俞祖成，黃佳陳

（上海外國(guó)語大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200083）

中共中央政治局于2021年1月28日審議通過《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，再次彰顯出基層治理之于國(guó)家治理的極端重要性。在我國(guó)城市治理場(chǎng)域，基層治理體制集中呈現(xiàn)為街居治理共同體，即“街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)在城市基層治理實(shí)踐中形成的既分工又協(xié)作的關(guān)系模式”。［1］今后，如何持續(xù)優(yōu)化街居治理共同體，成為新時(shí)代中國(guó)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心議題。實(shí)務(wù)界和學(xué)界普遍認(rèn)為，習(xí)近平總書記于2019年11月在考察上海楊浦濱江時(shí)提出的人民城市（人民城市人民建，人民城市為人民）重要理念，［2］凸顯了人民在城市治理中的主體地位，強(qiáng)調(diào)人民不僅是治理成果的享受主體，更是參與治理的責(zé)任主體。［3］不難發(fā)現(xiàn)，人民城市重要理念和黨的十九屆四中全會(huì)提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”目標(biāo)［4］存在一脈相承的關(guān)系，兩者同時(shí)為我國(guó)城市基層治理的推進(jìn)提供了理論和實(shí)踐指南。

我國(guó)城市基層治理的最終落腳點(diǎn)在于社區(qū)（居民區(qū)）。①按照我國(guó)官方定義，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人民所組成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)所涉及的地域范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。參考中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)如果聚焦于社區(qū)這一層面，我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是人民城市重要理念，還是社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)，兩者均旗幟鮮明地將居民的主體性（人民城市人民建）和居民的責(zé)任性（人人有責(zé)、人人盡責(zé)）前置于居民的享受權(quán)（人民城市為人民、人人享有）。不可否認(rèn)，作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)打造人民城市和社會(huì)治理共同體的最終目的在于不斷滿足人民對(duì)美好生活的需要。不過，如果說“城市空間既然是生活的、社會(huì)的，其形成和發(fā)展必然要符合‘人民建’‘為人民’的總體目標(biāo)，而不能處于某些個(gè)體的、精英的想象。事實(shí)上，有生命的城市生活空間都是與人民的生活相依為命，是自然成長(zhǎng)的結(jié)果。它們的形成需要人民自下而上的動(dòng)力，而不是經(jīng)濟(jì)、法律、政策的自上而下的規(guī)定”。［5］

然而，有學(xué)者憂心忡忡地指出：“受我國(guó)特定的文化、體制和發(fā)展水平等多重因素的影響，長(zhǎng)期以來，一直具有強(qiáng)政府的傳統(tǒng)治理色彩，在現(xiàn)實(shí)國(guó)家治理實(shí)踐中，市場(chǎng)、社會(huì)、公民長(zhǎng)期依賴、服從政府，除政府外其他主體參與公共事務(wù)治理方面主動(dòng)性不足是建設(shè)‘社會(huì)治理共同體’的短板，尤其體現(xiàn)在基層社會(huì)管理體制中?！保?］139更有學(xué)者直言不諱地指出，當(dāng)下中國(guó)城市“社區(qū)治理面臨的一個(gè)重要問題是社區(qū)治理遭遇居民‘理性無知’。社區(qū)居民寧愿選擇旁觀者、享受者也不愿自我行動(dòng)起來，使得社區(qū)治理陷入‘政府治理——居民看客、社工服務(wù)——居民享受’的循環(huán)之中”。［7］換言之，人民城市重要理念與社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)所提倡的居民的主體性和居民的責(zé)任性與城市基層治理實(shí)踐中的居民的享受權(quán)出現(xiàn)了內(nèi)在沖突和張力。

無獨(dú)有偶，筆者近年來在上海等城市的社區(qū)田野調(diào)查也印證了上述現(xiàn)象存在的普遍性。筆者曾指出：“近年來，諸如上海等超大城市通過基層管理體制的改革，不斷強(qiáng)化街道辦事處的‘三公’（公共服務(wù)、公共管理、公共安全）職能，同時(shí)推動(dòng)各種力量和資源的下沉，努力為城市社區(qū)居民提供越來越完備的公共服務(wù)。換言之，不少城市的社區(qū)居民享受了越來越多的公共服務(wù)，其獲得感、

2000-11-09。幸福感和安全感也得以逐步提升。然而，我們卻發(fā)現(xiàn)一種令人不安的現(xiàn)象，即居民享受著越來越多的權(quán)利（服務(wù)），但卻承擔(dān)著越來越少的義務(wù)（責(zé)任）。換言之，在當(dāng)下城市社區(qū)，為數(shù)不少的居民缺乏應(yīng)有的社區(qū)認(rèn)同感、社區(qū)主人翁意識(shí)以及社區(qū)責(zé)任感，從而導(dǎo)致居民自治缺乏足夠的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而造成社區(qū)日趨‘行政化’，基層政府疲于應(yīng)付各種理應(yīng)由居民基于責(zé)任和義務(wù)而自行解決的瑣屑問題?！保?］這最終導(dǎo)致街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)陷入越做越吃力的怪圈。一言以蔽之，筆者認(rèn)為，城市社區(qū)治理中頻繁出現(xiàn)的“居民將享受各種社區(qū)服務(wù)視為理所當(dāng)然，但對(duì)自身應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)則惘然不顧”的現(xiàn)象，已折射出城市社區(qū)治理所遭遇的巨大困境，即居民權(quán)利與義務(wù)的失衡問題，此亦本文研究的問題所在。

