吳 迪

（北京化工大學(xué) 文法學(xué)院 ，北京 100029）

眾所周知，土地承 包經(jīng)營權(quán) 的概念是我國 改革開放以后提出的，即將土地所有權(quán)和承包經(jīng) 營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，實(shí)行所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”[1]。土地承 包經(jīng)營權(quán)制度對于解決農(nóng)民溫飽問題，調(diào)動農(nóng)民 的生產(chǎn)積極性起到了積極作用。但是，隨著我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)難以滿足農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國家結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)村的實(shí)際情況，在政策上實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2016年10月中共中央 辦 公 廳、國 務(wù)院 辦 公廳 發(fā) 布 的《關(guān)于 完善 農(nóng) 村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確肯定并細(xì)化了農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)。2019年再次明確提出了完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。農(nóng)地“三權(quán)分置”逐步實(shí)現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)的放活流轉(zhuǎn)，并就土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保融 資開展實(shí)踐探索。2018年1月15日，（原）國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上，首次提出了宅基地“三 權(quán)分 置 ”的 概 念 ，即 宅基 地 所有 權(quán) 、資 格權(quán) 和使用權(quán)的“三權(quán)分置”。2018 年中央文件再次明確宅基地“三權(quán)分置”，強(qiáng)調(diào)通過宅基地“三權(quán)分置”，逐步激活農(nóng)村的閑置住房和宅基地，并 探索宅 基 地所 有 權(quán)、資 格 權(quán) 和使 用 權(quán)的“三 權(quán) 分 置 ”。通 過宅 基 地“三 權(quán) 分 置 ”，強(qiáng) 化 宅 基 地 所 有 權(quán) ，保留農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)[2]。過去“一地兩權(quán)”的宅基地使用權(quán)制度，對于保障農(nóng)民基本住房需求意義深遠(yuǎn) ，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程加快 以及農(nóng)村人口向城市集聚，當(dāng)前宅基地使用權(quán)的 權(quán)利內(nèi)涵已經(jīng)與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求相背離?！叭龣?quán)分置”下 宅 基 地 制度 勢 必需 要改 革 ，如何 改 革 ，如 何 進(jìn)行 法 律 構(gòu) 造 可以 借 鑒土 地承 包 經(jīng)營 權(quán) 的 改 革 經(jīng)驗(yàn) ，農(nóng) 地“三權(quán) 分 置”提 出較 早，實(shí) 踐 經(jīng)驗(yàn) 較 為 豐富，這都為 宅基 地“三權(quán)分 置”提 供 了 豐 富的 理 論和實(shí)踐土壤。

一、歷史視 角下耕地集聚的回顧與 宅基地放開流轉(zhuǎn)的困擾應(yīng)對

宅 基地 制 度 改 革 的 核 心 問 題 就 是 可 能 出 現(xiàn)由于放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而導(dǎo)致 農(nóng)民喪失土地，進(jìn)而喪失基本的社會保障，從而流離失所 ，成為社會的不穩(wěn)定因素等問題。現(xiàn)實(shí)改革無法通過數(shù)據(jù)假設(shè)完全實(shí)現(xiàn)，但是歷史研究可以為宅基地制度的改革提供必要的參考。據(jù)龍登高（2018）對我國各地1934年的土地普查數(shù)據(jù)表 明，我們感性地 認(rèn) 為可 能 出 現(xiàn) 土 地 集聚 最 嚴(yán) 重 的 時(shí) 代 反 而并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的土地兼并。具 體情況如下：關(guān)中地 主富 農(nóng) 僅 占 土地 12.9%；福 建 、廣 東 ，地 主 富農(nóng)占地比重分別是18%、32%；長江中下游地區(qū)，地 主 富 農(nóng) 占 地 比 重 ，浙 江 為 27% ，安 徽 為 32.5% ；蘇南地區(qū)最高，達(dá)35.3%[3]。而這還沒有計(jì)算由于永佃權(quán)和田面權(quán)的存在，大量農(nóng)地實(shí)際 上仍由農(nóng)民占有。從歷史數(shù)據(jù)上看，即使是剝削相對嚴(yán)重的時(shí)代，我國也沒有出現(xiàn)土地過度集中的情況?，F(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)足以證明，存在相應(yīng)的制約因素導(dǎo)致土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)過度集聚。本文將這些制約因素統(tǒng)稱為土地自發(fā)調(diào)節(jié)的負(fù)反饋機(jī)制，土地自發(fā)調(diào)節(jié)的 負(fù)反 饋 機(jī)制 同 樣 也 會 作 用于 宅 基 地 使 用 權(quán) 的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致宅基地不會過度集聚。土地自發(fā)調(diào)節(jié)的負(fù)反饋機(jī)制主要包括如下內(nèi)容：

（一）中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會的繼承制度

我國實(shí)行的是“一戶一宅”，每增加一個(gè)自然“戶”，就可能新產(chǎn)生一戶宅基地。隨著 新戶的增加，原 來 的 宅 基 地 并不 因 此收 回 ，除 非 這 戶 已 經(jīng)一個(gè) 人 沒有 了，現(xiàn) 實(shí)是 很 難實(shí) 現(xiàn) 的，因 為 宅 基 地取得的無償性和占有的無償性，使得農(nóng)戶更傾向于擁有更多宅基地。而中國農(nóng)村的繼承制度，使得宅基地的占有更加分散。我國現(xiàn)在女性地位的提高，將繼承制度由諸子繼承制向所有子女繼承制演 進(jìn)，這與 傳 統(tǒng) 的 長子 繼 承 制 已 經(jīng) 完 全 背 道 而馳了。如此分散的占有制度自然也不利于土地的集中，這是我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的情況所決定的。

