戴 儉，宋怡寧

(1.北京工業(yè)大學(xué) 城市與建設(shè)學(xué)部，北京100124；2.北京市歷史建筑保護(hù)工程技術(shù)研究中心，北京100124；3.木結(jié)構(gòu)古建筑安全評(píng)估與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制國家文物局重點(diǎn)科研基地，北京100124)

0 引言

建筑遺產(chǎn)是一個(gè)城市發(fā)展和進(jìn)步的見證，在社會(huì)發(fā)展和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們不僅要做好建筑遺產(chǎn)保護(hù)，而且對(duì)其合理再利用也尤為重要。目前，我國建筑遺產(chǎn)尚沒有單獨(dú)的評(píng)價(jià)體系，只是以文物建筑或歷史建筑的類別來進(jìn)行價(jià)值評(píng)定和保護(hù)等級(jí)判定，二者的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未有較為明確的區(qū)別，這不利于建筑遺產(chǎn)后續(xù)的更新與利用。因此，我國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度還需要進(jìn)一步完善。

我國建筑遺產(chǎn)實(shí)行文物建筑和歷史建筑結(jié)合的保護(hù)體系，而以英國為代表的發(fā)達(dá)國家針對(duì)建筑遺產(chǎn)通常采用登錄建筑保護(hù)制度。登錄建筑即指“建筑具有特殊的歷史或藝術(shù)價(jià)值，且風(fēng)貌特征值得保存的建筑物”[1]。登錄建筑保護(hù)制度既能對(duì)建筑進(jìn)行登記、保護(hù)，同時(shí)又能對(duì)其使用功能進(jìn)行轉(zhuǎn)化和更新利用，具有再利用方式靈活、申報(bào)方式廣泛的優(yōu)點(diǎn)。本文通過梳理英國和中國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度的發(fā)展歷程，比較英國登錄建筑保護(hù)制度與中國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度在申報(bào)與確定程序、等級(jí)劃分與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、改造與再利用要求等方面的不同，為我國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度進(jìn)一步完善提供借鑒。

1 英國和中國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度的發(fā)展歷程

1.1 英國登錄建筑制度的發(fā)展歷程

英國是實(shí)行建筑遺產(chǎn)保護(hù)較早的國家之一，其建筑遺產(chǎn)保護(hù)立法比我國早了近100年，較早地采用了目前國際上仍較為認(rèn)可的登錄建筑保護(hù)制度。

1882年英國頒布了《古跡保護(hù)法》，古建筑保護(hù)被正式納入法律，并且確定了68處首批在冊(cè)古跡，在冊(cè)古跡一經(jīng)確定不得擅自修改，必須保持原狀，此保護(hù)手段較為剛性。但是在冊(cè)古跡一般是史前遺跡這類沒有具體用途、無人居住的歷史遺產(chǎn)[2]。

為了彌補(bǔ)在冊(cè)古跡保護(hù)的局限性，英國于1944年提出了登錄建筑的概念。1947年，英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，正式確立了至今仍實(shí)行的登錄建筑保護(hù)制度，其中將登錄建筑分為3個(gè)等級(jí)——Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)和Ⅲ級(jí)。此法頒布后，隨即開展了登錄工作，登錄了大約9萬棟建筑，其中大部分為19世紀(jì)以前或19世紀(jì)初建成的建筑，因?qū)?9世紀(jì)之后建成的建筑登錄標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，因此19世紀(jì)末期及以后建成的建筑登錄的比較少[3]。同時(shí)，此法對(duì)建筑遺產(chǎn)的管理權(quán)限也提出了具體規(guī)定，增加了地方規(guī)劃部門的權(quán)限，即使建筑所有者未得到補(bǔ)償或者未經(jīng)建筑所有者的許可也可以將建筑進(jìn)行登錄[4]。

1967年英國頒布了《城市宜人環(huán)境法》，將登錄建筑的環(huán)境也納入了保護(hù)之中。同年修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)歷史建筑的保護(hù)，該修訂法首次規(guī)定了登錄建筑的拆除、影響特征的改造、保護(hù)區(qū)內(nèi)除登錄建筑以外的其他建筑的拆除均需當(dāng)?shù)卣S可。除此之外，該修訂法還提出了緊急登錄的概念，即相關(guān)部門對(duì)于急需保護(hù)的建筑可以在很短時(shí)間內(nèi)下發(fā)緊急登錄建筑保護(hù)令。