為了剖析本文提出的居民權(quán)利與義務(wù)的失衡問題，筆者采取走讀觀察法和定點(diǎn)觀察法這兩種田野調(diào)查方法，對(duì)上海各區(qū)的代表性社區(qū)進(jìn)行持續(xù)四年的走讀觀察，即“圍繞同一主題對(duì)同一歷史時(shí)期的不同地域進(jìn)行連續(xù)性的觀察和考察”，［9］同時(shí)利用筆者在上海市虹口區(qū)人民政府涼城新村街道辦事處掛職副主任（協(xié)助分管社區(qū)治理）的機(jī)會(huì)，對(duì)涼城新村街道下轄的25個(gè)居民區(qū)進(jìn)行了為期一年的定點(diǎn)觀察，據(jù)此嘗試回答居民權(quán)利與義務(wù)失衡問題的外在表征以及導(dǎo)致這一問題的主要原因，最后提出破解這一問題的若干路徑。

一、居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系所呈現(xiàn)的面向是極其復(fù)雜的。盡管如此，權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系不僅成為法理學(xué)的基本范疇和基本內(nèi)容之一，而且成為審視人類社會(huì)得以建構(gòu)和存續(xù)的重要視角。暫且不論法律上的權(quán)利與義務(wù)總量是否等值［10］以及權(quán)利與義務(wù)釋義的多樣性，［11］學(xué)界至少普遍認(rèn)為權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，即卡爾·馬克思在《國(guó)際工人協(xié)會(huì)共同章程》所指出的“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。［12］

我們需要明確兩個(gè)問題，即何為權(quán)利與義務(wù)以及權(quán)利與義務(wù)孰先孰后。關(guān)于前者，法學(xué)家徐顯明認(rèn)為，“權(quán)利意指法律關(guān)系中的主體以相對(duì)自由地作為或不作為的法定方式獲得利益的一種能動(dòng)的手段”，“義務(wù)是指法律關(guān)系中的主體以相對(duì)抑制的作為或不作為的法定方式滿足權(quán)利人獲得利益的一種約束手段”。［13］至于后者，法學(xué)家張恒山認(rèn)為“禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展，是人類社會(huì)有序化的標(biāo)志。人類社會(huì)是一種有序系統(tǒng)。但人類的有序社會(huì)是由動(dòng)物的無序聯(lián)合進(jìn)化而來。這種無序聯(lián)合到有序社會(huì)的進(jìn)化，就是以禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和增加而實(shí)現(xiàn)的”，繼而旗幟鮮明地提出“義務(wù)先定、權(quán)利后生”的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為：“無論是在‘利益’的意義上理解權(quán)利，還是在‘自由’的意義上理解權(quán)利，在義務(wù)與權(quán)利的邏輯關(guān)系問題上，是義務(wù)規(guī)則先定先在，權(quán)利后生，主體對(duì)義務(wù)的履行承諾在先，而享受權(quán)利在后；對(duì)義務(wù)的承諾履行是享有權(quán)利的依據(jù)。”［14］

在我國(guó)學(xué)界，首次運(yùn)用權(quán)利與義務(wù)關(guān)系理論來審視我國(guó)社區(qū)治理問題的學(xué)者，當(dāng)屬復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)者劉建軍。他曾在2016年出版的《居民自治指導(dǎo)手冊(cè)》以及2019年再版的《居民自治指導(dǎo)手冊(cè)》（第二版）開創(chuàng)性地論述道：“權(quán)利與義務(wù)是不可分離的，由內(nèi)生權(quán)利衍生出來的不是被動(dòng)的、強(qiáng)制的義務(wù)，而是積極義務(wù)、第一義務(wù)，甚至是絕對(duì)義務(wù)。例如，居住社區(qū)中的居民有守護(hù)社區(qū)公共財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，有不能讓寵物排泄物污染社區(qū)公共環(huán)境的義務(wù)，有保障社區(qū)公共安全的義務(wù)（如不能高空拋物、看護(hù)好寵物防止傷人、在裝修中不能隨意敲打承重墻等），有制止商販進(jìn)入社區(qū)兜售貨物和進(jìn)行推銷的義務(wù)等。這些都是社區(qū)中基于人的社群性、關(guān)聯(lián)物權(quán)而衍生出來的絕對(duì)義務(wù)和積極義務(wù)。當(dāng)然，鄰里之間的互助、對(duì)鄰居小孩的臨時(shí)看護(hù)、參與社區(qū)公益活動(dòng)等，則是更為高尚的社區(qū)義務(wù)了。義務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)充和義務(wù)道德屬性的強(qiáng)化，會(huì)催生更高水平的居民自治和社區(qū)治理。內(nèi)生權(quán)利與積極義務(wù)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。對(duì)公共事務(wù)的參與和管理同時(shí)也意味著對(duì)公共規(guī)則的遵從和尊重。社區(qū)是在交往過程中形成的公共空間，它必然導(dǎo)致社區(qū)人對(duì)社區(qū)‘居民公約’的尊重與遵循這一積極義務(wù)的誕生?！保?5］

