丁彩霞　趙美欣

[摘? 要]地方政府在履行環(huán)保責(zé)任過程中面臨權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等、政策執(zhí)行“異化”、責(zé)任履行意識(shí)薄弱的困境。在環(huán)保督察的政治背景下，地方政府環(huán)保責(zé)任履行壓力由常規(guī)的科層制壓力轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p重壓力”，即“加壓的科層制壓力”和“外部督察壓力”。在“雙重壓力”下的地方政府應(yīng)該以“權(quán)責(zé)對(duì)等”推進(jìn)責(zé)任落實(shí)、規(guī)制環(huán)保責(zé)任履行行為、堅(jiān)持環(huán)境治理問題和任務(wù)導(dǎo)向，從而發(fā)揮環(huán)保督察實(shí)效，努力擺脫履責(zé)困境，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]雙重壓力;環(huán)保督察;地方政府;責(zé)任履行

[中圖分類號(hào)]D60? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）11-0063-06

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計(jì)。黨的十九大提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，并將“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)任務(wù)之一[1]28，“十四五”規(guī)劃重申了2035年美麗中國(guó)建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系。常規(guī)的科層制政府環(huán)境管理體制是國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的主要抓手，依靠自上而下的環(huán)境管理體制以及地方黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府及相關(guān)環(huán)保部門履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，以落實(shí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境政策。生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為國(guó)家政治問題，黨中央高度重視國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理，為此建立了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任履行進(jìn)行“糾偏”，以提高政府生態(tài)環(huán)境治理能力，健全現(xiàn)代化生態(tài)治理體系。中央環(huán)保督察作為具有運(yùn)動(dòng)式治理特征的環(huán)境治理手段，能夠?qū)ΤＲ?guī)的科層制政府環(huán)境管理體制進(jìn)行有效的管理與監(jiān)督。[2]中央環(huán)保督察制度的實(shí)行不僅對(duì)常規(guī)的科層制環(huán)境管理體制進(jìn)行加壓，同時(shí)對(duì)地方政府履行環(huán)保責(zé)任施加外部督察壓力，通過“雙重壓力”來發(fā)揮督察效能，規(guī)范地方政府生態(tài)治理行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)治理現(xiàn)代化。

一、科層制下地方政府環(huán)保責(zé)任壓力概述

國(guó)家治理的一個(gè)基本矛盾就是中央政府的管轄權(quán)與地方政府的治理權(quán)之間的關(guān)系，自上而下的科層制管理體制在一定程度上緩和了兩者之間的矛盾，維系了央地關(guān)系的平衡。科層制滲透到我國(guó)國(guó)家治理的方方面面，不同層級(jí)、不同部門之間有著管理權(quán)限與責(zé)任的劃分。2009年12月，哥本哈根大會(huì)《京都議定書》的磋商表明，環(huán)境治理已成為各國(guó)政府責(zé)任的一部分[3]，生態(tài)環(huán)境治理是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，政府環(huán)境治理責(zé)任，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在生態(tài)環(huán)境管治領(lǐng)域所擔(dān)負(fù)的組織機(jī)構(gòu)、資金機(jī)制、規(guī)范、程序、公約、標(biāo)準(zhǔn)、措施和行動(dòng)等的法定義務(wù)和職權(quán)[4]。中央政府環(huán)保部門的主要職責(zé)是制定并發(fā)布國(guó)家環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策并監(jiān)督政策的執(zhí)行，具體包括擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)方針、政策和法規(guī)，制定和發(fā)布國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施、管理環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。地方政府環(huán)保部門的主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行中央政府制定的環(huán)保政策，同時(shí)接受地方黨委和政府對(duì)地方環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)，具體包括對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，擬定保護(hù)規(guī)劃等。因此，地方政府及地方環(huán)保部門是國(guó)家環(huán)保政策執(zhí)行的主體，在生態(tài)環(huán)境治理中承擔(dān)著重要責(zé)任。