（二）流轉(zhuǎn)模式的多樣性

宅基地使用權(quán)需要創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，出租、抵押、包括信托和典權(quán)等模式的創(chuàng)新，都可以有效的防止出現(xiàn)土地兼并和土地集中的情況。宅基地轉(zhuǎn)讓可以設(shè)置更為嚴(yán)格的限制，而緩和其他流轉(zhuǎn)方式，這樣可以有效抵消和減緩?fù)恋丶械内厔?。宅基地使用?quán)流轉(zhuǎn)模式的豐富，可以方便農(nóng)戶選擇何種方式流轉(zhuǎn)自己的宅基地，保證土地使用權(quán)仍保留在自己手里。所以不能因?yàn)榉蓸?gòu)造麻煩就隨意取消我國傳統(tǒng)和普遍的交易方式，這也是立法時(shí)過度考慮立法成本帶來的問題。

（三）土地價(jià)值凸顯導(dǎo)致農(nóng)戶并不愿意喪失自己的土地使用權(quán)

當(dāng)前我國農(nóng)地征收的補(bǔ)償數(shù)額非常巨大，導(dǎo)致農(nóng)戶都傾向于保留自己的農(nóng)地和宅基地。這種投機(jī)心理在農(nóng)戶中廣泛存 在，所以農(nóng)戶為 了更多利 益，并 不 愿 意喪 失 自己 的 土地 ，但 流 轉(zhuǎn) 宅 基 地獲得經(jīng)濟(jì)效益是他們所期待的。市場的調(diào)節(jié)作用完全 可以 應(yīng) 對農(nóng) 戶 對 于 自 身 土 地 的 流 轉(zhuǎn) 意 愿 和流轉(zhuǎn)方式的選擇，并不需要過多行政干預(yù)。

（四）國家和政府的 宏觀調(diào)控

國 家 對 可 能 引 發(fā) 土 地 兼 并 的 企 業(yè) 或 者 個(gè) 人可以通過宏觀調(diào)控的方式加征房產(chǎn)稅，所有的經(jīng)濟(jì)行為都是趨利行為，如果高稅率依然無法阻擋資本對土地的兼并，那這部分稅收正好可以反饋給農(nóng)戶，增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，用于發(fā)展鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村。目前，房產(chǎn)稅沒有涉及到宅基地，一旦宅基地入市，宅基地及其上的房屋也將成為房產(chǎn)稅的主要稅源。與城市房屋相比，農(nóng) 村房屋材料的 鑒 定 、 房 屋 等 級 的 劃 分 都 存 在 巨 大 差 異 ，因此，城市 的 評估 方 法 和 評 估 依 據(jù) 難 以 直 接 適 用農(nóng) 村[4]。但隨著國家放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宏觀調(diào)控對于經(jīng)濟(jì)的指引作用不斷加強(qiáng)，農(nóng)村不動產(chǎn)的集聚難度也會不斷加大，且充足的稅收也可以成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有力支持。

綜上，利用 歷史分析方法分析當(dāng)前 宅基地制度流轉(zhuǎn)的困境和擔(dān)憂，可以為我們改革 宅基地制度減少顧慮、堅(jiān)定信心。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，本身就該由農(nóng)民自由處分，如果限制流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就沒有辦法進(jìn)行資本融通，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，將農(nóng)民限制在農(nóng)村，不利于我國城市化的進(jìn)程。隨著宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，激 活宅 基 地 的 財(cái)產(chǎn) 屬性 ，有 利于 拓 寬 農(nóng) 民 的財(cái)產(chǎn)性收益增收渠道，有利于打破城鄉(xiāng)二元格局,促進(jìn) 城鄉(xiāng) 經(jīng) 濟(jì)一 體 化 ，對于 實(shí) 現(xiàn)社 會 公 平 、帶 動農(nóng)村落后生產(chǎn)力的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。放活宅基地的流轉(zhuǎn)可以激發(fā)宅基地的資本融通功能，宅 基地的財(cái) 產(chǎn)屬 性 可 以 為 農(nóng) 民提 供 創(chuàng)業(yè) 和 生 產(chǎn) 經(jīng) 營 活 動的 啟 動 資 金 ，同樣 具 有保 護(hù) 弱勢 群 體 的“ 扶 貧 濟(jì)困”的功能。宅基地制度的改革和創(chuàng)新，要緊緊圍繞農(nóng)民收入水平的提高，而提高農(nóng)民的收 入水平就要激發(fā)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的法理對 比與分 析

土 地 承 包 經(jīng) 營 權(quán) 體 現(xiàn) 了 農(nóng) 戶 對 農(nóng) 地 的 利 用權(quán) ，宅基 地 使用 權(quán) 體現(xiàn) 了 農(nóng) 戶 的 居 住權(quán) ，二 者 都是農(nóng)戶行使其集體成員權(quán)能的重要表現(xiàn)。通過對比土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，分析二者的共同性和差異性，著眼于我國土地 改革的大局。宅 基 地“三 權(quán) 分置 ”應(yīng) 該 和農(nóng) 地“ 三權(quán) 分 置 ”改革形成聯(lián)動機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)地法律體系。中央系列文件提出并解釋了“三權(quán)分置”思想，這本身就是農(nóng)村經(jīng)營制度的自我創(chuàng)新和完善。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的制度創(chuàng)新, 是我們建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村的客觀要求。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的 政 策 調(diào)整 ，需 要我 們 在 制 定 政 策時(shí) 不 要 孤立地 看待 問 題 ，將 農(nóng)地 體 系聯(lián) 動考 慮 ，并 統(tǒng) 籌 和完善相關(guān)配套的法律法規(guī)。適度的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地市場的建立、完善可以切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，并最終達(dá)到增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“雙贏”效果，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造有利的條件。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的共同性