受上述學(xué)者觀點(diǎn)的啟發(fā)，本文不妨冒著簡(jiǎn)單化之風(fēng)險(xiǎn)，暫且將社區(qū)治理場(chǎng)域中的居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系理解如下：居民權(quán)利是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國(guó)民主政治的主體，①我國(guó)政治學(xué)者俞可平指出，傳統(tǒng)中國(guó)政治本質(zhì)上是君主為核心的專制政治，現(xiàn)代中國(guó)政治則是以人民為主體的民主政治。參見俞可平《禮法合治與中國(guó)人的行為方式》，載《中國(guó)治理評(píng)論》，2021年第1期。通過各級(jí)政府尤其是街居治理共同體的服務(wù)供給體系在社區(qū)（居民區(qū)）所獲得的各種利益的一種能動(dòng)手段”。與之相對(duì)，居民義務(wù)是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國(guó)民主政治的主體，為維護(hù)社區(qū)治理秩序和推動(dòng)社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展而在社區(qū)（居民區(qū)）所應(yīng)從事一定行為或不應(yīng)從事一定行為的責(zé)任的一種約束手段”。需要特別指出的是，本文將居民權(quán)利簡(jiǎn)約為“居民在社區(qū)場(chǎng)域所享受的各種公共服務(wù)”，并將居民義務(wù)聚焦于“居民在社區(qū)場(chǎng)域應(yīng)盡的各種責(zé)任”。此外，我們注意到，中共中央和國(guó)務(wù)院在2020年12月印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》中指出，“要引導(dǎo)公民自覺履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任，確保社會(huì)治理過程人民參與、成效人民評(píng)判、成果人民共享”。［16］據(jù)于此，我們將居民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系理解為“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”。這不但符合我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的要求，而且契合人民城市重要理念以及社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)之本質(zhì)。

二、居民權(quán)利與義務(wù)失衡問題的外在表征

作為新中國(guó)成立以來城市管理改革的先行先試者，上海的社區(qū)治理始終處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，是率先設(shè)立居委會(huì)并在建立時(shí)就明確其“基層群眾性自治組織”性質(zhì)的城市之一。［17］改革開放以來，面對(duì)舊有城市管理體制的解體，上?；鶎诱ń宙?zhèn)）和居委會(huì)逐漸從幕后走向臺(tái)前，承擔(dān)起大量的社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)職責(zé)。早在20世紀(jì)80年代初，上海的城市社區(qū)就已發(fā)展出相對(duì)完善的社區(qū)服務(wù)保障體系。［18］可以說，在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索過程中，上海城市社區(qū)已逐漸形成“服務(wù)居民生活之需、回應(yīng)居民意見訴求、解決居民燃眉之急”的優(yōu)良作風(fēng)。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展與完善，上海城市社區(qū)已形成條理分明的社區(qū)治理服務(wù)塊面。基層政府和居委會(huì)面向居民提供了包括但不限于社會(huì)保障、矛盾調(diào)解、綜合治理、公共衛(wèi)生、文化體育等各項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)為居民創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境，有效保障了居民的各項(xiàng)基本權(quán)利。進(jìn)而言之，在各級(jí)黨組織和政府部門的主導(dǎo)下，居委會(huì)攜手物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)組織，在不斷規(guī)范自身工作方式的同時(shí)，切實(shí)執(zhí)行政府各條線交辦的行政輔助事項(xiàng)，努力推動(dòng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，積極擴(kuò)建居民活動(dòng)場(chǎng)所，充分發(fā)揮居民區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度以及“三會(huì)”制度等社區(qū)議事制度，積極回應(yīng)居民意見和訴求，全力聚焦業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理、垃圾分類、群租治理、停車難、電瓶車充電、適老化改造、文明養(yǎng)寵等社區(qū)治理中的“急難愁盼”問題，并通過資源整合、功能復(fù)合以及服務(wù)融合，創(chuàng)新性解決了諸多民生難點(diǎn)、治理痛點(diǎn)以及工作堵點(diǎn)，切實(shí)提升了居民的獲得感、幸福感、安全感。

