編者按：2021年5月14日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出，南水北調(diào)工程事關(guān)戰(zhàn)略全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、事關(guān)人民福祉。進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和暢通的國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐，并強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。黨的十八大以來(lái)，黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理，建成了一批跨流域跨區(qū)域重大引調(diào)水工程，有效改善了我國(guó)水資源時(shí)空分布不平衡狀況，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。南水北調(diào)是跨流域跨區(qū)域配置水資源的骨干工程，其后續(xù)工程的高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于優(yōu)化我國(guó)水資源配置體系、完善水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義?；诖?，如何正確研判新時(shí)期調(diào)水工程面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，如何正確理解高質(zhì)量發(fā)展和水安全的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)流域整體和水資源空間布局的均衡配置，如何加強(qiáng)水資源保護(hù)，統(tǒng)籌做好水資源利用與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等成為我們亟待思考的問(wèn)題。本期特邀國(guó)內(nèi)知名專(zhuān)家圍繞相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論，以期為實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的思路。

全面認(rèn)識(shí)水資源在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用

劉 勇

在由土地資源、水熱資源和礦產(chǎn)生物資源組成的國(guó)土空間資源中，水資源是僅次于土地資源的生產(chǎn)要素，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位和作用十分重要。新時(shí)代，在習(xí)近平總書(shū)記提出的以“兩山論”為核心的生態(tài)文明新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，“以水定需”的水資源開(kāi)發(fā)利用指導(dǎo)方針逐步形成，為進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的全面現(xiàn)代化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。事實(shí)上，“以水定需”這一新的水資源開(kāi)發(fā)利用指導(dǎo)方針包括生態(tài)用水和生產(chǎn)生活用水兩個(gè)方面。只有充分分析生態(tài)用水和生產(chǎn)生活用水在開(kāi)發(fā)利用上的重要性、面臨的問(wèn)題，探討發(fā)展對(duì)策，才能做到更加全面地認(rèn)識(shí)水資源在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

一、水資源對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念的指導(dǎo)下，生態(tài)用水顯得更加重要。水文地理學(xué)上有個(gè)著名的水資源開(kāi)發(fā)不得超過(guò)自然地表水資源量40%的閾值規(guī)則，因?yàn)槌^(guò)40%的水資源量開(kāi)采閾值，就將明顯改變或破壞原有自然生態(tài)環(huán)境狀況。因此，無(wú)論自然生態(tài)狀況如何（干旱或濕潤(rùn)），任何區(qū)域要想保持原有自然的生態(tài)狀況，就必須遵守這個(gè)閾值規(guī)則。目前，我國(guó)華北和西北地區(qū)水資源明顯不足，而且還面臨著水資源開(kāi)采超過(guò)40%閾值的風(fēng)險(xiǎn)（黃河流域已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)閾值指標(biāo)），保障或恢復(fù)該地區(qū)生態(tài)用水就顯得格外迫切和重要，這是落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的前提。

至于生產(chǎn)生活用水量則直接決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的水平和狀況。第一，一個(gè)地區(qū)的自然水資源量直接決定了該地區(qū)生產(chǎn)生活用水量，進(jìn)而決定了該地區(qū)的人口總量以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化可能達(dá)到的水平和質(zhì)量。僅就人口而言，我國(guó)著名的“胡煥庸線”和三大地形地貌臺(tái)階十分清晰地顯示了人口分布與水資源分布的密切關(guān)系，也就是說(shuō)，“胡煥庸線”以西以南人口密度低于10 人/平方千米，而該線以東以北人口密度低于300人/平方千米以上。第二，一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)生活用水量還取決于水利工程建設(shè)水平，一些地區(qū)工程性缺水，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有明顯的制約作用。第三，自然水資源量直接決定了一個(gè)地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，從而間接影響著該地區(qū)人口密度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，這同樣可以用“胡煥庸線”和三大地形地貌臺(tái)階加以解釋。總之，人類(lèi)的生存生活水平和質(zhì)量，在很多方面都直接或間接地受到水資源分布和水資源工程開(kāi)采技術(shù)的影響。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中水資源合理利用面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中水資源合理開(kāi)采利用面臨的主要問(wèn)題包括自然水資源總量不足、時(shí)空分布嚴(yán)重不均、水資源開(kāi)采利用不科學(xué)等方面的問(wèn)題。就自然水資源總量不足而言，我國(guó)自然水資源總量，無(wú)論是地均量和人均量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，我國(guó)是一個(gè)自然水資源嚴(yán)重缺乏的國(guó)家，全國(guó)80%以上的城鎮(zhèn)都不同程度地存在著缺水問(wèn)題，我國(guó)國(guó)土的一半以上為干旱或半干旱地區(qū)。自然水資源時(shí)空分布嚴(yán)重不均問(wèn)題，也是自然水資源條件存在的最大問(wèn)題，直接導(dǎo)致了我國(guó)各地區(qū)自然水資源量分布本底的巨大差異，濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)、干旱和半干旱地區(qū)均有分布，大體上這四種自然水資源空間分布各占四分之一。自然水資源時(shí)空上分布嚴(yán)重不均，直接影響了我國(guó)各地區(qū)自然水資源利用的難度和成本，這也是我國(guó)人工水庫(kù)建設(shè)世界第一的主要原因。

水資源開(kāi)采利用方面的問(wèn)題，主要是水多了、水少了、水渾了和水臟了等問(wèn)題。就水多了問(wèn)題而言，需要建壩、蓄水和防洪，平衡自然水資源時(shí)空分布的嚴(yán)重不均。就水少了問(wèn)題而言，需要采取修水渠、跨流域調(diào)水和節(jié)約用水等一系列工程和非工程措施加以解決。就水渾了而言，需要進(jìn)一步加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的力度，不斷加強(qiáng)植被恢復(fù)、小流域治理和淤地壩工程，減少水土流失，強(qiáng)化河流泥沙治理。就水臟了而言，需要采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、提供水資源循環(huán)利用水平和高成本的末端治理等措施，逐步實(shí)現(xiàn)水體污染物“零排放”。

總之，我國(guó)自然水資源總量不足、時(shí)空分布嚴(yán)重不均、水資源開(kāi)采利用不科學(xué)等方面的問(wèn)題，是造成我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)東西差距大、南北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯不同的基本原因。

三、解決水資源問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

鑒于水資源在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，針對(duì)自然水資源存在的各種問(wèn)題，需要從以下三個(gè)方面構(gòu)建解決自然水資源面臨的問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本對(duì)策。

