高玉嵩

（鄭州鐵路公安處，河南 鄭州 450052）

鐵路作為重要的全國性公共交通方式，在方便居民出行、貨物運輸?shù)耐瑫r，也極易成為恐怖活動的目標(biāo)。列車運行速度快、樞紐設(shè)施人流密集，針對這些目標(biāo)進(jìn)行的恐怖活動一旦得手，將造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，并將嚴(yán)重威脅公共安全和國家安全。2018年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)公安機關(guān)管理體制調(diào)整工作方案》，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，將鐵路公安、森林公安、交通公安由雙重領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為公安部領(lǐng)導(dǎo)［1］。鐵路公安機關(guān)與鐵路運輸企業(yè)之間不再具有體制上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，兩者反恐職責(zé)的劃分無法再通過內(nèi)部規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)，現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定有的并不適合鐵路運輸領(lǐng)域，為提高鐵路運輸行業(yè)的反恐效能，有必要對兩者的反恐職責(zé)進(jìn)行細(xì)分。

一、《反恐怖主義法》對反恐職責(zé)的劃分

《反恐怖主義法》明確了公安機關(guān)與防范恐怖襲擊重點目標(biāo)（以下稱重點目標(biāo)）管理單位在有關(guān)反恐方面的責(zé)任劃分。從《反恐怖主義法》相關(guān)條文的表述可以看出，該法將防范恐怖襲擊分為以下環(huán)節(jié)：其一，確定重點目標(biāo)；其二，重點目標(biāo)管理單位建設(shè)反恐設(shè)施；其三，反恐設(shè)施日常使用及維護(hù)機制；其四，公安機關(guān)負(fù)責(zé)對重點目標(biāo)管理單位反恐責(zé)任落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；其五，公安機關(guān)及武警部隊依照有關(guān)規(guī)定，對重點目標(biāo)進(jìn)行警戒、巡邏、檢查；其六，恐怖活動發(fā)生后的處置。在以上不同的環(huán)節(jié)中，公安機關(guān)和重點目標(biāo)管理單位擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)，由于《反恐怖主義法》較強的原則性和鐵路反恐的特殊性，鐵路公安機關(guān)和鐵路運輸企業(yè)所擔(dān)負(fù)的反恐責(zé)任既有重合之處，也有不明確之處，有必要對兩者的反恐職責(zé)作一厘定（下文所稱的鐵路運輸企業(yè)是指對鐵路重點目標(biāo)負(fù)有管理責(zé)任的企業(yè)）。

（一）鐵路運輸企業(yè)擔(dān)負(fù)的反恐責(zé)任

鐵路運輸企業(yè)不同于一般的國有企業(yè)，管理的鐵路點多、線長、面廣，具有相對開放的運營環(huán)境，一旦遭受恐怖襲擊將帶來巨大損失。鐵路運輸行業(yè)的重點目標(biāo)是指與鐵路公共安全和運輸生產(chǎn)安全密切相關(guān)，遭受恐怖襲擊可能性較大以及遭受恐怖襲擊可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失或社會影響的單位、場所、活動、設(shè)施等［2］。因此，鐵路運輸企業(yè)所屬的眾多機構(gòu)被確立為重點目標(biāo)，其管理單位擔(dān)負(fù)以下反恐職責(zé)：

1.建設(shè)防范恐怖襲擊的設(shè)施

鐵路運輸企業(yè)在建設(shè)相關(guān)交通樞紐時，應(yīng)同步建設(shè)防范恐怖襲擊的技防與物防設(shè)施，《反恐怖主義法》第二十七條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，組織、督促有關(guān)建設(shè)單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區(qū)域的重點部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等防范恐怖襲擊的技防、物防設(shè)備、設(shè)施”。該法條中所提到的技防設(shè)備，在鐵路運輸領(lǐng)域主要是指防侵入設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)備和安檢設(shè)備，防侵入設(shè)備主要運用于鐵路沿線和貨運場站，視頻監(jiān)控設(shè)備主要運用于車站候車廳和站前廣場，安檢設(shè)備主要運用于車站和貨運站。該法條中所提及的物防設(shè)備，在鐵路運輸領(lǐng)域主要是指站前廣場的硬隔離設(shè)備，例如防沖撞墩和隔離柵欄。該法條明確規(guī)定相關(guān)的物防與技防設(shè)施應(yīng)與交通樞紐同步建設(shè)，因為這些設(shè)備如果沒有與交通樞紐同步規(guī)劃、同步建設(shè)，而是在交通樞紐建成后再進(jìn)行加裝，不僅耗費更大，而且效果也要大打折扣。

2.配備處置和防范恐怖襲擊設(shè)備

《反恐怖主義法》第三十二條明確規(guī)定，重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)“建立反恐怖主義工作專項經(jīng)費保障制度，配備、更新防范和處置設(shè)備、設(shè)施”。該法條所列明的責(zé)任在鐵路運輸領(lǐng)域主要是指鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備應(yīng)對恐怖襲擊的防爆毯和防爆罐等防爆炸物設(shè)備，以及處置暴恐襲擊的盾牌、鎖腿器等器械。這里所提及的防范恐怖襲擊的設(shè)備和設(shè)施，與《反恐怖主義法》第二十七條第二款所提及的設(shè)施存在根本性的區(qū)別，這里所提及的設(shè)備不需要與交通樞紐同步規(guī)劃、同步建設(shè)，而是根據(jù)需要可以進(jìn)行靈活布置。例如，可以在已經(jīng)開放的進(jìn)站口處放置防爆炸物設(shè)備，同時應(yīng)對相關(guān)設(shè)備按時進(jìn)行更新，確保其防護(hù)性能處于良好狀態(tài)。

