郭玉新

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.德國馬克斯·普朗克創(chuàng)新與競爭研究所，巴伐利亞州 慕尼黑 80539)

0 引言

競爭法中的競爭損害除表現(xiàn)為相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格上漲外，還可能涉及產(chǎn)品質(zhì)量與范圍、創(chuàng)新、數(shù)據(jù)規(guī)模以及隱私保護(hù)等非價(jià)格因素。在合并控制反壟斷語境下，競爭監(jiān)管部門往往關(guān)注對(duì)實(shí)際競爭或潛在競爭產(chǎn)生影響的合并交易，標(biāo)準(zhǔn)的競爭分析一般也圍繞合并引致的價(jià)格單邊效應(yīng)展開。而事實(shí)上，某些合并會(huì)降低企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)或能力，從而減少市場(chǎng)中的創(chuàng)新活力和競爭約束。鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)知識(shí)在單一市場(chǎng)上傳播始終是歐盟(EU)競爭政策的重要組成部分，而企業(yè)合并對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生的影響愈發(fā)引起歐盟競爭監(jiān)管部門關(guān)注。近年來，歐盟合并控制競爭執(zhí)法中與創(chuàng)新相關(guān)的案例不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015—2017年，歐盟委員會(huì)(EC)對(duì)1 070件合并申報(bào)案件中的73件采取了干預(yù)措施，除靜態(tài)的價(jià)格問題外，有10件案例涉及創(chuàng)新問題[1]。在對(duì)傳統(tǒng)分析框架與方法進(jìn)行重新審視的基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)通過一系列決定，嘗試在合并審查中確立和發(fā)展創(chuàng)新?lián)p害評(píng)估新理論，特別是在2017年陶氏/杜邦案中，歐盟委員會(huì)以整體考量方式，對(duì)行業(yè)內(nèi)的創(chuàng)新空間(innovation space)與行業(yè)整體創(chuàng)新情況進(jìn)行了一般性評(píng)估。競爭執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展一方面反映出歐盟擔(dān)憂合并可能會(huì)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性、系統(tǒng)性負(fù)面影響，但另一方面，偏離傳統(tǒng)反壟斷分析理論框架的做法，也因其使創(chuàng)新評(píng)估進(jìn)入更加難以預(yù)測(cè)的道路而招致諸多批評(píng)。

1 企業(yè)合并中的創(chuàng)新與競爭：理論梳理及內(nèi)在邏輯

1.1 理論爭議與共識(shí)

圍繞競爭與創(chuàng)新的關(guān)系，關(guān)于“Schumpeter-Arrow”之爭，即更少競爭還是更多競爭可以推動(dòng)創(chuàng)新的辯論一直以來難有定論[2]。后續(xù)一些理論認(rèn)為，這種看似矛盾的觀點(diǎn)事實(shí)上是以簡單的線性關(guān)系觀察市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新問題。Aghion等[3]試圖將爭議帶入到相對(duì)中間地帶，提出競爭與創(chuàng)新之間存在倒U型關(guān)系，即競爭程度變化在一個(gè)階段內(nèi)影響創(chuàng)新水平變化；Shapiro(2012)則提出一個(gè)兼容的理論框架，認(rèn)為從創(chuàng)新動(dòng)機(jī)看，市場(chǎng)必須保持競爭才能激勵(lì)創(chuàng)新，研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)必須獲得更好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度保護(hù)，從創(chuàng)新能力看，具有互補(bǔ)關(guān)系的研發(fā)活動(dòng)，產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)可以增強(qiáng)創(chuàng)新能力；Gilbert & Greene[4]從企業(yè)利潤獲取與研發(fā)投入角度指出，企業(yè)能夠利用其在研發(fā)方面的投資收益能力是理解創(chuàng)新與競爭關(guān)系的關(guān)鍵。隨著爭論的深入，有學(xué)者認(rèn)為，“Schumpeter-Arrow”理論框架很難直接適用于合并控制的競爭分析，抑或無法完全概括合并交易對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生的全部影響[5]。許多研究試圖避免就創(chuàng)新問題作出籠統(tǒng)回答，而是將創(chuàng)新視為與價(jià)格同樣的競爭因素，討論合并對(duì)企業(yè)研發(fā)動(dòng)機(jī)和投資能力可能產(chǎn)生的影響，結(jié)果表明，合并帶來的積極作用和消極作用可能并存[6]。因此，在合并控制競爭分析中，合并是否總會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新減少以及在何種條件下可以被推定為導(dǎo)致創(chuàng)新?lián)p害等問題，目前還無法明確[7]。

雖然上述理論爭議一直在持續(xù)，但是競爭執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展仍推動(dòng)形成了諸多共識(shí)。正如歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)合并控制的副總干事Carles[8]指出，競爭執(zhí)法中對(duì)創(chuàng)新問題的分析引起了理論界激烈辯論，但歐盟委員會(huì)的執(zhí)法實(shí)踐并未受到任何特定經(jīng)濟(jì)模型的絕對(duì)影響。這些共識(shí)可能包括：①雖然市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競爭程度與創(chuàng)新的關(guān)系是模糊的，但這并不意味著在特定情況下，合并對(duì)合并方及競爭者的創(chuàng)新影響也不明確；②合并涉及的產(chǎn)品創(chuàng)新與方法(流程)創(chuàng)新具有不同作用；③合并可以通過降低研發(fā)成本提高合并效率，從而提高企業(yè)創(chuàng)新能力，推動(dòng)新技術(shù)產(chǎn)生有效外溢；④合并對(duì)合并方及其它競爭者帶來的積極影響和消極影響(兩種外部性)均可以在實(shí)踐中得以證實(shí)[7]。