1972年英國頒布了《登錄建筑與保護(hù)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，該法案廢除了之前登錄建筑等級(jí)中的Ⅲ級(jí)，新設(shè)置的登錄等級(jí)為Ⅰ級(jí)、Ⅱ*級(jí)和Ⅱ級(jí)，同時(shí)將大部分原來Ⅲ級(jí)的登錄建筑升級(jí)為Ⅱ級(jí)，而原來Ⅱ級(jí)中重要的建筑升級(jí)為Ⅱ*級(jí)。此外，還規(guī)定對(duì)于Ⅰ級(jí)、Ⅱ*級(jí)登錄建筑統(tǒng)一由國家管理；而地方政府則負(fù)責(zé)管理Ⅱ級(jí)登錄建筑。

1987年，英國出臺(tái)了關(guān)于歷史建筑和保護(hù)區(qū)保護(hù)政策與程序的文件，文件中提出，如果建筑遺產(chǎn)面臨直接威脅，10-30年樓齡的優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑物也可被登錄。

英國于1990年又一次修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同時(shí)出臺(tái)了《登錄建筑和保護(hù)區(qū)條例》，其中對(duì)登錄建筑的名錄、工程授權(quán)、業(yè)主權(quán)利、執(zhí)行、修繕、保護(hù)區(qū)等方面都進(jìn)行了說明和規(guī)定。這也是英國登錄建筑保護(hù)制度的現(xiàn)行條例。

1.2 中國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度的發(fā)展歷程

我國的建筑遺產(chǎn)保護(hù)起步較晚。新中國成立后，我國逐漸加大了對(duì)建筑遺產(chǎn)保護(hù)的力度。

1950年7月，政務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于保護(hù)古文物建筑的指示”，標(biāo)志著國家正式開始文物建筑的保護(hù)。

1956年4月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》，要求在全國范圍內(nèi)開展文物普查工作，并公布了省級(jí)文物保護(hù)單位名單。

1961年3月，國務(wù)院頒布《文物保護(hù)管理暫行條例》，公布了首批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，包括革命遺址、紀(jì)念建筑物、古建筑、石窟寺、石刻、古文化遺址、古墓葬等。

1982年國家頒布《文物保護(hù)法》，確立了文物保護(hù)單位制度和歷史文化名城保護(hù)制度，標(biāo)志著我國正式形成了文化遺產(chǎn)保護(hù)法制化體系。

1986年，國務(wù)院將“歷史文化保護(hù)區(qū)”作為歷史文化名城補(bǔ)充保護(hù)對(duì)象。由此可以看出，無論是在立法上還是觀念上，我國文物保護(hù)的范圍已大大拓展。

2002年，國家進(jìn)一步修訂了《文物保護(hù)法》，由原來的33條增加到80條，而且在總則的第2條第2項(xiàng)中增加了“近現(xiàn)代重要史跡、實(shí)物、代表性建筑”作為保護(hù)對(duì)象，同時(shí)增加了歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)制度，完善了不可移動(dòng)文物保護(hù)制度，增加了文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止行為等具體規(guī)定。此《文物保護(hù)法》的出臺(tái)，為我國新形勢下依法開展文物保護(hù)工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

為了拓寬建筑遺產(chǎn)保護(hù)利用途徑，充分發(fā)揮建筑遺產(chǎn)的使用價(jià)值，2016年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》，該方案為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》關(guān)于“用大約五年的時(shí)間，完成所有城市歷史文化街區(qū)的劃定和歷史建筑的確定”的要求，提出了“五年計(jì)劃三年完成”的總體安排，對(duì)全國設(shè)市城市和公布為歷史文化名城的縣開展歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作，并逐批公布了歷史文化街區(qū)和歷史建筑名單。

