高志華　謝標

[摘? 要]數字政府是大數據時代建設人民滿意的服務型政府的重要成果，數字政府視域下優(yōu)化政務服務的關鍵是政務服務全面數字化轉型。在數字政府視域下探討當前優(yōu)化政務服務中面臨的阻滯，針對政務服務網絡平臺業(yè)務協同不流暢、政務數據信息資源利用不充分、政務服務制度建設不完善等問題，提出以“互聯網+政務服務”為依托推動服務協同整合，以“政府數據開放共享”為導向完善制度規(guī)范，以“政務服務一體化平臺”為基礎豐富服務應用場景，以“好差評”制度為抓手完善服務評價體系，提升政務服務滿意度，推動社會治理能力現代化。

[關鍵詞]數字政府;政務服務;政府治理

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）11-0069-06

推進數字政府建設是堅持和完善中國特色社會主義的重要內容，是滿足人民對美好生活需求的重要保障?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中強調，要加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。[1]習近平總書記多次強調用新一代信息技術賦能國家治理現代化，用“數據智能化”推動“服務普惠化”，用“技術變革”推動“治理變革”。以“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”為核心要義的“放管服”改革是在國家治理體系和治理能力現代化的目標指引下，對現代政府角色與職能的清晰闡釋。優(yōu)化政務服務和“放管服”理念相結合，必將帶來一場政務服務的變革。各級政府應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以數字政府建設為契機，持續(xù)優(yōu)化政務服務，使群眾辦事更方便，讓更多老百姓享受互聯網帶來的發(fā)展紅利。

一、數字政府“三化”賦能優(yōu)化政務服務

信息技術的進步推動各國積極進行政府治理和公共管理的轉型以適應時代的發(fā)展，在經歷了韋伯式官僚制行政和新公共管理的政府治理范式更替之后，新的數字治理范式已現雛形。數字政府的理念和建設在發(fā)達國家得到快速普及和推進，我國也高度重視數字政府建設，將其作為創(chuàng)新社會治理的重要支點。數字政府是在數字技術推動下形成的一種新型政府管理與服務的形態(tài)，我國數字政府建設核心目標是推進以人民為中心的公共服務，以“網絡化、數字化、智能化”為抓手，探索政府組織機構重組、政務服務流程再造、政務服務渠道和方式創(chuàng)新，運用移動互聯、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術賦能政務服務，推動政務服務的供給側改革。

（一）“網絡化”推動政務服務普惠化

黨的十八大以來，黨中央、國務院多次提出深化“放管服”改革，加快推進“互聯網+政務服務”，并相繼出臺了一系列相關重要文件。2016年4月，國務院印發(fā)《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，提出“互聯網+政務服務”為政府整體管理服務變革與流程再造提供了全新思路與重要支撐。[2]2018年7月，國務院印發(fā)的《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》中進一步提出，全面推進“一網通辦”，重點在打通數據，落腳在一站辦理。[3]我國各級政府在推動“互聯網+政務服務”的實踐過程中，積極搭建各類政務服務平臺，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，推動了政務服務普惠化，便利群眾辦“政”事。

（二）“數字化”提高政務服務效能

提供線上整體化公共服務或打造辦理各項公共服務的一站式服務平臺，改革政務服務體系、重塑行政流程，是推動數字政府建設的一種先進有效的方法。政府部門業(yè)務流程的數字化，通過數據流動構筑扁平化的行政關系，能夠簡化行政流程，讓政務溝通與服務回應從繁瑣的層級制中解放出來，打破部門之間隔閡，實現網上的跨部門協同，讓“數據跑腿”代替“群眾跑腿”，大力提高政務服務效率。例如，2018年，湖北省成立數字政府建設領導小組，加快推進“互聯網+政務服務”工作實施方案，堅持政府創(chuàng)新管理，創(chuàng)新政府服務，著力提高政府信息化效能;出臺《湖北省政務信息系統整合共享工作方案》，初步實現與工商、公安、民政、編辦、支付寶等平臺的對接與數據信息的共享。進而有效應對企業(yè)和公眾材料重復提交、信息反復核驗、群眾多次跑腿辦理等問題，為進一步優(yōu)化政府辦事流程、提高辦事效率、提升服務水平提供了強大動力。