誠然，上海依托街居治理共同體和其他社區(qū)組織，構(gòu)建起較為完備的居民服務(wù)體系，極大提升了社區(qū)居民的福祉水平。然而，偏重服務(wù)傳遞的上海社區(qū)治理模式同時(shí)催生了居民過度依賴社區(qū)服務(wù)的慣性思維，并造成居民自我責(zé)任的喪失和義務(wù)履行的抗拒。在我們的田野調(diào)查過程中，上海絕大多數(shù)的街鎮(zhèn)干部和社區(qū)干部普遍反映難以形成敦促居民履行責(zé)任和義務(wù)的抓手或機(jī)制。有學(xué)者也同樣發(fā)現(xiàn)，“在日常生活中，‘關(guān)起門來過自己日子’的想法占社區(qū)居民想法的主流。大多居民缺乏與社區(qū)的直接關(guān)聯(lián)。不少居民‘搭便車’‘占便宜’的思想嚴(yán)重，社會(huì)自主意識(shí)、公共意識(shí)和自治能力缺失。隨著居民政策意識(shí)的提高、居民訴求表達(dá)渠道的拓寬，居民稍有不合意，就會(huì)通過投訴、舉報(bào)等方式要求社區(qū)、政府部門介入解決問題，依賴心理較強(qiáng)、自主性偏低。事實(shí)上，居民的投訴、信訪多是生活瑣事，盡管街道、社區(qū)從職能權(quán)限上無須介入，但居民堅(jiān)持要求街道、社區(qū)調(diào)查處理，這使得街道和社區(qū)疲于應(yīng)對(duì)”。［19］然而，隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張①根據(jù)官方最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2010年至2020年的10年間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從49.68%攀升至63.89%。參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表:我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)顯著變化（第七次全國(guó)人口普查結(jié)果）》，載《求是》，2021年第1期。與人民生活水平的日益提升，居民的社區(qū)需求日趨多樣化，從而呼喚更加精細(xì)化和規(guī)范化的社區(qū)治理模式。在這種情形下，基于基層政府和社區(qū)居委會(huì)單向提供服務(wù)的輸入治理模式，已然顯得力不從心。社區(qū)治理亟須多元主體的共同參與，而最為關(guān)鍵、最為核心的參與主體非居民莫屬。在新時(shí)代背景下，我們需要盡快構(gòu)建“居民權(quán)利和義務(wù)相對(duì)均衡”的社區(qū)治理模式，一方面繼續(xù)注重面向居民的服務(wù)傳遞（權(quán)利輸入），另一方面則適度強(qiáng)化面向居民的責(zé)任傳遞（義務(wù)輸入）。

三、居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府往往把“為人民服務(wù)”置于唯一的突出地位，而鮮有論及人民（居民）在社區(qū)治理中的責(zé)任和義務(wù)，這無疑在實(shí)踐中助推了社區(qū)居民的責(zé)任缺位和義務(wù)缺失。當(dāng)然，實(shí)事求是地說，造成我國(guó)城市社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)失衡狀態(tài)的原因是復(fù)雜的，其中既包括傳統(tǒng)的歷史慣性，也包括現(xiàn)實(shí)的制度因素。在我們看來，居委會(huì)的過度行政化、居民自治的低水平運(yùn)轉(zhuǎn)以及社區(qū)共同體意識(shí)的日趨淡薄，是造成社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因。

（一）居委會(huì)的過度行政化

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的總體特征可以概括為從單位國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)國(guó)家，城市管理體制從單位制轉(zhuǎn)變?yōu)榻謪^(qū)制，公民也從單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人。［20］在舊有的單位體制下，人們以工作單位或生產(chǎn)集體為基本歸依，其就業(yè)、社保、福利、住房、養(yǎng)老等各項(xiàng)事宜均由單位或集體負(fù)責(zé)。隨著單位制的解體，我國(guó)的城市管理體制發(fā)生了重大變革，社會(huì)管理的重心從原來的單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，單位保障民生的職責(zé)也隨之轉(zhuǎn)移到社區(qū)。因此，社區(qū)的職能邊界日趨延展，工作壓力不斷增大，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)及居委會(huì)工作的介入也不斷深化。在這樣的背景下，雖然法律規(guī)定居委會(huì)為基層群眾性自治組織，但它實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)事務(wù)，另一方面又要對(duì)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，［21］從而造成居委會(huì)在日常運(yùn)作中承擔(dān)越來越多的行政輔助事項(xiàng)，其行政化色彩也日趨濃厚。

據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，上海市S區(qū)下轄的居委會(huì)至少需要承擔(dān)來自32個(gè)政府部門近45項(xiàng)的行政輔助事項(xiàng)。這些行政輔助事項(xiàng)涉及民政、衛(wèi)生、文體、住房、治保、安全、教育、征詢、垃圾分類等各個(gè)方面。居委會(huì)已然成為政府工作的基層抓手，成為各類行政文件的最終落腳點(diǎn)。居委會(huì)的過度行政化反映出政府在社區(qū)管理領(lǐng)域的過度作為以及對(duì)社區(qū)居民權(quán)利的過度保障。無論是從組織架構(gòu)、科層設(shè)置，還是人事制度、工作塊面來看，居委會(huì)在很大程度上已成為基層街鎮(zhèn)駐社區(qū)的辦事處。在居民眼里，居委會(huì)成了政府的居委會(huì)，而不是居民的居委會(huì)。在這一觀念驅(qū)動(dòng)下，居民理所當(dāng)然地將居委會(huì)視為社區(qū)治理的唯一責(zé)任主體，而認(rèn)為自己則僅需享受社區(qū)治理成果即可。居民的這種依賴心理與居委會(huì)的行政化高度關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致居民的公共精神和義務(wù)意識(shí)日趨淡薄并嚴(yán)重阻滯居民自組織能力的培育。［22］

