吳常青 王方倩

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 天津 300134)

0 引 言

現(xiàn)代民主社會，對大規(guī)模情報監(jiān)控進行有效監(jiān)督制約是情報民主歸責(zé)和公民基本權(quán)利保障不可或缺的要素。進入21世紀，面對恐怖主義威脅的巨大挑戰(zhàn)，大規(guī)模情報監(jiān)控逐漸成為英國預(yù)防、打擊恐怖主義的關(guān)鍵舉措，與此同時，大規(guī)模情報監(jiān)控的監(jiān)督制約機制也不斷演進。2013年以來，特別是英國情報機構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控計劃曝光后，大規(guī)模情報監(jiān)控法律依據(jù)模糊、監(jiān)督制約不足等問題得以凸現(xiàn)，導(dǎo)致英國對大規(guī)模情報監(jiān)控的議會監(jiān)督、審批、專員監(jiān)督等方面進行大幅改革，強化監(jiān)督的獨立性、增強監(jiān)督主體的權(quán)力和能力、注重監(jiān)督的技術(shù)性，提升了公眾對情報屆的信心。目前，國內(nèi)學(xué)者已開始關(guān)注英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約相關(guān)問題，例如，蔣東龍在《論英美情報監(jiān)督體系及其啟示》一文中研究了英美情報監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、存在的問題及原因、啟示，但該文主要從宏觀層面研究情報監(jiān)督體系問題，且更側(cè)重于美國情報監(jiān)督體系[1]；筆者在《英國情報部門大規(guī)模通訊截取制度研究》一文中也曾涉及大規(guī)模通訊截取的“雙鎖審查”機制問題[2]，不過，現(xiàn)有研究對英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約新近的制度安排及特點仍然缺乏微觀的分析和總結(jié)歸納。在我國，建立科學(xué)、合理、符合國情的大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制是落實“總體國家安全觀”“健全國家安全法律制度體系”的題中之義。英國是一個有著悠久法治傳統(tǒng)的國家，對其大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約的新進展進行深入研究，對于我國相關(guān)制度的構(gòu)建有著重要的借鑒意義。

1 英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約的新進展

1.1大規(guī)模情報監(jiān)控議會監(jiān)督的新進展20世紀90年代，伴隨著英國情報機構(gòu)的法制化，議會監(jiān)督機制得以建立。1994年英國頒布的《情報機構(gòu)法》在將秘密情報局和政府通訊總部法定化的同時，設(shè)立了情報與安全委員會，負責(zé)審查情報與安全機構(gòu)的“開支、管理和政策”，并可經(jīng)政府同意，對內(nèi)閣辦公室其他機構(gòu)(如聯(lián)合情報委員會、評估辦公室)的情報事務(wù)進行審查。為履行職責(zé)，情報與安全委員會成員可從內(nèi)閣部長和其他高級官員處獲取資料，并在遵守《1989年官方機密法》的情況下可接近高度機密的材料。毋庸置疑，情報與安全委員會的建立是英國情報機構(gòu)議會監(jiān)督邁出的重要一步，然而，該委員會與通常意義上的議會監(jiān)督委員會有著本質(zhì)的區(qū)別，其雖由議員組成，但并非議會委員會，而是由首相任命成員并向首相匯報的委員會；它完全秘密地開展工作，其報告在提交議會并發(fā)布之前，接受內(nèi)閣辦公室的審查和修訂。這使得一些學(xué)者認為，情報與安全委員會在提高情報機構(gòu)歸責(zé)方面幾乎無所作為[3]。在2013年“斯諾登事件”之前，該委員會主席馬爾科姆.里夫金德沒有聽說過政府通訊總部試圖掌控互聯(lián)網(wǎng)的“TEMPORA”項目。他自稱委員會是政府部門溫順的寵物，但對公眾卻張牙舞爪[4]。

歐洲人權(quán)法院的潛在影響、避免不利判決的動力，以及已在美國、澳大利亞設(shè)立的議會監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)驗等因素共同作用下[5]，英國于2013年頒布《司法和安全法》對情報與安全委員會進行大幅改革，將其重構(gòu)為議會委員會，擴大了其權(quán)力和職權(quán)范圍，增強了其監(jiān)督的獨立性。主要改革體現(xiàn)在：第一，委員會及其成員?！?013年司法和安全法》開宗明義，直接將委員會命名為“議會情報與安全委員會”。成員仍為9人，但首相不再享有任命權(quán)，而是經(jīng)首相與反對黨領(lǐng)袖協(xié)商后提名，由其所屬的議會任命；首相也不再涉足委員會主席的任命，而改由委員會成員選舉。第二，審查范圍和內(nèi)容?！?013年司法和安全法》將國防部、內(nèi)閣辦公室和內(nèi)政部等政府部門的情報活動納入委員會審查的范圍；同時，審查的內(nèi)容被擴展至情報機構(gòu)所采取的行動。不過，委員會僅能夠?qū)彶榻?jīng)首相要求、涉及“重大國家利益”且非正在進行的行動；也僅能基于情報機構(gòu)自愿披露的信息進行審查。第三，獲取信息的權(quán)力。委員會有權(quán)要求情報機構(gòu)負責(zé)人披露信息，與《1994年情報機構(gòu)法》的規(guī)定不同，情報機構(gòu)負責(zé)人不再有權(quán)否決委員會的要求，僅在內(nèi)閣大臣否決了委員會要求時，才能拒絕披露信息。第四，報告。委員會無需向首相而是向議會提交報告，即委員會需就其履行職責(zé)的情況向議會提交年度報告和就其職責(zé)的任何方面作出其認為適當(dāng)?shù)奶貏e報告。若首相在與委員會協(xié)商后，認為報告的內(nèi)容有損于委員會所監(jiān)督機構(gòu)職能的繼續(xù)履行，則委員會應(yīng)將這些內(nèi)容排除在報告之外。