1.2 創(chuàng)新作為非價(jià)格競爭參數(shù)的內(nèi)在邏輯

通過競爭法應(yīng)對(duì)、解決創(chuàng)新問題的合理性是基于競爭的理論觀點(diǎn)：效率鏈接競爭法的各個(gè)方面，而創(chuàng)新通常與動(dòng)態(tài)效率聯(lián)系在一起。競爭產(chǎn)生的收益不僅包括靜態(tài)效率(較低的價(jià)格)和生產(chǎn)效率(更高的產(chǎn)量)，還包括動(dòng)態(tài)效率(引入新產(chǎn)品或技術(shù))。創(chuàng)新通常被視為動(dòng)態(tài)效率，但也包含靜態(tài)因素(如研發(fā)固定資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等)[9]。因此，競爭監(jiān)管機(jī)關(guān)在合并控制中需要分析的一個(gè)基本問題是，合并是否以及通過何種途徑影響創(chuàng)新(動(dòng)態(tài)效率)？創(chuàng)新被視為競爭分析的重要參數(shù)，其原因通常是，創(chuàng)新競爭導(dǎo)致企業(yè)之間產(chǎn)生負(fù)外部性，即創(chuàng)新者進(jìn)行的研發(fā)可以在市場(chǎng)中引入新產(chǎn)品或改進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)品，這使其成為能夠施加有效競爭約束的競爭者(獲取有利可圖的市場(chǎng)份額)，并降低競爭對(duì)手的預(yù)期利潤[10]。合并交易將上述因創(chuàng)新導(dǎo)致的負(fù)外部性內(nèi)部化，增加了合并后主體進(jìn)行創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而抑制合并企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，這種合并交易對(duì)合并企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的影響可稱為創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)(innovation diversion effect )。創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)可以通過創(chuàng)新轉(zhuǎn)移率(innovation diversion ratio)計(jì)算，即當(dāng)合并一方投資更多創(chuàng)新而犧牲另一方利益時(shí)，其所獲得的額外收益部分[11]。但實(shí)際上，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)存在多重變量，在競爭分析中直接推導(dǎo)出合并不利于創(chuàng)新的結(jié)論并不能令人信服。

首先，創(chuàng)新具有不確定性，其最終效果取決于創(chuàng)新本身的收益性、創(chuàng)新者的數(shù)量以及研發(fā)差異化或多樣性等因素，合并控制競爭分析需要對(duì)這些因素予以考量。合并企業(yè)在進(jìn)行研發(fā)投資決策時(shí)，可能會(huì)減少研發(fā)項(xiàng)目而有針對(duì)性地加大投入，以此避免重復(fù)研發(fā)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，而是否作出這種決策在很大程度上取決于研發(fā)項(xiàng)目的收益性[12]。如果合并不能減少重要?jiǎng)?chuàng)新者的數(shù)量，市場(chǎng)中仍保留活躍創(chuàng)新，那么合并對(duì)于創(chuàng)新的影響便會(huì)減弱。此外，創(chuàng)新并不完全對(duì)競爭者產(chǎn)生市場(chǎng)份額轉(zhuǎn)移的負(fù)外部性，多數(shù)研發(fā)除了提升競爭產(chǎn)品質(zhì)量外(縱向差異化)，還會(huì)推出與競爭產(chǎn)品不同的新產(chǎn)品(橫向差異化)，前者產(chǎn)生負(fù)外部性，而后者可以拓展市場(chǎng)需求從而使競爭者也受益[13]。

其次，產(chǎn)品市場(chǎng)中的價(jià)格競爭與創(chuàng)新競爭可能同時(shí)存在且相互作用，合并企業(yè)可以在內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)定價(jià)從而減少競爭(消除價(jià)格的負(fù)外部性)，競爭的減少進(jìn)而通過市場(chǎng)力量作用機(jī)制影響企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)[10]。即產(chǎn)品市場(chǎng)中與市場(chǎng)力量相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)競爭程度、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等因素使企業(yè)創(chuàng)新前與創(chuàng)新后的收益產(chǎn)生變化，合并后企業(yè)通常在整體權(quán)衡收益基礎(chǔ)上作出研發(fā)創(chuàng)新決策。具體而言，如果產(chǎn)品市場(chǎng)競爭程度對(duì)創(chuàng)新后收益的積極影響大于創(chuàng)新前，那么合并企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)會(huì)增加，反之同理。在對(duì)創(chuàng)新前后收益進(jìn)行分析時(shí)，有學(xué)者具體區(qū)分了提高邊際收益型創(chuàng)新與增加產(chǎn)出(或需求)型創(chuàng)新，在滿足一定約束條件下，由于合并導(dǎo)致的競爭減少提高了產(chǎn)品邊際收益，合并企業(yè)基于擴(kuò)大產(chǎn)出目的，具有投資增加需求型創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，因此被稱為需求擴(kuò)大效應(yīng)(demand expansion effect)。而由于合并企業(yè)內(nèi)部價(jià)格協(xié)調(diào)導(dǎo)致合并后產(chǎn)出減少，則降低了企業(yè)投資提高邊際收益型創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，因此被稱為邊際收益擴(kuò)大效應(yīng)(margin expansion effect)。這兩種效應(yīng)和前述創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)對(duì)合并企業(yè)創(chuàng)新前后收益變化產(chǎn)生綜合性影響[14]。由于產(chǎn)品市場(chǎng)競爭帶來的收益變化具有不確定性，其對(duì)合并后企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的影響也難以直接作出推定。因此，對(duì)于合并控制競爭分析而言，評(píng)估創(chuàng)新時(shí)仍需要結(jié)合價(jià)格靜態(tài)競爭分析框架，充分考量產(chǎn)品市場(chǎng)競爭緊密程度、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與集中度、進(jìn)入壁壘以及產(chǎn)品差異化、補(bǔ)貼等分析要素。

最后，合并對(duì)創(chuàng)新的影響與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的溢出效應(yīng)(或外部性)密切相關(guān)。一方面，創(chuàng)新者通過限制競爭對(duì)手模仿(防止知識(shí)溢出)，獲取和維持其技術(shù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而更好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)專有性保護(hù)能夠激勵(lì)其創(chuàng)新[15]；另一方面，技術(shù)溢出也可以幫助其它企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)，合并將技術(shù)的溢出效應(yīng)內(nèi)部化，這種內(nèi)部化與上述價(jià)格競爭和創(chuàng)新競爭相互作用，從而對(duì)合并后的企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響[16]。因此，合并競爭分析中需要對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)因素(如知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲取、許可及其它限制條件)予以考量。

2 歐盟合并控制中創(chuàng)新問題分析框架與執(zhí)法實(shí)踐

2.1 傳統(tǒng)方法與早期執(zhí)法案例

歐盟關(guān)于合并控制的法律體系主要包括《歐盟合并條例》(EC Merger Regulation)及其實(shí)施條例(the Implementing Regulation)、歐盟《橫向合并評(píng)估指南》(HMG)與《非橫向合并評(píng)估指南》(NHMG)等。在此體系下，創(chuàng)新是與價(jià)格具有同等地位的競爭分析因素?！稒M向合并評(píng)估指南》指出，在創(chuàng)新作為重要競爭力的市場(chǎng)中，兩個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新者之間的合并可能嚴(yán)重妨礙有效競爭。重要?jiǎng)?chuàng)新者通常擁有與某一特定產(chǎn)品市場(chǎng)密切相關(guān)的潛在產(chǎn)品(pipeline products)，可以成為施加競爭約束的重要競爭力量。需要指出的是，《橫向合并評(píng)估指南》并未定義潛在產(chǎn)品，通?？梢詫⑵淅斫鉃槠髽I(yè)正在研發(fā)或準(zhǔn)備研發(fā)并可以進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)品。此外，某些重要?jiǎng)?chuàng)新者對(duì)創(chuàng)新競爭的影響能力并未體現(xiàn)在市場(chǎng)份額上，即使合并未達(dá)到要求的集中度水平也可以引起執(zhí)法機(jī)關(guān)干預(yù)。