一是在大力提高水資源利用效率和節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，不斷加大“開(kāi)源節(jié)流”力度。一方面我國(guó)許多地方都存在自然水資源嚴(yán)重不足問(wèn)題，增加水資源來(lái)源是從根本上解決水資源問(wèn)題的基本途徑，這包括深層地下水開(kāi)采、非常規(guī)水源開(kāi)采和治理、冰山水源利用、海水淡化以及循環(huán)用水開(kāi)發(fā)等。另一方面我國(guó)水資源利用中還比較突出地存在著水資源利用效率不高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題。因此，大力開(kāi)發(fā)和推廣節(jié)約用水技術(shù)，不斷提高水資源利用效率，就成為有效解決我國(guó)日益增長(zhǎng)的水資源需求的重要途徑。按照成本比較原則，節(jié)約用水和提高水資源效率應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)水資源“開(kāi)源節(jié)流”的最重要的途徑之一。

二是調(diào)整優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)布局，從根本上落實(shí)好“以水定需”方針。自然水資源分布與人口經(jīng)濟(jì)的分布錯(cuò)位，也是導(dǎo)致目前我國(guó)水資源布局不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因之一。按照“以水定需”方針，在調(diào)整人口和經(jīng)濟(jì)布局成本較低的條件下，根據(jù)水資源對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)承載能力的大小，積極開(kāi)展人口經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整，以減輕水資源的壓力，就成為促進(jìn)水資源與人口經(jīng)濟(jì)布局不斷相互適應(yīng)的重要選項(xiàng)。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)一直就存在著向水資源豐富地區(qū)遷移和轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)，建議制定相應(yīng)的支持政策，鼓勵(lì)人口和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向水資源豐富地區(qū)移動(dòng)，以促進(jìn)水資源分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更好地協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是調(diào)整優(yōu)化水資源分布，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。人口與經(jīng)濟(jì)分布是人類(lèi)活動(dòng)的成果，自然水資源分布是發(fā)展?jié)摿Γ匀凰Y源分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的相互適應(yīng)，既需要調(diào)整人口與經(jīng)濟(jì)分布，也需要調(diào)整水資源分布。這就需要通過(guò)比較兩種調(diào)整的技術(shù)成熟程度、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響程度以及經(jīng)濟(jì)成本大小來(lái)決定，以在不同的發(fā)展時(shí)期選擇最佳方案。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，各地區(qū)都需要開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，調(diào)整水資源布局雖然技術(shù)難度大一些，但可能是遲早要采取的最終措施。例如，跨流域調(diào)水，特別是向我國(guó)干旱和半干旱的西北晉陜甘寧蒙新地區(qū)，以及進(jìn)一步向人口經(jīng)濟(jì)稠密的半濕潤(rùn)華北地區(qū)調(diào)水，都是需要從頂層設(shè)計(jì)角度加以考慮的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：劉勇，男，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副二級(jí)巡視員，研究員（北京 100010）。

中國(guó)北方缺水地區(qū)水資源管理與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

石敏俊

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的重要戰(zhàn)略舉措，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)后進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的內(nèi)在要求。然而，近年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速“南快北慢”，經(jīng)濟(jì)比重“南增北降”，粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角城市群等南方區(qū)域已初步走上高質(zhì)量發(fā)展的軌道，而西北、東北等北方省份增長(zhǎng)放緩，發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨較大困難。習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委第五次會(huì)議上指出，“我們必須適應(yīng)新形勢(shì)，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路”。緩解南北方區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化、促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，就是新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新課題，也是促進(jìn)“大循環(huán)”“雙循環(huán)”良性互動(dòng)的重要舉措。

水資源是人類(lèi)生存不可缺少的基礎(chǔ)性自然資源，同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源甚至是戰(zhàn)略資源。任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都離不開(kāi)水資源的保障與支撐。自古以來(lái)，人類(lèi)擇水而居，城池濱水而建。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步形成了若干重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，如長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等，都是圍繞水系形成的。近年來(lái)，我國(guó)城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，對(duì)水資源的需求日益增加，對(duì)于中國(guó)北方地區(qū)而言，水資源短缺已經(jīng)成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，尤其是京津冀地區(qū)要建設(shè)世界級(jí)城市群，水資源短缺成為難以逾越的關(guān)鍵制約因素。因此，深刻認(rèn)識(shí)北方地區(qū)面臨的水資源短缺，深入思考缺水地區(qū)的水資源管理，積極探索突破水資源瓶頸制約的對(duì)策，對(duì)于緩解南北分化態(tài)勢(shì)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、缺水已經(jīng)成為制約北方區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵因素

受自然地理和氣候條件的影響，我國(guó)北方地區(qū)水資源稟賦基礎(chǔ)較為薄弱。加之北方地區(qū)大量布局了鋼鐵、煤炭、石化等高耗水行業(yè)，部分地區(qū)對(duì)于高耗水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴(lài)程度也較高，使得北方地區(qū)水資源供需矛盾日益尖銳。2010—2019年，中國(guó)人均水資源量最少的10 個(gè)省份中，北方占了8 個(gè)，其中尤以華北平原為甚。人均水資源量最少的?。▍^(qū)、市）為天津，僅為105.8 立方米/人，其次是北京（136.7 立方米/人）、寧夏（162.0 立方米/人）、上海（172.0 立方米/人）以及河北（212.6 立方米/人）。京津冀三地與山西、河南、山東等省份連成一片，成為中國(guó)缺水問(wèn)題最為突出的區(qū)域。一方面，這些省份的人均水資源量均遠(yuǎn)低于500立方米/人的極度缺水紅線，不足世界平均水平的2%；另一方面，這些地區(qū)大多沒(méi)有大河干流經(jīng)過(guò)，缺少外來(lái)的天然水源補(bǔ)給。南水北調(diào)和其他跨流域調(diào)水工程成為緩解中國(guó)北方地區(qū)水資源不足的重要手段。南水北調(diào)工程是迄今為止我國(guó)乃至世界上最大規(guī)模的跨流域調(diào)水工程。南水北調(diào)工程在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)水資源進(jìn)行綜合調(diào)配，對(duì)于促進(jìn)資源要素合理流動(dòng)，將南方的水資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，支撐華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、北方地區(qū)水資源管理存在的問(wèn)題

盡管南水北調(diào)工程可以在一定程度上緩解北方地區(qū)的水資源壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，北方地區(qū)突破水資源瓶頸制約、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不能僅僅依賴(lài)跨流域調(diào)水和外部水源補(bǔ)給，而是應(yīng)該加強(qiáng)和改善內(nèi)部的水資源管理，尋求適應(yīng)自身水資源稟賦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。當(dāng)前，北方地區(qū)水資源管理須重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，重要糧食主產(chǎn)區(qū)的功能定位未充分考慮區(qū)域水資源承載能力。糧食生產(chǎn)需要消耗大量水資源，目前黃淮海地區(qū)、遼河平原等北方缺水地區(qū)依然是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地。以缺水問(wèn)題嚴(yán)重的河北省為例，農(nóng)業(yè)用水占河北全省水資源利用總量的70%—80%。冬小麥作為冀中南最重要的糧食作物，生產(chǎn)過(guò)程需要消耗大量灌溉用水。有研究估計(jì)，壓減河北的冬小麥種植面積，可使河北農(nóng)業(yè)用水量減少50%左右。然而，2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區(qū)以及汾河和渭河流域等優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，劃定玉米生產(chǎn)功能區(qū)4.5億畝（含小麥和玉米復(fù)種區(qū)1.5億畝）；黃淮海地區(qū)還被劃定為小麥生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)區(qū)。從保障糧食安全的角度，將這些地區(qū)劃定為糧食生產(chǎn)功能區(qū)有其合理性，但這一功能定位并未充分考慮當(dāng)?shù)氐乃Y源承載能力，可能會(huì)加劇當(dāng)?shù)氐娜彼疇顩r。