宅基地“兩權(quán)”到“三權(quán)”，與農(nóng)地“三權(quán)分置”一 樣 ，宅 基地 所 有權(quán) 并 沒 有 發(fā) 生 改變 ，仍 然 是 集體所有。集體所有權(quán)制度是從集體所有制發(fā)展而來 的 ，并 被 2018 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 憲法》、2019 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 土 地 管 理法》（下 文 簡 稱“2019《土 地 管 理 法》”）《中 華 人 民共 和國 物 權(quán)法》（下 文 簡稱“《物 權(quán) 法》”）乃 至《中華人民共和國民法典》（下文簡稱“《民法典》”）等法律法規(guī)所確認(rèn)。堅(jiān)持社會主義土地公有制性質(zhì)不動搖，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)的改革還是宅基地 使用 權(quán) 的改 革 ，土 地 的 集 體所 有 權(quán) 不 會 因“三權(quán)分置”而改變。這是宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)地“三權(quán)分置”的根本共同所在。土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)作為集體所有權(quán)的重要行使方式，所面臨的問題也具有共同性，主要包括集體所有權(quán)的虛化和農(nóng)民集體獨(dú)立人格的 缺失?！吨腥A人民共和國民法通則》（下文簡稱“《民法通則》”）將集體所有的組織形式定性為“農(nóng)民集體”，后來于2018 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 農(nóng) 村 土 地 承 包法》（下 文 簡 稱“2018《農(nóng) 村 土 地 承 包 法》”）《中 華人民 共 和國 村民 委 員會 組 織法》《物 權(quán) 法》 以 及《民法典》中都繼承了《民法通則》的概念。但“農(nóng)民 集 體 ”需要 落 地，如 何界 定農(nóng) 村 集 體 所 有 權(quán) 的行使主體是學(xué)界所爭論的焦點(diǎn)。2018年修正前的《中 華 人 民 共 和 國 農(nóng) 村 土 地 承 包 法》（下 文 簡 稱“原《農(nóng)村土地承包法》”）第12條將土地 發(fā)包權(quán)賦予給 村 集體 經(jīng) 濟(jì)組 織 、村 民 委 員 會 或 者 村 民 小組。2018《農(nóng)村土地承包法》第13條基本沿襲了原《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，并未做改變。如果簡單的將“農(nóng)民集體”繼續(xù)按照三級劃分，那么村民委 員 會 和 村 民小 組 都將 成 為 集 體 所 有 權(quán) 的 行 使主體。但村民委員會作為國家意志的延伸，顯然具備公權(quán)的性質(zhì)，而“農(nóng)民集體”的經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)屬于集體的私有利益，賦予村民委員會對集體財(cái)產(chǎn)的處 分 權(quán)顯 然 就等 于 賦 予 了 村 民 委 員 會 對 集 體財(cái)產(chǎn)的私有利益[5]。此時(shí)，村民委員會成為兼具公權(quán)和私權(quán)的主體，村民委員會代表農(nóng)民行使集體所有權(quán)，其公權(quán)身份和私權(quán)身份發(fā)生沖突時(shí)必然犧 牲私 權(quán) ，而 發(fā)生 公 權(quán)力 的 無限 擴(kuò) 張，實(shí) 踐 中 村民委員會濫用權(quán)力的情況并不少見?！稗r(nóng)民集體”需要落地，“農(nóng)民集體”需要相 應(yīng)的組織形式行使權(quán)利，這都是我們下一步改革農(nóng)村土地制度過程中所必須要解決的。我國當(dāng)前法律和政策缺乏對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的明確規(guī)定，“農(nóng)民集體”如何行使所有權(quán)，如何真正讓村民的意志可以有效表達(dá)，需要村民個(gè)體的成員權(quán)與農(nóng)民集體的所有權(quán)相結(jié)合，形成統(tǒng)一的權(quán)利體系?！叭龣?quán)分置”的初衷絕不是弱化農(nóng)村集體的所有權(quán)，而是通過“三權(quán)分置”的引入，真正讓“農(nóng)民集體 ”的所有權(quán)得以彰顯[6]。

（二）土地承 包權(quán)與 宅基地資 格的性 質(zhì)爭論

1.土地承包權(quán)的性質(zhì)爭議

一 些 學(xué) 者 認(rèn) 為 土 地 承 包 權(quán) 是 成 員 權(quán) （身 份權(quán)），理由是承包權(quán)類似資格權(quán)，經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)引申出來的。本文支持承包權(quán)是財(cái) 產(chǎn)權(quán)，不是身份權(quán)。具體理由如下：

（1）承包權(quán)是本集體 經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的一項(xiàng)民事權(quán)利，但權(quán)利人并不一定可以獲得支配承包地的權(quán)利。我國施行的“增人不增地，減人不減地 ”政 策 ，實(shí)際 取 得承 包地 與 集 體 成 員 身 份 不產(chǎn)生必然聯(lián)系。

（2）土 地承 包 權(quán) 以 戶 為 單 位 ，宅 基 地 的 分 配制度上也是“一戶一宅”。從這個(gè)意義上，二者都不具備集體成員資格的構(gòu)成要件，因?yàn)榧w成員權(quán)的主體是成員個(gè)體。集體成員具有自愿選擇退出集 體的 權(quán) 利 ，一 人退 出，并 不 影 響 其 所 在 戶 的承包資格。成員權(quán)類似民事權(quán)利能力，始于出生，終于死亡，顯然二者的存續(xù)期間不 同。成員權(quán)的管理屬性也是承包權(quán)所不具備的，強(qiáng)行將承包權(quán)理解為集體成員權(quán)，顯然不符合放活流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的目的[7]。

