，不可能以固化的法條來(lái)管理。由于治理主體獨(dú)特身份得以確立，同時(shí)事務(wù)范圍得以明確，因而圍繞著國(guó)家治理的行政機(jī)制與新型知識(shí)慢慢形成，特定的專(zhuān)門(mén)知識(shí)成為治理中的必要工具，例如統(tǒng)計(jì)學(xué)實(shí)質(zhì)上是一門(mén)關(guān)于國(guó)家治理的科學(xué)。但治理知識(shí)只靠科學(xué)是不夠的，事務(wù)的復(fù)雜性與策略性使得治理主體必然大量依靠這個(gè)獨(dú)特領(lǐng)域的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)。治理包含著科學(xué)的要素，也包含藝術(shù)的要素。治理實(shí)踐的復(fù)雜性決定了治理本質(zhì)上是一門(mén)藝術(shù)，可稱(chēng)之為“治理的藝術(shù)”或“政府的藝術(shù)”的領(lǐng)域，因?yàn)樗媾R著近乎無(wú)限的可能性。

最后，國(guó)家治理的工具性手段是建立起一系列獨(dú)特的國(guó)家運(yùn)作機(jī)制，其重要目標(biāo)是規(guī)避不確定性。?？聦⑦@一整套目標(biāo)明確、體系復(fù)雜的機(jī)制命名為安全機(jī)制?？梢赃@樣總結(jié)?？碌睦碚摚簢?guó)家理性夯實(shí)了國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)，管理專(zhuān)門(mén)化保障了國(guó)家治理的有效性過(guò)程，而安全機(jī)制在維護(hù)著國(guó)家治理合法性的同時(shí)，有效確保著管理機(jī)制的效率。因此，?？抡J(rèn)為，治理態(tài)的核心是建立一套安全機(jī)制。福柯理論的一大特點(diǎn)是其術(shù)語(yǔ)有自己的特定涵義，因此很有必要對(duì)其特定意涵進(jìn)行細(xì)致分析與把握。安全機(jī)制中的安全，就是指國(guó)家對(duì)抗威脅人類(lèi)生存最直接的物質(zhì)稀缺性所需要的經(jīng)濟(jì)—政治安排，也指為了維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而應(yīng)對(duì)各種自然與社會(huì)不確定性的各種技術(shù)（如保險(xiǎn)制度）。機(jī)制則至少包含三個(gè)方面：物質(zhì)基礎(chǔ)、制度體系以及知識(shí)系統(tǒng)，也即是說(shuō)，機(jī)制既包括維持國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也包括制度體系與管理體系，還包括維持現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的知識(shí)系統(tǒng)。國(guó)家理性必然帶來(lái)為了國(guó)家的生存與發(fā)展所必需的安全機(jī)制。安全機(jī)制的種種技術(shù)之確立，是“現(xiàn)代社會(huì)的典型特征之一”。［4］34制度主義政治學(xué)同樣重視制度或機(jī)制的重要性，但與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣，一般制度主義理論將制度或機(jī)制視為為實(shí)現(xiàn)組織利益而對(duì)主體具備約束力的組織形態(tài)的正式制度，其重心基本在法律與國(guó)家上面。安全機(jī)制則是一個(gè)非常復(fù)雜的概念：一方面既指正式的約束制度，另一方面也指稱(chēng)為了國(guó)家理性這一總目標(biāo)而建構(gòu)出來(lái)的文化與知識(shí)體系；一方面既具有對(duì)制度安排的描述作用，另一方面又包含著基于國(guó)家理性的規(guī)范意義。安全機(jī)制的確立與國(guó)家理性的誕生、延續(xù)是相互纏繞的。從政治學(xué)角度加以總結(jié)，治理態(tài)中國(guó)家理性關(guān)涉現(xiàn)代政治共同體的合法性，治理藝術(shù)涉及國(guó)家權(quán)力的穿透力，而安全機(jī)制則將國(guó)家存在的正義要求與效率追求整合起來(lái)。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征與治理態(tài)的解釋