第二，水資源稀缺性并未在市場(chǎng)上得到充分體現(xiàn)，以水價(jià)促進(jìn)節(jié)水的杠桿作用尚未得到充分發(fā)揮。盡管北方地區(qū)缺水矛盾突出，反映水資源稀缺程度的水資源影子價(jià)格居高不下，但目前的農(nóng)業(yè)水價(jià)仍然偏低，水費(fèi)征收不足。部分地區(qū)雖已推出農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的相關(guān)文件和試點(diǎn)，但政策實(shí)施效果不佳，水價(jià)改革對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水的激勵(lì)作用尚未得到有效體現(xiàn)。對(duì)于工業(yè)部門(mén)而言，工業(yè)水價(jià)相對(duì)于工業(yè)收益也屬偏低。京津冀地區(qū)工業(yè)用水的影子價(jià)格與現(xiàn)實(shí)水價(jià)的比值普遍大于1，大多數(shù)情況下影子價(jià)格是現(xiàn)實(shí)水價(jià)的2—3倍以上。這說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)水價(jià)沒(méi)有充分體現(xiàn)真實(shí)的水資源稀缺程度，水資源稀缺性被低估了。工業(yè)水價(jià)偏低導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)通過(guò)節(jié)水降低成本的內(nèi)生動(dòng)力不足，缺乏主動(dòng)節(jié)水的積極性。

第三，區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系與當(dāng)?shù)厮Y源稟賦不匹配，水資源承載能力尚未成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的決定性因素。決定區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系的因素很多，水資源只是其中之一，但對(duì)于缺水地區(qū)來(lái)說(shuō)，水資源承載能力對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系形成具有關(guān)鍵性的影響。我國(guó)北方地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的形成是在經(jīng)濟(jì)利益、歷史因素等多方面因素綜合作用下產(chǎn)生的結(jié)果。即便是缺水地區(qū)，如果該地區(qū)承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能，節(jié)水目標(biāo)往往會(huì)讓位于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以至于與水資源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系迄今尚未形成。以京津冀地區(qū)為例，水資源約束下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模擬結(jié)果顯示，京津冀地區(qū)尤其是冀中南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與適應(yīng)當(dāng)?shù)厮Y源稟賦的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)，尤其是鋼鐵工業(yè)等需做出較大幅度的壓縮。近年來(lái)，河北省為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，已開(kāi)始?jí)簻p鋼鐵產(chǎn)能，以減少工業(yè)用水量，然而直到2020 年，河北省的鋼鐵產(chǎn)能依然保持全國(guó)第一，預(yù)計(jì)在短時(shí)期內(nèi)河北鋼鐵大省的地位難以撼動(dòng)。

三、北方地區(qū)優(yōu)化水資源管理的對(duì)策建議

第一，華北地區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)政策中量水而行的導(dǎo)向性，結(jié)合區(qū)域水資源承載能力，科學(xué)調(diào)整糧食生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)。對(duì)于缺水地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)減糧食生產(chǎn)的考核指標(biāo)。從長(zhǎng)期來(lái)看，自然資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)應(yīng)適度調(diào)整基本農(nóng)田和商品糧主產(chǎn)區(qū)的范圍，對(duì)于部分嚴(yán)重缺水地區(qū)，應(yīng)適時(shí)調(diào)整糧食主產(chǎn)區(qū)的定位。

第二，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快建立健全水價(jià)、水權(quán)等節(jié)水機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。首先，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革應(yīng)注重發(fā)揮政府和市場(chǎng)的協(xié)同作用。如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制，會(huì)造成農(nóng)業(yè)水價(jià)過(guò)高，農(nóng)民難以承受，從而影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食安全。但如果完全依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，一方面會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，另一方面也會(huì)影響節(jié)水效率。此外，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革還應(yīng)遵循因地制宜的原則，依據(jù)各地水資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、灌溉條件、種植結(jié)構(gòu)等條件，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的區(qū)域差異化政策，有計(jì)劃地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。

第三，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)充分考慮水資源承載能力，建立與區(qū)域水資源稟賦相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。應(yīng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先的底線，加速地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局向節(jié)水型體系轉(zhuǎn)變。尤其是對(duì)于嚴(yán)重缺水地區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格限制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在水資源相對(duì)豐沛地區(qū)，在處理好污水排放的基礎(chǔ)上可適度發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，形成各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。

第四，積極探索基于市場(chǎng)機(jī)制的水資源管理模式，讓市場(chǎng)在水資源相關(guān)的資源配置中發(fā)揮更多的關(guān)鍵性作用。積極探索并逐步完善工業(yè)、服務(wù)業(yè)和生活用水的水價(jià)形成機(jī)制，最大限度地消除政策性因素導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)水價(jià)和影子價(jià)格的人為扭曲，努力使水資源稀缺性在市場(chǎng)上得以體現(xiàn)。通過(guò)優(yōu)化水資源管理，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系向節(jié)水、高端的方向轉(zhuǎn)型升級(jí)。（中國(guó)科學(xué)院數(shù)學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)研究院張卓穎副研究員對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

作者簡(jiǎn)介：石敏俊，男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院求是特聘教授，浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任（杭州 310058）。

促進(jìn)水資源利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

沈大軍

2019 年，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上提出“推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”；2021 年，習(xí)近平總書(shū)記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上明確提出，優(yōu)化水資源配置體系，全面提升水安全保障能力，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。因此，如何促進(jìn)水資源利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)水利工作所面臨的緊迫任務(wù)。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)間自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別較大，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從來(lái)都是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。目前，在我國(guó)區(qū)域發(fā)展形勢(shì)總體向好的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯分化，發(fā)展動(dòng)力極化，區(qū)域發(fā)展空間布局正在發(fā)生深刻變化。新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。水資源作為區(qū)域發(fā)展的重要資源要素之一，如何科學(xué)利用，至關(guān)重要。

一、我國(guó)水資源利用的現(xiàn)狀和新要求

水是生命之源、文明之魂，是人類(lèi)一切生活和生產(chǎn)必不可少的重要條件，是人類(lèi)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵要素。水治則天下寧，水利歷來(lái)在我國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)生活中扮演著十分重要的地位。在中華文明的歷史進(jìn)程中，治水始終是興國(guó)安邦的大事。遠(yuǎn)古時(shí)代，就有“大禹治水”的傳說(shuō)。進(jìn)入文明社會(huì)以后，水利始終是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生甚至朝代更替的關(guān)鍵因素之一。