從生態(tài)環(huán)境治理角度而言，科層制政府環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門責(zé)任履行的壓力來自上級(jí)環(huán)保部門和地方黨政機(jī)構(gòu)，即不僅受到來自上級(jí)環(huán)保主管部門的管理與監(jiān)督，而且受到地方黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)地方發(fā)展?fàn)顩r履行環(huán)保責(zé)任。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多從科層制組織模型角度對(duì)我國(guó)政府環(huán)境管理體制進(jìn)行研究，在環(huán)境治理的委托方（中央政府）—管理方（中間政府）—代理方（基層政府）模型中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)科層制政府環(huán)境管理的基本模式是行政發(fā)包制，即中央政府將環(huán)境政策目標(biāo)“發(fā)包”給直接下級(jí)或中間政府，中間政府將政策任務(wù)分解到下級(jí)環(huán)保部門和基層政府，由下級(jí)部門和基層政府來落實(shí)環(huán)保政策，中央政府對(duì)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。在科層制政府環(huán)境管理體制中，由于環(huán)保任務(wù)自上而下進(jìn)行設(shè)定，不同層級(jí)地方政府及環(huán)保部門承擔(dān)不同的環(huán)保責(zé)任，就出現(xiàn)了“層層加碼”的現(xiàn)象，環(huán)保任務(wù)層層分解到基層，致使基層政府環(huán)保部門環(huán)保責(zé)任繁重。但是，在對(duì)地方政府環(huán)保部門的責(zé)任履行情況進(jìn)行驗(yàn)收過程中，由于中間政府作為管理方具有激勵(lì)分配權(quán)，在信息不對(duì)稱的情況下，代理方與管理方能夠就設(shè)定的環(huán)保任務(wù)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，以完成環(huán)保任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。地方政府在責(zé)任履行過程中受到科層制管理體制壓力的影響會(huì)產(chǎn)生一系列“應(yīng)對(duì)機(jī)制”，導(dǎo)致環(huán)保政策“走樣”執(zhí)行，環(huán)保責(zé)任“打折”履行。科層制政府環(huán)境管理體制存在一定的弊端，導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任履行陷入困境，這也是目前提高我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力，推進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化所迫切需要解決的問題。

二、科層制下地方政府環(huán)保責(zé)任履行困境

科層制政府環(huán)境管理體制下地方政府及環(huán)保部門接受不同的環(huán)保任務(wù)指派，尤其是基層政府及環(huán)保部門作為環(huán)保壓力下放的最后環(huán)節(jié)，往往產(chǎn)生多重任務(wù)目標(biāo)的沖突，在上級(jí)政府“賦責(zé)不賦權(quán)”的現(xiàn)實(shí)困境下，地方政府為避責(zé)往往“走樣”執(zhí)行環(huán)保政策，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中“異化”，地方政府環(huán)保責(zé)任履行意識(shí)薄弱，致使環(huán)保責(zé)任履行陷入困境。

1.權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等。自上而下的科層制政府環(huán)境管理體制是國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的基本政治架構(gòu)，各級(jí)地方政府及相關(guān)環(huán)保部門承擔(dān)治理責(zé)任，一方面要開展常規(guī)性的地方生態(tài)環(huán)境治理工作，另一方面要接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門與地方黨政部門依據(jù)地方發(fā)展與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀而指派的其他任務(wù)。從科層體制上看，環(huán)境治理責(zé)任自上而下不斷加重，基層政府往往承擔(dān)較重的環(huán)保責(zé)任。就環(huán)境治理權(quán)力而言，權(quán)力分配與責(zé)任下放呈現(xiàn)相反態(tài)勢(shì)，環(huán)境治理權(quán)力自上而下不斷減少，這種權(quán)責(zé)的不對(duì)等包括地方管理權(quán)限與責(zé)任的不對(duì)等、地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等。上級(jí)政府往往只將部分管理權(quán)授予下級(jí)政府，比如，對(duì)違法焚燒農(nóng)作物秸稈，依據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第一百一十九條規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，并可以處500元以上2000元以下的罰款，但是在地方政府禁燒秸稈的責(zé)任落實(shí)中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是重要的責(zé)任主體，由于他們?nèi)狈ο嗥ヅ涞奶幜P權(quán)來規(guī)制村民焚燒秸稈行為，只能投入大量人力、物力死看硬守、四處滅火，避免上級(jí)的追責(zé)。同時(shí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配加劇了環(huán)境治理中地方政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等，這些問題使得地方政府環(huán)保部門陷入環(huán)境治理權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等的困境，尤其是基層地方政府“責(zé)大權(quán)小”。