合并后，在創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)作用下，企業(yè)可能停止研發(fā)當(dāng)前產(chǎn)品，延緩、放棄研發(fā)未來產(chǎn)品，或者降低研發(fā)投入水平，從而導(dǎo)致潛在競爭約束消除[2]。雖然根據(jù)HMG規(guī)范的涵義，即使不涉及針對(duì)特定市場(chǎng)的潛在產(chǎn)品，執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以對(duì)涉及重要?jiǎng)?chuàng)新者的合并進(jìn)行調(diào)查。但傳統(tǒng)上，歐盟委員會(huì)分析合并的創(chuàng)新影響主要是根據(jù)明確定義的現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)(existing products)或可預(yù)見的未來產(chǎn)品市場(chǎng)(future products)，考察合并各方在潛在產(chǎn)品方面的創(chuàng)新能力和激勵(lì)是否受到損害[17]。在此分析方法下，所謂潛在產(chǎn)品并未脫離某一特定產(chǎn)品市場(chǎng)，且一般處于研發(fā)后期階段，可以在較短時(shí)間內(nèi)(2～3年)進(jìn)入市場(chǎng)；合并涉及的創(chuàng)新者顯著約束市場(chǎng)中的企業(yè)(特別是擬議合并中的一方)，包括已經(jīng)施加顯著競爭約束以及在較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)入市場(chǎng)并產(chǎn)生顯著競爭約束；分析競爭影響的可持續(xù)性，即是否有足夠數(shù)量的其它潛在競爭者或創(chuàng)新者來保持競爭約束。

首先，歐盟委員會(huì)關(guān)注與現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)相關(guān)聯(lián)的潛在產(chǎn)品。例如，Johnson &Johnson與Guidant合并案(2005)所涉藥物涂層支架(DES)是已存在的研發(fā)密集型市場(chǎng)，重要競爭者(或創(chuàng)新者)數(shù)量較為有限，除Johnson &Johnson公司外，其它只有Boston Scientific、Guidant、Medtronic、Abbott等公司即將進(jìn)入該產(chǎn)品市場(chǎng)，且其產(chǎn)品均處于研發(fā)后期(第三階段)。經(jīng)過詳細(xì)的市場(chǎng)調(diào)查，特別是對(duì)合并涉及的潛在競爭者以及來自非合并的第三方潛在競爭者進(jìn)行對(duì)等分析后，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，創(chuàng)新是DES市場(chǎng)競爭的關(guān)鍵因素，擬議合并將消除在DES市場(chǎng)上最具市場(chǎng)前景的進(jìn)入者而使競爭約束降低。但同時(shí)，市場(chǎng)中也存在Medtronic、Abbott等具有足夠競爭潛力的新進(jìn)入者來保持競爭約束，委員會(huì)在綜合考慮后最終附條件批準(zhǔn)了該合并[18]。可見，當(dāng)涉及某一特定的現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)時(shí)，由于相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)存在，歐盟委員會(huì)通常依據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)的界定規(guī)則(主要是需求替代分析)識(shí)別市場(chǎng)中的主要競爭者和潛在競爭者，并結(jié)合產(chǎn)品性質(zhì)、特征等，重點(diǎn)審查潛在競爭者的研發(fā)潛力及進(jìn)入市場(chǎng)的可能性。

其次，當(dāng)涉及與未來市場(chǎng)相關(guān)的潛在產(chǎn)品時(shí)，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，有關(guān)創(chuàng)新者的研發(fā)活動(dòng)必須是可以被觀察與識(shí)別的，潛在產(chǎn)品須指向特定新產(chǎn)品。這里的未來市場(chǎng)應(yīng)是可預(yù)見的產(chǎn)品市場(chǎng)，即創(chuàng)新可以產(chǎn)生新產(chǎn)品，一旦推出，可以創(chuàng)造出新的產(chǎn)品市場(chǎng)，合并可能使與之相關(guān)聯(lián)的潛在產(chǎn)品研發(fā)活動(dòng)停止或延遲，從而導(dǎo)致新產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展緩慢甚至無法形成[19]。例如，Pasteur-Merieux 與Merck合并案(1994)涉及的兩家公司在人類疫苗、特異性免疫球蛋白、體內(nèi)診斷試劑、血清以及其它產(chǎn)品領(lǐng)域具有強(qiáng)大的創(chuàng)新能力，除了在現(xiàn)有人類疫苗產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行競爭外，兩者還在甲型肝炎和水痘等新的單價(jià)疫苗方面投入研發(fā)，因此被認(rèn)為是新產(chǎn)品市場(chǎng)的潛在競爭者。歐盟委員會(huì)調(diào)查表明，兩家公司各自一貫保持研發(fā)決策獨(dú)立性，在基礎(chǔ)研究和新產(chǎn)品研發(fā)上并非僅以市場(chǎng)為導(dǎo)向，而合資公司設(shè)立將整合兩者的研發(fā)活動(dòng)并協(xié)調(diào)研發(fā)決策，很可能對(duì)未來單價(jià)疫苗產(chǎn)品研發(fā)以及在歐洲市場(chǎng)上的競爭產(chǎn)生顯著影響。歐盟委員會(huì)承認(rèn)，判斷潛在產(chǎn)品研發(fā)成功的可能性以及是否可以順利進(jìn)入市場(chǎng)是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)，相關(guān)市場(chǎng)很難被準(zhǔn)確界定，同時(shí)，在沒有產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)的情況下評(píng)估市場(chǎng)競爭狀況也并非易事。對(duì)此，委員會(huì)提出，全面的競爭評(píng)估需要考察尚未上市但處于研發(fā)高級(jí)階段的新產(chǎn)品，這些產(chǎn)品成功概率更大，其對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)品的競爭潛力(或競爭緊密度)可以通過參考產(chǎn)品特點(diǎn)和預(yù)期用途判斷。例如，Ciba-Geigy與Sandoz合并案(1996) 合并雙方正在研發(fā)的HS-TK基因治療方法是一種治療腦腫瘤和其它腫瘤的新方法，與其它基因療法、化療、免疫療法和放療等可能產(chǎn)生競爭，因此被視為一個(gè)單獨(dú)的未來產(chǎn)品市場(chǎng)。合并一方Sandoz的美國子公司GTI正在進(jìn)行的HS-TK基因療法研究工作目前處于研發(fā)高級(jí)階段(II/III)，這意味著GTI在這一領(lǐng)域已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，未來3～5年進(jìn)入市場(chǎng)似乎是可能的。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，雖然這種療法仍具有不確定性，但已有跡象表明市場(chǎng)已經(jīng)開始考慮應(yīng)用該方法。