（3）從 承 包 關(guān) 系 的 穩(wěn) 定 來 看 ，強(qiáng) 調(diào) 承 包 權(quán) 是成員權(quán)，顯然會引發(fā)關(guān)于農(nóng)戶主體資格如何 認(rèn)定的問題。這一方面可能加大村民委員會或村農(nóng)民集體對于資格認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐坏┱J(rèn)定承包權(quán)人不具備成員權(quán)資格，那就 會使其喪失承 包權(quán)，而承包權(quán)的變動必然會影響 經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn) ，牽一發(fā)而動全身。另一方面，承包權(quán)本身就是用益物權(quán) ，作 為 用益 物 權(quán)又 兼 具身 份性 ，顯 然 難 以 為 我國現(xiàn)有的法律權(quán)利體系 所涵蓋。由此可見 ，土地承包權(quán)更接近于財(cái)產(chǎn)權(quán)，而非身份權(quán)。

2.宅基地資格權(quán)兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性

“兩權(quán)”下的宅基地使用權(quán)制度，農(nóng)房所有權(quán)和土地所有權(quán)是分開的，這事實(shí)上就是一種類似地上權(quán)的制度。我國特有的土地利用狀況決定了無 論是 城 市 土 地 和 還是 農(nóng) 村 土 地 都 以 土 地 使 用權(quán)這一土地利用方式而存在。陳小君等學(xué)者認(rèn)為“土地使用權(quán)”屬于土地所有 權(quán)使用權(quán)能的 表現(xiàn)形式，是一種獨(dú)立的民事權(quán)利。宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)村土地制度下的特有使用權(quán)，它與國有建設(shè) 用 地 使 用 權(quán) 并列 為 我國 建 設(shè) 用 地 的 兩 種 主 要方式[8]。我國土地所有權(quán)歸屬于國家和集體，農(nóng)房的所有權(quán)歸屬于農(nóng)戶，事實(shí)已經(jīng)產(chǎn)生了建筑物所有權(quán)和土地所有權(quán)分離的狀況。我國當(dāng)前的宅基地制度，繼承了羅馬法上“土 地吸附地上建 筑物”的原則，房地一體。宅基地使用權(quán)制度就是為了構(gòu) 建集 體 所 有 權(quán)人 和 宅基 地 使 用 權(quán) 人 之 間 共 享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的物權(quán)平衡關(guān)系。

目 前 ，我 國 宅 基 地 的 分 配 原 則 是 “ 一 戶 一宅”，新分出去的戶可以向村 農(nóng)民集體 申請宅基地，用來建造房屋。宅基地“三權(quán)分置”提出要保留 農(nóng)戶“資 格權(quán) ”，解讀 宅 基地“ 三 權(quán) 分 置 ”，就 要明確農(nóng)戶“資格權(quán)”的定義。宅基地資格權(quán)到底是身份權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)，一直為學(xué)術(shù)界 所爭論。宅基地資格權(quán)的身份屬性，來源于 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的緊密聯(lián)系，沒有集體成員資格身份，就沒有相應(yīng)的成員權(quán)身份。但隨著宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的日益凸顯，宅基地使 用 權(quán)的 流 轉(zhuǎn)能 否 突 破農(nóng) 村 集 體 經(jīng) 濟(jì) 組 織 成員身份的限制已經(jīng)被提上了日程，但 目前從2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（下文簡稱“《農(nóng)村宅基地管理 通知》”）中可知，中央 還是 嚴(yán) 格 將 宅 基 地流 轉(zhuǎn) 限定 在 農(nóng) 村 集 體 經(jīng) 濟(jì)組織內(nèi)部的，《農(nóng)村宅基地管理通知》明確提出嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。宅基地“三權(quán)分置”實(shí) 質(zhì)是 放 開 宅 基地 使用 權(quán) 的流 轉(zhuǎn) ，去 激 活 宅基地 作 為財(cái) 產(chǎn) 權(quán) 利 的屬 性[9]，但 宅 基 地 資 格 權(quán) 的身份 屬 性需 要 被 保 留 ，因 此，宅 基 地 資 格 權(quán) 是 一項(xiàng)兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的復(fù)合型權(quán)利。作為一種復(fù)合 型權(quán) 利 ，宅 基 地資 格 權(quán) 主 要 包 括 兩 方 面 內(nèi)容：一 是 宅 基 地身 份 權(quán)，即 農(nóng)戶 基 于 成 員 身 份 享有的分配宅基地并占有、使用宅基地的身份權(quán) ；二是 宅基 地 利用 權(quán) ，即 農(nóng) 戶可 以占 有 、使 用 宅 基地的權(quán)利?！睹穹ǖ洌ㄎ餀?quán)編）》第362條明確將“宅基地 使用 權(quán) ”規(guī) 定 為我 國法 定 物權(quán) ，并 將 宅 基 地使用權(quán)定性為具有占有、使用權(quán)能的土地用益物權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”就是要強(qiáng)調(diào)宅基地成員的資格 身份 ，要 保 障 農(nóng)村 村民“戶 有所 居 ”，要 充 分保障農(nóng)村居民的居住權(quán)。放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，前提是要構(gòu)建“戶有所居”的農(nóng)民住房保障體系，逐步提高農(nóng)民的居住水平和生活質(zhì)量。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展，但農(nóng)村的安定也是需要 在發(fā)展和改革中予以堅(jiān)持的，保留農(nóng)戶資格權(quán)對 于農(nóng)村的長治久安具有深遠(yuǎn)影響。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的次級用益 物權(quán)架 構(gòu)與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受限