3.建立相關(guān)工作機制

根據(jù)《反恐怖主義法》的規(guī)定，重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)建立反恐怖主義工作專項經(jīng)費保障制度，視頻系統(tǒng)值班查看、保存及維護(hù)制度，防范和處置恐怖襲擊的預(yù)案制度。這些制度在鐵路運輸領(lǐng)域更為重要，只有在專項經(jīng)費的保障下，相關(guān)反恐設(shè)施才能進(jìn)行定期的維護(hù)與更新，保持良好的狀態(tài)；視頻系統(tǒng)只有專人值守，才能及時發(fā)現(xiàn)涉嫌恐怖活動的行為，同時在恐怖事件發(fā)生時，為其處置提供必要的信息支撐；防范和處置恐怖活動的預(yù)案，需要根據(jù)恐怖活動方式的變化進(jìn)行更新，新的恐怖活動方式層出不窮，只有根據(jù)已掌握的情報對預(yù)案進(jìn)行不斷更新，才能使預(yù)案切實發(fā)揮作用。

4.發(fā)現(xiàn)并報告可疑的人和物

根據(jù)《高速鐵路安全防護(hù)管理辦法》第三十七條規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)安全檢查的主體責(zé)任，同時《反恐怖主義法》第三十四條規(guī)定，重點目標(biāo)管理單位在安全檢查中發(fā)現(xiàn)可疑的人和物時，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)報告。鐵路運輸企業(yè)建設(shè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)和進(jìn)行的安全檢查，能夠有效地發(fā)現(xiàn)可疑的人和物，利用與鐵路公安機關(guān)的協(xié)同機制，將相關(guān)信息傳遞給鐵路公安機關(guān)，為公安機關(guān)的及時處置爭取時間，為案件調(diào)查提供線索。

（二）鐵路公安機關(guān)履行的反恐職責(zé)

鐵路公安機關(guān)作為行業(yè)公安機關(guān)，其職責(zé)圍繞保證鐵路運輸安全展開，管轄區(qū)域主要集中于鐵路線及沿線的各車站，這些區(qū)域易受恐怖活動的侵?jǐn)_。作為維護(hù)國家安全的專業(yè)力量，鐵路公安機關(guān)擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)的反恐職責(zé)，體現(xiàn)在以下方面：

1.預(yù)防和制止恐怖主義犯罪

《人民警察法》第二條規(guī)定“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動”。人民警察與所有違法犯罪行為作斗爭，鐵路警察作為人民警察的一員，在其轄區(qū)內(nèi)承擔(dān)預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動的職責(zé)，恐怖主義犯罪作為一種嚴(yán)重的暴力犯罪，是鐵路公安機關(guān)的重點工作對象。鐵路公安機關(guān)預(yù)防和制止恐怖主義犯罪，主要從以下三個方面開展：其一，依托人臉識別系統(tǒng)、實名制驗票系統(tǒng)和安檢系統(tǒng)，將已經(jīng)確定的恐怖活動人員隔絕在進(jìn)站口之外，并對可疑的人和物進(jìn)行核實與處置。雖然實名制驗票系統(tǒng)和安檢系統(tǒng)由鐵路運輸企業(yè)負(fù)責(zé)，但是其在發(fā)現(xiàn)可疑的人和物后，仍然需要鐵路公安機關(guān)進(jìn)行核證查驗，通過這種方式可以在恐怖襲擊發(fā)生前將犯罪行為制止，避免實害結(jié)果的產(chǎn)生；其二，當(dāng)鐵路公安的轄區(qū)內(nèi)發(fā)生恐怖活動時，鐵路公安機關(guān)負(fù)責(zé)處置恐怖活動、救助受傷人員，進(jìn)行后續(xù)的案件調(diào)查。在客運站尤其是特等站，鐵路公安大多與地方公安、武警等處突力量建立了聯(lián)勤聯(lián)動機制，但是鐵路公安因其行業(yè)公安的特性，在處置針對鐵路運輸場所的恐怖活動時應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用；其三，制止極端主義活動，《反恐主義法》第二十八條規(guī)定“公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)極端主義活動的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即停止”，該條所指的極端主義活動有別于帶有暴力性質(zhì)的恐怖活動，主要指宣揚恐怖主義的活動。通過總結(jié)近年來暴力恐怖主義襲擊案件發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)非法政治訴求、吸引社會注意、不斷擴大社會影響，恐怖分子往往選擇那些具有特殊政治意義、人流量大、容易引起集體恐慌的地方（如學(xué)校、公交車、商業(yè)中心、地鐵、火車站等）發(fā)動恐怖襲擊［3］。火車站往往是一個城市人流密集的區(qū)域，在該區(qū)域進(jìn)行恐怖主義的宣揚，往往會產(chǎn)生巨大的社會影響和政治影響，與此相對應(yīng)，鐵路公安在日常工作中應(yīng)對該類活動保持足夠的警惕。

2.收集反恐怖主義情報

火車票實行實名制發(fā)售之后，鐵路公安機關(guān)可以掌握購票人的相關(guān)信息，通過專業(yè)的分析研判可以獲取有價值的情報?！斗纯植乐髁x法》第四章對反恐怖主義情報的收集進(jìn)行了規(guī)制，鐵路公安機關(guān)開展相關(guān)工作時，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定。