最后，歐盟委員會(huì)還對(duì)第三方創(chuàng)新者的研發(fā)活動(dòng)是否受到合并的影響有所關(guān)注。委員會(huì)提出，合并后企業(yè)可能對(duì)市場(chǎng)中的競爭對(duì)手實(shí)施封鎖而使其無法獲得特定產(chǎn)品或技術(shù)，在審查制藥、信息技術(shù)等領(lǐng)域一些合并案時(shí)，需要考察合并后企業(yè)是否成為某一創(chuàng)新領(lǐng)域中重要?jiǎng)?chuàng)新資源的唯一所有者[20]。例如在醫(yī)藥研發(fā)領(lǐng)域，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，該領(lǐng)域通常涉及公司、公共和私人研究機(jī)構(gòu)等主體，一些主體雖然具備相關(guān)研發(fā)能力，但自己在實(shí)施藥品臨床試驗(yàn)等方面并沒有足夠資源和設(shè)施。例如，在Glaxo Wellcome與Smithkline Beecham合并案(2000)中，合并后新公司(Glaxo SmithKline)將成為在諸多關(guān)鍵領(lǐng)域(如抗病毒類藥物)主導(dǎo)創(chuàng)新的全球性制藥公司，委員會(huì)認(rèn)為合并可能對(duì)第三方提升抗病毒藥物效用的研發(fā)試驗(yàn)產(chǎn)生阻礙，并評(píng)估了相關(guān)市場(chǎng)中剩余創(chuàng)新者的研發(fā)潛力。以上分析方法與歐盟委員會(huì)非橫向合并審查方法大體相同，但其側(cè)重點(diǎn)在于合并實(shí)施封鎖針對(duì)的對(duì)象是第三方創(chuàng)新者面向特定產(chǎn)品市場(chǎng)的潛在產(chǎn)品。類似地，在Intel與McAfee合并案(2011)中，歐盟委員會(huì)擔(dān)心Intel會(huì)阻止McAfee競爭對(duì)手的終端安全解決方案與自身CPU和芯片組相兼容，這限制了競爭對(duì)手在軟件服務(wù)方面進(jìn)行后續(xù)創(chuàng)新。在Intel作出不實(shí)施限制行為承諾后，該合并得以附條件批準(zhǔn)。

總之，歐盟早期競爭執(zhí)法實(shí)踐表明，委員會(huì)已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)于創(chuàng)新的評(píng)估尚缺少足夠堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，創(chuàng)新與競爭的關(guān)系仍模糊不清，合并如何影響創(chuàng)新以及如何將兩者嵌入競爭法體系也具有不確定性。因此，委員會(huì)對(duì)創(chuàng)新的審查通常限定在更接近市場(chǎng)化、處于研發(fā)后期階段的潛在產(chǎn)品或潛在研發(fā)，這些創(chuàng)新活動(dòng)與某些特定的、可以盡量明確界定的現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)或未來新產(chǎn)品市場(chǎng)密切相關(guān)。如此，委員會(huì)可以確保針對(duì)個(gè)案的競爭執(zhí)法在已有法律框架下保持謹(jǐn)慎，防止出現(xiàn)不當(dāng)干預(yù)。

2.2 新方法與近年執(zhí)法案例

2.2.1 近年執(zhí)法趨勢(shì)

隨著歐盟創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及相關(guān)并購活動(dòng)增多，歐盟合并控制傳統(tǒng)理念和方法越發(fā)難以適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐變化，歐盟委員會(huì)開始嘗試通過更為大膽的競爭執(zhí)法建立新的創(chuàng)新評(píng)估框架。

首先，歐盟委員會(huì)開始考察那些與現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)相關(guān)的、處于研發(fā)早期階段的潛在產(chǎn)品，這意味著執(zhí)法已經(jīng)繼續(xù)深入至更為不確定的領(lǐng)域。在Novartis與GSK合并案中(2015)，合并涉及GSK的3種重要抗癌藥物，其中合并雙方都在研發(fā)一種用于治療皮膚癌和卵巢癌的藥物(研發(fā)第三期)，市場(chǎng)中只有一家第三方競爭者已推出和正在研發(fā)相同藥物。鑒于與上述藥物作用機(jī)制相同，用于治療其它癌癥的另外兩種藥物分別處于研發(fā)一期和二期，歐盟委員會(huì)并未將競爭分析局限于處在研發(fā)高階段的潛在產(chǎn)品，而是審查了研發(fā)全部階段，認(rèn)為合并交易可能導(dǎo)致Novartis公司基于重復(fù)研發(fā)與高昂臨床試驗(yàn)成本而放棄上述3種藥物的研發(fā)試驗(yàn)，包括其中處于早期階段研發(fā)試驗(yàn)的兩種藥物。

其次，在分析潛在競爭約束時(shí)，歐盟委員會(huì)進(jìn)一步打破了早期案例中的對(duì)稱性原則，對(duì)來自合并一方與來自非合并第三方的競爭約束進(jìn)行差異化評(píng)估，并適當(dāng)延長考察合并一方所能施加競爭約束的時(shí)間[18]。在審查Pfizer/Hospira(2015)一案時(shí)，委員會(huì)調(diào)查得知，Samsung Bioepis公司作為合并之外的第三方競爭者，已在治療自身免疫性疾病(類風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎)的生物仿制藥領(lǐng)域進(jìn)行大量研發(fā)投入，相關(guān)產(chǎn)品處于研發(fā)后期且即將進(jìn)入市場(chǎng)，而作為合并方的Hospira公司雖然具有正在研發(fā)的潛在藥物，但距離進(jìn)入市場(chǎng)還比較遙遠(yuǎn)(研發(fā)可能需要6～8年)。即使如此，委員會(huì)依然認(rèn)為，合并后Hospira可能會(huì)推遲或終止其研發(fā)計(jì)劃，鑒于公司的創(chuàng)新能力和產(chǎn)品的良好前景，潛在競爭可能因此消失。

最后，歐盟委員會(huì)還更加重視在當(dāng)前市場(chǎng)中沒有相關(guān)潛在產(chǎn)品的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)競爭(innovation-driven competition)。如果創(chuàng)新成為維持良好市場(chǎng)競爭態(tài)勢(shì)的因素，那么合并導(dǎo)致重要?jiǎng)?chuàng)新者減少，會(huì)對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)競爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，這種情況通常發(fā)生已在市場(chǎng)中進(jìn)行競爭的產(chǎn)品之間[19]。例如，在General Electric/Alstom合并案(2015)中，歐盟委員會(huì)指出，Alstom已在銷售的高壓燃?xì)廨啓C(jī)極具競爭力，合并可能會(huì)使General Electric在高壓燃?xì)廨啓C(jī)市場(chǎng)上的主要競爭對(duì)手消失，這不僅會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲，還會(huì)減輕對(duì)其余競爭對(duì)手的總體競爭壓力，同時(shí)減少對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行大量投資的總體動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)競爭下降。General Electric最終同意剝離Alstom的產(chǎn)品給其它公司，以維持有效競爭和長期創(chuàng)新。