貝克認(rèn)為，以此觀(guān)之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)實(shí)質(zhì)上是一種“新現(xiàn)代性”。［6］4-5一方面，現(xiàn)代性社會(huì)的所有進(jìn)步都必然帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的增加；另一方面，社會(huì)仍然存在著匱乏現(xiàn)象，因物質(zhì)匱乏而產(chǎn)生的危機(jī)會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生疊加效應(yīng)。因而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一種新的社會(huì)形態(tài)，它已經(jīng)超越了工業(yè)社會(huì)成為20世紀(jì)后半期以來(lái)全球發(fā)達(dá)國(guó)家與大部分發(fā)展中國(guó)家的顯著社會(huì)特征。［6］18-39我們必須掌握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的總體特征，這樣才能為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理提供基礎(chǔ)理論方向，治理態(tài)理論恰好提供了一個(gè)很好的觀(guān)照角度。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)最重要的特點(diǎn)是其系統(tǒng)性。國(guó)際貨幣基金組織在2009年的G20會(huì)議上，對(duì)全球金融風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性作了這樣的描述：“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)即是這樣的風(fēng)險(xiǎn)，金融系統(tǒng)中（1）全部或部分機(jī)構(gòu)損毀帶來(lái)的，且（2）極可能對(duì)全球整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面后果的金融服務(wù)崩潰風(fēng)險(xiǎn)?！保?］這一說(shuō)法非常典型地表明，風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性強(qiáng)調(diào)整體與部分之間的關(guān)聯(lián)，同時(shí)局部損毀可能帶來(lái)整體風(fēng)險(xiǎn)。今天我們面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，既有源于自然原因的風(fēng)險(xiǎn)，也有源于人類(lèi)科技與工業(yè)原因的風(fēng)險(xiǎn)，還有純粹源自社會(huì)原因的風(fēng)險(xiǎn)，任何一種風(fēng)險(xiǎn)都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。自然災(zāi)害、垃圾焚燒、公共衛(wèi)生危機(jī)或重大工程事故以及全球恐怖主義等等都可能引發(fā)整個(gè)社會(huì)甚或世界范圍內(nèi)的危機(jī)。此外，風(fēng)險(xiǎn)之間相互關(guān)聯(lián)，并沒(méi)有單一的事件因果鏈，例如城市公共軌道交通的風(fēng)險(xiǎn)，既可能是技術(shù)性的，也可能是設(shè)計(jì)缺陷，設(shè)計(jì)缺陷可能涉及城市管理，且還可能是社會(huì)性的。一次流行病的沖擊，既是對(duì)醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生學(xué)的挑戰(zhàn)，也是對(duì)國(guó)家衛(wèi)生與健康體系的挑戰(zhàn)，甚至是對(duì)整個(gè)社會(huì)自治能力與國(guó)家治理體系韌性的挑戰(zhàn)。當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)無(wú)法用單一的技術(shù)性原因來(lái)解釋?zhuān)L(fēng)險(xiǎn)中的科學(xué)理性與政治理性相互纏繞。一個(gè)簡(jiǎn)單的食品安全事故，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。加之隨著全球化的深刻影響，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)突破國(guó)家疆界與階級(jí)分野，一個(gè)國(guó)家的金融危機(jī)也可能是世界性的危機(jī)，發(fā)生于社會(huì)一隅的校園安全事件，影響的家庭可能來(lái)自各個(gè)階層。另一個(gè)不容易看到但嵌入社會(huì)體制中的因素，是風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)日益復(fù)雜化，知識(shí)成為權(quán)力，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)成為權(quán)利要素。掌握風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)即意味著在風(fēng)險(xiǎn)事件上具有更多的信息權(quán)與發(fā)言權(quán)，而不了解信息但具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的公眾會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)事件更加復(fù)雜化。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的另一特征便是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。齊格蒙特·鮑曼從風(fēng)險(xiǎn)本身的性質(zhì)加以論述，他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)質(zhì)上即具有不確定性。鮑曼在《液態(tài)時(shí)代》（Liquid Times）中認(rèn)為，16世紀(jì)以后的現(xiàn)代世界越來(lái)越認(rèn)同烏托邦，而烏托邦就是要規(guī)避恐懼，規(guī)避不確定性?！安淮_定性就意味著恐懼。”［8］吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)中盡管人們努力建立實(shí)現(xiàn)幸福與安全的社會(huì)秩序，但充滿(mǎn)危險(xiǎn)的不確定性因素仍然存在。風(fēng)險(xiǎn)是不確定性的實(shí)質(zhì)，如果沒(méi)有不確定性，即沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。［9］由于21世紀(jì)安全機(jī)制的作用，稀缺性之緊迫已經(jīng)大大緩解，而不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)史無(wú)前例地巨大。正如貝克所說(shuō)，哥倫布剛到美洲大陸時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，與當(dāng)今世界面臨的核裂變與核廢料堆放所形成的風(fēng)險(xiǎn)不可同日而語(yǔ)，后者才是對(duì)人類(lèi)的系統(tǒng)性的威脅。“過(guò)去危險(xiǎn)能夠追究到醫(yī)療技術(shù)的缺乏上。今天，它的基礎(chǔ)是工業(yè)的過(guò)度生產(chǎn)。因而今天的風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)，在一個(gè)關(guān)鍵的方面，即它們的威脅的全球性以及它們的現(xiàn)代起因，與中世紀(jì)表面上類(lèi)似的東西有本質(zhì)的區(qū)別，它們是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)?！保?］18風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性與系統(tǒng)性特征，使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨更大的不確定性。可是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的一大悖論卻是，越是希望控制其不確定性，越是發(fā)展出控制不確定性的各種知識(shí)體系與技術(shù)體系，不確定性卻越是廣泛地存在且日益突出。不確定性成了自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言。不確定性的根源有二：其一在于人類(lèi)認(rèn)知能力的有限，其二在于人類(lèi)認(rèn)知模式的固化。首先，伴隨著天文學(xué)與物理學(xué)等自然科學(xué)認(rèn)識(shí)能力的迅速增強(qiáng)，人們對(duì)社會(huì)與人文領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)也在加深。假如人可以在對(duì)地理環(huán)境充分熟悉與理解的基礎(chǔ)上制作一份精確的地圖，那為什么不能期望對(duì)所有人類(lèi)事件制定一份詳細(xì)的地圖，借以消除在政治世界與社會(huì)世界中旅行時(shí)面臨的不確定性呢？但社會(huì)世界與政治世界的無(wú)限可能性，決定了理性始終是有限理性，不可能從根本上消滅不確定性。其次，現(xiàn)代世界的人們擁有受科學(xué)主義影響的認(rèn)知模式，即期望以因果鏈的事件規(guī)律預(yù)測(cè)未來(lái)，甚至所有知識(shí)都被化約為理性知識(shí)，化約為因果律的知識(shí)。可是現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)與不確定性之間的關(guān)系，如同潘多拉盒子的隱喻，在人類(lèi)擁有越來(lái)越強(qiáng)大的改造自然與人類(lèi)自己的強(qiáng)力時(shí)，自己也暴露在更多的不確定性之下——而更多的、影響更深遠(yuǎn)的不確定性，要求人類(lèi)掌握更多的知識(shí)與發(fā)展更多的技術(shù)來(lái)控制這些不確定性。