3.調(diào)查有恐怖嫌疑的活動

鐵路作為一種便捷的交通方式，往往會被恐怖分子所利用，成為其人員流動的載體。實名制驗票系統(tǒng)的全面普及和鐵路公安機關(guān)合成作戰(zhàn)平臺的運用，使其能夠有效獲取可疑人員流動信息。鐵路公安機關(guān)轉(zhuǎn)制之后，與其他公安機關(guān)的溝通更為便捷，能夠獲取其他公安機關(guān)收集到的相關(guān)線索，并依托行業(yè)公安機關(guān)的優(yōu)勢對相關(guān)線索進(jìn)行核實?！斗纯植乐髁x法》第五章規(guī)定公安機關(guān)對有恐怖嫌疑的活動需要調(diào)查核實的，應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行調(diào)查，這一規(guī)定使鐵路公安機關(guān)在進(jìn)行該類活動時于法有據(jù)。

4.進(jìn)行反恐行政執(zhí)法

鐵路公安機關(guān)不僅要直接面對與恐怖主義有關(guān)的犯罪行為，也要履行其反恐行政職能，其反恐行政執(zhí)法的對象可以分為兩類：其一，根據(jù)《治安管理處罰法》第二十五條規(guī)定，公安機關(guān)可以對擾亂公共秩序的行為人進(jìn)行治安處罰，鐵路公安機關(guān)在其轄區(qū)內(nèi)，遇有擾亂公共秩序但不構(gòu)成犯罪的極端主義活動，可以依據(jù)該條規(guī)定，對行為人進(jìn)行治安行政處罰。其二，根據(jù)《反恐怖主義法》第三十一條規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門，確定防范恐怖襲擊的重點目標(biāo)，根據(jù)該法條的規(guī)定，鐵路公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，確定其轄區(qū)內(nèi)的重點目標(biāo)?！斗纯植乐髁x法》第三十六條規(guī)定，“公安機關(guān)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)掌握重點目標(biāo)的基礎(chǔ)信息和重要動態(tài)，指導(dǎo)、監(jiān)督重點目標(biāo)的管理單位履行防范恐怖襲擊的各項職責(zé)”。鐵路公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)的鐵路運輸企業(yè)進(jìn)行行政監(jiān)督，如遇鐵路運輸企業(yè)履行反恐職責(zé)不力，鐵路公安機關(guān)有權(quán)對其進(jìn)行行政處罰。賦予公安機關(guān)該項行政處罰權(quán)，能夠有效提升其監(jiān)管力度，切實督促鐵路運輸企業(yè)落實反恐主體責(zé)任。

二、鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關(guān)反恐職責(zé)劃分方面存在的問題

從《反恐怖主義法》對鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關(guān)的反恐職責(zé)劃分可以看出，兩者均承擔(dān)多項反恐工作，對此法律只進(jìn)行了原則性的規(guī)定，造成實踐中出現(xiàn)了以下困惑：性質(zhì)不同的兩個主體，為何均承擔(dān)處置恐怖活動的職責(zé)？是否需要對這種處置職責(zé)作進(jìn)一步劃分？

（一）關(guān)于兩者處置恐怖活動的職責(zé)，現(xiàn)行法律規(guī)定不夠明確具體

根據(jù)《反恐怖主義法》第三十二條的規(guī)定，重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)制定防范和應(yīng)對處置恐怖活動的預(yù)案、措施，并定期進(jìn)行培訓(xùn)和演練，這在法律層面上明確了重點目標(biāo)的管理單位承擔(dān)著處置恐怖活動的職責(zé)。為使重點目標(biāo)管理單位具有處置恐怖活動的能力，《反恐怖主義法》明確規(guī)定重點目標(biāo)管理單位擔(dān)負(fù)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)責(zé)任、日常使用及維護(hù)責(zé)任，并配備處置設(shè)備和相關(guān)安保人員。根據(jù)法律規(guī)定，重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)在重點目標(biāo)配備處置恐怖活動的設(shè)施、設(shè)備，并配備進(jìn)行處置的安保人員，確保在恐怖活動發(fā)生時能夠在警察到達(dá)現(xiàn)場前將恐怖活動扼制在初始階段，以有效減輕恐怖活動的不利影響。鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部也能夠依據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)處置恐怖活動的職責(zé)，2019年7月、8月，國鐵集團反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別召開第一次、第二次會議，明確表示“鐵路的反恐怖主體責(zé)任在企業(yè)，安檢的主體責(zé)任也在企業(yè)”［1］。相較于《反恐怖主義法》以列舉的方式規(guī)定重點目標(biāo)管理單位的反恐責(zé)任，鐵路運輸企業(yè)在表述其反恐責(zé)任時使用了概括的形式，在其所稱的反恐怖主體責(zé)任中必然包括處置恐怖活動的責(zé)任。通過以上分析可以看出，無論是在立法層面還是在鐵路運輸企業(yè)層面，由鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)處置恐怖活動職責(zé)，已經(jīng)成為共識。

公安機關(guān)是預(yù)防和打擊違法犯罪、進(jìn)行治安行政管理的專職機關(guān)，維護(hù)國家安全和人民生命財產(chǎn)安全、維護(hù)社會治安秩序是其重要職責(zé)。恐怖主義活動對國家穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，無論是《人民警察法》中對警察職權(quán)的規(guī)定，還是《反恐怖主義法》中對重點目標(biāo)管理單位在發(fā)現(xiàn)可疑的人和物后承擔(dān)向公安機關(guān)報告的責(zé)任規(guī)定，都能體現(xiàn)公安機關(guān)人民警察承擔(dān)著處置恐怖活動的責(zé)任。鐵路公安民警日常接受反恐訓(xùn)練，并配備包括武器在內(nèi)的處突裝備，是鐵路維穩(wěn)處突的專職力量。