作為獨立的監(jiān)督機構(gòu)，委員會除提交年度報告外，就具體事項提交過23份特別報告，其中，自委員會建立至改革之前的19年多時間內(nèi)提交了10份，改革之后的7年多時間內(nèi)則提交過13份，這表明該委員會對情報機構(gòu)的監(jiān)督在不斷強化。截止目前，對于2013年4月25日后提交的13份特別報告，政府對其中9份作出了回應(yīng)[6]。例如，該委員會于2018年11月22日提交了“2017年恐怖襲擊：需要改變什么？”的報告，針對與通訊服務(wù)提供商合作、極端分子囚犯訪客監(jiān)控、租用車輛監(jiān)控等情報機構(gòu)43個方面的工作提出建議。2019年1月19日，英國政府針對報告的每一項建議一一作出了詳細的回應(yīng)[7]。

1.2大規(guī)模情報監(jiān)控審批的新進展在英國，由內(nèi)閣大臣負責(zé)簽發(fā)通訊截取令狀的實踐可追溯至16世紀。為回應(yīng)歐洲人權(quán)法院Malone v. the United Kingdom案裁判，英國制定了《1985年通訊截取法》，將通訊截取及內(nèi)閣大臣簽發(fā)截取令狀的實務(wù)操作法定化。在隨后的《1994年情報機構(gòu)法》《2000年偵查權(quán)力規(guī)制法》等法律中，這一傳統(tǒng)得以延續(xù)。不過，批評人士一直主張，由內(nèi)閣大臣負責(zé)簽發(fā)通訊截取令狀在人權(quán)保障方面缺乏獨立性和嚴謹性，與國際慣例不符。作為對“斯諾登事件”和歐盟法院、歐洲人權(quán)法院裁判的回應(yīng)，以及在令狀簽發(fā)程序中引入司法因素更有可能說服美國主要通訊服務(wù)商協(xié)助英國情報機構(gòu)截取通訊的務(wù)實考量，《2016年偵查權(quán)力法》改變了傳統(tǒng)行政審批模式，引入大規(guī)模情報監(jiān)控令狀的“雙鎖審查”機制，強化了對大規(guī)模通訊截取的監(jiān)督制約。

《2016年偵查權(quán)力法》一方面將散見于《1985年通訊截取法》《1994年情報機構(gòu)法》和《2000年偵查權(quán)力規(guī)制法》的情報機構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控權(quán)整合到第6部分，即大規(guī)模通訊截取(Bulk interception)、大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)調(diào)取(Bulk acquisition)和大規(guī)模設(shè)備干預(yù)(Bulk equipment interference)；另一方面，改造大規(guī)模情報監(jiān)控的審批程序。根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》第138條、第140條、第158條、第159條、第178條、第179條和第180條的規(guī)定，大規(guī)模通訊截取、大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)調(diào)取和大規(guī)模設(shè)備干預(yù)令狀均須由內(nèi)閣大臣簽發(fā)，但在其生效之前需取得司法專員的批準。

以大規(guī)模通訊截取為例，根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》第138條規(guī)定，大規(guī)模通訊截取令狀的簽發(fā)由外交大臣負責(zé)。外交大臣在簽發(fā)令狀時須對情報機構(gòu)提出的申請進行目的明確性、必要性和相稱性審查。外交大臣須確信大規(guī)模通訊截取的主要目的是截取與海外有關(guān)的通訊和(或)從這些通訊中獲取次級數(shù)據(jù)；確信簽發(fā)令狀對于維護國家安全利益、預(yù)防或偵查嚴重犯罪、維護聯(lián)合王國與國家安全有關(guān)的經(jīng)濟利益有必要；確信選擇檢查的內(nèi)容和次級數(shù)據(jù)對于特定的操作目的有必要；確信檢查截取的內(nèi)容和次級數(shù)據(jù)對于令狀所列的理由有必要；確信令狀授權(quán)的行為與其所尋求實現(xiàn)的目標相稱，才能夠同意簽發(fā)令狀。但在簽發(fā)大規(guī)模通訊截取令狀前，外交大臣的決定必須得到司法專員的批準。司法專員須審查外交大臣關(guān)于令狀必要性和相稱性的結(jié)論是否準確。審查時，司法專員適用與司法審查相同的原則，應(yīng)足夠謹慎，且遵守第2部分規(guī)定的職責(zé)。若司法專員拒絕批準簽發(fā)令狀的決定，其必須向外交大臣提交拒絕的書面理由。外交大臣可以接受該決定，不簽發(fā)該令狀；或提交偵查權(quán)力專員決定是否批準簽發(fā)該令狀[2]。