但我國(guó)基本水情一直是夏汛冬枯、北少南多，水資源時(shí)空分布極不均衡。我國(guó)多年來(lái)水資源總量居世界第四位，但人均水資源占有量?jī)H為世界人均水平的四分之一，單位耕地面積水資源量約為世界平均水平的二分之一。我國(guó)南方地區(qū)面積占全國(guó)的36%，人口占54%，耕地占40%，GDP 占56%，水資源量占全國(guó)的81%；北方地區(qū)面積占全國(guó)的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占44%，水資源量卻僅占全國(guó)的19%。其中，黃河、淮河、海河流域更是我國(guó)水資源供需矛盾最為突出的地區(qū)。我國(guó)還是世界中低緯度地區(qū)降水和河川徑流年內(nèi)集中程度高、年際變化大的國(guó)家之一。降水量和河川徑流量的60%—80%集中在汛期，特別是北方地區(qū)集中程度更高，天然來(lái)水過(guò)程與需水過(guò)程要求十分不協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)地區(qū)需要通過(guò)工程調(diào)蓄來(lái)滿(mǎn)足。特殊的氣候以及地形地貌特征，導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域間水資源條件差異顯著，水旱災(zāi)害頻繁，水資源開(kāi)發(fā)利用任務(wù)艱巨、難度較大，一些地區(qū)水資源供需矛盾尖銳。水資源成為影響我國(guó)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，以及人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)水資源利用取得了重大的歷史性成就。經(jīng)過(guò)40 多年的快速發(fā)展，我國(guó)水資源利用和管理工作積極探索創(chuàng)新，從無(wú)到有、從有到嚴(yán)、從嚴(yán)到科學(xué)，已經(jīng)基本建立了適合國(guó)情和水情的科學(xué)合理、系統(tǒng)綜合的水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)框架體系。我國(guó)水資源利用有了質(zhì)的飛躍。1980 年到2019 年，我國(guó)萬(wàn)元GDP 用水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別從1501 立方米/萬(wàn)元（2019 年價(jià)，下同）和644 立方米/萬(wàn)元下降到60 立方米/萬(wàn)元和39 立方米/萬(wàn)元。更為可喜的是，我國(guó)在2013 年達(dá)到用水總量峰值后，隨后實(shí)現(xiàn)了用水總量的零增長(zhǎng)，大大緩解了水資源供需矛盾和水環(huán)境壓力。

進(jìn)入新時(shí)代，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，在全面建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的工作中，水利工作需要全面提升水旱災(zāi)害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力，從而為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。水資源工作需要全面貫徹新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，以建立水資源剛性約束制度為主線，在保障基本生態(tài)用水的前提下，推動(dòng)以可用水量確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高水資源集約節(jié)約利用水平，強(qiáng)化水資源保護(hù)，推進(jìn)解決水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，切實(shí)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定在水資源承載能力范圍之內(nèi)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

二、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水資源利用戰(zhàn)略和任務(wù)

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)工作。我國(guó)的水資源利用需要統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和任務(wù)。

1.新時(shí)期推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水資源利用戰(zhàn)略

第一，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略。生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略是基于我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的要求而提出的。高質(zhì)量發(fā)展要求堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略要求按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，加快構(gòu)建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)流域上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理。生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，要求把修復(fù)我國(guó)（水）生態(tài)環(huán)境擺在優(yōu)先位置，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，以提升水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為核心，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)河湖生態(tài)保護(hù)治理，加快地下水超采綜合治理，維護(hù)河湖健康生命，實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)人水和諧共生。

第二，堅(jiān)持四定戰(zhàn)略。四定戰(zhàn)略也即堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。四定戰(zhàn)略是基于我國(guó)水資源短缺的水情而建立。四定戰(zhàn)略要求把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

第三，堅(jiān)持協(xié)調(diào)均衡戰(zhàn)略。協(xié)調(diào)均衡戰(zhàn)略主要是基于我國(guó)水資源時(shí)空分布特點(diǎn)的要求。協(xié)調(diào)均衡戰(zhàn)略要求從生態(tài)文明建設(shè)的高度審視人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與水資源的關(guān)系，根據(jù)不同區(qū)域的水資源承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、國(guó)土開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)架構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和水資源利用格局，實(shí)現(xiàn)水資源在空間上供給與需求相平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益最大化。

2.新時(shí)期推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水資源利用任務(wù)

第一，全面加強(qiáng)節(jié)約用水工作。節(jié)水是解決我國(guó)水問(wèn)題的根本出路，是嚴(yán)格規(guī)定的國(guó)家意志，也是理應(yīng)配合的全民行動(dòng)。要貫徹新發(fā)展理念，全面落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，將節(jié)水貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全過(guò)程，大力實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)節(jié)水制度、政策、技術(shù)、管理創(chuàng)新，動(dòng)員全社會(huì)參與節(jié)水建設(shè)，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，切實(shí)推動(dòng)用水方式轉(zhuǎn)變。建立和培育惜水愛(ài)水護(hù)水理念，將節(jié)約保護(hù)水資源的理念深植人心，營(yíng)造全社會(huì)的節(jié)水氛圍，樹(shù)立綠色文明意識(shí)、生態(tài)環(huán)境意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

第二，推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)。國(guó)家水網(wǎng)是以全國(guó)江河湖泊水系為基礎(chǔ)、輸排水工程為通道、控制性調(diào)蓄工程為節(jié)點(diǎn)、智能化調(diào)控為手段，集水災(zāi)害防控、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護(hù)等功能于一體的綜合水網(wǎng)，是解決我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，提升國(guó)家水安全保障能力的根本性措施，也是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)的目標(biāo)是加快完善系統(tǒng)完備、科學(xué)合理的水資源利用基礎(chǔ)設(shè)施體系，解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，從而推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，我國(guó)已經(jīng)規(guī)劃實(shí)施的南水北調(diào)東線、中線和規(guī)劃中的西線工程溝通長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四大流域，初步形成了“四橫三縱”的國(guó)家水網(wǎng)框架，但在流域防洪體系建設(shè)、水資源配置能力、河湖調(diào)蓄和生態(tài)功能等方面還需進(jìn)一步完善。

第三，全面推進(jìn)國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)。國(guó)家水權(quán)制度是生態(tài)優(yōu)先和“四定”原則的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)節(jié)水優(yōu)先方針的有效舉措。要持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定與管理，推動(dòng)已確定重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)的實(shí)施，建立河流生態(tài)用水監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和管控責(zé)任制，開(kāi)展重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障評(píng)估。要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)江河流域水量分配，加快推進(jìn)江河流域水量分配工作，盡管完成跨省流域水量分配工作，進(jìn)而推進(jìn)省內(nèi)流域水量分配工作。加快推進(jìn)確定地下水管控指標(biāo)。要嚴(yán)格取水用水管理，嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，加強(qiáng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，進(jìn)一步發(fā)揮水資源在區(qū)域發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局中的剛性約束作用；水資源超載地區(qū)要嚴(yán)格執(zhí)行暫停新增取水許可政策要求，同時(shí)加快制訂實(shí)施超載治理方案。