通過以上分析可以看出，鐵路運輸企業(yè)作為重點目標(biāo)的管理單位，承擔(dān)處置恐怖活動的責(zé)任，鐵路公安機關(guān)作為行業(yè)公安，同樣承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)處置恐怖活動的責(zé)任。為保證重點目標(biāo)的管理單位有能力發(fā)現(xiàn)并處置恐怖活動，《反恐怖主義法》在硬件設(shè)施的建設(shè)、反恐設(shè)備的配備、相關(guān)保障制度的設(shè)立等方面進(jìn)行了規(guī)定；對于公安機關(guān)，該法只規(guī)定了其擔(dān)負(fù)的責(zé)任，并未過多涉及如何保證其履行有關(guān)職責(zé)。法律進(jìn)行這樣的安排，體現(xiàn)了其對兩者不同的角色定位，鐵路運輸企業(yè)雖為重點目標(biāo)的管理單位，但是其內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置和人員的配備是圍繞企業(yè)經(jīng)營展開的，公共交通運輸工具營運單位本質(zhì)上屬于以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向的運輸企業(yè)，其在強化反恐措施時勢必會考慮自身相對于其他類型公共交通工具營運單位的比較優(yōu)勢，從而影響其履行反恐義務(wù)的積極性和效果［4］。對于需履行的反恐怖主義職責(zé)，鐵路運輸企業(yè)既缺乏相關(guān)的組織經(jīng)驗，也缺乏主動履職的積極性，所以法律對其需履行的職責(zé)進(jìn)行了比較完整的設(shè)定，以求利用法律的強制力來保證其履行相關(guān)職責(zé)；對于公安機關(guān)而言，針對恐怖主義活動開展工作，是其本身所擔(dān)負(fù)的職責(zé)之一，相關(guān)法律法規(guī)對其如何履行該項職責(zé)已有明確規(guī)定，所以在《反恐怖主義法》中只列明其責(zé)任，并未另外進(jìn)行完整的制度設(shè)定。

鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關(guān)在反恐怖主義領(lǐng)域，擁有不同的角色定位，但是卻同樣擔(dān)負(fù)處置恐怖活動的責(zé)任?！斗纯植乐髁x法》進(jìn)行這樣的安排基于以下兩點考量：其一，鐵路運輸企業(yè)在進(jìn)行交通樞紐建設(shè)時，對公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等安防硬件設(shè)施進(jìn)行共同規(guī)劃、共同建設(shè)，更能發(fā)揮這些設(shè)施的作用。如果在交通樞紐建設(shè)完成之后再加裝安防硬件設(shè)施，不但在施工時會受到場地的限制，同時建筑的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可能會對視頻系統(tǒng)的監(jiān)控范圍產(chǎn)生影響，使其無法發(fā)揮最好的效果。安防硬件設(shè)施的建設(shè)，需要投入相當(dāng)?shù)馁Y金，只有基于自身職責(zé)進(jìn)行該設(shè)施的建設(shè)，才能最大限度地激發(fā)其積極性，同時為保證其建設(shè)的效果，《反恐怖主義法》規(guī)定公安機關(guān)對重點目標(biāo)的管理單位履行反恐職責(zé)情況進(jìn)行行政監(jiān)督。其二，以公安機關(guān)現(xiàn)有的力量，無法做到向所有重點目標(biāo)派駐警力，雖然鐵路公安在鐵路沿線車站設(shè)有派出機構(gòu)，可以保證車站一直有警力駐守，但是立法更關(guān)注普遍存在的現(xiàn)象。由于警察等專業(yè)力量無法在恐怖活動發(fā)生的第一時間到達(dá)現(xiàn)場，這就要求重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)擁有一定的處置能力，不能放任恐怖活動肆意進(jìn)行；同時，恐怖活動的初始階段，既是絕大部分損失產(chǎn)生的階段，也是最容易對其進(jìn)行控制的階段，所以在恐怖活動發(fā)生的初期，需要有處置力量介入。在警察等專業(yè)力量趕到現(xiàn)場之前，只能借助現(xiàn)場的處置力量對恐怖活動進(jìn)行限制，這是《反恐怖主義法》規(guī)定重點目標(biāo)管理單位承擔(dān)處置恐怖活動職責(zé)最為重要的原因。

（二）反恐職責(zé)劃分不明，導(dǎo)致兩者無法在反恐方面形成合力

鐵路運輸企業(yè)依托安防硬件設(shè)施，在配備安保人員和處置裝備的基礎(chǔ)上，承擔(dān)處置恐怖活動的職責(zé)，以彌補警察到達(dá)現(xiàn)場前出現(xiàn)的空當(dāng)，法律進(jìn)行這樣的設(shè)定看似十分合理，但是實踐中卻難以達(dá)到預(yù)期效果。首先，鐵路公安轄區(qū)主要由鐵路線和沿線車站組成，并且在每個車站都設(shè)有派出所，鐵路運輸行業(yè)的重點目標(biāo)與鐵路公安機關(guān)的轄區(qū)高度重合，同時車站有警力晝夜值守，一旦發(fā)生恐怖活動鐵路公安機關(guān)能夠快速反應(yīng)。日常訓(xùn)練使鐵路公安在恐怖活動發(fā)生時的反應(yīng)速度快于鐵路運輸企業(yè)安保人員，同時相較于地方公安的出警時間，其反應(yīng)時間有時甚至可以忽略不計，所以在鐵路運輸領(lǐng)域幾乎不存在需要填補的出警空當(dāng)期。其次，鐵路公安機關(guān)會進(jìn)行站區(qū)巡邏或在進(jìn)出站口設(shè)崗，并配備更為專業(yè)的反恐設(shè)備，這些措施的施行，使鐵路運輸企業(yè)怠于訓(xùn)練其安保人員、維護(hù)和更新反恐裝備，其實際具有的處置能力與法律所要求的能力相去甚遠(yuǎn)，造成了資源的空耗。最后，鐵路運輸企業(yè)在交通樞紐建設(shè)時，同步建設(shè)的反恐硬件設(shè)施，以公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)為主，該系統(tǒng)可以為鐵路運輸企業(yè)處置恐怖活動提供必要的信息支撐，但是《高速鐵路安全防護(hù)管理辦法》第二十七條規(guī)定“監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)毓舶踩曨l監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)圖像資源共享”。鐵路公安機關(guān)開展反恐工作時，受多種因素的影響，無法充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為了實時獲取相關(guān)信息，鐵路公安機關(guān)往往需要建設(shè)自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，這不但造成資源的重復(fù)投入，而且有違《反恐怖主義法》有關(guān)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)要與交通樞紐共同設(shè)計、共同施工，以發(fā)揮其最大效能的規(guī)定。