一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理實(shí)踐與相關(guān)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)化是現(xiàn)代社會(huì)日益明顯的事件。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征日益突出，不確定性的代價(jià)越來(lái)越大，使得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理實(shí)踐日益成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，美國(guó)聯(lián)邦政府在20世紀(jì)50年代成立了聯(lián)邦民防局（Federal Civil Defense Administration），這個(gè)機(jī)構(gòu)為美國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)儲(chǔ)備了第一批專(zhuān)門(mén)的人才。1979年，美國(guó)成立聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA），此機(jī)構(gòu)初始階段的功能是雙重的，除了應(yīng)急管理以外，還負(fù)有民防或內(nèi)務(wù)執(zhí)法職責(zé)?！?·11”事件以后，布什政府成立國(guó)土安全部，將應(yīng)急管理署整合進(jìn)來(lái)，從而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上一方面整合了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素的認(rèn)識(shí)，另一方面將應(yīng)急管理署應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的職責(zé)專(zhuān)門(mén)化。我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理實(shí)踐也一樣。新中國(guó)成立初期的風(fēng)險(xiǎn)主要是自然災(zāi)害和消防，但隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的迅猛推進(jìn)，社會(huì)種類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)要素日益突出。我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)機(jī)構(gòu)從最初重點(diǎn)在消防等事務(wù)一直到成立國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，再到2018年成立國(guó)務(wù)院直屬的應(yīng)急管理部，配套以各省市甚至基層都專(zhuān)有的應(yīng)急管理部門(mén)。此外，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)工作人員與相應(yīng)的應(yīng)急管理法律、法規(guī)數(shù)量都大大增加。國(guó)家治理中的風(fēng)險(xiǎn)管理從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到精細(xì)化，近年來(lái)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