2.2.2 創(chuàng)新?lián)p害新理論

上述執(zhí)法實(shí)踐變化實(shí)質(zhì)上反映出歐盟委員會(huì)已試圖尋求評(píng)估創(chuàng)新的新理論，只要合并交易中存在競爭約束限制，那么基于創(chuàng)新的損害理論就會(huì)受到歡迎[21]。最終，在陶氏(Dow)與杜邦(DuPont)合并案(2017)中，歐盟委員會(huì)考察了與特定產(chǎn)品市場(chǎng)無關(guān)的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)，并以整體考量方式對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新活動(dòng)損害進(jìn)行一般性評(píng)估。委員會(huì)的這種做法被視為引入了一種新的創(chuàng)新?lián)p害理論(new innovation theory of harm)，該理論將反壟斷執(zhí)法從產(chǎn)品市場(chǎng)轉(zhuǎn)向所謂的創(chuàng)新競爭(innovation competition)或創(chuàng)新空間(innovation space)。創(chuàng)新空間概念是歐盟委員會(huì)在Deutsche B?rse與Euronext(2012)合并案中首次提出，但沒有給出明確定義，通常指可以進(jìn)行創(chuàng)新的特定主題領(lǐng)域，或者將其理解為與當(dāng)前產(chǎn)品和技術(shù)市場(chǎng)不同的創(chuàng)新潛力。企業(yè)通過研發(fā)活動(dòng)和已設(shè)定的發(fā)現(xiàn)目標(biāo)爭奪這些潛力。上述損害理論也被稱為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重大妨礙理論(the Significant Impediment to Industry Innovation theory)[22]。

在該案中，陶氏化學(xué)和杜邦公司作為全球特別是歐洲地區(qū)農(nóng)業(yè)化工和材料行業(yè)的主要競爭者，在農(nóng)藥、種子和材料等領(lǐng)域具有直接競爭關(guān)系。合并主要涉及的農(nóng)藥或作物保護(hù)行業(yè)是高度集中的創(chuàng)新密集型產(chǎn)業(yè)，特別是對(duì)產(chǎn)品競爭至關(guān)重要的活性藥物成分(AIs)，其發(fā)現(xiàn)和研發(fā)成本極高。創(chuàng)新能力和激勵(lì)對(duì)于在市場(chǎng)中獲得銷售份額或維持現(xiàn)有銷售份額十分重要，因?yàn)檗r(nóng)民更加重視毒性較小或?qū)οx更有效的新產(chǎn)品，隨著時(shí)間推移，這些產(chǎn)品可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有活性成分產(chǎn)生抗性，因此基于新活性成分的創(chuàng)新產(chǎn)品更具競爭力。經(jīng)過深入調(diào)查后，歐盟委員會(huì)除了對(duì)合并可能顯著減少現(xiàn)有幾個(gè)具體農(nóng)藥產(chǎn)品市場(chǎng)(除草劑、殺蟲劑、殺菌劑等)價(jià)格競爭表示關(guān)注外，重點(diǎn)指出了合并將對(duì)農(nóng)藥或作物保護(hù)領(lǐng)域創(chuàng)新競爭產(chǎn)生的顯著影響[23]。

一方面，歐盟委員會(huì)在該案中對(duì)創(chuàng)新空間進(jìn)行了量化分析，認(rèn)為其主要涵蓋研發(fā)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)階段。在此階段，企業(yè)制定早期研發(fā)計(jì)劃或路線，目的是發(fā)現(xiàn)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、概念或方向，如本案中企業(yè)針對(duì)作物和蟲害，發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、篩選新的活性成分，這個(gè)過程一般至少需要3～4年。發(fā)現(xiàn)階段之后，企業(yè)可投入資源進(jìn)行研發(fā)并產(chǎn)生早期潛在產(chǎn)品。上述階段距離最終產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)還有較長時(shí)間(甚至達(dá)到10～15年)，因此通常很難將其與特定產(chǎn)品或技術(shù)相聯(lián)系。顯然，委員會(huì)關(guān)注更為早期的研發(fā)活動(dòng)，并認(rèn)為當(dāng)合并雙方在相同創(chuàng)新空間的研發(fā)領(lǐng)域、路線或早期潛在產(chǎn)品等產(chǎn)生重疊時(shí)，基于成本等考慮，合并企業(yè)很可能終止、推遲或重新安排上述研發(fā)活動(dòng)。進(jìn)一步地，合并后企業(yè)間的競爭減少將導(dǎo)致創(chuàng)新嘗試減少和創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)降低，最終導(dǎo)致創(chuàng)新減少，這會(huì)對(duì)合并企業(yè)的總體創(chuàng)新激勵(lì)造成長遠(yuǎn)、嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性損害。

另一方面，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，合并可能對(duì)整個(gè)行業(yè)的創(chuàng)新競爭產(chǎn)生顯著影響。委員會(huì)對(duì)合并方及其競爭對(duì)手的一般性創(chuàng)新活動(dòng)(不限于當(dāng)前或未來特定產(chǎn)品市場(chǎng))進(jìn)行考察，認(rèn)為由于該行業(yè)存在非常高的進(jìn)入壁壘，全球只有包括合并方在內(nèi)的5家公司(其余包括巴斯夫公司、拜耳公司、先正達(dá)公司)在全部創(chuàng)新流程中保持活躍(發(fā)現(xiàn)新的活性成分、研發(fā)、測(cè)試、注冊(cè)等)，而合并后剩余競爭者的研發(fā)能力較為有限，特定領(lǐng)域活躍創(chuàng)新者數(shù)量也低于整個(gè)行業(yè)平均水平，委員會(huì)認(rèn)為合并將導(dǎo)致行業(yè)總體研發(fā)支出減少，從而降低作物保護(hù)整體創(chuàng)新水平。