通過以上分析可以看出，鐵路重點目標(biāo)安全保衛(wèi)中存在兩支時刻待命的處置恐怖活動的力量，這本該使重點目標(biāo)防范恐怖活動的能力顯著增強，但現(xiàn)實卻事與愿違，兩者在諸多方面存在一定的張力。鐵路公安機關(guān)的存在，使得即使鐵路重點目標(biāo)發(fā)生恐怖活動，鐵路運輸企業(yè)的先期處置也幾乎沒有適用的余地；同時，鐵路公安機關(guān)難以充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻系統(tǒng)。這在事實上造成了：一方面，鐵路運輸企業(yè)不存在單獨面對恐怖活動的情形，缺乏提高處置恐怖活動能力的積極性；另一方面，鐵路公安機關(guān)因自身職責(zé)所系能夠積極主動地投入反恐工作中，但是其既無法充分共享鐵路企業(yè)的視頻系統(tǒng)，又在后期加裝視頻系統(tǒng)時受建筑物的影響而難以做到全面監(jiān)控，限制了其獲取信息的能力。即使《反恐怖主義法》賦予公安機關(guān)監(jiān)督重點目標(biāo)管理單位履行反恐職責(zé)的權(quán)力，但是在鐵路運輸行業(yè)，鐵路公安機關(guān)開展日常工作有賴于鐵路運輸企業(yè)提供必要的配合，這就造成了鐵路公安機關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)事實上被削弱，無法完全行使法律賦予的該項權(quán)力。

三、明確鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關(guān)的反恐職責(zé)劃分

《反恐怖主義法》對反恐職責(zé)的劃分更多的是原則性的，需要通過相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確。在《反恐怖主義法》實施之后，有關(guān)鐵路反恐的法律法規(guī)目前僅有《高速鐵路安全防護(hù)管理辦法》出臺，其更關(guān)注高速鐵路如何進(jìn)行防護(hù)，對反恐職責(zé)的劃分鮮有涉及，并沒有解決鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關(guān)之間反恐職責(zé)劃分不明的問題。因此，有必要結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)與工作實踐，對兩者反恐職責(zé)的劃分進(jìn)行探討。

（一）從不同角度明確兩者各自擔(dān)負(fù)防范恐怖活動的責(zé)任

鐵路公安機關(guān)的職責(zé)是保證鐵路運輸安全，但其擁有的警力卻與其承擔(dān)的職責(zé)不相適應(yīng)，我國超長的鐵路線和數(shù)量眾多的沿線車站，使得鐵路公安機關(guān)依靠現(xiàn)有警力難以應(yīng)對鐵路運輸面臨的所有威脅。雖然鐵路公安機關(guān)在沿線車站均設(shè)有派出所，并建立了相關(guān)的反恐處突體系，能夠有效應(yīng)對針對沿線車站的恐怖主義威脅，但是面對超長的鐵路線，單位距離所擁有的警力并不足以應(yīng)對這種威脅。同時，“當(dāng)前我國鐵路的運營總里程呈逐年上升趨勢，但警力人員配備并沒有隨著運營里程增加的幅度而相應(yīng)的增加，這就導(dǎo)致運營線上的平均警力嚴(yán)重不足”［5］。恐怖主義活動是通過帶有暴力性質(zhì)的表演，向人們傳遞一種信息，使人們感受到生活籠罩在這種恐怖的氛圍中?！翱植澜M織追求的并非單純的物質(zhì)毀滅，而是以一種‘戲劇化’方式將針對平民的暴行表演出來，從而在一部分群體中營造消極、緊張氛圍，作為談判桌上的‘籌碼’、獲取政治利益的‘鋪路石’。而暴力無論是‘真實’抑或‘虛假’，威脅是抽象或是具體，都可以使不特定的多數(shù)人產(chǎn)生不安與恐慌感?！保?］對鐵路線等鐵路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行破壞，不但會使設(shè)施本身受損，而且極易造成列車傾覆等安全事故，這種行為方式能夠造成恐怖活動追求的效果。所以，不僅沿線車站易受恐怖活動威脅，而且以鐵路線為代表的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施同樣易受恐怖活動的威脅。雖然科技的發(fā)展在一定程度上緩解了鐵路公安機關(guān)警力不足的現(xiàn)狀，但是并沒有從根本上解決現(xiàn)有警力與所擔(dān)負(fù)職責(zé)之間的緊張關(guān)系。

在鐵路公安機關(guān)現(xiàn)有警力和資金保障不會大幅增加的背景下，為應(yīng)對不斷延伸的鐵路網(wǎng)所帶來的新的反恐壓力，讓鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)部分反恐責(zé)任十分必要?！斗纯植乐髁x法》規(guī)定鐵路運輸企業(yè)在進(jìn)行交通設(shè)施的建設(shè)時，將安防硬件設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施共同規(guī)劃、共同施工，能夠最大限度地發(fā)揮相關(guān)安防硬件設(shè)施的效能。綜合以上分析可以看出，不能因為鐵路運輸企業(yè)在實踐中存在怠于履行法律所賦予的部分反恐職責(zé)的情況而因噎廢食，不讓其承擔(dān)反恐責(zé)任。鐵路運輸企業(yè)在反恐硬件設(shè)施建設(shè)、人員和資金方面的優(yōu)勢，決定了其擁有履行相關(guān)反恐職責(zé)的基礎(chǔ)，應(yīng)與鐵路公安機關(guān)共同擔(dān)負(fù)防范恐怖活動的職責(zé)，但兩者的側(cè)重點應(yīng)有所不同。