第四，積極應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，更好地發(fā)揮政府作用，全面提升水資源治理水平。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高質(zhì)量，需要發(fā)揮政府與市場(chǎng)“兩只手”的作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，消除區(qū)域市場(chǎng)壁壘、促進(jìn)要素自由流動(dòng)。要充分應(yīng)用產(chǎn)權(quán)和價(jià)格等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和手段，推進(jìn)水權(quán)交易，加快水資源費(fèi)稅改革和價(jià)格改革。要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，加快建立健全能夠充分反映市場(chǎng)供求和水資源稀缺程度，體現(xiàn)水生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的水資源和水環(huán)境價(jià)格機(jī)制。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水權(quán)確權(quán)，培育發(fā)展水市場(chǎng)，開(kāi)展多種形式的水權(quán)交易，促進(jìn)水資源從低效益領(lǐng)域向高效益領(lǐng)域流轉(zhuǎn)。

作者簡(jiǎn)介：沈大軍，男，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）。

充分發(fā)揮南水北調(diào)工程的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙重紅利效應(yīng)*

邵 帥

南水北調(diào)工程是緩解中國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺局面、促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性工程。習(xí)近平總書(shū)記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，南水北調(diào)工程事關(guān)戰(zhàn)略全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、事關(guān)人民福祉。進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和暢通的國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐。事實(shí)上，南水北調(diào)工程既可以發(fā)揮預(yù)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅利，也可能產(chǎn)生協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)紅利，因而其對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但是，不可忽視的是，在推進(jìn)南水北調(diào)工程建設(shè)的過(guò)程中，往往會(huì)由于不同相關(guān)主體的收益目標(biāo)不一致而導(dǎo)致協(xié)調(diào)困境，從而阻礙環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙重紅利效應(yīng)的產(chǎn)生。因此，在推進(jìn)南水北調(diào)工程建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建立健全區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制，從而真正實(shí)現(xiàn)“一江清水永續(xù)北上”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、嚴(yán)格劃定南水北調(diào)工程所涉及地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，南水北調(diào)，成敗在水質(zhì)，水資源、水生態(tài)、水環(huán)境必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理。事實(shí)上，在南水北調(diào)工程的沿線地區(qū)分布著大量的污染密集型企業(yè)。例如，作為南水北調(diào)工程?hào)|線的重要供水地區(qū)，江蘇省分布著大量的化工企業(yè)，給南水北調(diào)工程的水質(zhì)安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅。2019年，江蘇省委辦公廳正式下發(fā)了《江蘇省化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升方案》，推出“依法依規(guī)推進(jìn)整治提升”“壓減沿江地區(qū)化工生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量”“壓減環(huán)境敏感區(qū)域化工生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量”等嚴(yán)厲舉措。但是，值得注意的是，那些被迫搬遷或者關(guān)停的污染密集型企業(yè)可能會(huì)在水資源豐富且環(huán)境規(guī)制相對(duì)寬松的地區(qū)重新選址建廠，這種污染密集型企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移現(xiàn)象會(huì)帶來(lái)新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重紅利效應(yīng)。因此，要堅(jiān)守南水北調(diào)工程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，通過(guò)區(qū)域間環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控倒逼沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第一，南水北調(diào)工程涉及眾多沿線地區(qū)，這些地區(qū)的環(huán)境治理狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差異，而這種環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡特征將會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，不利于形成有效的環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制，甚至?xí)?dǎo)致跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題。因此，應(yīng)該逐步縮小南水北調(diào)工程沿線地區(qū)環(huán)境治理的區(qū)域差異，循序漸進(jìn)地統(tǒng)一區(qū)域間的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建起區(qū)域間環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控體系，從而避免跨區(qū)域的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的負(fù)面環(huán)境影響。第二，應(yīng)該密切關(guān)注南水北調(diào)工程沿線地區(qū)“低質(zhì)量經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展趨勢(shì)與遷移動(dòng)向，鼓勵(lì)污染密集型企業(yè)進(jìn)入相關(guān)工業(yè)園區(qū)，并為其匹配更加完善的污染控制與處理基礎(chǔ)設(shè)施，降低其引致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。第三，綠色技術(shù)有助于提高資源利用效率、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重紅利效應(yīng)的重要保障，因而在推進(jìn)南水北調(diào)工程的過(guò)程中應(yīng)該依托綠色技術(shù)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型賦能，尤其需要加速污染密集型企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，從而提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

二、依托南水北調(diào)工程進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)

南水北調(diào)工程沿線地區(qū)用水情況的變動(dòng)無(wú)疑會(huì)引致各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況隨之變化。同時(shí)，南水北調(diào)工程推進(jìn)背景下水資源的空間配置改變也會(huì)引致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間調(diào)整。南水北調(diào)工程能夠緩解缺水地區(qū)的水資源瓶頸，為受水地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造便利條件，但也可能導(dǎo)致各地區(qū)之間進(jìn)行資源競(jìng)爭(zhēng)，引致跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，甚至可能反過(guò)來(lái)對(duì)南水北調(diào)工程中的水資源質(zhì)量造成不利影響。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)該堅(jiān)持“三先三后”的原則，即先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水，指出無(wú)論是節(jié)水還是治污，都要把水資源作為剛性約束，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快形成節(jié)水型綠色型生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

因此，應(yīng)該充分重視南水北調(diào)工程中的水資源利用效率問(wèn)題，通過(guò)綠色用水發(fā)揮南水北調(diào)工程對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼作用。第一，要依托南水北調(diào)工程推進(jìn)相關(guān)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格規(guī)避區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化布局，淘汰南水北調(diào)工程沿線地區(qū)的落后產(chǎn)能，推動(dòng)高耗水和高污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極推動(dòng)高效節(jié)水行業(yè)發(fā)展，有效提高水資源利用效率和效益。第二，應(yīng)該遵從南水北調(diào)工程沿線地區(qū)的區(qū)域特征與發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)多樣化分工，形成上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建完善的產(chǎn)品價(jià)值鏈，推進(jìn)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)深度對(duì)接協(xié)作。第三，在推進(jìn)南水北調(diào)工程建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)綠色協(xié)同發(fā)展機(jī)制，兼顧區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與環(huán)境承載力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加完善的配套設(shè)施與更高水平的環(huán)境保護(hù)能力。