1.3大規(guī)模情報監(jiān)控專員監(jiān)督的新進展近40年來，英國在國家安全領(lǐng)域設(shè)置過不同的專員角色，以監(jiān)督情報監(jiān)控權(quán)。《1985年通訊截取法》就設(shè)立了專員一職，負責(zé)對內(nèi)閣大臣簽發(fā)通訊截取令進行審查，并協(xié)助新設(shè)立的特別法庭?！?989年安全局法》增加了安全局專員。不久，安全局專員并入《1994年情報局法》設(shè)立的情報機構(gòu)專員。不過，早年專員的報告大多沒有什么價值。例如，有學(xué)者認為，安全局專員的工作從來沒有超出敷衍的程度。實踐中，專員的報告大多是對相關(guān)法律規(guī)定的重新整理，實質(zhì)性審查僅限于程序性問題和錯誤的報告[8]?！?000年偵查權(quán)力規(guī)制法》廢除了前述立法中的各種專員，設(shè)立新的通訊截取專員和情報機構(gòu)專員，同時賦予《1997年警察法》確立的首席監(jiān)控專員以新的職責(zé)。

為滿足歐洲人權(quán)法院倡導(dǎo)的獨立監(jiān)督的要求，《2016年偵查權(quán)力法》將原來情報機構(gòu)專員、通訊截取專員和監(jiān)控專員予以統(tǒng)合，設(shè)立偵查權(quán)力專員的新角色，避免了以往立法根據(jù)被監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督對象設(shè)置不同專員的復(fù)雜狀況。主要改革體現(xiàn)在：第一，專員的任命。偵查權(quán)力專員由首相經(jīng)大法官、英格蘭和威爾士首席大法官、蘇格蘭最高法院院長和北愛爾蘭首席大法官聯(lián)合推薦并咨詢蘇格蘭大臣后，從高等法院或更高級別法院的法官中任命。目前，偵查權(quán)力專員辦公室更加注重專家審查的趨勢，雇傭了包括檢查員、律師(法律專家)、通訊專家(技術(shù)專家)和其他人員在內(nèi)的大約50名工作人員，以支持偵查權(quán)力專員履行其職責(zé)。第二，專員的職責(zé)。偵查權(quán)力專員被賦予通過審計、檢查和調(diào)查的方式全面審查情報機構(gòu)履行截取通訊、留存或調(diào)取通訊數(shù)據(jù)、設(shè)備干預(yù)和使用大量個人數(shù)據(jù)庫等法定職能的情況。為確保偵查權(quán)力專員行使其監(jiān)督職責(zé)，情報機構(gòu)必須披露或提供所有必要的文件和資料，并在儀器設(shè)備、系統(tǒng)或其他設(shè)施方面提供協(xié)助。第三，報告。偵查權(quán)力專員必須向首相提交其審計、檢查和調(diào)查結(jié)果的年度報告；此外，還應(yīng)在首相要求的任何時間或?qū)T認為適當(dāng)?shù)那闆r下提交報告。首相有義務(wù)將年度報告提交議會，并向公眾公布，但須根據(jù)公眾利益的要求進行必要的修訂。

偵查權(quán)力專員從2017年9月1日開始履行監(jiān)督職責(zé)，不過，其團隊建設(shè)貫穿于整個2018年。自2017年9月以來，偵查權(quán)力專員遵從獨立、守法、透明、參與、安全的基本原則，通過審計、檢查和調(diào)查的方式全面履行監(jiān)督職責(zé)。年度報告全景式的反映了偵查權(quán)力專員履責(zé)的過程和結(jié)果。例如，2017年的年度報告針對通訊截取的必要性、相稱性和附帶侵入性等提出了26條建議；針對大規(guī)模個人數(shù)據(jù)集記錄保存的充分性、清晰化、標準化、大規(guī)模個人數(shù)據(jù)集收集的必要性和比例性提出了若干改進建議[9]?！?016年偵查權(quán)力法》規(guī)定的大規(guī)模情報監(jiān)控權(quán)于2018年6月27日開始陸續(xù)生效并成為偵查權(quán)力專員監(jiān)督的重心。以偵查權(quán)力專員對政府通訊總部大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督為例，2018年的年度報告顯示，偵查權(quán)力專員對政府通訊總部IT系統(tǒng)數(shù)據(jù)保護標準、權(quán)力實施的內(nèi)控程序等均感到滿意，但對其在某些情況下向行業(yè)合作伙伴提供記錄任務(wù)、執(zhí)行和授權(quán)行動的項目內(nèi)部文件感到不滿意[10]。2019年的年度報告則指出，整體而言，大規(guī)模權(quán)力的運作是必要和相稱的，但內(nèi)部審批申請的質(zhì)量卻各不相同，仍有改善的空間[11]。