總之，囿于分析合并對(duì)創(chuàng)新的影響缺少可直接推定出結(jié)論的一致性理論依據(jù)，而歐盟委員會(huì)關(guān)于創(chuàng)新空間的討論，表明其希望建立一種不受限于現(xiàn)有的(依托產(chǎn)品市場(chǎng))、可以獨(dú)立適用的競爭損害理論及分析框架。由于歐盟合并控制審查遵循嚴(yán)重妨礙有效競爭(SIEC)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)上述針對(duì)創(chuàng)新競爭的分析框架被認(rèn)為是在SIEC之下建立新的嚴(yán)重妨礙有效創(chuàng)新競爭標(biāo)準(zhǔn)(A new “Significant Impediment to Effective Innovation Competition” test)[24]。SIEIC標(biāo)準(zhǔn)在研發(fā)密集型產(chǎn)業(yè)(如制藥、數(shù)字通信、國防、醫(yī)療等)中具有較強(qiáng)適用性，競爭執(zhí)法部門開始對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并適當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法干預(yù)力度[25]。

3 歐盟競爭法應(yīng)對(duì)創(chuàng)新問題經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 傳統(tǒng)框架與新理論融合

正如前文理論梳理部分所述，企業(yè)不僅在產(chǎn)品市場(chǎng)中競爭，還包括創(chuàng)新競爭情形。歐盟委員會(huì)在傳統(tǒng)上盡可能著眼于相對(duì)可證實(shí)的短期創(chuàng)新影響，而近年來對(duì)于創(chuàng)新問題的分析框架和理論似乎越發(fā)朝著無形的方向演進(jìn)，由此產(chǎn)生的執(zhí)法不確定性引發(fā)了新的爭議和擔(dān)憂[26]：一方面，創(chuàng)新活動(dòng)的成功概率不容易預(yù)測(cè)，競爭執(zhí)法政策缺少足夠的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論或證據(jù)支撐，對(duì)于企業(yè)合并涉及的創(chuàng)新空間審查，在一定程度上意味著只要合并符合某些條件，就會(huì)對(duì)創(chuàng)新造成損害，這可能忽視了效率改進(jìn)與反競爭效果的比較和平衡，具有結(jié)構(gòu)性推定的嫌疑；另一方面，競爭執(zhí)法考察與特定產(chǎn)品無關(guān)的研發(fā)活動(dòng)，并對(duì)一般意義上(產(chǎn)業(yè)層面)的創(chuàng)新?lián)p害進(jìn)行評(píng)估，這種執(zhí)法政策和理論是否符合歐盟競爭法(特別是合并控制指南)的現(xiàn)行規(guī)定還需要深入論證。

除了上述消極性經(jīng)驗(yàn)反思外，整體而言，創(chuàng)新成為歐盟合并控制競爭分析的主導(dǎo)要素之一具有更多積極意義，體現(xiàn)了歐盟委員會(huì)在應(yīng)對(duì)創(chuàng)新問題上的逐步發(fā)展和成熟，其內(nèi)在動(dòng)因是歐盟基于對(duì)創(chuàng)新競爭重要性的深刻認(rèn)知而對(duì)競爭執(zhí)法作出創(chuàng)新改革的必然要求。這種改革并非是傳統(tǒng)慣例的根本性改變，而是將傳統(tǒng)框架與新理論融合。

首先，從理論依據(jù)和執(zhí)法理念上看，歐盟委員會(huì)競爭執(zhí)法主要因循了Shapiro提出的關(guān)于競爭與創(chuàng)新關(guān)系的原則，即市場(chǎng)只有維持可競爭性才能有利于創(chuàng)新、增強(qiáng)專有性有利于提高企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力、創(chuàng)新資源的協(xié)同性有利于提升企業(yè)創(chuàng)新能力。在此理論框架指導(dǎo)下，歐盟委員會(huì)競爭分析的首要目標(biāo)是確定企業(yè)合并后創(chuàng)新動(dòng)機(jī)減少是否被創(chuàng)新能力增加所抵消，執(zhí)法機(jī)關(guān)并不建立結(jié)構(gòu)性假設(shè)推定合并對(duì)創(chuàng)新的影響，而是保持中立和謹(jǐn)慎態(tài)度，結(jié)合創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)、需求拓展效應(yīng)和邊際收益拓展效應(yīng)等幾個(gè)方面，對(duì)合并后企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)進(jìn)行實(shí)證分析，同時(shí)考量損害和收益兩個(gè)方面的效果。由于涉及創(chuàng)新?lián)p害的合并多集中在具有動(dòng)態(tài)競爭性的行業(yè)或領(lǐng)域，歐盟委員會(huì)一般認(rèn)為，因執(zhí)法機(jī)關(guān)介入而造成過度執(zhí)法(I型錯(cuò)誤)可能會(huì)比執(zhí)法不足(II型錯(cuò)誤)的風(fēng)險(xiǎn)和成本更高，因此適用合理分析原則更為妥當(dāng)。

其次，從競爭分析框架上看，歐盟委員會(huì)既依托產(chǎn)品市場(chǎng)分析，也審查創(chuàng)新空間問題，從現(xiàn)有市場(chǎng)的創(chuàng)新競爭、現(xiàn)有市場(chǎng)的潛在競爭、未來市場(chǎng)的潛在競爭、創(chuàng)新空間等幾個(gè)方面構(gòu)建一個(gè)評(píng)估創(chuàng)新?lián)p害的完整拼圖。委員會(huì)尋求創(chuàng)新?lián)p害理論主要是出于合并后競爭的靜態(tài)減少可能會(huì)低估總體競爭損失，而競爭評(píng)估需要盡可能獲取全部競爭影響，因此要跨越合并方當(dāng)前可測(cè)的競爭重疊(與現(xiàn)有產(chǎn)品或明顯可預(yù)見的未來產(chǎn)品相關(guān))，進(jìn)一步評(píng)估更為長遠(yuǎn)的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)競爭狀況。

最后，從考量因素上看，歐盟委員會(huì)一方面對(duì)合并涉及的產(chǎn)品市場(chǎng)競爭狀況進(jìn)行評(píng)估(現(xiàn)有市場(chǎng)及其潛在市場(chǎng))，包括產(chǎn)品競爭緊密程度、可替代程度或差異化程度，以及雙方是否具有市場(chǎng)力量等。另一方面，在傳統(tǒng)分析基礎(chǔ)上，委員會(huì)還會(huì)對(duì)合并各方及相關(guān)競爭者的創(chuàng)新激勵(lì)與創(chuàng)新能力作重點(diǎn)考察，包括：①創(chuàng)新者數(shù)量，當(dāng)行業(yè)整體層面創(chuàng)新者數(shù)量有限，具體創(chuàng)新空間中創(chuàng)新者數(shù)量也較少時(shí)，評(píng)估合并后的創(chuàng)新效果就十分必要；②合并各方是否為重要?jiǎng)?chuàng)新者，可以通過合并方知識(shí)產(chǎn)權(quán)與資產(chǎn)、研發(fā)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出等指標(biāo)進(jìn)行衡量；③進(jìn)入壁壘，進(jìn)入壁壘越高，剩余創(chuàng)新者和新進(jìn)入者數(shù)量就越少，同時(shí)，委員會(huì)通?？疾?～3年內(nèi)的市場(chǎng)進(jìn)入情況，但涉及更為早期的創(chuàng)新活動(dòng)時(shí)，可以延長考察期限；④合并后企業(yè)抑制研發(fā)活動(dòng)的任何直接證據(jù)；⑤各方在研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)的能力和緊密程度，以及潛在產(chǎn)品或研發(fā)活動(dòng)的重疊情況。