另一方面，風(fēng)險(xiǎn)控制知識(shí)與技術(shù)得到系統(tǒng)性的增長(zhǎng)與積累?，F(xiàn)代自然科學(xué)以及如統(tǒng)計(jì)學(xué)這樣的社會(huì)科學(xué)也發(fā)展起來(lái)以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的技術(shù)問(wèn)題，政治學(xué)與公共管理學(xué)也期待從國(guó)家的總體特征和現(xiàn)代化理論的基本面貌上理解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理知識(shí)體系的逐步形成，學(xué)術(shù)團(tuán)體也逐漸產(chǎn)生并壯大。美國(guó)北德克薩斯大學(xué)的公共行政學(xué)系在1983年開(kāi)設(shè)了“應(yīng)急管理與規(guī)劃”專(zhuān)業(yè)，成為美國(guó)首個(gè)開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理本科專(zhuān)業(yè)的院系。隨后的20多年里，美國(guó)應(yīng)急管理教育與研究急劇增長(zhǎng)，無(wú)論是大學(xué)學(xué)位還是職業(yè)證書(shū)發(fā)放都是如此。相比之下，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的相關(guān)研究更加如火如荼。2003年“非典”疫情后，我國(guó)各研究機(jī)構(gòu)和高等院校成立了與應(yīng)急管理相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)，例如清華大學(xué)危機(jī)管理研究基地、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)危機(jī)管理研究院、上海交通大學(xué)應(yīng)急管理研究中心等，一些科研機(jī)構(gòu)和高等院校開(kāi)始招收危機(jī)管理、應(yīng)急管理方向的研究生。［10］2008年，暨南大學(xué)率先在全國(guó)招收應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)本科生，開(kāi)了中國(guó)大陸應(yīng)急管理高等教育之先例。2014年，我國(guó)國(guó)家級(jí)學(xué)術(shù)團(tuán)體中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)成立，成為這個(gè)領(lǐng)域知識(shí)專(zhuān)業(yè)化的重要標(biāo)志。

從方法論上認(rèn)識(shí)治理態(tài)理論，能找到治理態(tài)理論為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理提供分析基礎(chǔ)的契合點(diǎn)。?？路椒ㄕ摰莫?dú)特性體現(xiàn)在其將制度的重點(diǎn)放在制度生成的背景與過(guò)程中考察，這樣做的好處是既避免了孤立看待事件，也避免了將生活世界作為靜態(tài)對(duì)象加以觀(guān)察?！爸R(shí)考古學(xué)家不再追問(wèn)笛卡爾的《第一哲學(xué)深思集》是什么意思（即笛卡爾試圖表達(dá)的是什么觀(guān)點(diǎn)）；他們只是把笛卡爾——及其同時(shí)代作家，無(wú)論是否出名——的作品用作線(xiàn)索，據(jù)此來(lái)重構(gòu)這些作家思考和寫(xiě)作時(shí)置身其中的系統(tǒng)的總體結(jié)構(gòu)。仍用考古學(xué)的類(lèi)比來(lái)講，?？碌呐d趣不在于某一特定的研究對(duì)象（即文本），而在于這一對(duì)象的發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)的整體結(jié)構(gòu)。”［11］?？轮鲝埵录?gòu)成了管理的核心要件，社會(huì)不是一個(gè)具有目的論意義的理性框架，而是一個(gè)場(chǎng)所，場(chǎng)所的轉(zhuǎn)換、場(chǎng)景的轉(zhuǎn)換充滿(mǎn)不確定性與戲劇性。福柯在法蘭西學(xué)院的教授席位名稱(chēng)是“思想體系史”教授，但他曾經(jīng)在20世紀(jì)70年代的多個(gè)演講中提到，人們經(jīng)常以system這個(gè)詞的單數(shù)向他提問(wèn)，而他心目中的體系或系統(tǒng)是復(fù)數(shù)的systems，人類(lèi)社會(huì)，具體到我們的話(huà)語(yǔ)中，現(xiàn)代國(guó)家的體系或制度，是多重的、多種形態(tài)的，是層疊式存在且在多個(gè)時(shí)間段上展開(kāi)的；此外，系統(tǒng)有一個(gè)重要的特征，它們滿(mǎn)布著斷裂點(diǎn)，這些斷裂點(diǎn)使得傳統(tǒng)理性主義的管理手段無(wú)法令人滿(mǎn)意地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的有效性。