三、建立健全南水北調(diào)工程的區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制

南水北調(diào)工程雖然為相關(guān)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境共治和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了契機(jī)，但是中國(guó)獨(dú)特的行政集權(quán)、財(cái)政分權(quán)制度引致的地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)在一定程度上產(chǎn)生地方保護(hù)主義甚至以鄰為壑的治理格局，導(dǎo)致區(qū)域間的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)作難以形成真正的合力。在此背景下，不同相關(guān)主體在利益分配方面往往存在不一致甚至沖突的問(wèn)題，導(dǎo)致南水北調(diào)工程的環(huán)境紅利和經(jīng)濟(jì)紅利難以同時(shí)發(fā)揮。因此，應(yīng)該優(yōu)化和完善南水北調(diào)工程的區(qū)域間利益分配機(jī)制，遵循一盤(pán)棋系統(tǒng)思想和整體性布局思路，推動(dòng)建立南水北調(diào)工程的利益共同體。

具體而言，可以在南水北調(diào)工程中的供水地區(qū)與受水地區(qū)之間制定相關(guān)的利益補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)供水地區(qū)與受水地區(qū)之間的利益相關(guān)性，從而促進(jìn)區(qū)域間的良性互動(dòng)。第一，需要逐步完善中央政府協(xié)調(diào)監(jiān)督下的南水北調(diào)工程中各利益主體間的自愿協(xié)商與交易機(jī)制，推進(jìn)供水地區(qū)與受水地區(qū)的政府、企業(yè)、居民之間積極開(kāi)展自愿協(xié)商，因地制宜地根據(jù)實(shí)際問(wèn)題實(shí)施差異化利益分配方案。第二，應(yīng)該積極探索南水北調(diào)工程的水資源定價(jià)機(jī)制，建立健全有利于供水地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水資源價(jià)格體系，以完善供水地區(qū)與受水地區(qū)之間的水資源市場(chǎng)交易制度。第三，可以將供水地區(qū)與受水地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效進(jìn)行掛鉤，由受水地區(qū)對(duì)供水地區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)貼，從而解決由單一政府管理南水北調(diào)工程造成的供水地區(qū)的資金困難，彌補(bǔ)供水地區(qū)企業(yè)和居民搬遷導(dǎo)致的資金缺口。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推動(dòng)能源供給側(cè)與消費(fèi)側(cè)協(xié)同綠色發(fā)展促進(jìn)人與自然和諧共生研究”（21ZDA084）。

作者簡(jiǎn)介：邵帥，男，華東理工大學(xué)商學(xué)院教授（上海 200237）。

高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展*

鄧宏兵

2021年5月14日，習(xí)近平總書(shū)記在河南省南陽(yáng)市主持召開(kāi)推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐。水資源支撐南北方協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)亟待破題的重大問(wèn)題，水源區(qū)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展是破解這一問(wèn)題的核心和前置問(wèn)題，如何高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神的內(nèi)在要求。南水北調(diào)工程對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用，水資源是否安全、水源區(qū)能否持續(xù)供水是南水北調(diào)工程能否持續(xù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵，這就意味著水源區(qū)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展是南水北調(diào)工程的重中之重。中線工程水源區(qū)位于湖北省丹江口市和河南省南陽(yáng)市交界之處，水域橫跨鄂、豫兩省且涉及陜西省。中線水源區(qū)的跨區(qū)域存在表明中線工程水源區(qū)還需要解決多區(qū)域管理協(xié)調(diào)等問(wèn)題，水源區(qū)如何高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展是推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展面臨的一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、科學(xué)認(rèn)識(shí)高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義

第一，區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)代新階段新特征決定的。黨的十九大報(bào)告指出“要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益”。也就是說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾的表現(xiàn)形式之一就是發(fā)展質(zhì)量不高，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)。正確理解區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)是前提和關(guān)鍵。新發(fā)展理念下的區(qū)域發(fā)展本質(zhì)上講就是質(zhì)量問(wèn)題、協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。

第二，高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家戰(zhàn)略和意志的要求。2016 年1 月5日、2018 年4 月26 日、2020 年11 月14 日，習(xí)近平總書(shū)記分別在重慶、武漢、南京主持召開(kāi)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)；2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)。從長(zhǎng)江大保護(hù)到黃河大保護(hù)，政策與實(shí)踐的訴求本質(zhì)上還是解決區(qū)域（流域）的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。

第三，高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是新形勢(shì)新階段區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在訴求。習(xí)近平總書(shū)記在南陽(yáng)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要深入分析南水北調(diào)工程面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，要統(tǒng)籌加強(qiáng)需求和供給管理，對(duì)水源區(qū)和受水區(qū)的水資源利用、生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展及協(xié)調(diào)發(fā)展提出了明確要求。不難看出，水資源支撐南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，水源地保護(hù)和高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)需要優(yōu)先解決的問(wèn)題，高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展事關(guān)水資源支撐南北方協(xié)調(diào)發(fā)展大局，是前提和基礎(chǔ)。

二、精準(zhǔn)把握高質(zhì)量推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問(wèn)題

第一，水質(zhì)達(dá)標(biāo)與污染問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室和原環(huán)保部聯(lián)合通報(bào)的南水北調(diào)（中線）工程水質(zhì)保護(hù)情況，主要入庫(kù)河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率97.4%，不達(dá)標(biāo)斷面主要位于徑流量小且流經(jīng)城鎮(zhèn)下游河段。生產(chǎn)污染問(wèn)題普遍存在，農(nóng)業(yè)面源污染治理長(zhǎng)效機(jī)制還未建立，水源區(qū)負(fù)面清單有待進(jìn)一步完善。

第二，協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立，“九龍治水”亂象依然存在，全流域污染防治、聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理格局亟待形成，行政分割導(dǎo)致相關(guān)問(wèn)題治理難度加大。主要表現(xiàn)是水源區(qū)生態(tài)保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)缺失、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏。南水北調(diào)中線工程水源區(qū)涉及3省7個(gè)地級(jí)市44個(gè)縣（市、區(qū)），缺乏水源區(qū)跨省域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的生態(tài)保護(hù)協(xié)作綜合管理機(jī)構(gòu)；各部門(mén)執(zhí)法監(jiān)管不統(tǒng)一，執(zhí)法效力低；缺乏應(yīng)對(duì)重大事故、環(huán)境突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)作處理能力。

第三，各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分有待優(yōu)化。中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分需要優(yōu)化。水源區(qū)現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，庫(kù)區(qū)漁民轉(zhuǎn)業(yè)安置、居民搬遷、水源區(qū)生態(tài)保護(hù)等本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的支出事務(wù)由地方承擔(dān)，地方財(cái)政難以維持。同時(shí)，省與市縣的財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)也不對(duì)等。