1.鐵路運輸企業(yè)從安全生產(chǎn)的角度防范恐怖活動

我國所發(fā)生的針對鐵路的恐怖襲擊，例如昆明火車站“3·01”、烏魯木齊站“4·30”、廣州火車站“5·06”等暴恐案件［7］，雖然手段多樣，但都是直接針對人員進(jìn)行的。而在世界范圍內(nèi)，針對鐵路運輸系統(tǒng)的恐怖襲擊，更多的是針對運輸系統(tǒng)本身，例如2004年西班牙馬德里火車車廂爆炸，2013年俄羅斯莫斯科火車站爆炸、巴基斯坦奎達(dá)的列車連環(huán)爆炸，2015年土耳其安卡拉火車站自殺式爆炸，2016年比利時布魯塞爾地鐵站的自殺式爆炸、德國維爾茨堡的列車砍人事件，2017年俄羅斯圣彼得堡地鐵車廂爆炸、英國倫敦地鐵車廂爆炸［8］。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面得益于我國鐵路運輸行業(yè)執(zhí)行嚴(yán)格的安全檢查制度，能有效地將可疑人和物隔絕在進(jìn)站口之外；另一方面在于鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部有嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度，這些制度在應(yīng)對人員侵入鐵路線、鐵路線出現(xiàn)異物等方面發(fā)揮了重要作用。鐵路運輸企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，其承擔(dān)的防范恐怖活動的責(zé)任，不應(yīng)從直面恐怖活動的角度進(jìn)行設(shè)定，《反恐怖主義法》明確重點目標(biāo)管理單位有處置恐怖活動的職責(zé)，以應(yīng)對警察等反恐力量到達(dá)現(xiàn)場前的空當(dāng)期，為此法律在硬件設(shè)施建設(shè)、安保人員配備、反恐設(shè)備配置、相關(guān)工作制度設(shè)定等方面進(jìn)行了規(guī)定，試圖使相關(guān)單位具有直面恐怖活動的能力。從已發(fā)生的恐怖活動來看，其行為本身帶有很強的暴力性或暴力傾向，即使法律從諸多方面進(jìn)行規(guī)制，試圖使鐵路運輸企業(yè)具有直面恐怖活動的能力，但是作為企業(yè)，其人員構(gòu)成和管理制度決定了其反恐能力的上限，同時非國家機關(guān)的身份決定了鐵路運輸企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)過多的公共安全職責(zé)。鐵路行業(yè)涉及的安全領(lǐng)域主要分為生產(chǎn)安全和公共安全，前者為自身的運營管理領(lǐng)域，行業(yè)的主體責(zé)任不容置疑，但反恐怖防范整體而言屬于公共安全事務(wù)，行業(yè)與政府相關(guān)部門存在責(zé)任競合，行業(yè)在其中承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)是有限責(zé)任［9］。

鐵路運輸企業(yè)不同于一般企業(yè)，其所提供的服務(wù)本身關(guān)系到旅客的人身安全，所以其內(nèi)部擁有嚴(yán)格的安全運輸規(guī)定，以保證鐵路運輸安全不受不良因素的影響?？植乐髁x活動是一種嚴(yán)重威脅鐵路運輸安全的因素，鐵路運輸企業(yè)在應(yīng)對時應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有安全生產(chǎn)制度進(jìn)行升級，而非在原有制度之外增設(shè)一個全新的制度?！斗纯植乐髁x法》從諸多方面對重點目標(biāo)管理單位進(jìn)行規(guī)制，是為了讓其建立一套新的應(yīng)對恐怖活動的制度，該制度不論是人員組成還是設(shè)備配置都要求較高，與此相對應(yīng)的公共安全責(zé)任也更多。鐵路運輸行業(yè)在國民經(jīng)濟中具有重要地位，其本身的安全生產(chǎn)責(zé)任就具有維護(hù)公共安全的性質(zhì)，承擔(dān)的反恐責(zé)任應(yīng)更多體現(xiàn)在為應(yīng)對恐怖活動而對內(nèi)部安全生產(chǎn)制度進(jìn)行針對性升級，而不是對恐怖活動進(jìn)行直接處置。鐵路運輸企業(yè)從安全生產(chǎn)的角度防范恐怖活動，不僅能夠使其反恐責(zé)任與現(xiàn)有制度相適應(yīng)，也能提高資源的利用效率。對恐怖活動進(jìn)行處置，是一項專業(yè)性極強、風(fēng)險極高的工作，不僅要有相關(guān)專業(yè)裝備，更要有特殊的人員選錄和培訓(xùn)制度，人員選錄、日常訓(xùn)練、專業(yè)裝備的配置等環(huán)節(jié)構(gòu)成一個完整的鏈條，缺少任何一環(huán)都將難以形成有效的反恐能力，鐵路運輸企業(yè)顯然不具備這樣的條件，法律對鐵路運輸企業(yè)的要求看似全面，但相對于反恐能力形成所需的要素，法律的規(guī)制顯然不夠全面，這也是法律的無奈之舉，不能將重點目標(biāo)的管理單位打造成國家暴力機關(guān)。按照法律的規(guī)定履行相關(guān)反恐職責(zé)，可能會使資源的投入與反恐能力的提升不成正比，這也是鐵路運輸企業(yè)怠于履行相關(guān)職責(zé)的重要原因；與此相對，對安全生產(chǎn)制度進(jìn)行針對性升級，不但在鐵路運輸企業(yè)的能力范圍內(nèi)，而且也與其本身的職責(zé)相一致，其履行意愿會更高，同時在鐵路運輸企業(yè)熟悉的安全生產(chǎn)領(lǐng)域，為防范恐怖主義進(jìn)行針對性升級，會發(fā)揮更好的效能。