2 英國與中國建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度的對(duì)比

2.1 申報(bào)與確定程序不同

英國的登錄建筑保護(hù)制度有著非常嚴(yán)謹(jǐn)、完整的體系，其登錄的每一步流程都有法規(guī)依據(jù)。與我國大規(guī)模、大范圍的定期文物普查不同，英國的建筑登錄可以隨時(shí)申報(bào)，時(shí)間上非常靈活，居民的參與性也很高。只要建筑符合登錄標(biāo)準(zhǔn)，建筑所有者或者其他保護(hù)組織均可以通過“歷史英格蘭(Historic England)”的網(wǎng)站對(duì)建筑進(jìn)行登錄申請(qǐng)[5]。英國《登錄建筑和保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定：對(duì)于年代悠久的建筑，登錄標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，建筑有少部分殘存即可登錄，且登錄的等級(jí)較高；對(duì)于建成年代較近的建筑，保存狀況很好且價(jià)值很高才予以登錄；對(duì)于國際地位重要或者面臨破壞威脅的建筑，即使建成年代很短也可以登錄。例如英國著名建筑師詹姆斯·斯特林在1985-1988年設(shè)計(jì)的Poultry1號(hào)大樓(No.1 Poultry)屬于后現(xiàn)代主義的代表作品，于1998年建成，而在它建成的18年后(2016年)就被列入了Ⅱ*級(jí)登錄建筑。

中國的建筑遺產(chǎn)采用的是自下而上的申報(bào)與確定制度。2009年的《文物認(rèn)定管理暫行辦法》規(guī)定：建筑所有人和相關(guān)單位可以對(duì)歷史建筑進(jìn)行申報(bào)。2016年的《歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》也鼓勵(lì)公民、法人和其他組織采用電話、書信、電子郵件等形式推薦符合條件的歷史建筑。對(duì)于文物確定，市縣級(jí)文物保護(hù)單位需經(jīng)所在地人民政府核定公布，省級(jí)人民政府備案；省級(jí)文物保護(hù)單位需經(jīng)省級(jí)人民政府核定公布，國務(wù)院備案；全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位需經(jīng)國務(wù)院行政部門報(bào)國務(wù)院核定公布。同時(shí)，國家會(huì)定期組織全國范圍內(nèi)的大規(guī)模文物普查，以發(fā)掘文物建筑和優(yōu)秀歷史建筑。而對(duì)于歷史建筑的確定，則是由各市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)上一級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與要求進(jìn)行。總體上來看，我國的建筑遺產(chǎn)保護(hù)還是以國家行政單位申報(bào)確定為主，個(gè)人申報(bào)為輔。

2.2 等級(jí)劃分與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同

英國登錄建筑分為Ⅰ、Ⅱ*、Ⅱ三級(jí)，其中，Ⅰ、Ⅱ*由國家登錄、管理，Ⅱ級(jí)由地方政府登錄、管理。Ⅰ級(jí)登錄建筑為具有重要價(jià)值的建筑或具有悠久歷史的建筑，例如威斯敏斯特教堂、漢普頓宮等杰出建筑典范均為Ⅰ級(jí)登錄建筑。到目前為止，英國Ⅰ級(jí)登錄建筑有9 000余處；Ⅱ*級(jí)登錄建筑為具有特別意義的建筑，目前有2萬余處；Ⅱ級(jí)登錄建筑為一般性建筑遺產(chǎn)，目前大約有35萬處。由此可見，英國登錄建筑中大部分為Ⅱ級(jí)登錄建筑，占比約為92%，而Ⅰ級(jí)、Ⅱ*級(jí)占比很少，只有很高價(jià)值的建筑才能被列入其中。