（二）居民自治的低水平運(yùn)轉(zhuǎn)

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，穩(wěn)健而活躍的居民自治是發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)治理得以有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。例如，在以精細(xì)化社區(qū)治理聞名全球的日本，“整潔、有序、舒適，是我們踏入日本社會(huì)后能夠立馬獲得的第一直覺印象。然而，我們很少人知道，造就日本社會(huì)的基礎(chǔ)力量蘊(yùn)藏于‘以多元主體參與為基本特征’和‘以居民高度義務(wù)感為內(nèi)生動(dòng)力’的社區(qū)治理機(jī)制”。［23］對(duì)比之下，我國(guó)城市的社區(qū)居民普遍缺乏自治參與意識(shí)，他們更樂意充當(dāng)服務(wù)享受者和治理旁觀者。為此，今后我們要?jiǎng)?chuàng)造更多的途徑和方式，有效激活居民的自治參與意愿，使其切身感受到參與社區(qū)治理的價(jià)值，并讓他們?cè)诮鉀Q社區(qū)問題的過程中重拾社區(qū)主人翁意識(shí)。

我國(guó)城市社區(qū)的居民自治長(zhǎng)期處于低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，與居委會(huì)的自治引導(dǎo)缺位緊密相關(guān)。一方面，居委會(huì)承擔(dān)過多過重的行政輔助事項(xiàng)，導(dǎo)致其沒有足夠的時(shí)間和精力開展居民自治引導(dǎo)工作；另一方面，人數(shù)參與有限的居民自治項(xiàng)目普遍面臨資金規(guī)模小、運(yùn)作層次低以及人群輻射窄等問題，從而造成這些項(xiàng)目往往只能浮于表面，無法真正改善和優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。我們的上海社區(qū)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的居民自治項(xiàng)目偏向活動(dòng)或娛樂（例如舞蹈隊(duì)、編織隊(duì)、繡花團(tuán)以及烘焙課堂等自治項(xiàng)目）。必須承認(rèn)，這些自治項(xiàng)目確實(shí)在一定程度上推動(dòng)了居民交往和情感交流，但卻難以推動(dòng)居民自覺履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。相比之下，諸如居民自發(fā)組織的扶老幫困志愿服務(wù)隊(duì)、社區(qū)環(huán)境治理隊(duì)、社區(qū)秩序維護(hù)隊(duì)、鄰里糾紛調(diào)解隊(duì)等居民自治項(xiàng)目往往具備更強(qiáng)的治理功能，能夠更好地激發(fā)居民的責(zé)任意識(shí)和義務(wù)擔(dān)當(dāng)，并為社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（三）社區(qū)共同體意識(shí)的日趨淡薄

社群性是人之社區(qū)生活的前提。［24］27在中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之間知根知底，客觀上也需要團(tuán)結(jié)在一起以實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)與自我發(fā)展。那時(shí)的社區(qū)好比由“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”組成，依靠幾乎所有的百姓共同維系著。［25］這種共同體意識(shí)促使人們互幫互助，并形成約定俗成的禮法以約束所有居民。即便在單位體制下，這種共同體意識(shí)仍然存在，人們被置于一個(gè)明顯的、有著強(qiáng)大存在感與約束力的單位或集體中，其行為都有現(xiàn)成的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，因此，人們或多或少對(duì)單位或集體還保留著責(zé)任感和集體感。然而，改革開放后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和大型城鎮(zhèn)社區(qū)的形成，居民的社區(qū)共同體觀念被逐漸抽離。在同一個(gè)社區(qū)甚至同一棟樓，由于居民的家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區(qū)僅成為一個(gè)物理意義上的居住地而非現(xiàn)實(shí)意義上的生活共同體。尤其是在上海這樣的大城市，不少居民租住在社區(qū)中，對(duì)社區(qū)幾乎沒有歸屬感，更沒有主動(dòng)參與社區(qū)治理并履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)的意識(shí)和意愿。不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程往往造成社區(qū)內(nèi)人際關(guān)系的疏離和社區(qū)共同體意識(shí)的日趨式微。對(duì)于社區(qū)治理事務(wù)，居民往往事不關(guān)己并偏向選擇高高掛起之姿態(tài)，進(jìn)而習(xí)慣性地等待他人解決問題后坐享其成。更麻煩的是，在搭便車行為大行其道的氛圍中，居民即使不履行社區(qū)義務(wù)或不遵守社區(qū)公約，也幾乎不用承擔(dān)任何損失成本。社區(qū)共同體意識(shí)的缺失，使社區(qū)以家庭為單位被馬賽克化，最終導(dǎo)致鮮有居民愿意主動(dòng)參與社區(qū)治理。