2.鐵路公安機關(guān)從預(yù)防和制止犯罪的角度防范恐怖活動

在公共交通領(lǐng)域，鐵路面臨巨大的反恐壓力，作為全國性的公共交通運輸網(wǎng)絡(luò)，相較于機場、碼頭等點狀封閉區(qū)域，鐵路既有全國性的線路網(wǎng)，也有數(shù)量眾多的沿線站點，這些區(qū)域都可能成為恐怖活動的目標(biāo)。鐵路公安機關(guān)作為行業(yè)公安機關(guān)，維護(hù)鐵路運輸安全是其職責(zé)，鐵路公安機關(guān)在每個車站均設(shè)有派出所，負(fù)責(zé)轄區(qū)治安管控、線路防護(hù)等工作。恐怖活動是一種嚴(yán)重威脅國家安全的違法犯罪行為，鐵路公安機關(guān)需直面這種威脅，預(yù)防和制止恐怖活動，積極承擔(dān)反恐職責(zé)，從以下三個方面開展工作:其一，防止轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)恐怖活動。鐵路公安機關(guān)通過日常武裝巡邏、定點值守的方式，提高轄區(qū)內(nèi)的見警率，將人員和裝備進(jìn)行一定的展示，以此來震懾潛在的恐怖分子，使其不敢發(fā)起針對車站的恐怖活動。其二，通過信息研判，發(fā)現(xiàn)潛藏的恐怖分子?；疖囐徠睂嵭袑嵜浦?，鐵路公安機關(guān)依托各種合成作戰(zhàn)平臺，對收集到的乘車信息進(jìn)行分析研判，并對可疑人員進(jìn)行甄別，使恐怖分子尚未進(jìn)行恐怖活動即被發(fā)現(xiàn)。其三，在恐怖活動發(fā)生時進(jìn)行處置。通過平時不斷地訓(xùn)練，在遇有恐怖活動時，能做到快速到達(dá)現(xiàn)場，并根據(jù)恐怖活動的類型進(jìn)行針對性處置。

鐵路公安機關(guān)為應(yīng)對恐怖活動的威脅，除了要增強隊伍處置各種恐怖活動的能力，還要增強在轄區(qū)內(nèi)獲取信息的能力?；疖囌具M(jìn)站口均設(shè)有安檢系統(tǒng)和實名制驗票系統(tǒng)，有的車站還裝有人臉識別系統(tǒng)，這些設(shè)備能夠?qū)⒖梢扇撕臀镒韪粼谲囌就?。鐵路公安機關(guān)應(yīng)著重增強兩個區(qū)域的信息獲取能力：其一，站前廣場。相較于高鐵站，既有線上的車站因?？科账倭熊嚕丝偷暮蜍嚂r間相對較長，由于候車廳有限，眾多旅客會聚集在站前廣場，造成該區(qū)域人員密集，極易成為恐怖活動襲擊的目標(biāo)。同時，該區(qū)域可以自由進(jìn)出，不需要進(jìn)行安檢，這也在一定程度上增加了該區(qū)域發(fā)生恐怖活動的風(fēng)險。其二，鐵路公安機關(guān)負(fù)責(zé)的橋梁、涵洞等交通設(shè)施。由于鐵路運行時間比較固定，行駛路線廣泛，線路遍及城鄉(xiāng)，其間必然會經(jīng)過橋渠、隧道、涵洞、站區(qū)、貨場和較大車站，很容易被恐怖分子搞破壞襲擊［10］。這些設(shè)施多建在遠(yuǎn)離城市、交通不便的地區(qū)，因自然條件限制，現(xiàn)階段很難在這些地點進(jìn)行長期駐守，同時這些設(shè)施一旦出現(xiàn)損壞，將造成極大的損失，應(yīng)增強該區(qū)域的信息獲取能力。視頻監(jiān)控系統(tǒng)是鐵路公安機關(guān)實時獲取收集該區(qū)域信息的重要手段，為增強該區(qū)域內(nèi)視頻系統(tǒng)的工作效能，鐵路公安機關(guān)應(yīng)在交通樞紐設(shè)計時就參與進(jìn)來，同時應(yīng)能夠充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻系統(tǒng)，這將極大地提高公安機關(guān)在該區(qū)域內(nèi)的信息獲取能力，為防范恐怖活動提供有力的信息支撐。

（二）明確恐怖活動發(fā)生時兩者擔(dān)負(fù)的不同處置責(zé)任

根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關(guān)均有處置恐怖活動的職責(zé)，但是法律并未詳細(xì)劃分兩者在處置時應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)，因兩者不同的工作性質(zhì)，有必要對此職責(zé)進(jìn)一步細(xì)分，使預(yù)案設(shè)定和日常演練更有針對性，在發(fā)生恐怖活動時能做到及時應(yīng)對。

1.鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)疏散旅客和防止設(shè)施受損的職責(zé)