第四，生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。漢江干支流河岸帶和庫(kù)區(qū)庫(kù)濱帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水庫(kù)消落地管理、秦巴山區(qū)生物多樣性保護(hù)、庫(kù)區(qū)下游地區(qū)因水量減少帶來(lái)嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題等都有待協(xié)調(diào)處理。目前，國(guó)家對(duì)南水北調(diào)中線水源區(qū)實(shí)施的均衡性轉(zhuǎn)移支付方式的生態(tài)補(bǔ)償政策沒(méi)有體現(xiàn)淹沒(méi)區(qū)的損失以及地區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；中線水源區(qū)企業(yè)和居民搬遷補(bǔ)償不到位，存在“補(bǔ)償客體模糊”和“補(bǔ)償錯(cuò)位”情況。

第五，水源區(qū)綠色發(fā)展壓力較大，綠色發(fā)展導(dǎo)向不明、方向不清。以工業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)的投資型、內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位；高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)育嚴(yán)重不足，部分新興產(chǎn)業(yè)尚處于培育階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模總體較小，綠色與創(chuàng)新發(fā)展受到制約；水源區(qū)特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值低；生態(tài)旅游業(yè)服務(wù)產(chǎn)品內(nèi)容比較單一、缺少文化內(nèi)涵，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑尚未打通。

三、建設(shè)南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)

第一，積極推動(dòng)和促進(jìn)從國(guó)家層面設(shè)立“南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)”。由國(guó)家相關(guān)部委牽頭，聯(lián)合湖北、河南、陜西三省主管部門(mén)及十堰、南陽(yáng)、安康等地行政管理部門(mén)，成立“南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。充分發(fā)揮政府在南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立部門(mén)間聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。編制《南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)規(guī)劃》，與國(guó)家及相關(guān)地區(qū)“十四五規(guī)劃”實(shí)現(xiàn)高度對(duì)接，解決頂層設(shè)計(jì)與“一張藍(lán)圖干到底”問(wèn)題。

第二，建立并實(shí)施協(xié)作區(qū)水資源管理制度，制定并優(yōu)化協(xié)作區(qū)水資源配置方案。確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。嚴(yán)格入河湖排污口設(shè)置審批，完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度。嚴(yán)格控制水資源短缺和生態(tài)脆弱地區(qū)高用水、高污染行業(yè)發(fā)展規(guī)模。

第三，建立協(xié)作區(qū)水資源聯(lián)合保護(hù)體系，推進(jìn)協(xié)作區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立。編制協(xié)作區(qū)水資源保護(hù)規(guī)劃，把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)。加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染防治力度，大力開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)。綜合運(yùn)用調(diào)水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推進(jìn)地區(qū)水生態(tài)修復(fù)。加快生態(tài)河道建設(shè)和農(nóng)村溝塘綜合整治，改善水生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采，深入推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)工作。

第四，創(chuàng)新“南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)”協(xié)同治理體系。一是加快財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。合理劃分中央與省財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)）中規(guī)定的“適當(dāng)加強(qiáng)中央在長(zhǎng)江、黃河等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面的事權(quán)”的要求，應(yīng)積極推動(dòng)中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。明確地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。在加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌前提下，將適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本公共服務(wù)支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任。二是創(chuàng)新“南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)”綜合管理體系和技術(shù)體系。建立最嚴(yán)格的資源利用和管理體系，創(chuàng)新管理技術(shù)體系。三是建立“南水北調(diào)中線工程水源地高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)作區(qū)”綜合協(xié)調(diào)管理及執(zhí)法機(jī)構(gòu)，尤其是跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理及執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善聯(lián)席會(huì)議制度。四是深度推進(jìn)協(xié)作區(qū)體制機(jī)制和制度創(chuàng)新。主要包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元補(bǔ)償機(jī)制、污染治理聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制、山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)機(jī)制等方面。五是建立協(xié)作區(qū)高質(zhì)量綠色發(fā)展協(xié)作體系，實(shí)現(xiàn)協(xié)作區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展共贏。建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)協(xié)作區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化大發(fā)展，優(yōu)化協(xié)作區(qū)發(fā)展空間格局。積極推進(jìn)生態(tài)工程建設(shè)，大力實(shí)施協(xié)作區(qū)生態(tài)保護(hù)和綜合治理工程；建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展生態(tài)化的現(xiàn)代工業(yè)，生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老、特色文化等產(chǎn)業(yè)，通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)協(xié)作區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2020 年后期資助項(xiàng)目“流域生態(tài)文明建設(shè)研究”（20FGLB017）。

作者簡(jiǎn)介：鄧宏兵，男，湖北省政協(xié)委員，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）區(qū)域經(jīng)濟(jì)與投資環(huán)境研究中心主任，中共湖北省委政研室（省改革辦）生態(tài)文明改革智庫(kù)辦公室主任，教授、博士生導(dǎo)師（武漢 430078）。

南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展的方向與戰(zhàn)略舉措

廖元和

2021年5月14日，習(xí)近平總書(shū)記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出：“促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐。”這一科學(xué)論斷，揭示了中國(guó)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵途徑，本文認(rèn)為：建立秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)，加強(qiáng)該區(qū)域生態(tài)與水資源保護(hù)，對(duì)于推動(dòng)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展將發(fā)揮關(guān)鍵戰(zhàn)略作用，是提供水資源支撐的重大舉措。

一、南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展方向

中國(guó)南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的基本原因之一是生產(chǎn)要素分布不均衡，供應(yīng)不協(xié)調(diào)，南方缺煤，北方缺水，黃河流域陜縣點(diǎn)所測(cè)的年徑流量總量?jī)H為430 億立方米，而長(zhǎng)江流域大通點(diǎn)測(cè)得的年徑流量總量為9293 億立方米，也就是說(shuō)，黃河流域的水資源供應(yīng)量不足長(zhǎng)江流域的二十分之一，南水北調(diào)工程因此成為支撐南北方水資源供需平衡的關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措。

從南水北調(diào)后續(xù)工程的建設(shè)來(lái)看：中線工程將是重點(diǎn)。一是現(xiàn)在從丹江口水庫(kù)引水的中線工程總長(zhǎng)為1400 多公里，還沒(méi)有調(diào)蓄水庫(kù)，輸水量也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃要求。二是長(zhǎng)江水利委員會(huì)郭樹(shù)言、李世忠、魏廷琤的研究報(bào)告《從三峽水庫(kù)小江引水工程研究》提出從三峽水庫(kù)年調(diào)水135 億立方米。錢(qián)正英院士認(rèn)為，從三峽庫(kù)區(qū)調(diào)水北上有三大優(yōu)勢(shì)：其一是長(zhǎng)江三峽水庫(kù)水量豐富，年平均水量為4300 多億立方米，年調(diào)水100 億—200 億立方米水對(duì)三峽水庫(kù)水量影響不大；其二是小江引水工程的高程為海拔145 米至175 米，即三峽水庫(kù)的蓄水高程，對(duì)發(fā)電影響不大；其三是越巴山、翻秦嶺、入渭河、進(jìn)黃河沿途淹沒(méi)損失小，便于施工與管理。如果中線工程從丹江口水庫(kù)引水的后續(xù)工程完成，加上新建設(shè)的中線小江工程從三峽水庫(kù)引水的方案得以實(shí)現(xiàn)，那么中線工程就可以向北方年輸送300億立方米水資源，占南水北調(diào)工程總輸水規(guī)劃量的三分之二以上。