（三）“智能化”提高政務服務質量

推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面就是提升政府治理效率、提高政務服務質量，而數字政府建設能夠為此提供一套基于數據智能的解決方案。例如，在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，通過數據開放共享打通各個部門的壁壘，實現線上的一站式審批、一站式辦理，自動厘清政府和市場的邊界，既能為企業(yè)提供優(yōu)質服務、激發(fā)市場活力，又能夠推進簡政放權，有效防止越位和尋租的發(fā)生。再如，網格化社區(qū)服務通過物聯網、云計算等技術，對社區(qū)居民基礎信息、行為特征等數據進行關聯分析，將治安、民政、就業(yè)等與群眾密切相關的服務分解到各個網格，智能化跟進社區(qū)服務進程，形成“人在格中走，事在格中辦，情在格中系”的服務格局，促進基層提供精準服務。

二、優(yōu)化政務服務過程中的現實梗阻

數字政府建設背景下實現政務服務的優(yōu)化，也是加快政府職能轉變、提高政府運行效能、塑造政府公共服務理念的現實驅動力。利用新技術手段、依托新型信息基礎設施，優(yōu)化政務服務辦理流程、整合政務信息資源、融合線上線下，實現以便民為核心的政務服務理念。當前，在優(yōu)化政務服務的過程中一些問題逐步凸顯。

（一）政務服務線上平臺業(yè)務協同不流暢

數字政府視域下優(yōu)化政務服務要積極推動政務服務網絡化平臺建設。數字時代的政務服務需要一體化在線政務服務平臺為支撐，依托一體化在線政務服務平臺實現“一網通辦”。然而，傳統的政府條塊結合的管理系統中，以部門為主的信息化建設模式導致不同部門的信息化水平和獲得資金的支持不同，信息化建設成效也千差萬別，各級政府、各職能部門數字化平臺和業(yè)務信息系統的開發(fā)和使用各不相同，導致政府信息系統建設各自為政，影響了省級政務平臺實際使用效用。有些省份，省級政務一體化在線服務平臺基本完成了與國家政務平臺的對接，但是與市、縣等已有的政務服務平臺系統業(yè)務未能完全協同。有些部門早期一直沒有開發(fā)建設自己的政務服務平臺或信息化系統，在直接使用省級政務平臺時比較順暢，不存在平臺系統不兼容的問題。但是，一直使用自建業(yè)務信息系統和平臺的部門、地區(qū)在對接國家、省級平臺時存在協同不流暢、數據不流通的問題。比如，有些市級、縣級政府建設使用政務服務平臺比省級早，因此在與省級、國家級政務服務平臺互聯互通過程中存在平臺對接問題，實際使用時平臺系統融合問題并未完全解決。

（二）政務數據信息資源利用不充分

大數據時代，政務服務數字化應用效能的體現基于對政務數據信息資源的充分利用。然而，當前政務大數據的匯集、存儲、流通、應用等環(huán)節(jié)存在阻滯，嚴重影響了政務數據的價值挖掘和利用。一方面，政務數據缺乏互聯互通。由于長期形成的政府部門的條塊分割，雖然大部分行政審批事項和政務公共服務事項已經進駐各省、市、縣、區(qū)政務服務辦事大廳或政務服務網絡平臺，但是受到平臺對接、權限限制等因素的影響，政府各部門之間、各基層政府之間的信息和數據并沒有完全實現共享。[4]跨層級、跨系統、跨業(yè)務導致的信息孤島問題依然是數字政府建設的關鍵瓶頸。