生態(tài)環(huán)境治理需要各類社會(huì)主體行為的轉(zhuǎn)變，地方政府在履行環(huán)保責(zé)任的過程中勢(shì)必會(huì)侵犯部分社會(huì)主體的利益，甚至?xí)|動(dòng)部分地方政府官員的利益，在缺乏足夠管理權(quán)力支撐的情況下，環(huán)保責(zé)任的履行會(huì)受到利益受損群體的頑強(qiáng)抵抗，難以推動(dòng)環(huán)保政策的落實(shí)。但是，地方政府要接受中央政府對(duì)其所委托的環(huán)保任務(wù)的檢查驗(yàn)收并追究相關(guān)責(zé)任，在這種狀況下，地方政府“完成任務(wù)”邏輯、“避責(zé)”邏輯等就會(huì)發(fā)生作用。避責(zé)邏輯是基層政府干部為避免行動(dòng)、指責(zé)或變革所采取的自我保護(hù)性應(yīng)對(duì)邏輯[5]，主要產(chǎn)生于科層制管理體制的權(quán)責(zé)分配失衡以及高強(qiáng)度的問責(zé)之下，地方環(huán)保權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等導(dǎo)致地方政府為完成環(huán)保任務(wù)、避免責(zé)任追究而采取一系列應(yīng)對(duì)機(jī)制。

2.政策執(zhí)行“異化”。在科層制政府環(huán)境管理體制下，中間政府作為管理方在分解環(huán)保任務(wù)時(shí)將責(zé)任分派到下級(jí)基層政府，雖然實(shí)現(xiàn)了責(zé)任轉(zhuǎn)移，減少了自身的任務(wù)壓力，但是導(dǎo)致基層政府環(huán)保責(zé)任過重，環(huán)保責(zé)任“打折”履行，環(huán)保政策執(zhí)行“異化”，環(huán)保政策陷入“中梗阻”[6]困境。這種環(huán)保政策執(zhí)行的“異化”包括地方政府在執(zhí)行任務(wù)時(shí)“變通”或“選擇性放棄”、在中間政府管理過程中與其討價(jià)還價(jià)、在檢查驗(yàn)收中與管理方“合作共謀”。

首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，環(huán)保政策實(shí)施過程經(jīng)常在運(yùn)動(dòng)模式和常規(guī)模式間變動(dòng)轉(zhuǎn)換，面對(duì)常規(guī)化的政策執(zhí)行壓力以及上級(jí)環(huán)保主管部門與地方黨政部門不定期的任務(wù)壓力，被委托的地方政府往往采取一些應(yīng)對(duì)機(jī)制來消解這些不斷變化的壓力，以免被問責(zé)。在“完成任務(wù)”邏輯和“避責(zé)”邏輯下，基層政府往往選擇“變通”執(zhí)行政策，在多重委托任務(wù)下采取單一的“目標(biāo)嵌套”，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)代面”，例如在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中為解決“大氣、土壤、水三大污染”，對(duì)地方企業(yè)實(shí)行“一刀切”，無論是否合法，一律關(guān)停。又或者進(jìn)行“拼湊應(yīng)對(duì)”，通過拼湊現(xiàn)有資源在規(guī)定時(shí)間完成環(huán)保任務(wù)，甚至部分基層干部會(huì)根據(jù)自身利益訴求，“選擇性執(zhí)行”上級(jí)委托的環(huán)保任務(wù)[7]，尤其是一些“難啃的硬骨頭”，他們會(huì)選擇性放棄完成該環(huán)保任務(wù)。比如為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，各級(jí)地方政府與環(huán)保部門應(yīng)下大力氣解決空氣污染問題，但是一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為即使所轄領(lǐng)域的空氣治理有成效也難免其他地方的污染氣體飄散至自己負(fù)責(zé)的區(qū)域，因此就選擇性放棄治理地方空氣污染，該環(huán)保責(zé)任難以履行，導(dǎo)致國(guó)家環(huán)保政策執(zhí)行“異化”。其次，由于中間政府作為管理方具有實(shí)際的控制權(quán)，能夠與委托方進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”，同時(shí)基層地方政府能夠利用信息不對(duì)稱與上級(jí)政府再次進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”來調(diào)整任務(wù)分配比例，變相降低本地區(qū)的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。最后，在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)，代理方和管理方為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查而實(shí)現(xiàn)“上下聯(lián)手”，形成了地方政府與上級(jí)政府的“共謀”結(jié)構(gòu)[8]，甚至結(jié)成“政治聯(lián)合體”以應(yīng)對(duì)以后的檢查，比如為實(shí)現(xiàn)上級(jí)委托的整體性環(huán)保任務(wù)指標(biāo)，部分未完成環(huán)保任務(wù)的基層政府與上級(jí)政府“合作共謀”，將任務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)移到其他基層政府，以避免中央問責(zé)。由此可見，地方政府環(huán)保責(zé)任壓力在不斷被調(diào)適，環(huán)保責(zé)任的履行也隨著壓力變化而不斷調(diào)整，導(dǎo)致國(guó)家環(huán)保政策執(zhí)行“異化”。