3.2 嚴(yán)密的競爭分析邏輯與充分的事實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

歐盟委員會(huì)通過創(chuàng)新空間對(duì)目前尚無法確定的市場(chǎng)競爭情況進(jìn)行評(píng)估，與美國反壟斷法中創(chuàng)新市場(chǎng)的概念及分析框架相似，但不同之處在于，當(dāng)不涉及特定產(chǎn)品市場(chǎng)時(shí)，如果缺少足夠事實(shí)證據(jù)支持，合并很難引起美國執(zhí)法部門干預(yù)[27]。創(chuàng)新市場(chǎng)通常限定于能夠確定特定研發(fā)活動(dòng)的情況，這些活動(dòng)可能對(duì)特定下游產(chǎn)品市場(chǎng)產(chǎn)生潛在重大影響。

為了盡量消弭這種不確定性，對(duì)于創(chuàng)新的競爭分析應(yīng)以較為嚴(yán)密的邏輯鏈條為基礎(chǔ)。對(duì)此，歐盟法院通過一系列判例確立了合并控制的高證明標(biāo)準(zhǔn)，要求歐盟委員會(huì)將損害理論建立在全面、豐富和一致的證據(jù)以及詳細(xì)、準(zhǔn)確的事實(shí)認(rèn)定之上[24]。首先，執(zhí)法機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確識(shí)別和界定創(chuàng)新空間與相關(guān)創(chuàng)新者。創(chuàng)新空間需要滿足的條件是，既定行業(yè)中創(chuàng)新活動(dòng)具備過程結(jié)構(gòu)化特征，并能夠識(shí)別出競爭性的研發(fā)領(lǐng)域(competing R&D poles)[28]。創(chuàng)新活動(dòng)可以量化為研發(fā)投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面，具體包括研發(fā)的性質(zhì)、范圍、規(guī)模以及獲得資金、人力資源、專門知識(shí)、專利或其它專門資產(chǎn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)還包括利用可能成果的時(shí)機(jī)和能力等。研發(fā)領(lǐng)域是針對(duì)相同的新產(chǎn)品與技術(shù)，或這些產(chǎn)品與技術(shù)的替代品。研發(fā)過程結(jié)構(gòu)化則是與隨機(jī)性相對(duì)的特征，如制藥、通信等行業(yè)。如果研發(fā)活動(dòng)不具備結(jié)構(gòu)化特征，競爭評(píng)估便需要依靠現(xiàn)有產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)通過考察有關(guān)各方創(chuàng)新研發(fā)情況，確定具有創(chuàng)新能力的企業(yè)以及產(chǎn)生競爭重合的研發(fā)領(lǐng)域。其次，與現(xiàn)有市場(chǎng)中競爭狀況評(píng)估不同，在創(chuàng)新競爭中，歐盟委員會(huì)對(duì)有關(guān)企業(yè)擁有的創(chuàng)新能力和資產(chǎn)等進(jìn)行量化分析，特別是采用較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，通過考察創(chuàng)新者的研發(fā)投入、研發(fā)人員數(shù)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)(尤其是專利)所有情況等，全面評(píng)估創(chuàng)新者的重要性以及競爭重合程度等競爭狀況。最后，謹(jǐn)慎分析創(chuàng)新?lián)p害發(fā)生的可能性及因果關(guān)系邏輯[18]。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，創(chuàng)新競爭損害既包括合并方短期及長期損害，也包括對(duì)其它創(chuàng)新者及行業(yè)整體創(chuàng)新的影響，判斷合并后是否會(huì)發(fā)生這些損害，必須以充足的事實(shí)證據(jù)為依據(jù)。因此，一方面，合并企業(yè)內(nèi)部調(diào)整研發(fā)活動(dòng)的決策以及來自第三方的證據(jù)十分重要；另一方面，評(píng)估創(chuàng)新?lián)p害的最終效果還應(yīng)考察創(chuàng)新轉(zhuǎn)移效應(yīng)和效率提升等因素。

4 結(jié)語

4.1 歐盟執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

歐盟委員會(huì)針對(duì)合并與創(chuàng)新問題，從理論基礎(chǔ)、制度依據(jù)、執(zhí)法政策、分析框架和方法等方面逐漸形成了體系化應(yīng)對(duì)方案，為我國提供了諸多啟示和借鑒。

(1)重新審視、協(xié)調(diào)我國反壟斷法多元價(jià)值目標(biāo)體系，重視創(chuàng)新在其中的重要意義。從發(fā)展歷程看，歐盟競爭法體系構(gòu)建之初的目標(biāo)是服務(wù)于促進(jìn)歐盟單一市場(chǎng)整合和經(jīng)濟(jì)一體化，同時(shí)追求維持有效競爭結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此后，受美國芝加哥學(xué)派影響，許多學(xué)者積極倡導(dǎo)遵循德國奧爾多自由主義(ordo-liberalism)，主張以更經(jīng)濟(jì)的方法促進(jìn)消費(fèi)者福利和總福利，保護(hù)競爭自由。在經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)下，歐盟合并控制制度主要保護(hù)消費(fèi)者免受壟斷力量影響(較高的價(jià)格、較低的質(zhì)量、較低的產(chǎn)量、較少的創(chuàng)新)[29]。這種多元價(jià)值目標(biāo)體系在歐盟競爭執(zhí)法過程中不斷沖突、磨合。與之類似，我國反壟斷法立法目的同樣包括效率目標(biāo)和非效率目標(biāo)(如維護(hù)公共利益)，亦蘊(yùn)含促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求[30]，如推動(dòng)營商環(huán)境改善等。當(dāng)前，我國反壟斷法正處于修訂過程中，鼓勵(lì)創(chuàng)新被納入立法目的之中[31]，因此一方面需要對(duì)原有技術(shù)進(jìn)步、改進(jìn)技術(shù)等表達(dá)予以更新和拓展；另一方面需要妥善處理不同價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系，尤其是對(duì)于創(chuàng)新要求的動(dòng)態(tài)效率目標(biāo)與其它經(jīng)濟(jì)效率及非效率目標(biāo)，應(yīng)在個(gè)案中保持不同優(yōu)先順位及權(quán)重。