2 英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約新進展的特色

2.1強化大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督的獨立性監(jiān)督主體的獨立性是強有力的監(jiān)督機制不可或缺的條件。聯(lián)合國人權(quán)理事會特別報告員馬丁.謝寧在2010年《聯(lián)合國關(guān)于監(jiān)督機構(gòu)良好做法》的報告中指出，一個有效的情報監(jiān)督系統(tǒng)至少應(yīng)包括一個獨立于情報機構(gòu)和行政部門的監(jiān)督主體[12]。在英國，冷戰(zhàn)的結(jié)束為情報機構(gòu)提供了更大的開放和問責(zé)的環(huán)境，情報監(jiān)督體系逐步得以規(guī)范化，但情報監(jiān)控監(jiān)督主體的獨立性不足一直遭到詬病?！?994年情報機構(gòu)法》所建立的情報與安全委員會是一個議員委員會，而非議會委員會，其人、財、物及其運作，無不體現(xiàn)著行政依附性；大規(guī)模情報監(jiān)控由相關(guān)情報機構(gòu)申請、內(nèi)閣大臣審批、情報機構(gòu)實施，然后由首相任命的專員進行監(jiān)督，行政性色彩濃厚，缺乏獨立的司法因素介入?！八怪Z登事件”后，人們意識到大規(guī)模情報監(jiān)控計劃所暴露的問題，政府并不是唯一應(yīng)指責(zé)的對象，也有理由將某些責(zé)任歸咎于監(jiān)督主體。例如，“斯諾登事件”前不久，情報與安全委員會就《通訊數(shù)據(jù)法(草案)》中情報機構(gòu)使用通訊數(shù)據(jù)的規(guī)定發(fā)表了一份公開的報告，其僅在“其他國家安全能力”部分含蓄地提及情報機構(gòu)大規(guī)模收集、調(diào)取、分析通訊數(shù)據(jù)，但并未描述細節(jié)。隨后的一項審查顯示，早在2004年，政府法律顧問就與時任情報機構(gòu)專員針對情報機構(gòu)根據(jù)《1984年電信法》第94條指示的大規(guī)模收集通訊數(shù)據(jù)的合法性進行過廣泛的私下磋商。在政府法律顧問和情報機構(gòu)專員通信之后，自2006年起，情報機構(gòu)專員和通訊截取專員每年都對指示的部分內(nèi)容進行審查，但由于該指示的秘密性質(zhì)，公開的報告從未顯示情報機構(gòu)使用這一權(quán)力的情況。政府法律顧問與情報機構(gòu)專員之間的通信被公布后，國際隱私組織指出，這兩封信是監(jiān)督“完全失敗”的例證[13]。這一事例足以表明，如若監(jiān)督主體缺乏獨立性，監(jiān)督效果必是鏡花水月。

近年來，強化大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督的獨立性一直是英國情報監(jiān)督制度改革的重要方向。向來被認為具有獨立監(jiān)督主體地位的情報機構(gòu)專員、通訊截取專員和監(jiān)控專員，被《2016年偵查權(quán)力法》整合為偵查權(quán)力專員，并強化其人員配置、擴大職權(quán)范圍。情報與安全委員會從議員委員會轉(zhuǎn)變?yōu)樽h會委員會，在成員選任和報告等方面，減少行政機構(gòu)的控制。在大規(guī)模情報監(jiān)控審批領(lǐng)域，也走出了傳統(tǒng)行政審批模式，引入司法專員，建立“雙鎖審查機制”。不過，應(yīng)注意的是，英國在強化大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督獨立性的同時，亦注重了情報工作秘密性和民主歸責(zé)的要求。為了限制接觸秘密信息的議員人數(shù)，在建立和改革情報與安全委員會時，其人數(shù)不是按議會特別委員會通常11至14名成員的建制，而是更少的9人；同時，首相仍能夠一定程度上參與成員的任命[14]。同樣，在偵查權(quán)力專員和司法專員制度設(shè)置上，仍像其前身一樣由首相而非議會或獨立的機構(gòu)任命。首相出于維護公眾利益的要求可對偵查權(quán)力專員提交的報告進行必要的修訂。在大規(guī)模情報監(jiān)控審批問題上，也并未采取學(xué)者所建議的“單鎖審查機制”——由司法專員獨立審批，而是由內(nèi)閣大臣審查后交由司法專員批準的“雙鎖審查機制”[15]。