另一方面，政務數據應用不夠深入。早期各級政府通過電子政務平臺建設或業(yè)務平臺建設沉積了大量與公眾生產生活息息相關的數據，這些數據是政務服務智能化應用的基礎。例如，湖北省武漢市利用對公安局、衛(wèi)健委、民政局等部門的數據信息聯動分析，建立算法模型，可以實現實時向社區(qū)推送人口信息，將網格員從上門排查和手工錄入信息的繁瑣工作中解放出來，減少基層工作量。但是，目前大部分地方政府對大數據的利用、對公共服務場景的智能化應用總體水平仍然不高。[5]大多數平臺只是積存著數據，沒有積極開發(fā)基于大數據的智能場景應用。雖然通過政務服務平臺建設實現了材料電子化，但由于這些數據信息未能集中在統一的數據池中統籌管理，且對各部門數據開放共享程度沒有關聯統籌，導致辦事主體在不同業(yè)務部門辦理事項時，無法調用曾經提交的材料，辦事主體材料反復提交現象依然存在。從“一網通辦”的角度來看，僅強調對大數據技術的應用并不能有效解決材料重復提交的問題。要從根本上解決政務服務過程中數據開放共享問題，不能僅僅依靠技術實現，更重要的是先進理念和先進制度的支撐和保障。目前大數據資源體系建設還不夠健全，數據權責不清晰，數字化治理和科學決策等方面作用尚未得到充分發(fā)揮，政務數據資源治理水平和治理能力有待提升。

（三）政務服務數字化轉型制度保障不完善

數字政府建設需要逐步建立適應數字時代社會經濟發(fā)展的制度體系，數字政府視域下優(yōu)化政務服務，推進政務服務數字化轉型更需要制度保障。然而，當前相關的法規(guī)政策體系還需要進一步完善。政務服務線上平臺業(yè)務協同不流暢、政務數據信息資源利用不充分，歸根到底還是體制機制問題，條條塊塊的劃分使得系統性不強，運行過程割裂。我國傳統政府運行是自上而下縱向的權力結構與不同政府部門之間以及同一層級不同地方政府之間橫向的權力結構條塊相互結合的管理，這種運行模式導致數字政府建設容易出現政策碎片化現象。[6]在屬地管理原則下，為更好地促進本地經濟發(fā)展，本地政府或部門容易產生地方保護主義，增加了數據跨區(qū)域共享與業(yè)務的協同成本，致使跨區(qū)域協同難以實現。[7]有的部門認為自身平臺系統已經建設多年且成熟完善，沒有必要再弄一套系統;有的部門以信息安全和保密為理由，不公開相應的數據和信息，或拒絕對接非本部門以外的其他系統，最后導致平臺建成了，但無法充分使用?！榜R上辦、網上辦、一次辦”在內部資源匱乏、外部環(huán)境還不成熟等不利條件下，在改革初期依靠地方政府強力推進得以創(chuàng)建運行，但后續(xù)動力不足。例如，政務服務機構雖然被地方政府授予了行政審批的權力，但由于沒有明確的相關法律規(guī)章制度的支撐，沒有行政許可的主體地位，政務服務機構與各職能部門之間責權關系、審批與監(jiān)督關系不明確，在運行中碰到許多與機構性質不相稱的實際問題。

三、推動優(yōu)化政務服務的路徑選擇

數字政府視域下推動優(yōu)化政務服務是一項系統性工程，應塑造數字治理共識，樹立數字服務理念，以滿足人民群眾需求為導向，以制度邏輯規(guī)范技術邏輯，從整合政務服務業(yè)務和資源、不斷豐富政務服務內容、建設完善配套制度等方面進行有針對性的改進。

（一）以“互聯網+政務服務”為依托推動協同整合

在數字政府建設過程中，遵循“統一思想、統一流程、統一標準、統一服務”的原則，重視整體服務型政府對資源的整合能力、協同治理型組織對治理的協同能力、開放普惠型平臺對多元參與主體的協調能力，打破地域、資源和組織的約束，形成統一的協同聯動工作機制，以數據驅動業(yè)務協同，以技術手段解除組織條塊難題。做好“互聯網+政務服務”自上而下的頂層設計與自下而上的應用開發(fā)的有效結合，逐步建立政務服務平臺的全周期、各環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，推動線下政務服務大廳信息化管理平臺與線上政務服務系統的融合，最終形成國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級聯動的一體化政務服務體系。通過進行“一站式”服務整合，全面優(yōu)化政務服務流程，大力推進政務服務同步受理、協同辦理、并聯審批。