中國的建筑遺產(chǎn)分為文物建筑和歷史建筑。就價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來說，我國的文物建筑和歷史建筑具有一些相同之處和交叉性?！段奈锉Ｗo(hù)法》中規(guī)定：“具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫；與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)或者著名人物相關(guān)的以及具有重要紀(jì)念意義、教育意義或者史料價(jià)值的近現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑作為文物受國家保護(hù)?！备鶕?jù)文物建筑的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值，可以分別確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位、市縣級(jí)文物保護(hù)單位，其余尚未核定為文物保護(hù)單位的為一般不可移動(dòng)文物，由縣級(jí)人民政府文物行政部門予以登記并公布。而根據(jù)《歷史建筑確定標(biāo)準(zhǔn)》，具有突出的歷史文化價(jià)值、較高的建筑藝術(shù)價(jià)值、一定的科學(xué)技術(shù)價(jià)值或具有其他價(jià)值特色的建筑，且未公布為文物保護(hù)單位和不可移動(dòng)文物的建、構(gòu)筑物可申報(bào)為歷史建筑。從中可以看出，文物建筑和歷史建筑確定標(biāo)準(zhǔn)的相同性非常大，都以“歷史、藝術(shù)、科學(xué)”價(jià)值為核定標(biāo)準(zhǔn)，歷史建筑僅比文物建筑增加了“其他價(jià)值特色”一項(xiàng)。這使得文物建筑和歷史建筑之間的界限并不十分清晰，地方政府在確定歷史建筑時(shí)往往把它作為確定不可移動(dòng)文物的補(bǔ)充。此外，在歷史建筑概念提出和《歷史建筑確定標(biāo)準(zhǔn)》頒布后，很多地區(qū)都制定了本省、市的歷史建筑確定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于確定的細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)基本一致，但也略有不同，例如在建造年代上，湖北省制定的歷史建筑確定標(biāo)準(zhǔn)要求“建成50年以上”，廣州市、黃山市要求“建成達(dá)30年以上”。沒有一個(gè)共同的確定標(biāo)準(zhǔn)容易在歷史建筑的確定和管理上造成不便。

英國關(guān)于建筑遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)注和研究比我國早很多年，并且其建筑遺產(chǎn)保護(hù)等級(jí)分類明確，對(duì)于近現(xiàn)代優(yōu)秀建筑也有涵蓋，而非僅涵蓋歷史建筑，它的判定標(biāo)準(zhǔn)更多地體現(xiàn)在建筑的價(jià)值上，且強(qiáng)調(diào)“迫切性”，那些建成時(shí)間雖在10-30年間但受到威脅的優(yōu)秀建筑遺產(chǎn)也可以得到登錄保護(hù)，而我國對(duì)文物建筑、歷史建筑建成時(shí)間的要求較英國高。此外，各地對(duì)歷史建筑并沒有一個(gè)統(tǒng)一的建成時(shí)間上的要求，且缺少具體的等級(jí)劃分。

2.3 改造與再利用的要求不同

英國允許對(duì)不同等級(jí)的登錄建筑內(nèi)外部進(jìn)行改動(dòng)甚至拆除，但是需要獲得登錄建筑改動(dòng)甚至拆除許可證。根據(jù)英國的《登錄建筑與保護(hù)區(qū)條例》第7條規(guī)定：“除非得到許可，否則任何人不得實(shí)施或者安排實(shí)施登錄建筑拆除工程，或者對(duì)其進(jìn)行影響其作為特別歷史建筑或歷史價(jià)值建筑物的改造或擴(kuò)建?！庇纱丝梢钥闯?，英國的登錄建筑保護(hù)制度不僅對(duì)建筑現(xiàn)狀及環(huán)境起到了很好的保護(hù)作用，而且還對(duì)建筑改造利用進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)其對(duì)改造方式的要求相對(duì)靈活和寬容，只要經(jīng)過許可，登錄建筑改擴(kuò)建程度可以非常大，可以進(jìn)行使用功能的靈活轉(zhuǎn)變。英國登錄建筑保護(hù)制度在改造和再利用方面要求的靈活性對(duì)建筑遺產(chǎn)的可持續(xù)性使用是非常有利的。

中國目前實(shí)行的以《文物保護(hù)法》為核心的文物保護(hù)制度，對(duì)于文物保護(hù)單位的保護(hù)要求十分嚴(yán)格。《文物保護(hù)法》第21條規(guī)定：“文物保護(hù)單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書的單位承擔(dān)。對(duì)不可移動(dòng)文物進(jìn)行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則?！闭f明在對(duì)建筑遺產(chǎn)再利用方面的要求比較剛性，這種嚴(yán)格的“原狀保護(hù)”與當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和建筑再利用形成了一定的矛盾，不利于建筑遺產(chǎn)的合理再利用。例如，很多文保單位為民居類文物，這類建筑遺產(chǎn)具有明顯的可持續(xù)使用的特征，而且很多人依然生活在其中，勢必需要改建更新[6]。對(duì)于這類建筑遺產(chǎn)，較適合采用英國的登錄建筑保護(hù)制度來進(jìn)行改造與再利用。