3.責(zé)任履行意識(shí)薄弱。政府責(zé)任履行意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響到責(zé)任履行的效率和質(zhì)量。有些地方政府部門受到重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)思維定式影響，直接或間接地干擾環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，影響地方環(huán)保責(zé)任履行。在環(huán)保審批審核、環(huán)保工程建設(shè)等環(huán)節(jié)，存在地方官員公權(quán)私用、非法審批一些建設(shè)工程、對(duì)非法企業(yè)“放行”等問題，直接阻礙了環(huán)境治理工作的開展，影響環(huán)保部門環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的履行。環(huán)保責(zé)任履行意識(shí)的薄弱是地方政府官員行政素養(yǎng)不足的突出表現(xiàn)，在地方政府環(huán)保責(zé)任履行不到位的懲罰成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其通過非法審批等手段獲得的經(jīng)濟(jì)收益的情況下，“理性經(jīng)濟(jì)人”就促使他們?yōu)榱私?jīng)濟(jì)利益而選擇放棄環(huán)保責(zé)任的履行，導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任履行陷入困境。

三、環(huán)保督察下地方政府環(huán)保責(zé)任的“雙重壓力”

在科層制政府環(huán)境管理體制下，地方政府環(huán)保政策執(zhí)行壓力、任務(wù)驗(yàn)收壓力的存在以及地方政府官員通過一系列“應(yīng)對(duì)機(jī)制”以消解環(huán)保責(zé)任履行壓力，導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任履行陷入困境，國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。面對(duì)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，環(huán)保督察制度應(yīng)運(yùn)而生，作為國(guó)家環(huán)境管理體制的糾偏機(jī)制、環(huán)保監(jiān)督機(jī)制缺位的應(yīng)對(duì)機(jī)制，環(huán)保督察嵌入科層制中自上而下加強(qiáng)了環(huán)保責(zé)任的傳導(dǎo)，同時(shí)從外部對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任的履行進(jìn)行督察，增加了地方政府環(huán)保責(zé)任履行的壓力，形成了地方政府環(huán)保責(zé)任履行的“雙重壓力”，在一定程度上改變了地方政府及環(huán)保部門的行政行為，推進(jìn)落實(shí)地方政府環(huán)保責(zé)任的履行。

1.加壓的科層制環(huán)境治理壓力。督察機(jī)制是中央對(duì)地方重大決策和重要工作部署貫徹落實(shí)情況所開展的督促、監(jiān)督、檢查的活動(dòng)的總稱[9]，環(huán)保督察是督察機(jī)制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用。環(huán)保督察的一個(gè)重要任務(wù)就是“督政”，通過外部切入將常態(tài)化的運(yùn)動(dòng)式治理方式嵌入科層制政府環(huán)境管理體制中，對(duì)常規(guī)的科層制環(huán)境管理體制進(jìn)行加壓，加強(qiáng)環(huán)保責(zé)任的傳導(dǎo)，壓實(shí)環(huán)境治理責(zé)任。