?？抡J(rèn)為治理態(tài)的總體特征是去制度化，在正式制度的框架下，存在著意義、文化與制度多向度的能量流動(dòng)。他主張對(duì)治理體系的認(rèn)識(shí)不要從組織制度的正式構(gòu)成上切入，而應(yīng)該看框架背后的意義結(jié)構(gòu)。正如同分析語(yǔ)言體系一樣，“人們不會(huì)去根據(jù)語(yǔ)法結(jié)構(gòu)研究眼前的、作為原材料的文本：你不會(huì)去描述語(yǔ)義結(jié)構(gòu)，你的目標(biāo)不在于分析語(yǔ)言。那是什么呢？如果不是去發(fā)現(xiàn)那啟動(dòng)了語(yǔ)言的思想，不是去重構(gòu)文本被賦予的持久但卻可能扭曲的翻譯下的表象，那又是什么呢？如果不是去發(fā)現(xiàn)構(gòu)建了文本的人們背后的動(dòng)機(jī)，去發(fā)現(xiàn)人們主動(dòng)但卻不自知地沉積下來(lái)的意義，那又是什么呢？”［12］但這種去制度化，是從兩端分別展開(kāi)的：一端是微觀(guān)化，解構(gòu)制度構(gòu)架，深入到事件當(dāng)中，在流動(dòng)的事件上尋求現(xiàn)實(shí)答案；另一端則是宏觀(guān)化，同樣是解除制度的決定意義，但卻是將制度放到更深層的背景中，放到產(chǎn)生制度與制度性知識(shí)的深層社會(huì)過(guò)程中。假如我們?cè)谶M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理時(shí)，遵循這樣的原則，那么，在這兩層話(huà)語(yǔ)交替表述下，人們就可以突破制度桎梏，深入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的深層。

三、過(guò)度治理：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理陷阱

行政國(guó)家理論認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家處在不斷發(fā)展的過(guò)程中，行政功能強(qiáng)化是一個(gè)必然趨勢(shì)。吉登斯在解釋現(xiàn)代民族國(guó)家成長(zhǎng)時(shí)也認(rèn)為，其制度特點(diǎn)具體表現(xiàn)在行政權(quán)力集中化、監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化以及強(qiáng)制手段日益強(qiáng)化。這些都是治理態(tài)存在過(guò)程中的必然現(xiàn)象。從治理態(tài)理論的角度，有必要認(rèn)清其社會(huì)維度、制度維度甚至文化維度的不斷變化，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的種種問(wèn)題。