在恐怖活動發(fā)生時，首先需要做的就是對現(xiàn)場人員進(jìn)行疏散，以減小恐怖活動帶來的影響。不同于其他企業(yè)，鐵路運輸企業(yè)需要經(jīng)常應(yīng)對大客流，擁有豐富的引導(dǎo)客流的經(jīng)驗，同時車站的廣播系統(tǒng)和熟悉的車站環(huán)境使鐵路運輸企業(yè)有條件對恐怖活動現(xiàn)場的旅客進(jìn)行疏導(dǎo)。為保證正常的生產(chǎn)經(jīng)營，鐵路運輸企業(yè)在車站擁有人數(shù)眾多的服務(wù)人員，恐怖活動發(fā)生時對現(xiàn)場旅客的疏散不需要過多的專業(yè)知識，只需將日常引導(dǎo)旅客的相關(guān)經(jīng)驗進(jìn)行一定的改進(jìn)，例如改進(jìn)相關(guān)的引導(dǎo)用語，在發(fā)揮引導(dǎo)作用的同時不至于引起旅客的恐慌。從現(xiàn)有的反恐經(jīng)驗可以看出，恐怖活動往往不會是單個的侵害行為，而是在同一目的下的一系列侵害行為，及時對現(xiàn)場的旅客進(jìn)行疏導(dǎo)，能夠最大限度地減輕恐怖活動帶來的影響。鑒于鐵路公安機關(guān)在各車站均設(shè)有派出所的實情，《反恐怖主義法》中要求重點目標(biāo)管理單位在警察到達(dá)現(xiàn)場前需直面恐怖活動，這對鐵路運輸企業(yè)而言不再具有現(xiàn)實意義，與其機械地執(zhí)行法律的原則性規(guī)定，不如對處置責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，以發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的優(yōu)勢，最大限度地減少恐怖活動的影響。

與鐵路運輸企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任相適應(yīng)，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)擔(dān)負(fù)防止鐵路運輸設(shè)施受恐怖活動影響的責(zé)任。為保證日常生產(chǎn)的安全，鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部擁有專職的保衛(wèi)部門，并有相應(yīng)的工作制度，只需根據(jù)恐怖活動的特點進(jìn)行有針對性的完善，就能起到降低鐵路運輸設(shè)施受到恐怖活動影響的效果。鐵路運輸速度快、運力大，相關(guān)運輸設(shè)備遭到破壞后將產(chǎn)生十分嚴(yán)重的后果，其受恐怖活動的威脅并不比人員密集區(qū)域小。鐵路部門組織架構(gòu)體系實行國鐵集團—各路局集團公司—站段單位部門三級管理模式，涵蓋機、車、供、電、輛等部門，體量大、范圍廣［11］。由此可見，鐵路運輸系統(tǒng)的組成相當(dāng)復(fù)雜，除車輛段以外還有供電段、維修段等專業(yè)部門，對相關(guān)供電設(shè)施、信號設(shè)施、調(diào)度設(shè)施的保護(hù)同樣需要依靠專業(yè)力量，鐵路行業(yè)技術(shù)密集的運輸調(diào)度系統(tǒng)、信息信號系統(tǒng)、電力保障系統(tǒng)等諸多專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，都屬于具有行業(yè)特征的反恐怖防范重點領(lǐng)域［9］。與鐵路公安機關(guān)相比，鐵路運輸企業(yè)在這些方面往往更具優(yōu)勢。因此，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)擔(dān)負(fù)防止運輸設(shè)施受損的職責(zé)。

2.鐵路公安機關(guān)擔(dān)負(fù)制服恐怖分子解除相關(guān)威脅的責(zé)任

鐵路公安機關(guān)作為一支應(yīng)對恐怖活動的專業(yè)力量，擁有專業(yè)的人員和裝備，應(yīng)擔(dān)負(fù)制服恐怖分子、解除相關(guān)威脅的責(zé)任?？植阑顒拥念愋投鄻?，這就決定了在處置恐怖活動時需要運用多種專業(yè)設(shè)備，有的設(shè)備鐵路運輸企業(yè)無權(quán)采購，只能由公安機關(guān)進(jìn)行采購和使用，即使《反恐怖主義法》第二十七條明確規(guī)定，重點目標(biāo)管理單位應(yīng)配備防范恐怖襲擊的技防、物防設(shè)備，但受限于單位的性質(zhì)，其能夠配備的設(shè)備種類十分有限。鐵路公安機關(guān)在轉(zhuǎn)制后經(jīng)費納入財政預(yù)算，相較于鐵路運輸企業(yè)，在反恐方面的投入更為持續(xù)，更有利于反恐裝備的持續(xù)更新。相較于鐵路運輸企業(yè)的安保人員，公安民警的保障機制和激勵機制更為健全，擁有更高的職業(yè)榮譽感，在面對恐怖活動時態(tài)度更為堅決。因此，在對恐怖活動進(jìn)行處置時，鐵路公安機關(guān)應(yīng)履行制服恐怖分子、解除相關(guān)威脅的職責(zé)。

結(jié)論

在鐵路反恐領(lǐng)域，鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關(guān)應(yīng)扮演不同的角色。鐵路運輸企業(yè)作為經(jīng)營者，應(yīng)擔(dān)負(fù)起防范恐怖活動保障安全生產(chǎn)的責(zé)任；鐵路公安機關(guān)作為行政機關(guān)，應(yīng)擔(dān)負(fù)起預(yù)防和制止恐怖主義犯罪，同時對鐵路運輸企業(yè)履責(zé)情況進(jìn)行行政監(jiān)督的職責(zé)。鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關(guān)，雖然都有處置恐怖活動的職責(zé)，但在具體任務(wù)劃分上應(yīng)有所不同，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于防范恐怖活動可能對運輸設(shè)施造成破壞和在恐怖活動發(fā)生時對旅客進(jìn)行疏散；鐵路公安機關(guān)則應(yīng)承擔(dān)起制服恐怖分子、解除相關(guān)威脅等需直面恐怖活動的職責(zé)。