1.土地承包經(jīng)營權(quán)法理解析

我國2018《農(nóng)村 土地承 包法》明確 規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，并規(guī)定承包方可以通過出租 、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)完全進(jìn)入流通領(lǐng)域。本文參考了蔡立東關(guān)于用益物權(quán)之上設(shè)立次級用益物權(quán)的觀點(diǎn)。蔡立東（2017）認(rèn) 為農(nóng)地 所有權(quán)、土地承 包 權(quán) 與 土地經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系可以表述為：土地承包權(quán)的客體為農(nóng)地所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)的客體為承包權(quán)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)雖然都為用益物權(quán)，但客體指向不同[10]。張克俊（2016）對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利構(gòu)造做了更細(xì)致的論述，即土地承包經(jīng)營權(quán)的母權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)所有權(quán)，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都是由土地承包經(jīng)營權(quán)所有權(quán)派生而來的。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)屬于獨(dú)立的用益物權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)由土地承包權(quán)衍生而來[11]。土地承包權(quán)限制土地承包經(jīng)營權(quán)所有權(quán)的行使，這體現(xiàn)了用益物權(quán)在一定范圍內(nèi)限制所有權(quán)的行使，同理，土地經(jīng)營權(quán)在一定范圍內(nèi)也抑制著土地承包權(quán)的行使。由此可知，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)彼此重疊且相互制約，土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)是對土地承包權(quán)的時(shí)間分割，土地經(jīng)營權(quán)的行使，會限制土地承包權(quán)的行使。實(shí)踐中，賦予農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，母權(quán)利生成子權(quán)利，土地承包權(quán)作為母權(quán)利產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)，這種權(quán)利構(gòu)造完全符合地上權(quán)制度中用益物權(quán)上可以設(shè)立新的次級用益物權(quán)的推論。通過設(shè)立次級用益物權(quán)的方式，對于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，保障土地經(jīng)營權(quán)主體的利益，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造核心是多層次權(quán)利客體的創(chuàng)設(shè)，通過土地承包人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，其客體標(biāo)的直接指向土地承包權(quán)，而土地承包權(quán)則是土地所 有權(quán)人設(shè)立的用 益物權(quán)，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突[12]。權(quán)利用益物權(quán)體系的構(gòu)建，使得用益物權(quán)體系的包容性大大加強(qiáng)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)正是基于權(quán)利用益物權(quán)體系的構(gòu)建[13]。

2.宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)的關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置 ”可以借鑒 農(nóng)地“三權(quán)分置”模式，但二者權(quán)屬構(gòu)造存在較大差別，不可等同而視。宅基地資格權(quán)被認(rèn)為是兼具成員屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利，這與“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)基本一致，只是“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)受政策和法律限制，不得流轉(zhuǎn) 。通過梳理宅基地使用權(quán)的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”下 的宅 基地 資 格權(quán) 是“兩 權(quán) 分離 ”下宅 基 地 使 用權(quán)的繼承和發(fā)展，二者都旨在嚴(yán)格保護(hù)集體成員的利益，具有較強(qiáng)的福利性和身份性?！掇r(nóng)村宅基地管理通知》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地只限于農(nóng)村集體成員使用，任何城市居民到農(nóng)村購買宅基地建造會所是明令禁止的。顯然，宅基 地只限于村集 體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有[14]。

“三 權(quán) 分 置 ”下 宅基 地 資格 權(quán) 涵 蓋 了“ 兩 權(quán) ”下宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，屬于兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利。宅基地資格權(quán)人基于身份，占有、使用宅基 地，而 并 不 對 宅基 地進(jìn) 行 流轉(zhuǎn) ，此 時(shí) 的 宅 基地資 格 權(quán)與“兩權(quán) 分 離”下 的宅 基 地 使 用 權(quán) 就 基本一致。而一旦宅基地資格權(quán)人對宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也 就是“三權(quán) 分 置”下 的宅 基 地 資 格權(quán) ，相 較于“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)，此時(shí)受限制的宅基 地使 用 權(quán)就 成 為完 整 的 、不 受 限 的 用 益 物權(quán)。“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)繼承和發(fā)展了“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)的內(nèi)容。如此制度設(shè)計(jì)，主 要有 以 下 兩 方面 考慮 ：一 是“三 權(quán) 分 置 ”下宅基 地 資格 權(quán) 延續(xù) 了“兩 權(quán)分 離 ”下宅 基 地 使 用權(quán)的 權(quán)利 屬 性，有 利于 維 護(hù) 現(xiàn) 有 法 律 框 架 的 穩(wěn)定；二是宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的性質(zhì)并未發(fā)生改變，而政策提出的宅基地資格權(quán)完全可以定義為兼具財(cái)產(chǎn)性和身份性的復(fù)合權(quán)利，而無需在身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)上一直爭論不休。本輪土地改革的目的就是放活宅基地使用權(quán)的 流轉(zhuǎn)，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，為此目的，不需另起爭執(zhí)?！睹穹?典（物 權(quán) 編）》所 指 的“宅 基地 使 用 權(quán) ”并 沒有發(fā)生改變，其完全被政策術(shù)語中的宅基地資格所覆蓋和發(fā)展，不僅能維持既有法律制度內(nèi)容不變，還可以減少立法成本。

三、宅基地“三權(quán)分 置”的法律進(jìn)路

宅基地“三權(quán)分置”包括宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)。宅基地所有權(quán)并未發(fā)生改變，針對宅基地所有權(quán)的改革主要側(cè)重于“強(qiáng)權(quán)賦能”和加強(qiáng)管理。宅基地“資格權(quán)”如何定性？“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)如何放活流轉(zhuǎn)？這些問題都是我們研究宅基地“三權(quán)分 置”的核心所在，本文在此基礎(chǔ)上也擬提出 宅基地“三權(quán)分置”的未來法律發(fā)展進(jìn)路，以期為宅基地制度改革提供參考。

（一）落實(shí)宅基地所有權(quán)權(quán)能

強(qiáng) 化集 體 所有 權(quán) 是宅 基 地“ 三 權(quán) 分 置 ”的 起點(diǎn)和基礎(chǔ)，宅基地所有權(quán)人對宅基地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然一定程度上，宅基地 所 有 權(quán) 人 將宅 基 地占 有 、使 用 、收 益 的 權(quán) 利 讓渡給宅基地使用權(quán)人。但宅基地所有權(quán)人仍應(yīng)該強(qiáng)化其各項(xiàng)權(quán)能，并通過分離宅基地所有權(quán)中的使用權(quán)能給宅基地使用權(quán)人，從而進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的物權(quán)構(gòu)造。