二、建立秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)的重要意義

秦巴山地指秦嶺、大巴山兩側(cè)的漢水上游、嘉陵江上游、渭河上游及洛河上游的山地和各區(qū)域，包括陜西的安康、漢中、商洛等市縣和河南的盧氏縣、南召縣、洛寧縣、淅川縣，湖北的十堰市、丹江口市，四川的廣元市、巴中市，重慶的城口縣、巫山縣，甘肅的天水市等，橫跨豫、陜、甘、川、渝、鄂六?。ㄊ校﹨^(qū)域，覆蓋50 多個(gè)縣，國(guó)土面積22.5 萬(wàn)平方千米，總?cè)丝?765 萬(wàn)人，建立秦巴山地生態(tài)與水資源綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)對(duì)于南水北調(diào)工程和南北方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。

一是秦巴山地處于南水北調(diào)中線工程的關(guān)鍵區(qū)域，南水北調(diào)中線工程是從長(zhǎng)江最大支流漢江中上游的丹江口水庫(kù)調(diào)水，在丹江口水庫(kù)東岸的河南淅川縣境內(nèi)開(kāi)挖工程干渠，經(jīng)長(zhǎng)江流域與淮河流域分水嶺向北送水。無(wú)論湖北丹江口市還是河南淅川縣，均屬于秦巴山地，其生態(tài)環(huán)境直接影響著南水北調(diào)中線工程的水量與水質(zhì)。就中線工程的新方案而言，通過(guò)小江工程從三峽水庫(kù)引水到黃河，更是全線經(jīng)過(guò)秦巴山地。秦巴山地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)與利用，對(duì)于南水北調(diào)中線工程發(fā)揮著關(guān)鍵性的決定作用。

二是秦巴山地是漢江、嘉陵江、渭河、洛河的發(fā)源地，對(duì)長(zhǎng)江、黃河流域的旱澇災(zāi)害具有重大影響。漢江又稱(chēng)漢水，是長(zhǎng)江中游的最大支流歷史上漢江常發(fā)洪水，進(jìn)而影響武漢的安全及長(zhǎng)江中游水汛。嘉陵江是長(zhǎng)江上游重要的產(chǎn)沙河，一方面泥沙大量注入長(zhǎng)江影響河道淤積；另一方面嘉陵江和漢江同時(shí)發(fā)洪水，將對(duì)長(zhǎng)江流域的洪澇災(zāi)害產(chǎn)生重大影響。渭河是黃河流域的最大支流，每年輸入黃河的泥沙平均約5.8 億噸，約占黃河泥沙總量的三分之一。渭河南岸秦嶺山地年徑流量豐富而年際變化小，北岸黃土區(qū)域徑流小而年際變化大。治理渭河主要就是控制北岸黃土區(qū)的泥沙流入。洛河也是黃河中游的重要支流，發(fā)源于秦巴山地的陜西省渭南市。洛河的支流眾多，季節(jié)性河流多，多發(fā)洪水，黃沙淤積，是黃河流域中游的又一泥沙來(lái)源江河。

三是有利于推進(jìn)國(guó)家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。秦巴山地連片貧困地區(qū)縱橫秦嶺、巴山間的陜西、甘肅、四川、重慶、湖北、河南等六省市近80 個(gè)縣（區(qū)），是“十二五”規(guī)劃以來(lái)中國(guó)新一輪扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。秦巴山地雖然是中國(guó)跨省域的集中連片貧困地區(qū)，但這里水量豐富、植物品種眾多。自古以來(lái)，漢江、嘉陵江、渭河、洛河的河谷平原地區(qū)都是農(nóng)產(chǎn)品豐富的區(qū)域，也是中國(guó)農(nóng)耕文明和文化的重要發(fā)祥地。秦巴山地人口眾多，是中國(guó)工業(yè)三線建設(shè)時(shí)期的重要區(qū)域，有一定工業(yè)基礎(chǔ)。地理環(huán)境的相似性、歷史聯(lián)系的緊密性和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一性以及貧困連片山區(qū)的特殊性，為建立秦巴山地生態(tài)保護(hù)與水資源保護(hù)和利用的綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)提供了充足的依據(jù)。

四是秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)是聯(lián)系成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、關(guān)中城市群、長(zhǎng)江中游城市群和中原城市群等四大城市群的通道和紐帶，是四大城市群之間的薄弱環(huán)節(jié)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如果秦巴山地綠色協(xié)作發(fā)展區(qū)較快發(fā)展起來(lái)，不但將極大地促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈與關(guān)中城市群之間的交流，中原城市群和長(zhǎng)江中游城市群之間的交流，而且有利于南北方、中西部之間的融合發(fā)展，極大地促進(jìn)黃河流域與長(zhǎng)江流域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、建立秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)的戰(zhàn)略舉措與路徑

建立秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)的主要舉措有兩個(gè)：一是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和水源，保障南水北調(diào)工程后續(xù)工程的推進(jìn)。例如，建立秦巴山地生態(tài)環(huán)境與水源保護(hù)綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)的重要任務(wù)之一建議要在漢江、嘉陵江、渭河與洛河上中游建立一大批大中型調(diào)蓄水庫(kù)，這將有利于對(duì)漢江、嘉陵江、渭河、洛河的上游治理，減少長(zhǎng)江與黃河中游的洪澇災(zāi)害和泥沙流入，具有重大的戰(zhàn)略意義。二是改變連片貧困山區(qū)的容貌，通過(guò)綠色發(fā)展促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)共進(jìn)。秦巴山地區(qū)域綠色發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代山地農(nóng)業(yè)，溝通南北與中西部的物流業(yè)商貿(mào)業(yè)，現(xiàn)代文化旅游業(yè)，部分高端的特色工業(yè)。隨著2021年從鄭州到重慶的鄭萬(wàn)高鐵通車(chē)，這條經(jīng)過(guò)河南、陜西、湖北、四川和重慶等地，縱貫秦巴山地的現(xiàn)代交通大動(dòng)脈將成為秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)的重要推動(dòng)力量。

建立秦巴山地綠色發(fā)展協(xié)作區(qū)可以有兩種路徑：一是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，自上而下進(jìn)行規(guī)劃和組織。二是自下而上，先由地方政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)的組織形式通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)合作漸進(jìn)式推進(jìn)。但無(wú)論哪種方式，都是政府主導(dǎo)的以生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)為主目標(biāo)促進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程的綠色發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)。

作者簡(jiǎn)介：廖元和，男，重慶工商大學(xué)教授，教育部重點(diǎn)基地長(zhǎng)江上游研究中心博士生導(dǎo)師（重慶 400067）。