河海大學法學院 黃雅屏

水資源至關(guān)重要而且不可或缺又無以替代，是人類生活和經(jīng)濟發(fā)展最為需要的自然資源之一①。我省河流密集、水系發(fā)達，水資源不但豐富而且孕育了很多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，水生態(tài)、水文化、水環(huán)境交織構(gòu)建了唯美而發(fā)達的江蘇。但過去很長一段時間，為了片面的追求經(jīng)濟效益、追求地區(qū)的快速發(fā)展，很多河流湖泊的水域被非法占用，水面明顯下降，這樣河流湖泊的調(diào)蓄能力就大不如前；為了違規(guī)排放污水，有些企業(yè)、個人私自架設排污口，飲用水源和水質(zhì)明顯受到污染，水環(huán)境遭到破壞；還有為了謀取經(jīng)濟利益非法采砂取土，以及違法設障、圍圩，甚至毀壞河床和水利設施等現(xiàn)象，這些對于我省的水安全、水治理、水生態(tài)、以及防洪排澇都提出挑戰(zhàn)。

為提升河道管理，促進河流治理體系的完善，更好地為全省的經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，更好地給人民群眾提供“水清、岸綠”的生活環(huán)境，江蘇率先開始“河長制”這一全新制度的摸索與實踐，通過從上到下，對大大小小的河道設立五級“河長”的創(chuàng)新管理體系—省、市、縣、鎮(zhèn)、村，實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“全面無縫覆蓋”，強化了流入所有河流湖泊的水質(zhì)達標的責任，進一步加強對整個河道的整治和管理，維護河道及其流域的生態(tài)健康。“河長制”實際上是江蘇首創(chuàng)且被推廣全國的破解我國河流流域綜合治理難題的制度創(chuàng)新?！昂娱L制”實際也是黨政負責人主導下的流域協(xié)同治理制度，其核心在于對黨政責任人的問責追究，具有明顯的問題應對特征。

一、江蘇省河流眾多且多為跨域河流

江蘇是全國唯一擁有“大江、大河、大湖、大海、大運河”的省份，水域面積占16.9%，位列各省之首。同時，江蘇經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)業(yè)集聚，以1%的國土面積創(chuàng)造全國10%的GDP，國土面積GDP密度位列各省之首。因此江蘇較早遇到了水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等水治理問題。

同時江蘇省內(nèi)的河流多為跨域河流，例如：沭陽縣的柴米河全長59千米，既貫穿宿遷市，還涉及下游的連云港市。江蘇省是長江下游的平原地區(qū)，河道流域都相互連通交錯，我省主要河流可以分為三大流域系統(tǒng)：包括沂河、沭河、新沂河、新沭河的沂沭泗水系；包括淮河、蘇北灌溉總渠、串場河、新通揚運河的淮河下游水系；以及長江和太湖水系。最重要跨域河流長江在我省境內(nèi)的長度約為418公里，流域面積高達3.9萬平方公里，還有大大小小180多個湖泊集中在太湖流域，跨域河道的代表還有用于調(diào)節(jié)水量的江南運河貫穿于長江與太湖之間。

江蘇省境內(nèi)還有眾多跨流域調(diào)水主要河道：用于江水北調(diào)的不牢河、中運河、里運河；用于江水東引的泰州引江河、泰東河、通榆河；用于引江濟太的望虞河和吳淞江，這些都是跨域重要河流。

而江蘇省實行“河長制”，所管理的范圍恰恰就包含很多跨域河流河道與湖泊?！昂娱L制”本身強調(diào)的是屬地責任，行政首長負責制也從實質(zhì)上強化了區(qū)域管理。而跨域河流的綜合治理涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域，如何對跨域河流的河長制的推進現(xiàn)實有效的法制保障，從法律制度層面，確立相應的聯(lián)合議事協(xié)調(diào)機制、信息共享、源頭控制、水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控等保障和監(jiān)督舉措，有效避免糾紛的發(fā)生，為精準施策提供保障是我省“河長制”實施的難點。

二、江蘇省“河長制”實施方案從水質(zhì)達標到修復水生態(tài)層層遞進

“河長制”為江蘇首創(chuàng)，而且在水污染防治、水資源保護、水環(huán)境凈化、水生態(tài)修復等方面已經(jīng)發(fā)揮實效。2018年1月，《江蘇省河道管理條例》施行，河長制在江蘇以立法的形式被確認。為進一步加強全省河湖管理與保護，健全河湖管理保護長效機制，根據(jù)《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉的通知》（廳字〔2016〕42號）要求，緊密結(jié)合江蘇實際，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》，省政府印發(fā)《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017-2020年）》，省河長制工作領(lǐng)導小組印發(fā)《江蘇省河長制工作考核辦法》，省河長制辦公室還配套了《江蘇省河長制湖長制工作2018年度省級考核細則》，各個市縣也出臺一系列《關(guān)于全面深化河長制改革的實施方案》，例如蘇州市、無錫市等。

隨著河長制從全面建立到全面見效，河湖面貌明顯改觀，生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復，為了最終達到“河暢、水清、岸綠、景美”的水生態(tài)目標，《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》提出了五項總體目標，五個主要任務②，五項保障措施③。