1.占有權(quán)能

占 有權(quán) 能 體 現(xiàn) 了 土 地 所 有 人 對 土 地 實(shí) 際 掌握和控制的權(quán)利，宅基地所有權(quán)人并不 直接占有宅基地，而是將宅基地占有權(quán)能讓渡給 宅基地使用權(quán)人。既然宅基地使用權(quán)人只是代行宅基地所有權(quán)人的權(quán)利而占有宅基地，那么這種“占有”就應(yīng)該有時(shí)間限制，不然就無法區(qū)分宅基地所有權(quán)人和 宅 基 地 使 用 權(quán) 人 的 權(quán) 利 時(shí) 間 分 界 點(diǎn) 。 2018《農(nóng)村土地承包法》 第21條就明確規(guī)定了耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。我國當(dāng)前對宅基地使用權(quán)就沒有規(guī)定限期，事實(shí) 上宅基地使用權(quán)已經(jīng)被當(dāng)成無期限的農(nóng)民“私權(quán)”。宅基地“三權(quán)分置”政策提出后，宅基地使用權(quán)作為財(cái) 產(chǎn)性權(quán)益，其期限就應(yīng)該予以規(guī)定。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條也規(guī)定了 居住 用 地 的 土地 使 用 權(quán) 出 讓 最 高 年 限 為 70年。無論是從農(nóng)用地的利用，還是參照城市建設(shè)用地的使用年限限制，宅基地使用權(quán)都應(yīng)該設(shè)定時(shí)間界限，從而可以對宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)予以區(qū)分，方便宅基地所有權(quán)對宅基地使用權(quán)的 回收和管理[15]。具 體時(shí)間為多少 ，本 文 支持應(yīng)該將宅基地使用權(quán)的使用年限 設(shè)定為70年，參考城市居住用地的使用年限。具體理 由如下：一方面，有利于強(qiáng)化宅基地所有權(quán)主體的 所有權(quán)權(quán)能。超期使用的宅基地，宅基地所有權(quán)主體有權(quán)利收回并可以進(jìn)行分配。另一方面，我國正處于二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期，如此設(shè)定，可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具有前瞻性。最后，《中華人民共 和國 城 鎮(zhèn)國 有 土 地 使 用 權(quán)出 讓 和 轉(zhuǎn) 讓 暫 行 條例》已經(jīng)不太適應(yīng)我國將來的土地使用權(quán)發(fā)展趨勢 ，城 鄉(xiāng) 統(tǒng) 籌 下，農(nóng) 村 建設(shè) 用 地 與 城 市 建 設(shè) 用 地實(shí)現(xiàn)“同 地 、同 價(jià)、同 權(quán) ”必 將催 生 新的 法 律規(guī) 范予以調(diào)整，作為建設(shè)用地的土地使用權(quán)使用期限同步是一個(gè)較為合理的方向。

2.使用權(quán)能

2019《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn) 。根據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2020）》可知全國 農(nóng)村宅基地額空置率達(dá) 10.7%，部分地 區(qū)鄉(xiāng)村 農(nóng)房空置 率 超過35%[16]，通過以上數(shù)據(jù)可以看出，我國宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍且突出。導(dǎo)致宅基地閑置的根本原因就在于宅基地使用權(quán)的無償性。強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的使用權(quán)能，就應(yīng)該對閑置宅基地的情況予以治理 ，一戶 多 宅 、違規(guī) 多 占宅 基 地等 情 況 應(yīng) 該 及 時(shí)調(diào)查 、記 錄 ，至 于是 農(nóng) 村集 體經(jīng) 濟(jì) 組織 對 上 述 宅基地實(shí)行有償使用，或通過農(nóng)地農(nóng)屋使 用稅的形式實(shí)現(xiàn)尚待研究。

3.收益權(quán)能

《民法典（物權(quán)編）》第 362條維持了《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的規(guī)定，即宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。完整的用 益 物權(quán) 包 括 占 有 、使 用 、收 益 權(quán) 能 ，宅 基 地 作為生產(chǎn)資料，具有相應(yīng)的收益性，但《物權(quán)法》和《民法典（物權(quán)編）》都只將宅基地使用權(quán)限定為占有、使用權(quán)能，顯然是不合乎物 權(quán)完整性 要求的。宅基地收益權(quán)是指宅基地使用權(quán)人利用宅基地獲取新增經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。宅基地“三權(quán)分置”就是要重新強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對于宅基地收益分配的權(quán)利。通過調(diào)和個(gè)人和村集體的矛盾，找到 一 條集 體—個(gè)人—財(cái)產(chǎn)與福 利 相互協(xié)調(diào)的路徑。試點(diǎn)地區(qū)中江西 余江將宅基地流轉(zhuǎn)收益 分為房屋收益和宅基地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以分享部分 宅基地收 益。云南大理在宅基地出租、入股時(shí)，按照宅基地現(xiàn)有使用面積每年向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 繳納土地 收益調(diào)節(jié)金。強(qiáng)化宅基地所有權(quán)權(quán)能，首要就是強(qiáng)化宅基地所有權(quán)人的收益權(quán)能 ，強(qiáng)化宅基地所有權(quán)人對宅基地的收益分配 權(quán)，就 要完善 宅基地使用權(quán)的物權(quán)結(jié)構(gòu)。宅基地收益權(quán) 作為一 種分享權(quán)，通過宅基地所有權(quán)人 和宅基地 使用權(quán)人的權(quán)利分享和義務(wù)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)宅基地使 用權(quán)的經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，如果不賦予宅 基地 所有 權(quán)人 和宅 基 地使用權(quán)人必要的收益權(quán)，那么 放活宅基 地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就喪失了流轉(zhuǎn)動力。