國(guó)家理性看起來(lái)已經(jīng)成了現(xiàn)代治理態(tài)與人類(lèi)生存的歷史規(guī)律中的首要的、不可替代的法則。治理態(tài)作為規(guī)范上的規(guī)范，會(huì)與社會(huì)形成不可協(xié)調(diào)的沖突。權(quán)力天然具備向心傾向的吸附力，國(guó)家治理機(jī)制因之易于走向權(quán)力運(yùn)作的整合趨勢(shì)——因?yàn)檫@是最有效率的機(jī)制。治理態(tài)理論其實(shí)是以另一套語(yǔ)言系統(tǒng)來(lái)解釋馬克思論及的國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾。當(dāng)然，在重大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，治理態(tài)與社會(huì)本身的張力將更明顯，隨著社會(huì)高度的整合化，這一沖突更加明顯，也正因?yàn)槿绱?，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之風(fēng)險(xiǎn)性也日益增加。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中應(yīng)該避免過(guò)分依賴(lài)剛性法則。當(dāng)然，國(guó)家治理的剛性制度必然要適應(yīng)鮮活的社會(huì)中物質(zhì)、人員、信息以及事件的流動(dòng)。最近這些年關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的韌性原則的研究日益增加，其實(shí)質(zhì)就是期望回應(yīng)這一理論問(wèn)題與實(shí)踐難題，但目前看來(lái)仍然沒(méi)有完美的解決方案。

從根本上來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中最大的陷阱在于過(guò)度治理。在國(guó)家理性邏輯推動(dòng)下，國(guó)家話(huà)語(yǔ)主張自己掌握整體性的國(guó)家知識(shí)，即掌握了關(guān)于國(guó)民需求與期望的整體知識(shí)。這構(gòu)成了過(guò)度治理的潛在動(dòng)能。

過(guò)度治理的一個(gè)表現(xiàn)是將法律意義上的難題用管理手段來(lái)解決。以所謂壓力型體制為例，壓力型體制最早出現(xiàn)于地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效錦標(biāo)賽中，但現(xiàn)在綜合發(fā)展成為多方面、多層次壓力下的整體機(jī)制。在我們的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的管理訴求以及壓力型體制的特殊催化作用下，這種管理主義演變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的層層加碼。對(duì)一線(xiàn)工作者的多個(gè)調(diào)研顯示，這已經(jīng)從七八年前的擔(dān)憂(yōu)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。這對(duì)于被管理者也并非有益，委托出自己的義務(wù)也必然交出自己的權(quán)利，寄予過(guò)多的期許必然會(huì)失去自我掌握的自由。管理的基礎(chǔ)是現(xiàn)代法權(quán)體系，最需要明確的還是法律框架，明確法律意義上人的權(quán)利與義務(wù)，即使面臨著風(fēng)險(xiǎn)也是如此。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)仍然是法治社會(huì)，只有明確了個(gè)人的權(quán)利基礎(chǔ)，治理態(tài)才有其合法性基礎(chǔ)。隨著行政國(guó)家的發(fā)展，無(wú)論是梭羅的“公民不服從”權(quán)利，還是“反規(guī)范的絕對(duì)權(quán)利”，都是一種呼吁從無(wú)所不在的管理形態(tài)下的個(gè)人回歸到法律意義上的個(gè)人的要求，表達(dá)的是將人從韋伯所謂的冰冷的“鐵籠”里釋放出來(lái)的愿望。

我國(guó)基層治理近些年總結(jié)出一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但也有一些教訓(xùn)，其中過(guò)度治理是突出的教訓(xùn)之一。有媒體總結(jié)“痕跡管理”與“痕跡主義”之別，認(rèn)為“科學(xué)適度的痕跡管理，是檢驗(yàn)過(guò)程真?zhèn)?、提高工作質(zhì)量的有效途徑。然而，痕跡管理發(fā)展為痕跡主義，顯然背離了初衷，異化為形式主義、官僚主義的新變種，讓基層苦不堪言”。［13］痕跡管理與痕跡主義的區(qū)別，就是正常管理與形式化管理的區(qū)別。這種形式化的“上面千條線(xiàn)下面一根針”的管理形態(tài)，正是過(guò)度治理的典型表現(xiàn)。治理態(tài)理論特別強(qiáng)調(diào)從宏觀(guān)和動(dòng)態(tài)的治理理念上認(rèn)識(shí)我們面對(duì)的社會(huì)，有鑒于此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理特別需要規(guī)避過(guò)度治理的陷阱。