以“一號一窗一網”為重要抓手，整合組織框架。明確細化各部門和各機構的職責，有效整合公共服務資源，強化多部門協同服務與聯合監(jiān)管，形成強有力的政府數字化轉型跨層級政務服務管理體系與整體聯動機制，真正實現“一件事情一次辦完”。具體來說，“一號”主要是以公民身份證號碼作為唯一標識，政府部門依托統一的數據共享交換平臺，建立起以公民個人為基本單元的信息聯動機制?！耙淮啊睂τ谟脩舳允莾H在一個窗口就可以辦理完成一件事，實質是政務服務模式的改革創(chuàng)新，通過構建綜合的政務服務窗口，建設統一的政務服務數據交換體系，實現跨部門政務服務事項的數據互通共享、校驗核對。“一網”是“互聯網+政務服務”的具體應用，即政務服務也可以在網上實現，為公眾提供多渠道、多形式的便民服務，基于構建統一的身份認證體系，連通各個網上辦事渠道，逐步實現多渠道服務的一網通辦。

設置統一的數據管理機構，有效進行政務數據資產的管理。制定并完善數據的確權、開放和流通、數據安全保障等制度法規(guī)，健全數據質量評估標準和問題反饋機制，形成政務數據全生命周期治理閉環(huán)。從宏觀到微觀全面清理政府數據資產，強化數據接入、數據融合治理、數據分析挖掘、數據全鏈路監(jiān)控等數據長期運營所需的全流程能力支撐。對政府數據使用過程中的各環(huán)節(jié)、各參與主體進行有效監(jiān)督和管理，明確參與相關方的權責定位和分工。通過推進數字政府公共服務流程標準化、規(guī)范化、模式化，實現數據信息跨層級、跨部門的流動，促進跨部門之間的業(yè)務審批便捷高效，推進協同治理過程中的資源整合，進一步提升政府政務服務質量和效能。

（二）以“政府數據開放共享”為導向完善制度規(guī)范

政府數據開放共享包含兩個方面：一方面是開放，政務數據開放主要是面向公眾，通過開放實現數據價值最大化;另一方面是共享，政務數據共享主要是針對政府部門內部，通過數據共享優(yōu)化政務服務流程。[8]

建立政務數據資源目錄體系，明確相關數據資源的采集、共享、更新等工作環(huán)節(jié)。完善政務數據自主登記及動態(tài)調整機制，實現數據實時、動態(tài)更新，保障數據時效性。為實現政務服務“跨省通辦”，應以省級為基本單元建設公共基礎數據庫和主題信息資源庫，推進與社會數據平臺的對接，豐富政務數據服務方式和內容。編制政府數據開放目錄清單，制定政府數據開放標準和具體實施計劃，通過分級分類和試點先行等方式逐步推進相關法律法規(guī)政策的建立和完善。采取“分對象開放、分領域開放、分階段開放”的原則，針對公眾需求比較集中的特定領域重點開放。推動政企數據融合，加強公共數據開放應用，建立分行業(yè)、分場景的可控數據開放機制，優(yōu)先開放與民生密切相關、社會迫切需要、經濟效益明顯的公共數據。以法律法規(guī)的形式對可開放的數據類別、數據開放的技術標準和數據口徑等作出明確規(guī)定。法律法規(guī)政策的執(zhí)行過程要建立外部和內部監(jiān)督機制，做到有法可依、有法必依，安全有序推進政府數據開放。與此同時，鼓勵具有先進技術和服務經驗的企業(yè)參與公共數據價值的挖掘，全面提升政府數據信息資源開發(fā)利用的水平。健全政務數據共享協調機制，自上而下有序開放數據端口，推動各部門政務信息資源的主動共享。

（三）以“政務服務一體化平臺”為基礎豐富應用場景

加強數字政府政務信息關鍵基礎設施建設。將人工智能、大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術作為政務網絡體系的重要技術支撐，依托統一的數字政府政務應用和服務一體化平臺，推動政務系統建設從分散走向整合。將“互聯網+政務”與“互聯網+監(jiān)管”深度融合，實現業(yè)務、數據、信息等實時同步共享與更新，以標準化、規(guī)范化的公共服務事項流程進行行政辦公，實現全網前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件，推動公共服務事項全流程有效監(jiān)控。