4.處分權(quán)能

所有權(quán)的核心要 義就是對 所有物 具有處 分權(quán)能，我國宅基地的審批權(quán)一直以來都屬于各級政府，2019《土地管理法》第62條規(guī)定農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。較之原《土地管理法》，雖然宅基地的批準(zhǔn)層級由縣級人民政府下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府有所進(jìn)步，但宅基地所有權(quán)的主體依然沒有獲得宅基地的審批權(quán)，無法直接處分宅基地。宅基地所有權(quán)人要強(qiáng)化對宅基地的處分權(quán)，就要賦予宅基地所有權(quán)主體的審批權(quán)和管理權(quán)。需要注意的是涉及到宅基地管理的重大事項(xiàng)，比如宅基地的規(guī)劃、分配、使用、處分等問題時(shí)要通過村民代表大會討論產(chǎn)生決議，保障農(nóng)民集體成員通過表決權(quán)、知情權(quán)等成員權(quán)有效行使集體土地所有權(quán)。有無土地處分權(quán)是區(qū)分土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的界 限。根據(jù)《民法典（物權(quán)編）》第240條的規(guī)定，所有權(quán)人對自 己所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依照 法律規(guī)定 享有占有、使 用 、收 益 和 處 分的 權(quán) 利，但 是 關(guān) 于 宅 基 地 所 有權(quán) 的行 使 ，卻 受 到 諸 多限 制 ，無 法 落 實(shí) 其 處 分 權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”下應(yīng)充分賦予宅基地所有權(quán)主體的處分權(quán)能，強(qiáng)化其對宅基地的管理和處分權(quán)能。

（二）宅基地 資格權(quán) 的股權(quán)固化

宅基地資格權(quán)離不開宅基地所有權(quán)，宅基地所有權(quán)又屬于集體所有權(quán)的范疇，我國對于集體所有權(quán)的定義 主要來源于1962年的“人民公 社六十 條 ”，我國 當(dāng) 前法 律 中 的“農(nóng) 民 集 體 ”這 個(gè) 概 念正是基于當(dāng)時(shí)社員組成的自然村落為基礎(chǔ)。時(shí)至今 日，當(dāng) 時(shí) 的 社 員 組 織已 經(jīng) 基 本 解 體 ，農(nóng) 民 與 集體之間的唯一紐帶就是土地。但我國城市化進(jìn)程加 快，二 元 經(jīng) 濟(jì) 向 一 元經(jīng) 濟(jì) 轉(zhuǎn) 型 ，越 來 越 多 的 農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工的子女求學(xué)、務(wù)工、就業(yè)形勢都 沖擊 著 我國 當(dāng) 前的 經(jīng) 濟(jì) 結(jié) 構(gòu) 。 如 何 妥 善 安 置“農(nóng)民集體”成員的地權(quán)是我國土地改革的 難點(diǎn)所在，我國目前尚沒有完整的法律制度可以 確定集體成員資格及成員權(quán)利保護(hù)，這些都很大 程度上 阻 礙了 農(nóng) 村 集 體 成 員 資 格 的 認(rèn) 定 和 農(nóng) 村 土 地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。

我國 當(dāng) 前 施 行 的 土 地 政 策 主 要 是 以 戶 為 單位，并且按照“增人不增 地、減人不減地”的原則，落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶家庭。如果將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為個(gè)人權(quán)利，也就是將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，那么必然會涉及到個(gè)人和戶相分離的情況而難以實(shí)際運(yùn)行?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民更愿意將成員權(quán)認(rèn)定為“ 股 權(quán) ”，這 樣 無 論 農(nóng) 戶中 的 個(gè) 體 如 何 變 化 ，作為“戶”的股權(quán)不會變化 ，農(nóng)戶資格權(quán)向股權(quán)的方向 發(fā)展 ，也 符 合我 國 特別 法 人 的 治 理 機(jī) 構(gòu) ，符 合農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的發(fā)展趨勢。宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵應(yīng)該與集體成員權(quán)相一致，我們研究宅基地資格權(quán)應(yīng)與集體成員權(quán)統(tǒng)籌考慮，充分考慮到集體成員資格認(rèn)定的難點(diǎn)和特殊性。“戶”作為我國農(nóng)村的基本單位，有其特殊性和合理性，但涉 及到“戶”的成員如何認(rèn)定以及比如外嫁女的問題時(shí)，將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為股權(quán)就顯得更具操作可能性。

（三）放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)模式探析

宅基地“三權(quán)分置”逐步放開了對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，但放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制必須在保留農(nóng)戶資格權(quán)的前提之下?！叭龣?quán)分置”下的宅基地使用權(quán)區(qū)別于“兩 權(quán)分離 ”下的宅基地使用權(quán)的根本點(diǎn)就在于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)。完整的宅基地使用權(quán)作為用 益 物 權(quán) ，應(yīng) 該 享 有 占 有 、使 用 、收 益 的 權(quán) 能 ?！叭龣?quán)分置”下的宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這一項(xiàng)權(quán)利是由宅基地使用權(quán)人為其他民事主體所創(chuàng)設(shè)的、具有一定期限的、可以自由轉(zhuǎn)讓 （包括用來抵押擔(dān)保和出資設(shè)立公司）的對宅基地占有、使用和收益的權(quán)利?！叭龣?quán)分置”的目的不是創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，而是對于權(quán)利進(jìn)行分解和重構(gòu)，以達(dá)到激活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的目的。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式則可以參考土地承包經(jīng)營權(quán)“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”的流轉(zhuǎn)模式，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立其他用益物權(quán)，從而將宅基地使用權(quán)讓渡給宅基地使用權(quán)受讓人，在約定或者法定的期限內(nèi)宅基地受讓權(quán)人可以行使宅基地使用權(quán)的權(quán)利。如果宅基地使用權(quán)人與宅基地受讓人發(fā)生約定、法定事由或者宅基地用益物權(quán)權(quán)利屆滿，宅基地使用權(quán)人就可以收回宅基地，恢復(fù)其對宅基地的完整權(quán)利[17]。這種模式下，宅基地使用權(quán)人的身份性不因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而發(fā)生改變，而宅基地使用權(quán)則可以隨著房屋所有權(quán)再次流轉(zhuǎn)，不受宅基地成員身份的限制。對于宅基地使用權(quán)的再流轉(zhuǎn)也不必設(shè)計(jì)成“宅基地經(jīng) 營權(quán)”，而可以視農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的方式、社會主體分別對應(yīng)既有實(shí)定法中的法律行為，分別稱作宅基地抵押權(quán)、宅基地租賃權(quán)等。此外，針對宅基地使用權(quán)當(dāng)前沒有的流轉(zhuǎn)方式，如果在后續(xù)的宅基地流轉(zhuǎn)過程中得以創(chuàng)新，都可以直接適用宅基地“三權(quán)分置”的配置，而不需要新設(shè)立法律構(gòu)造。