四、居民權(quán)利與義務(wù)失衡困境的破解路徑

國(guó)家治理的績(jī)效，不僅取決于政府對(duì)社會(huì)生活的管理和服務(wù)能力，更取決于公民的自我管理水平。［26］國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，需要具有自由、平等、民主、參與、理性等精神的現(xiàn)代公民。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主要力量，社區(qū)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民自治。［27］換言之，社區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開來自居民的內(nèi)生自治動(dòng)力。在這個(gè)意義上說，唯有大多數(shù)的居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)并主動(dòng)履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)才能以合理的治理成本維系其可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，我們不能忘卻的是，構(gòu)建社會(huì)治理共同體的根本路徑在于積極踐行“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)“人人享有”。進(jìn)而言之，“突出‘人人’二字，強(qiáng)調(diào)的是‘以人民為主體’?！巳擞胸?zé)’解決的是意識(shí)問題，轉(zhuǎn)變政府包辦的觀念，強(qiáng)調(diào)人人都應(yīng)參與到公共事務(wù)中；‘人人盡責(zé)’解決的是行動(dòng)問題，完善基層自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)起社會(huì)主體參與公共事務(wù)的積極性；‘人人享有’解決的是共享問題，要通過完善公共服務(wù)體系，保障人人享有、人人滿意”。［6］139此亦即本文提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)指向。在我們看來，破解居民權(quán)利與義務(wù)失衡問題的主要路徑包括以下三個(gè)方面。

（一）理順居委會(huì)職責(zé)定位

基層群眾自治制度，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。我國(guó)《憲法》第一百十一條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。此外，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。由此可見，作為社區(qū)治理的重要主體，居委會(huì)同時(shí)具有行政屬性和自治屬性。其中，居委會(huì)的行政屬性是指居委會(huì)承接來自政府各條線的大量行政輔助事項(xiàng)，以此確保社區(qū)居民充分享受包括生存和發(fā)展在內(nèi)的各種權(quán)利。而居委會(huì)的自治屬性則指居委會(huì)作為基層群眾性自治組織，肩負(fù)開展社區(qū)建設(shè)、推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造以及促進(jìn)社區(qū)和諧等職責(zé)。

毋庸置疑，居委會(huì)的首要職責(zé)應(yīng)是組織和推動(dòng)居民自治活動(dòng)，帶領(lǐng)居民一道發(fā)現(xiàn)并解決社區(qū)問題。然而，由于政府力量的長(zhǎng)期過度介入，導(dǎo)致居委會(huì)不得不忙于應(yīng)對(duì)極為龐雜的行政輔助事項(xiàng)，從而無暇抽身從事居民自治的組織和引導(dǎo)工作，進(jìn)而在居民群體中形成政府的居委會(huì)之錯(cuò)覺。事實(shí)上，我國(guó)政府早已察覺這一問題并從上到下頒布了大量文件進(jìn)行改革。例如在上海，2014年底推行的“1＋6”改革①2014年初，上海市委一號(hào)調(diào)研課題聚焦“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”并于同年末出臺(tái)《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》和6個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+6”改革）。高度重視居委會(huì)的減負(fù)工作，但效果卻不盡如人意，甚至出現(xiàn)越減負(fù)越負(fù)重的奇怪現(xiàn)象。

有學(xué)者指出，推進(jìn)居委會(huì)去行政化、理順居委會(huì)職責(zé)定位的關(guān)鍵之處在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍對(duì)社區(qū)的管理情結(jié)”。［28］唯有如此，才能讓渡更多自主權(quán)給社區(qū)，使居委會(huì)擁有更多開展居民自治的時(shí)間和精力。換言之，要破除居委會(huì)行政化所帶來的居民自治缺位及居民義務(wù)缺失問題，政府需要重新審視基層政權(quán)建設(shè)與居民自治之間的關(guān)系?；鶎诱畱?yīng)盡快回歸職能本位，為社區(qū)釋放更多的自治空間。［29］原因很簡(jiǎn)單，唯有居委會(huì)的自治屬性得到彰顯，社區(qū)干部才能以更加飽滿的姿態(tài)投入居民自治工作，進(jìn)而逐步糾正居民形成的政府的居委會(huì)之錯(cuò)覺。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，社區(qū)生活終究屬于居民生活，居委會(huì)遲早要回歸社區(qū)，這是推動(dòng)社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)相對(duì)均衡的先決條件。