環(huán)保督察來源于中央高層領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)，具有一定的權(quán)威性，在國(guó)家環(huán)保督察的高位運(yùn)行壓力下，各級(jí)政府及環(huán)保部門勢(shì)必會(huì)將生態(tài)環(huán)境治理放在優(yōu)先戰(zhàn)略位置，以完成環(huán)境治理任務(wù)，避免在督察中受到責(zé)任追究。在這種情況下，自上而下的科層制政府管理體制就會(huì)不斷向下加壓，上級(jí)環(huán)保部門為避免被“追責(zé)”而將責(zé)任壓實(shí)到下級(jí)環(huán)保部門，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督檢查，基層地方政府及環(huán)保部門“變通”執(zhí)行環(huán)保政策的可能性大大降低。同時(shí)地方政府環(huán)保部門會(huì)減少與基層政府的“合作共謀”，從而推動(dòng)地方政府責(zé)任的履行。雖然為了完成環(huán)保任務(wù)，避免環(huán)保督察問責(zé)，上級(jí)政府壓實(shí)了責(zé)任，但是在這個(gè)過程中權(quán)力下放嚴(yán)重滯后，權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題仍然存在，“賦責(zé)不賦權(quán)”在一定程度上影響著地方政府環(huán)保責(zé)任的履行。環(huán)保督察堅(jiān)持“黨政同責(zé)”，地方政府環(huán)保責(zé)任履行不到位將追究地方黨委的責(zé)任，因此，地方黨委將高度重視地方政府及環(huán)保部門的責(zé)任履行，同時(shí)也進(jìn)行一定的監(jiān)督。我國(guó)分稅的財(cái)政體制是在合理劃分中央和地方事權(quán)的前提下形成的，地方政府承擔(dān)地方生態(tài)環(huán)境治理的主要費(fèi)用，因此在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府環(huán)保部門能夠獲得一定的資源支持，盡可能完成地方環(huán)境治理任務(wù)。環(huán)保督察通過對(duì)科層制政府環(huán)境管理體制進(jìn)行加壓，加強(qiáng)環(huán)保責(zé)任的層層傳導(dǎo)，壓實(shí)地方環(huán)境治理責(zé)任，推動(dòng)地方環(huán)保責(zé)任履行，由此，在環(huán)保督察下，地方政府常規(guī)的科層制環(huán)境責(zé)任履行壓力轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訅旱目茖又茐毫Α薄?/p>

2.外部環(huán)保督察壓力。環(huán)保督察的運(yùn)動(dòng)式治理方式具有涉及范圍廣、發(fā)動(dòng)頻率高的明顯特征，督察重點(diǎn)是地方黨政干部落實(shí)國(guó)家環(huán)境政策、履行環(huán)保責(zé)任以及解決國(guó)家生態(tài)治理存在的“老、大、難”問題[10]，對(duì)科層制環(huán)境管理體制的加壓能夠在一定程度上推動(dòng)地方政府環(huán)保責(zé)任履行。但是由于“信息不對(duì)稱”、“行政關(guān)系人緣化”、政策執(zhí)行“靈活性”等原因，科層制環(huán)境管理體制的弊端難以依靠環(huán)保督察下科層制政府的加壓徹底解決，甚至有些地方政府能夠找到新的“應(yīng)對(duì)機(jī)制”來逃避上級(jí)政府委托的環(huán)保責(zé)任。因此，環(huán)保督察從外部直接對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任履行施加壓力，推動(dòng)各級(jí)地方政府重視生態(tài)環(huán)境治理。

環(huán)保督察對(duì)地方政府責(zé)任履行施加外部壓力，使地方各級(jí)政府環(huán)境治理模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由單一的科層制下“行政發(fā)包制”轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保督察下的“高度關(guān)聯(lián)型”治理模式。在這種模式下，中央和省級(jí)環(huán)保督察承擔(dān)了委托方和管理方的責(zé)任，保留了目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)在內(nèi)的所有控制權(quán)[11]104，對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任履行進(jìn)行監(jiān)督和控制。在督察過程中，環(huán)保督察能夠直接對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任履行狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過“例行督察”、環(huán)保督察“回頭看”、“專項(xiàng)督察”以及“派駐督察”等方式來實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察常態(tài)化，地方政府在不定期的督察壓力下會(huì)調(diào)整行政行為，將生態(tài)治理放在地方治理的重要位置。