四、結(jié) 語

禁 止宅 基 地 流 轉(zhuǎn) 的 觀 點(diǎn) 主 要 從 宅 基 地 取 得的無 償 性、宅 基 地 身份 性 、宅基 地 作 為 社 會 保 障的福利性角度提出宅基地不可以入市。如果放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，還會損 害集體財(cái)產(chǎn)的 利益。這些 觀 點(diǎn)對 于 宅基 地“三 權(quán)分 置 ”改 革 提 供 了 反面的思考范本，作為參 考依據(jù)十分寶貴。但物權(quán)平 等 原 則 決 定 了 宅 基 地 使 用 權(quán) 應(yīng) 該 放 開 流 轉(zhuǎn) ，《民 法 典（物 權(quán) 編）》突 出 的性 質(zhì) 就 是 物 權(quán) 平 等 原則，當(dāng)前同屬于建設(shè)用地的宅基地使用權(quán)和國有建設(shè) 用 地 使 用 權(quán) 卻在 利 用 上 受 到 完 全 不 平 等 的對待[18]。有些學(xué)者認(rèn)為造成這種歧視根源在于二者法律性質(zhì)的完全不同，而法律性 質(zhì)的不同 又來源于二者的所有制形式不同。那么集體所有與國家所 有兩 種 所有 制 形式 的 差 別 是 否 足 以 成 為 論證宅基地使用權(quán)能否被平等對待的關(guān)鍵呢？事實(shí)上，集體所有和國家所有都是公有 制經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式。而集體土地與國有土地“同權(quán)”觀點(diǎn)的法理基礎(chǔ)是物權(quán)平等保護(hù)規(guī)則[19]。如果把“勞動群眾”認(rèn)為是“全民所有”的一部分，那國家所有 顯然是集體所有的上位概念，這顯然是不成立的。我國憲 法明 確規(guī) 定 了國 有 土 地 和 集 體 土 地 這 兩 個(gè) 概念，并且應(yīng)該是平行概念。宅基地“三權(quán) 分置”放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，就是對 當(dāng)前宅基 地使用權(quán)弱物權(quán)性的調(diào)整，賦予宅基地所有權(quán)用 益物權(quán)的完 整 權(quán)能 ，明確 宅 基 地 資格 權(quán) 的 含 義 ，并 放 開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，積極面對各 種所有制 作為物權(quán)主體的平等，賦予國有土地與集體土地 兩種所 有權(quán) 同 等 的 法 律 地位 應(yīng) 該 是 物 權(quán) 平 等 原 則 的內(nèi)在需要。

宅 基 地 放 開 流 轉(zhuǎn) 是 大 勢 所 趨 ，如 何 流 轉(zhuǎn) 才是我們應(yīng)該討論的問題。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，設(shè)立的初衷就是要進(jìn)入市場 ，作為財(cái)產(chǎn)流通[20]。所以此時(shí)只看到宅基地的福利性顯得過于片面化。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，不能以停滯的、靜止的眼光看待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。當(dāng)下的中國需要的是新型農(nóng)民，他們不再是傳統(tǒng)意義上缺乏知識的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而是具備了一定的學(xué)歷和能力的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工人，而當(dāng)下的農(nóng)業(yè)也不僅僅 是 單純的第 一產(chǎn)業(yè) ，而是與工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第二第三產(chǎn)業(yè)聯(lián)系日益緊密的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)。此時(shí)，進(jìn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能吸引更多人從事農(nóng)業(yè)，也對發(fā)掘其背后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值具有重要意義。因此，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，既有利于新型農(nóng)民群體的 擴(kuò)大，也有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。過去，養(yǎng)老保險(xiǎn)也曾被認(rèn)為是“絕對的福利”，不敢讓它承受市場的風(fēng)險(xiǎn)。但是 現(xiàn) 在，因 社會 的 進(jìn) 步 ，控險(xiǎn) 抗 險(xiǎn) 能 力 的 增 強(qiáng) ，養(yǎng)老保險(xiǎn)金也大膽 地 嘗試市 場 化運(yùn)作 ，為社會帶來更大的利益。因而，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是合乎時(shí)宜的。此外，目前我國面臨著鄉(xiāng)村振興的新的歷史性任務(wù)，宅基地使用權(quán)的 流轉(zhuǎn)，無疑是一個(gè)突破點(diǎn)。廣大的農(nóng)村人口可以通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蛄鬓D(zhuǎn)宅基地 使用 權(quán)，從 而獲得 經(jīng)濟(jì)利益。綜上，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅僅是法律上的理論研究，只有將其放于現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)的大背景下，才能更加凸顯其巨大價(jià)值。