2.2增強監(jiān)督主體的權(quán)力和能力監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)必須擁有足夠的權(quán)力和能力，否則，勢必影響監(jiān)督的實效。對于大規(guī)模情報監(jiān)控而言，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力，一方面涉及對大規(guī)模監(jiān)控措施的適當(dāng)審查，另一方面涉及在發(fā)現(xiàn)違法行為時監(jiān)督主體能夠采取有效行動的能力。不過，監(jiān)督主體享有何種權(quán)力和能力才算足夠，既取決于監(jiān)督主體的具體職能，又受制于各國的制度安排。

長期以來，英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督主體的權(quán)力和能力較為有限，監(jiān)督信息依賴于監(jiān)督對象，嚴重影響監(jiān)督效果。正如英國學(xué)者基爾所言，監(jiān)督主體對情報機構(gòu)信息的依賴會導(dǎo)致對整個監(jiān)督進程的破壞[16]。為增強監(jiān)督主體的權(quán)力和能力，2013年以來，英國在以下方面做出了努力：第一，增強議會情報與安全委員會獲取信息的能力。在《1994年情報機構(gòu)法》中，情報與安全委員會獲取信息的能力受情報機構(gòu)負責(zé)人的掣肘，《2013年司法和安全法》將提供信息材料的否決權(quán)從情報機構(gòu)負責(zé)人轉(zhuǎn)到內(nèi)閣部長，一定程度上增強了議會情報與安全委員會獲取信息的能力。第二，增加偵查權(quán)力專員對議會情報與安全委員會的支持。雖然，議會情報與安全委員會能夠要求情報機構(gòu)提供信息，但其無權(quán)進行獨立的調(diào)查，盡管其有時會與其他機構(gòu)合作雇傭通過安全審查的調(diào)查員作為替代解決方法。然而，該委員會基本上是一個由忙碌的、非專家的政治家組成的兼職委員會，只有少量的支持人員。正如2017年議會情報與安全委員會主席所述：該委員會由一個7名核心工作人員和7名被拘留者調(diào)查人員組成的小組支持其工作。這些人員的工作非常艱難。他們獨立采取行動，支持該委員會，這并不總是容易的，也不受那些不了解強有力的獨立監(jiān)督重要性的人的歡迎[12]。雖然，這些制度安排至今并未得到改變，但《2016年偵查權(quán)力法》以另一種方式緩解了議會情報與安全委員會缺乏調(diào)查能力的問題。根據(jù)該法第236條規(guī)定，議會情報與安全委員會可將某一事項轉(zhuǎn)交偵查權(quán)力專員，由其進行調(diào)查。不過，偵查權(quán)力專員有決定是否進行調(diào)查的裁量權(quán)，做出決定后其有義務(wù)通知議會情報與安全委員會。這一制度設(shè)置，一方面增強了議會情報與安全委員會的調(diào)查能力；另一方面強化了偵查權(quán)力專員與議會情報與安全委員會的協(xié)作，使得監(jiān)督主體之間的關(guān)系變得更加緊密。第三，強化偵查權(quán)力專員、司法專員對偵查權(quán)力法庭的支持。長期以來，專員都有協(xié)助偵查權(quán)力法庭處理大規(guī)模情報監(jiān)控權(quán)違法訴愿的職責(zé)?！?016年偵查權(quán)力法》將這一職責(zé)進一步擴展。根據(jù)該法第232條的規(guī)定，司法專員必須向偵查權(quán)力法庭提供與裁決訴愿所需的一切文件、資料及其他協(xié)助(包括司法專員對偵查權(quán)力法庭裁決相關(guān)事項的意見)。這使得司法專員能以專門知識為偵查權(quán)力法庭提供服務(wù)。另外，根據(jù)該法第231條的規(guī)定，在偵查權(quán)力專員履行監(jiān)督職責(zé)的過程中，若發(fā)現(xiàn)某人受到嚴重錯誤(即對其造成重大損害或傷害的錯誤)的影響，在符合公共利益情況下，其有義務(wù)告知該人，并應(yīng)告知其有權(quán)向偵查權(quán)力法庭提交訴愿，同時需提供足夠的細節(jié)。這是一項重大的制度創(chuàng)新，在適當(dāng)?shù)那闆r下，其使得向偵查權(quán)力法庭提出針對情報機構(gòu)的成功投訴變得更加容易[17]。

2.3注重大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督的技術(shù)性情報機構(gòu)常常以推動和快速適應(yīng)技術(shù)變革而聞名。當(dāng)今社會，通訊網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展、大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度運用正推動著情報監(jiān)控技術(shù)的更迭。目前，歐洲各國的情報機構(gòu)正在部署大量的新技術(shù)(如生物識別)以增強情報監(jiān)控能力，應(yīng)對諸多長期存在的挑戰(zhàn)(如信息超載)。相比之下，情報監(jiān)督卻往往滯后于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。這導(dǎo)致人們普遍感受到：盡管情報機構(gòu)經(jīng)常被授予更大的監(jiān)控權(quán)和利用技術(shù)進行創(chuàng)新，但監(jiān)督主體卻缺少先進的技術(shù)監(jiān)督手段[18]。