以數據中臺建設為突破口，持續(xù)推進數據中心和政務云建設，推動政務服務逐步向基層延伸。從宏觀角度看，數據中臺是一種全新的思維方式，是一種推動處于同一數據生命周期內的數據進行聚合、治理、應用所衍生的管理和技術框架。從微觀角度看，數據中臺是一種以數據為核心的技術與營運架構，目的是解決數據內外連接能力和數據共享服務能力不足的問題。中臺技術能夠最大限度梳理整合共性業(yè)務、功能、信息系統。規(guī)范整合各地區(qū)政務平臺體系，實現基層服務網點與政府平臺信息資源的無縫對接，將不同公共部門提供的服務統一組織和整合，滿足跨地區(qū)、跨網絡電子認證的一般需求，通過一個賬號跨平臺登錄的方式向公眾提供訪問渠道。創(chuàng)新政府與市場、社會之間的合作機制。一方面，要形成政企合作的市場化運作機制，促進管理與運營相分離。另一方面，打造市場競爭機制，鼓勵第三方以政府和社會資本合作（PPP）模式進入非涉密項目的政務信息化工程，而對涉密項目則由數字政府平臺運營公司同其他通信運營商合作。推動政務服務重心逐步下沉，政務服務場景逐步向社區(qū)延伸。增加對在線政務服務平臺的宣傳力度，讓更多的群眾了解政務服務平臺，提高對一體化在線政務服務平臺的認知率和使用率，最大限度地發(fā)揮在線平臺效能。

（四）以“好差評”制度為抓手提高政務服務滿意度

政務服務好不好，不是政府部門自己說了算，而是由群眾說了算。政務服務應堅持以用戶需求為導向，以服務對象為中心，創(chuàng)新服務供給方式和手段。運用互聯網思維，從用戶需求角度出發(fā)探索推行政務服務方式主題化。厘清一個主題完整服務周期中的所有單個事項，建立服務閉環(huán)，完善服務指引，減少冗余環(huán)節(jié)。進一步拓展網上服務的領域，增加網上可辦理事項的數量。

以“好差評”制度為基礎，進一步建立完善系統、科學、操作性強的政務服務評價體系。在實際評估中采用多種方式，線上線下相結合，注重公眾參與，力求全面客觀。取消評價中的默認選項，目前調查數據顯示，超過半數的企業(yè)和群眾接受政務服務后并未評價，而大部分地方政府都默認沒有評價即為“基本滿意”，最后數據統計時默認居多，影響評價客觀性。

針對企業(yè)和群眾“不愿評、不敢評、不會評”的問題，需加大宣傳力度，例如，向辦事企業(yè)和群眾發(fā)放“好差評”調查問卷，講解評價制度和評價流程，制作宣傳海報、宣傳片、宣傳標語、宣傳簡訊，通過各類媒體平臺推送，提高觸達用戶的廣度和深度?？茖W設置評價指標。從服務事項、服務渠道等多個維度設置評價指標，對各級各部門在事項梳理、辦件受理、投訴處理等方面進行橫向、縱向比較和綜合分析，建立健全評估體系。細化評估指標，探索完善評價方式方法，及時修訂評價標準。

科學合理地運用評價結果，有的放矢地提升政務服務體驗。政務服務中的“好差評”不能流于形式，要建立健全“好差評”制度的資源調配機制，體現出好評和差評的區(qū)別，通過獎優(yōu)罰劣，加大“好差評”結果在政府工作人員的評優(yōu)評先、職務晉升等工作中的運用，充分調動工作人員的積極性、主動性，倒逼受到差評者迎頭趕上。當然，政務服務“好差評”在實際實施過程中，也難免遇到惡意差評或誤評等情況，因此，需要建立申訴復核機制，保護工作人員積極性。同時要警惕“好差評”制度運行過程中為追求績效“刷好評”“刪差評”的做法，確保評價結果客觀公正，讓政務服務更加高效務實。

參考文獻：

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責任編輯? 王? 雨

[收稿日期]2021-09-17

[基金項目]中共武漢市委黨校教研咨一體化改革項目“武漢市持續(xù)深化放管服改革存在的問題與對策研究”，主持人謝標。

[作者簡介]高志華（1979— ），女，湖北武漢人，中共武漢市委黨校信息中心副主任，副教授，博士，主要從事數字政府建設與數字社會治理研究。

謝? ?標（1981— ），男，湖北武漢人，中共武漢市委黨校公共管理教研部副教授，碩士，主要從事行政管理研究。