對(duì)于歷史建筑來說，在《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中規(guī)定，歷史建筑若要進(jìn)行外部修繕裝飾、轉(zhuǎn)換使用功能、設(shè)施加建、改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)的工程行為，需要經(jīng)過當(dāng)?shù)爻且?guī)部門和文物部門批準(zhǔn)。這說明我國在制度規(guī)定上是允許歷史建筑再利用的，這與英國的登錄建筑保護(hù)制度有一定的相似之處。不同的是，英國對(duì)登錄建筑實(shí)行分級(jí)保護(hù)，且受法律保護(hù)，而我國的歷史建筑遵守《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的管控，沒有相應(yīng)的立法保護(hù)措施，在實(shí)踐中到底遵守何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再利用，各地根據(jù)自己的要求進(jìn)行處理，而全國并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這對(duì)于不同地區(qū)、價(jià)值重要程度不同的歷史建筑的再利用來說存在一定程度的管理不便。

3 建議

新中國成立以來，我國建筑遺產(chǎn)保護(hù)取得的成績有目共睹，也形成了一套較為符合中國國情的建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度，對(duì)我國建筑遺產(chǎn)起到了很好的保護(hù)作用。但通過以上的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國的建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度較為剛性，而英國的登錄建筑保護(hù)制度相對(duì)柔性和靈活。因此，我國可以借鑒英國登錄建筑保護(hù)制度的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步完善我國的建筑遺產(chǎn)保護(hù)制度。

(1)在申報(bào)與確定程序?qū)用?，可以充分調(diào)動(dòng)廣大居民參與的積極性。建筑遺產(chǎn)保護(hù)不僅僅是國家和政府的事情，居民才是生活在建筑和其環(huán)境中的主體。英國登錄建筑申報(bào)涵蓋了公眾的范疇，使居民能夠參與到登錄建筑的申報(bào)和保護(hù)中，調(diào)動(dòng)了居民的參與性，增加了登錄建筑的數(shù)量和申報(bào)的全面性。我國的建筑遺產(chǎn)申報(bào)也可以借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，充分喚醒群眾對(duì)建筑遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，鼓勵(lì)廣大居民參與到建筑遺產(chǎn)保護(hù)工作中來，形成國家管理和個(gè)人參與并行的建筑遺產(chǎn)保護(hù)模式。

(2)在等級(jí)劃分與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，我國可以合理借鑒英國登錄建筑保護(hù)制度的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步區(qū)分文物建筑和歷史建筑的差異，對(duì)建筑遺產(chǎn)進(jìn)行明確的等級(jí)劃分，完善其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)我國建筑遺產(chǎn)保護(hù)體系進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。

(3)在改造與再利用要求方面，我國可以借鑒英國登錄建筑保護(hù)制度在改造和再利用方面的規(guī)定，將文物建筑的保護(hù)方式從較為嚴(yán)格的“原狀保護(hù)”逐步過渡到保護(hù)與再利用并行的模式，放寬對(duì)仍具有現(xiàn)實(shí)使用意義的文物建筑的限制，并且處理好建筑保護(hù)與改造和再利用之間的關(guān)系，使改造和再利用促進(jìn)保護(hù)，將歷史文化融入現(xiàn)代生活，讓文物建筑不光根植于過去，而且能實(shí)現(xiàn)建筑遺產(chǎn)可持續(xù)性使用。對(duì)于歷史建筑來說，其所含價(jià)值比文物建筑較弱，因此關(guān)于改造與再利用的要求比文物建筑較為寬松，可借鑒英國登錄建筑的分級(jí)保護(hù)形式，根據(jù)價(jià)值重要程度的不同進(jìn)行分級(jí)，然后對(duì)不同級(jí)別的歷史建筑采取不同的改造限制和標(biāo)準(zhǔn)。