近年來，為適用監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展，英國越來越注重通過技術(shù)賦能提升監(jiān)督實效：第一，允許監(jiān)督主體直接訪問情報機構(gòu)的操作系統(tǒng)。英國情報機構(gòu)需在辦公地點為偵查權(quán)力專員提供專門用于監(jiān)督的計算機終端。如此以來，偵查權(quán)力專員一方面可隨時進入系統(tǒng)進行定期或不定期的檢查；另一方面，可要求情報機構(gòu)工作人員有針對性的提取并導(dǎo)出數(shù)據(jù)，以便進行更為詳細的檢查和分析。2017年、2018年的偵查權(quán)力專員年度報告均顯示：在檢查期間，我們的檢查人員可以訪問軍情五處的調(diào)查人員和分析人員用來申請訪問大規(guī)模通訊數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，我們對該系統(tǒng)進行了抽樣和檢查。例如，調(diào)查人員可以使用該系統(tǒng)向我們顯示每個包含“記者”一詞的具體操作。這意味著，我們的檢查人員可以評估調(diào)查人員和分析人員的必要性和相稱性考量因素、檢查特定的操作、檢查敏感數(shù)據(jù)的查詢情況等[9-10]。第二，建立技術(shù)咨詢小組，為偵查權(quán)力專員和司法專員提供建議。根據(jù)《2016年偵查權(quán)力法》，技術(shù)咨詢小組具有雙重功能：一是針對不斷變化的技術(shù)的影響提出建議；二是就如何減少利用技術(shù)進行調(diào)查時的隱私干預(yù)提出建議。偵查權(quán)力專員必須任命其認為能夠履行技術(shù)咨詢小組職責(zé)的人作為小組成員。技術(shù)咨詢小組不是一個決策機構(gòu)，其建議不能限制司法專員的任何決定。根據(jù)偵查權(quán)力專員辦公室網(wǎng)站顯示，目前，技術(shù)咨詢小組成員包括：計算統(tǒng)計學(xué)專家伯納德.西爾弗曼爵士、計算機科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜腋窭垢绱髮W(xué)副校長穆菲.卡爾德、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)＜壹s翰.戴維斯、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)＜抑Z丁漢大學(xué)計算機科學(xué)學(xué)院德里克.麥考利教授和密碼學(xué)及網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)＜疫_里爾.伯恩斯。第三，建立技術(shù)咨詢委員會，為內(nèi)閣大臣向電信服務(wù)提供者簽發(fā)技術(shù)能力通知提供建議。為使電信服務(wù)提供者能夠安全、快速的執(zhí)行內(nèi)閣大臣簽發(fā)的令狀，內(nèi)閣大臣可向電信服務(wù)提供者簽發(fā)執(zhí)行令狀應(yīng)具備的技術(shù)能力通知。為解決技術(shù)能力通知所涉及的技術(shù)問題，英國專門設(shè)立了技術(shù)咨詢委員會，其成員包括6名電信服務(wù)提供者成員、6名通訊截取機構(gòu)成員和1名中立的主席。現(xiàn)任主席是洛克希德馬丁國際公司的喬納森.霍伊爾；電信服務(wù)提供者成員為：鮑勃.休斯(O2)、馬丁·波尚(英國電信)、西蒙·麥肯齊·克魯克斯(英國天空廣播公司)、安德魯·梅(有線和無線)、杰拉爾德·麥克奎德(沃達豐)、杰奎琳·梅勒(維珍傳媒)；政府代表的詳細情況并非公開的信息。該委員會負責(zé)在制定技術(shù)能力規(guī)范和簽發(fā)、復(fù)核技術(shù)能力通知時向內(nèi)閣大臣提供咨詢建議。

3 英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約新進展的借鑒

以習(xí)近平總書記提出的“總體國家安全觀”為指引，我國陸續(xù)頒布《國家安全法》《國家情報法》等國家安全領(lǐng)域的重要法律，推進國家安全法治建設(shè)。2019年10月31日黨的第十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“堅持總體國家安全觀......，完善集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，健全國家安全法律制度體系”“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約是情報治理的重要組成部分，是健全國家安全法律制度體系的題中之義。我國在構(gòu)建科學(xué)、合理、符合國情的大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制時，英國新近發(fā)展的經(jīng)驗可資借鑒。