（二）提升居民自治水平

在居委會(huì)理順職責(zé)定位并回歸其自治屬性的前提下，社區(qū)干部才能擁有更多的時(shí)間和精力從事居民自治工作。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，居民自治不但是社區(qū)推動(dòng)居民自覺履行責(zé)任和義務(wù)的重要方式，而且也是塑造居民社區(qū)主人翁意識(shí)的有效途徑。從歷史經(jīng)驗(yàn)的角度看，我國(guó)城市社區(qū)從來不乏居民自治的沖動(dòng)，遺憾的是迄今未能找到在自助、互助、公助這三股力量之間形成良性互動(dòng)的途徑。日本政治學(xué)者今川晃在論及日本基層治理未來走向時(shí)曾指出：“并非‘團(tuán)體自治決定居民自治’，而是‘居民自治決定團(tuán)體自治’?！保?0］這一論斷的背后，深刻揭示出居民自治之于基層治理的重要意義，并提醒我們應(yīng)警惕政府“公助”越俎代庖地取代居民自助和互助之后將造成的不良影響。如果將這句論斷置于中國(guó)城市基層治理場(chǎng)景，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果政府繼續(xù)將居民權(quán)利無條件地前置于居民義務(wù)之前，那么政府的“兜底性管理職能”之邊界將不斷被延伸并日趨模糊，最終導(dǎo)致政府將完全“沉浸”于社區(qū)服務(wù)場(chǎng)景而不能自拔。

值得關(guān)注的是，在提升基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，上海已開始意識(shí)到推動(dòng)居民基于責(zé)任和義務(wù)開展居民自治的重要性?；谖覀?cè)谏虾ｉ_展的社區(qū)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，上海基層陸續(xù)開展旨在推動(dòng)居民基于責(zé)任和義務(wù)的居民自治實(shí)踐。例如，楊浦區(qū)和寶山區(qū)積極推動(dòng)社區(qū)開展樓組自治，鼓勵(lì)居民以樓組為單位開展形式多樣的自治活動(dòng)，試圖將樓組打造成維系現(xiàn)代鄰里關(guān)系的黏合劑和撬動(dòng)居民參與社區(qū)治理的新支點(diǎn)。又如，嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)沁樂社區(qū)（農(nóng)民動(dòng)遷社區(qū)）充分利用社區(qū)景觀微改造的契機(jī)，鼓勵(lì)居民發(fā)揮自身農(nóng)業(yè)特長(zhǎng)，將閑置的綠化地改造成居民們引以為傲的“百草園”，巧妙地提升了居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度和責(zé)任感。［31］另外，普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道大上海城市花園居民區(qū)充分挖掘社區(qū)居民的智慧優(yōu)勢(shì)，聘請(qǐng)居民骨干以項(xiàng)目化運(yùn)作方式解決社區(qū)治理難題。該居民區(qū)曾一度面臨因加裝電梯導(dǎo)致的巨大維修資金缺口，最終通過社區(qū)內(nèi)的一位退休教授對(duì)電梯電路的簡(jiǎn)單改造，用一根電線的成本解決了困擾小區(qū)多年的電梯問題。此外，黃浦區(qū)半淞園街道耀江居民區(qū)借助專業(yè)法律顧問的力量，耗時(shí)十余年成功出臺(tái)并推行《耀江社區(qū)住戶守則》，有效敦促居民切實(shí)履行社區(qū)義務(wù)，并嘗試在上海全市范圍內(nèi)率先探索打造居民權(quán)利與義務(wù)相對(duì)均衡的社區(qū)治理新模式。不過，上海出現(xiàn)的這些散點(diǎn)式實(shí)踐探索，盡管取得了一定的治理效應(yīng)，但迄今仍未形成可推廣、可復(fù)制的普遍經(jīng)驗(yàn)，也就無法從根本上改善居民權(quán)利與義務(wù)失衡的狀態(tài)。

需要特別指出的是，居委會(huì)在引導(dǎo)居民自治的過程中，需要格外注重相應(yīng)制度或規(guī)范的構(gòu)建。因?yàn)樽灾尾煌凇肮僦巍被蚍ㄖ?，自治環(huán)境往往缺乏外在力量的規(guī)制與約束，很多時(shí)候無法形成持續(xù)不斷的內(nèi)生動(dòng)力。事實(shí)上，我們的社區(qū)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)所倡導(dǎo)的自治在更多時(shí)候只能團(tuán)結(jié)一部分具有社區(qū)責(zé)任意識(shí)的居民骨干分子，而無法有效動(dòng)員那些數(shù)量更多的、習(xí)慣于坐享社區(qū)治理成果的搭便車者，更無法在全社區(qū)層面形成集體行動(dòng)的邏輯。為此，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)應(yīng)在恰當(dāng)時(shí)機(jī)制定相應(yīng)的制度規(guī)范并形成義務(wù)約束，進(jìn)而在全社區(qū)范圍內(nèi)形成法治氛圍。當(dāng)然，此處所謂的法治，并非完全意義上的法律或法規(guī)，而更多時(shí)候是指基于居民共識(shí)所形成的、對(duì)所有居民均具有實(shí)質(zhì)約束力的居民公約或住戶守則。在這個(gè)問題上，上海市黃浦區(qū)半淞園街道耀江居民區(qū)推行的“住戶守則”，成功運(yùn)用法治方式提升了自治水平，其經(jīng)驗(yàn)做法值得學(xué)界進(jìn)一步研究。也正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者提出“法治是自治的保障，自治是法治的基礎(chǔ)”［32］之論斷。