四、“雙重壓力”下地方政府環(huán)保責(zé)任履行路徑

“加壓的科層制壓力”和“外部督察壓力”在一定程度上調(diào)整并規(guī)制了地方政府環(huán)保責(zé)任履行行為，在雙重壓力下，地方政府應(yīng)該以“權(quán)責(zé)對(duì)等”推進(jìn)環(huán)保責(zé)任落實(shí)、規(guī)制環(huán)保責(zé)任履行行為、堅(jiān)持環(huán)境治理問題和任務(wù)導(dǎo)向。

1.以“權(quán)責(zé)對(duì)等”推進(jìn)環(huán)保責(zé)任落實(shí)?！皺?quán)責(zé)不對(duì)等”嚴(yán)重阻礙地方環(huán)保責(zé)任落實(shí)。地方政府履行環(huán)保責(zé)任需要上級(jí)主管部門與地方黨政部門的支持，只有環(huán)境治理權(quán)責(zé)匹配才能保證地方政府環(huán)保責(zé)任得到有效落實(shí)。環(huán)保督察制度的推行為地方政府環(huán)保部門“提檔”，改變了環(huán)保部門在地方政府機(jī)構(gòu)中的劣勢(shì)地位，但是地方政府環(huán)保責(zé)任的履行仍然要在科層制環(huán)境管理體制下進(jìn)行，因此，各級(jí)地方政府應(yīng)該改變科層制環(huán)境管理體制下上級(jí)政府“賦責(zé)不賦權(quán)”的行為，賦予下級(jí)地方政府尤其是基層地方政府與環(huán)保責(zé)任相對(duì)等的權(quán)力，以保證地方環(huán)保責(zé)任的落實(shí)。

一方面，“權(quán)責(zé)對(duì)等”要求平衡中央和地方之間的博弈關(guān)系，合理劃分中央和地方在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任，同時(shí)，在央地財(cái)政分權(quán)上，應(yīng)該合理劃分財(cái)稅關(guān)系，保證地方政府具有充足的資源進(jìn)行環(huán)保建設(shè)投資、環(huán)保責(zé)任履行。另一方面，“權(quán)責(zé)對(duì)等”要求合理劃分地方政府及環(huán)保部門的責(zé)任，并據(jù)此授予其相應(yīng)的管理權(quán)力，以此來增強(qiáng)地方政府環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，解決地方政府尤其是基層政府執(zhí)法權(quán)威性差、執(zhí)法手段軟的治理難題。此外，在國(guó)家環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)一些跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，針對(duì)跨區(qū)域的生態(tài)治理問題，跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)該明確地方政府之間的責(zé)任劃分，避免地方政府只利用不治理，為“搭便車”而不作為，導(dǎo)致產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境執(zhí)法空白，或者地方政府環(huán)保責(zé)任交叉，重復(fù)治理，浪費(fèi)國(guó)家資源。在環(huán)保督察的壓力下，地方政府應(yīng)當(dāng)明確“權(quán)責(zé)對(duì)等”對(duì)責(zé)任履行的重要意義，只有權(quán)責(zé)關(guān)系相匹配，才能保障環(huán)保責(zé)任得到切實(shí)履行。

2.規(guī)制環(huán)保責(zé)任履行行為。從“完成任務(wù)”的邏輯和“避責(zé)”邏輯出發(fā)，“委托—代理”治理模式下的科層制地方政府采取一系列“應(yīng)對(duì)機(jī)制”來完成或轉(zhuǎn)移中央政府委托的環(huán)保任務(wù)，體現(xiàn)出地方政府環(huán)境治理的被動(dòng)性、權(quán)變性。國(guó)家環(huán)保督察給地方政府環(huán)保責(zé)任履行帶來了“雙重壓力”，地方政府環(huán)境治理模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，地方政府從過去被動(dòng)治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)治理，環(huán)保責(zé)任履行中的權(quán)變行為受到約束。地方政府及相關(guān)環(huán)保部門是國(guó)家環(huán)境治理體制中的重要治理主體，督察的重要目的就是規(guī)制地方環(huán)保責(zé)任履行，推動(dòng)國(guó)家環(huán)保政策的落實(shí)。