(2)時(shí)下興起的新布蘭代斯(Neo-Brandeis)運(yùn)動(dòng)在批判傳統(tǒng)消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)、不斷侵蝕效率目標(biāo)的同時(shí)，試圖重塑反壟斷法的核心價(jià)值體系，其倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)平等參與、經(jīng)濟(jì)民主等價(jià)值理念，將小企業(yè)生存狀況、收入和再分配公平等與競爭無直接關(guān)系的民粹主義目標(biāo)納入反壟斷法目標(biāo)體系[32]。這對(duì)很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不十分成熟，又具有社會(huì)公共政策顧慮的新興發(fā)展中國家造成了一定困擾。例如，有學(xué)者比較非洲國家競爭政策發(fā)現(xiàn)，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要穩(wěn)健性，尼日利亞等國家在發(fā)展市場(chǎng)競爭機(jī)制的同時(shí)，還要與其長期存在的不平等、腐敗等現(xiàn)象作斗爭，競爭監(jiān)管需要在經(jīng)濟(jì)效率與公平、公正等社會(huì)目標(biāo)之間進(jìn)行平衡。同時(shí)，動(dòng)態(tài)效率和創(chuàng)新可能會(huì)引起南非的直接關(guān)注，但尼日利亞市場(chǎng)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)狀況使得創(chuàng)新受到的關(guān)注要小得多，分配效率和生產(chǎn)效率(尤其是涉及基本產(chǎn)品的)成為該市場(chǎng)中的當(dāng)務(wù)之急[33]。對(duì)此，我國反壟斷執(zhí)法應(yīng)緊密結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，對(duì)偏離競爭本質(zhì)的非經(jīng)濟(jì)性或社會(huì)性價(jià)值屬性拓展保持審慎，在探索完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)維護(hù)自身獨(dú)立競爭監(jiān)管地位，專注于保護(hù)競爭。

(3)妥善平衡我國反壟斷執(zhí)法與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，充分發(fā)揮反壟斷指南的個(gè)案指引作用。歐盟競爭執(zhí)法中對(duì)于創(chuàng)新空間的審查與知識(shí)產(chǎn)權(quán)因素密切相關(guān)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)既是觸發(fā)合并控制審查的誘因，也是競爭分析中的重要考量要素。類似地，我國國務(wù)院反壟斷委員會(huì)于2019年1月4日出臺(tái)的《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》(下稱《指南》)中提到，反壟斷法與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有保護(hù)競爭和激勵(lì)創(chuàng)新的共同目標(biāo)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的不正當(dāng)行使，會(huì)產(chǎn)生反競爭效果而受到競爭關(guān)切。我國執(zhí)法機(jī)關(guān)在分析涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營者集中審查時(shí)，應(yīng)遵循基本原則和具體原則，即由于兩者在實(shí)施手段上存在差異甚至沖突，競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)在平衡兩者關(guān)系時(shí)，應(yīng)秉持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。同時(shí)，在經(jīng)營者集中反壟斷審查整體框架下，對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題的案件適用具體分析原則也是十分必要的[34]。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)因素引致合并審查的創(chuàng)新?lián)鷳n，首先在于，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的交易可能成為經(jīng)營者集中的構(gòu)成情形(包括取得控制權(quán)或可以施加決定性影響)，企業(yè)針對(duì)某一關(guān)鍵知識(shí)產(chǎn)權(quán)的收購在很大程度上會(huì)改變市場(chǎng)創(chuàng)新狀況和競爭態(tài)勢(shì)。對(duì)此，競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)充分結(jié)合《指南》審查企業(yè)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性、營業(yè)額、交易方式等因素；其次在于，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭能力的體現(xiàn)，合并后企業(yè)可能出現(xiàn)濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、損害創(chuàng)新競爭的情形。因此，在競爭評(píng)估中應(yīng)重點(diǎn)考察企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)狀況，準(zhǔn)確界定相關(guān)市場(chǎng)以及衡量企業(yè)市場(chǎng)力量。例如，在陶氏與杜邦合并案中，歐盟委員會(huì)從定量角度對(duì)各方專利數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析后，界定了創(chuàng)新空間。同樣，我國商務(wù)部在審查該案時(shí)，亦從研發(fā)投入、專利等方面重點(diǎn)考察合并對(duì)于技術(shù)進(jìn)步的影響[35]。

(4)深入分析我國創(chuàng)新密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，明確競爭執(zhí)法的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及合并類型。歐盟的實(shí)踐在一定程度上表明，分析合并對(duì)創(chuàng)新的影響可能始終是經(jīng)驗(yàn)問題。于我國而言，應(yīng)從競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度進(jìn)一步厘清我國反壟斷執(zhí)法在處理創(chuàng)新問題時(shí)的邊界、范圍和深度，既要防止過度執(zhí)法，也要避免執(zhí)法不足。與歐盟競爭執(zhí)法所處的產(chǎn)業(yè)狀況不同，我國當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，在具有動(dòng)態(tài)創(chuàng)新和高市場(chǎng)集中度的數(shù)字市場(chǎng)中，科技平臺(tái)企業(yè)實(shí)施合并(特別是具有整合產(chǎn)業(yè)鏈效果的垂直合并)引發(fā)的競爭擔(dān)憂日益突出，是否采取更嚴(yán)格的執(zhí)法是我國反壟斷機(jī)關(guān)面臨的核心議題之一。數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)改變了企業(yè)創(chuàng)新范式，創(chuàng)新活動(dòng)開始更多地圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生態(tài)展開，具有嵌入性等特征[36]。強(qiáng)化對(duì)數(shù)字市場(chǎng)的競爭監(jiān)管，并非要抑制我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是在“先做大、先試水”的競爭政策下，重點(diǎn)維護(hù)市場(chǎng)的可競爭性和創(chuàng)新環(huán)境。例如，應(yīng)充分考慮數(shù)字市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)特征，精準(zhǔn)識(shí)別合并具體類型(橫向及非橫向)，以評(píng)估其對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生的不同影響。

4.2 不足與展望

本研究仍然存在一些不足之處。一方面，合并控制競爭執(zhí)法中的創(chuàng)新?lián)p害問題還需要進(jìn)一步結(jié)合救濟(jì)措施加以討論；另一方面，在論述歐盟實(shí)踐與理論時(shí)選擇的案例雖然具有較強(qiáng)的代表性，但仍缺乏對(duì)競爭執(zhí)法全貌的窺視，對(duì)成員國案例的分析亦存在不足。在未來研究中，可強(qiáng)化實(shí)證數(shù)據(jù)收集，將歐盟模式與美國、日本等其它司法轄區(qū)之間存在的差異予以深入闡述，以期為我國反壟斷執(zhí)法提供更為豐富的域外借鑒。