3.1注重具有獨立性監(jiān)督主體的構(gòu)建要使情報監(jiān)督行之有效，監(jiān)督主體必須不受外界干擾，有較大的自主權(quán)，即具備充分的獨立性[16]。近年來，特別是“斯諾登事件”后，監(jiān)督主體獨立性問題在英國變得尤為重要。因為情報治理的焦點問題不再是現(xiàn)有監(jiān)督框架是否有效，而是監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)計是否符合公眾的期待。恰恰是具有獨立性的監(jiān)督機構(gòu)能夠建立和維持公眾與情報界之間的信任[19]。為此，強化監(jiān)督主體的獨立性成為了英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約新近發(fā)展的一個重要面向。我國在構(gòu)建大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制時監(jiān)督主體的獨立性也是不可忽視的因素，英國的經(jīng)驗可供參酌之處包括：第一，建立類似于英國的議會情報與安全委員會。立法機構(gòu)對行政機構(gòu)進行監(jiān)督是現(xiàn)代民主社會的基本內(nèi)涵。在我國，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其以各級人民代表大會為基石，各級行政機關(guān)和司法機關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。全國人民代表大會作為人民參與國家重大事務(wù)、行使憲法權(quán)力的最高權(quán)力機構(gòu)，依法享有最高立法權(quán)與最高監(jiān)督權(quán)。在全國人大閉會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會作為其常設(shè)機關(guān)，依法行使包括監(jiān)督在內(nèi)的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，人大常委會可通過如下形式進行監(jiān)督：(一)聽取和審議專項工作報告；(二)審查和批準決算，聽取審議計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取審議審計工作報告；(三)對法律法規(guī)實施情況進行檢查；(四)規(guī)范性文件備案審查；(五)質(zhì)詢；(六)特定問題調(diào)查；(七)撤職。這表明，審查情報機構(gòu)的預(yù)算、管理、政策乃至特定行動是全國人大及其常委會的當(dāng)然職責(zé)。不過，在全國人大常委會下設(shè)類似于英國的議會情報與安全委員會仍然是必要的，因為情報工作極具秘密性，特別是大規(guī)模情報監(jiān)控，對其監(jiān)督須平衡民主歸責(zé)和秘密性，既要賦予監(jiān)督主體充分獲取信息的途徑和手段，以形成報告予以提交，又要控制議會情報與安全委員會成員的人數(shù)、對其報告進行符合國家安全利益的審查等。第二，設(shè)立類似于英國偵查權(quán)力專員和司法專員的獨立審批、監(jiān)督機構(gòu)。由于行政監(jiān)督缺乏獨立性和較低的監(jiān)督意愿、立法機關(guān)監(jiān)督權(quán)限相對較小和事后性，建立獨立的監(jiān)督機構(gòu)對于確保大規(guī)模情報監(jiān)控的合法性就變得尤為重要。“斯洛登事件”后，英國重構(gòu)負責(zé)情報監(jiān)督的專員體系，建立偵查權(quán)力專員、司法專員制度，強化對大規(guī)模情報監(jiān)控的事前審查、事中和事后監(jiān)督。因大規(guī)模情報監(jiān)控會涉及不特定對象的隱私權(quán)、個人信息的干預(yù)，加之情報工作的秘密性，在我國，對大規(guī)模情報監(jiān)控進行事前審查、事中和事后監(jiān)督不宜是行政機關(guān)，也不宜交由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，可參考英國經(jīng)驗，從高級司法官(高級法官、高級檢察官)中選任特定專員負責(zé)大規(guī)模情報監(jiān)控的事前審查、事中和事后監(jiān)督。

3.2賦予監(jiān)督主體足夠的權(quán)力和能力《聯(lián)合國關(guān)于監(jiān)督機構(gòu)良好做法》實踐7指出，監(jiān)督機構(gòu)須有資源和專家來發(fā)起和進行它們自己的調(diào)查。歐洲人權(quán)法院判例亦認為，監(jiān)督主體應(yīng)該擁有足夠的權(quán)力、能力實施持續(xù)的控制[12]。一般而言，監(jiān)督主體享有的權(quán)力和能力與監(jiān)督實效成正比，即在其他因素不變的情況下，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力越大，監(jiān)督實效往往越大。但其與情報秘密性程度成反比，監(jiān)督主體的權(quán)力和能力越大，情報秘密性往往更低。所謂足夠，其實就是在監(jiān)督實效與情報秘密之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?。我國在?gòu)建大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制時，賦予監(jiān)督主體足夠的權(quán)力和能力是不可回避的問題，從英國的經(jīng)驗來看，應(yīng)注意以下問題：第一，應(yīng)賦予特定監(jiān)督主體進行調(diào)查、檢查和審計的權(quán)力。賦予監(jiān)督主體調(diào)查、檢查和審計權(quán)，對于充分獲取監(jiān)督信息，發(fā)揮監(jiān)督實效意義重大，不過，鑒于情報秘密性考量和不同監(jiān)督主體的職能劃分，享有調(diào)查、檢查和審計權(quán)的主體應(yīng)被限制在一定范圍內(nèi)。第二，注重監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)、配合。為充分發(fā)揮特定監(jiān)督主體調(diào)查、檢查和審計權(quán)，解決其他監(jiān)督主體需調(diào)查事項和被監(jiān)控對象權(quán)利干預(yù)的救濟，發(fā)揮監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)，可課予特定監(jiān)督主體應(yīng)其他監(jiān)督主體請求在必要時進行調(diào)查并予以反饋的義務(wù)，以及在特定監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)被監(jiān)控對象權(quán)利遭受不當(dāng)干預(yù)時告知其權(quán)利被干預(yù)的事實和救濟途徑的義務(wù)。