在雙重壓力下，地方政府環(huán)境治理應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)科層制地方環(huán)保責(zé)任，規(guī)制環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。一方面，地方政府嚴(yán)格履行科層制地方環(huán)保責(zé)任是國(guó)家行政機(jī)關(guān)固有的責(zé)任，在環(huán)保督察帶來的“加壓的科層制壓力”下，地方政府應(yīng)該對(duì)過去存在的不合理的行政行為進(jìn)行規(guī)制，依托完善的考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，保障督察到事、問責(zé)到人，推動(dòng)執(zhí)法主體嚴(yán)格依法履行環(huán)保責(zé)任。另一方面，環(huán)保督察采用“例行督察”的督察方式就是對(duì)地方政府常規(guī)性環(huán)保責(zé)任履行情況進(jìn)行的監(jiān)督和檢查，對(duì)不合理行政行為進(jìn)行規(guī)制，環(huán)保督察問責(zé)能夠直接影響地方政府官員的晉升。為避免責(zé)任履行不到位帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，地方政府就應(yīng)該通過嚴(yán)格的遴選、清晰的權(quán)責(zé)劃分、完善的績(jī)效考核以及嚴(yán)厲的追責(zé)來提高政府官員整體的行政素養(yǎng)、責(zé)任履行意識(shí)，提高執(zhí)法人員不規(guī)范履行責(zé)任的成本，以保證國(guó)家環(huán)保政策的落實(shí)。

3.堅(jiān)持環(huán)境治理問題和任務(wù)導(dǎo)向。雙重壓力下地方政府不僅要完成科層制自上而下委托的環(huán)境治理任務(wù)，還要在責(zé)任履行過程中堅(jiān)持環(huán)境治理問題和任務(wù)導(dǎo)向。環(huán)保督察的重點(diǎn)是在具體督察中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問題、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保不作為和亂作為以及環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制等方面的重點(diǎn)問題進(jìn)行巡視檢查。[12]任務(wù)導(dǎo)向是針對(duì)中央和省級(jí)環(huán)保督察組的環(huán)境治理整改意見進(jìn)行立行立改，而不是發(fā)現(xiàn)問題后敷衍整改、虛假整改。

一方面，地方政府環(huán)保責(zé)任的履行要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。在常規(guī)科層制環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門環(huán)境治理往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，責(zé)任履行難見成效，尤其對(duì)于地方環(huán)境治理的“老、大、難”問題，由于地方政府環(huán)境治理能力不足，同時(shí)，受到環(huán)境治理資源的約束、利益共同體的影響等，往往選擇性放棄治理或者表面治理，責(zé)任履行不到位，導(dǎo)致一些生態(tài)治理難題被擱置。在環(huán)保督察的壓力下，這些問題成為督察重點(diǎn)，地方政府必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適擴(kuò)權(quán)，將以往被忽視的環(huán)境治理問題作為責(zé)任履行重點(diǎn)，對(duì)突出問題進(jìn)行攻堅(jiān)克難。另一方面，地方政府環(huán)保責(zé)任履行要堅(jiān)持任務(wù)導(dǎo)向?？茖又骗h(huán)境管理體制下，上級(jí)政府委托的任務(wù)是地方政府履責(zé)的重點(diǎn)之一。針對(duì)環(huán)保督察組反饋的整改意見，地方政府應(yīng)當(dāng)迅速反應(yīng)，通過對(duì)實(shí)際情況的調(diào)查了解來制定相應(yīng)的環(huán)境治理整改方案，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，保障整改任務(wù)的完成。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝

[收稿日期]2021-09-05

[基金項(xiàng)目]內(nèi)蒙古政協(xié)應(yīng)用型智庫(kù)重大項(xiàng)目“內(nèi)蒙古政協(xié)2020年生態(tài)類提案綜合分析評(píng)估”（2020ZD06），主持人丁彩霞。

[作者簡(jiǎn)介]丁彩霞（1975— ），女，內(nèi)蒙古土默特左旗人，內(nèi)蒙古師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事政治學(xué)、生態(tài)文明建設(shè)研究。

趙美欣（1996— ），女，河南焦作人，內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士研究生，主要從事公共管理、公共政策、生態(tài)文明建設(shè)研究。