（三）塑造社區(qū)共同體意識(shí)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光看，推動(dòng)居民權(quán)利與義務(wù)的持續(xù)相對(duì)均衡，單憑具有剛性約束力的制度或規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如美國(guó)法理學(xué)者羅伯特·喬治所指出的：“法律并不能強(qiáng)迫人們?nèi)プ鲆粋€(gè)有道德的人。事實(shí)上，只有少數(shù)人才能夠做到這一點(diǎn)；而且，只有基于正當(dāng)?shù)睦碛啥杂傻剡x擇做道德上正確的事情，他們才能夠做到這一點(diǎn)。法律能夠命令人們從外在方面遵守道德規(guī)則，但是不能強(qiáng)制理性和意志的內(nèi)在行動(dòng)，而正是這些內(nèi)在行動(dòng)使得從外在方面遵守道德要求的一個(gè)行動(dòng)成為一個(gè)道德行動(dòng)?！保?3］此外，早在1981年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社區(qū)和培養(yǎng)道德共同體的重要性。［34］換言之，今后我們需要努力塑造居民的社區(qū)認(rèn)同感，進(jìn)而使社區(qū)居民發(fā)自內(nèi)心地主動(dòng)履行責(zé)任和義務(wù)并積極主動(dòng)地參與社區(qū)公共事務(wù)。

在古代中國(guó)，傳統(tǒng)村落歷來重視社區(qū)共同體意識(shí)的培育和維系，并常常以嚴(yán)厲的懲罰手段敦促村民自覺履行相應(yīng)的義務(wù)。例如，美籍華人歷史學(xué)者黃仁宇在其成名作《萬歷十五年》中指出，明朝“農(nóng)村的組織方式是以每一鄉(xiāng)村為單位，構(gòu)成一個(gè)近于自治的集團(tuán)，按照中央政府的規(guī)定訂立自己的鄉(xiāng)約。一村內(nèi)設(shè)‘申明亭’和‘旌善亭’各一座，前者為村中耄老仲裁產(chǎn)業(yè)、婚姻、爭(zhēng)斗等糾紛的場(chǎng)所，后者則用以表揚(yáng)村民中為人所欽佩的善行。一年兩度，在陰歷的正月和十月，各村都要舉行全村村民大宴，名約‘鄉(xiāng)飲’。在分配飲食之前，與會(huì)者必須恭聽年高德劭的訓(xùn)辭和選讀的朝廷法令，主持者在這一場(chǎng)合還要申飭行為不檢的村民，如果此人既無改悔的決心而又規(guī)避不到，那就要被大眾稱謂‘頑民’，并呈請(qǐng)政府把他充軍到邊疆”。［35］

在當(dāng)下中國(guó)城市，面對(duì)社區(qū)成員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和居民生活需求的多樣化，如何在社區(qū)治理推進(jìn)過程中既培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)、擔(dān)負(fù)共同的責(zé)任，又能使人們按照自己習(xí)慣的方式保持活動(dòng)空間，做到尊重個(gè)性和培養(yǎng)共性的結(jié)合，［36］是推動(dòng)居民自覺履行義務(wù)、提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要議題。

五、結(jié)語

從鄉(xiāng)土中國(guó)到單位中國(guó)再到社區(qū)中國(guó)的轉(zhuǎn)變，可以被視為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程在生活空間中的投影和折射。［24］31新中國(guó)新成立后尤其是改革開放后，我國(guó)政府盡管屢次推行行政改革以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展之要求，但是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急速推進(jìn)，一直未能在基層政權(quán)建設(shè)與居民自治之間找到有效的融合互促途徑，一方面過度強(qiáng)調(diào)社區(qū)居委會(huì)的行政輔助職能，側(cè)重強(qiáng)化居委會(huì)的服務(wù)傳遞功能，另一方面塑造了居委會(huì)的準(zhǔn)政府角色，弱化了居委會(huì)的自治屬性，強(qiáng)化了居民一味享受服務(wù)和權(quán)利的畸形意識(shí)，最終導(dǎo)致城市社區(qū)治理陷入居民權(quán)利與義務(wù)失衡之困境。社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要政府部門的適當(dāng)介入和政策支持，更需要開展基于居民責(zé)任和義務(wù)的居民自治以及以“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”為導(dǎo)向的社區(qū)共同體塑造。

習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展依靠誰、為了誰的根本問題，深刻回答了建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市的重大命題。在我們看來，人民城市重要理念內(nèi)嵌著社會(huì)治理共同體建設(shè)的目標(biāo)指向，不僅指出了人民是城市建設(shè)成果的享有者，更是強(qiáng)調(diào)了人民是城市建設(shè)的參與者，此亦即本文所提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”之觀點(diǎn)。毫無疑問，作為城市基層治理之根基的社區(qū)治理，更應(yīng)秉持人民城市重要理念，在實(shí)現(xiàn)“人人都能享有品質(zhì)生活”，“人人都能切實(shí)感受溫度”的同時(shí)，積極推動(dòng)“人人都能有序參與治理”，進(jìn)而努力構(gòu)建居民權(quán)利與義務(wù)相對(duì)均衡的城市社區(qū)治理模式。在我們看來，此乃微觀視閾下推進(jìn)我國(guó)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本路徑之一。