3.3注重大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約的技術(shù)性情報收集和應(yīng)用離不開科學(xué)技術(shù)手段的運用。我國2017年頒布的《國家情報法》第15條規(guī)定，國家情報工作機構(gòu)根據(jù)工作需要，按照國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施。第22條第2款規(guī)定，國家情報工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)運用科學(xué)技術(shù)手段，提高對情報信息的鑒別、篩選、綜合和研判分析水平。伴隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展而生的大規(guī)模情報監(jiān)控收集、處理的是信號情報，是先進通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的典型場景。英國的經(jīng)驗表明，若不彌補監(jiān)督制約主體的技術(shù)鴻溝，僅依賴傳統(tǒng)監(jiān)督制約手段和方式，將難以發(fā)揮控權(quán)實效。有鑒于此，我國在構(gòu)建大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制時，應(yīng)注重技術(shù)因素的引入：第一，賦予監(jiān)督主體直接訪問情報機構(gòu)操作系統(tǒng)的權(quán)限。大規(guī)模情報監(jiān)控是大規(guī)模數(shù)據(jù)的收集、存儲、過濾、分析，這一過程均依賴于計算機系統(tǒng)。要對大規(guī)模情報監(jiān)控進行有效監(jiān)督，就不能僅依靠情報機構(gòu)向監(jiān)督主體提供的數(shù)據(jù)信息。有必要借鑒英國的做法，在情報機構(gòu)內(nèi)為監(jiān)督主體提供專門用于監(jiān)督的計算機終端。符合安全要求的監(jiān)督人員，可登陸情報機構(gòu)用于大規(guī)模情報監(jiān)控的計算機系統(tǒng)，這樣既可以進行定期檢查，也可以隨機抽查，確保情報機構(gòu)收集、存儲、過濾、分析、銷毀等處理數(shù)據(jù)行為的合法性。第二，建立為大規(guī)模情報監(jiān)控措施審批和監(jiān)督主體提供建議的技術(shù)咨詢小組。不斷發(fā)展的技術(shù)往往影響著采取大規(guī)模情報監(jiān)控措施必要性、相稱性的判斷，這就使得由專家組成的技術(shù)咨詢小組成為必要?？沙闪⒂捎嬎銠C科學(xué)與技術(shù)、信息與通信工程、控制科學(xué)與工程、系統(tǒng)科學(xué)、數(shù)學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的專家組成的咨詢小組，必要時就不斷變化的技術(shù)影響以及如何減少情報機構(gòu)活動的隱私干預(yù)為大規(guī)模情報監(jiān)控措施審批和監(jiān)督主體提供咨詢建議。第三，建立技術(shù)咨詢委員會?？山梃b英國的做法，成立由行業(yè)代表和情報機構(gòu)代表組成的技術(shù)咨詢委員會，為向電信服務(wù)提供者簽發(fā)技術(shù)能力通知的決策者提供建議，一方面可使得電信服務(wù)提供者能夠安全、快速的實施大規(guī)模情報監(jiān)控令狀，另一方面可避免對電信服務(wù)提供者不必要的限制，減輕其營業(yè)負擔(dān)。不僅如此，如果在技術(shù)咨詢委員會中引入監(jiān)督主體，還能夠促進監(jiān)督機構(gòu)與電信服務(wù)提供者之間的對話交流，進而有利于發(fā)現(xiàn)情報機構(gòu)在執(zhí)行大規(guī)模情報監(jiān)控令狀時的不合法和技術(shù)變通做法，打破以往監(jiān)督的盲區(qū)[18]。

4 結(jié) 語

近年來，因應(yīng)情報治理外部環(huán)境的變化，英國不斷改革大規(guī)模情報監(jiān)控的監(jiān)督制約機制，確保公眾對情報屆的信任和情報治理的合法性，然而，改革的實效如何，有待實踐的檢驗。正如彼得·吉爾所言，“斯諾登事件”雖對情報機構(gòu)大規(guī)模監(jiān)控能力幾乎沒有什么影響，但其導(dǎo)致諸多國家對大規(guī)模情報監(jiān)控進行了一些影響深遠的改革，不過，新的結(jié)構(gòu)和監(jiān)督者的政治意愿能否真正發(fā)揮作用，仍有待觀察[19]。大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約是情報治理的重要一環(huán)，雖然中英兩國在政治體制、法律制度、情報制度等領(lǐng)域均存在著顯著差異，但在推進情報治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，英國大規(guī)模情報監(jiān)控監(jiān)督制約的經(jīng)驗對我國仍具有較強的借鑒意義。