《實施意見》緊密結(jié)合江蘇實際，突出全覆蓋，注重操作性、可行性，并且對于河湖治理提出了更高的要求④，以長江生態(tài)治理為例，江蘇通過河長制大力開展岸線清理整治，落實長江生態(tài)環(huán)境“共抓大保護、不搞大開發(fā)”；江蘇拆除長江沿江生產(chǎn)生活類建筑物124.7萬平方米，岸線利用長度減少60.3千米，復綠573萬平方米。同時，沿江水域?qū)崿F(xiàn)全面禁止采砂，有效保護了河勢穩(wěn)定和水生態(tài)環(huán)境⑤。江豚被稱為“水中大熊貓”⑥，隨著南京長江大保護的展開，南京濱江區(qū)域的江豚頻頻現(xiàn)身，大保護成效初步顯現(xiàn)，目前南京大約能觀測到的有50到60多頭江豚，也成為城市一亮麗的自然生態(tài)風景線。在地方新聞的視頻中，記者在南京長江大橋下觀測長江江面時，發(fā)現(xiàn)遠處橋下一頭頭黑灰色的江豚聚集在一起。在隨后的半小時里，一群一群江豚開始上演沖浪比賽。這是近年來觀察到數(shù)量最多的一次。

三、江蘇省“河長制”實施方案尚需“落地”

（一）加強監(jiān)督，落實責任制

河長制責任體系開創(chuàng)性的以黨政領(lǐng)導負責制為核心，監(jiān)管不僅是對于破壞河道行為的監(jiān)管，也是對各級河長的監(jiān)督考核。

河長制執(zhí)法監(jiān)管也是一種水行政執(zhí)法，行政執(zhí)法也面臨著如何監(jiān)督，如何考核的難題。建立監(jiān)督的長效機制，對水行政執(zhí)法活動進行全面監(jiān)督，是河長制法制化框架構(gòu)建的核心。一是行政機關(guān)內(nèi)部對行政權(quán)的監(jiān)督；二是行政機關(guān)外部對行政權(quán)的監(jiān)督，即自律監(jiān)督和他律監(jiān)督。尤其是加強內(nèi)部監(jiān)督中“總河長”對于跨域河流所涉各相關(guān)河長的協(xié)調(diào)監(jiān)督，以及外部監(jiān)督中檢察院提起公益訴訟的相關(guān)制度規(guī)定，以及公眾參與和信息共享的法律制度研究。

為了進一步強化對于河長的考核，日后考核將借助河長制信息管理系統(tǒng)，采用高科技信息化的方式檢查河長履職情況，更多的引入專業(yè)化數(shù)據(jù)，尤其是跨域河流的斷面數(shù)據(jù)，更加專業(yè)客觀。信息化的引入，不僅增強考核的公平公正，也有助于河長間的數(shù)據(jù)共享，有利于治水工作⑦。

（二）加強公眾參與，突出全覆蓋

社會公眾是河湖保護的受益者、參與者、推動者。從省市縣鄉(xiāng)村五級河長齊抓共管到多元化設立民間河長，我省不斷創(chuàng)新河湖治理模式，提高公眾參與度，共護水韻美。

全省各級各地將民間河長作為河長體系的必要補充，設立“企業(yè)河長”“巾幗河長”“黨員河長”等民間河長，創(chuàng)造便利條件，積極推動民間河長履職⑧。如果可以參考“學習強國”App模式設置河道監(jiān)管監(jiān)督相應的公示軟件、提供公益電話，加強宣傳和有獎舉報，河道綜合治理將更加立竿見影。

注釋

①河道既具有防洪、調(diào)蓄、排澇、灌溉、供水、航運等多種功能，也是水資源和生態(tài)環(huán)境的重要載體，對防范自然災害，維護生態(tài)平衡、保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活具有重要作用。

②日前，江蘇省委常委十三次會議審議通過《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，要求在全省江河湖庫全面推行河長制，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。其主要任務包括：(一)明確“河長制”實施范圍，逐級落實“河長”。(二)全面開展河道管理現(xiàn)狀調(diào)查，認真制定加強管理和整治方案。全面組織對河湖管理現(xiàn)狀調(diào)查，對水域占用、違章建設、行洪障礙、非法采砂取土等狀況、取排水口設置、河體水質(zhì)、飲用水水源地保護區(qū)劃定以及水利工程設施完好情況，逐一登記建檔，并實行年度動態(tài)管理。目的是為了科學制定管理和整治方案以及年度計劃，建立檢查與考核機制。(三)加強飲用水源地管理，確保城鄉(xiāng)供水安全。(四)劃定河道管理保護范圍，實行“水面率”檢查考核機制。(五)定期開展巡查，打擊非法涉水行為。

③(一)建立機制，加強協(xié)調(diào)。(二)強化監(jiān)督，加強考核。(三)加強宣傳，營造氛圍。(四)落實經(jīng)費，保障需要。(五)加強領(lǐng)導、扎實推進。

④最早太湖地區(qū)的河長制以水質(zhì)達標為主要目標，2012年起實施的河道管理河長制則主要以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全為重點，本次《實施意見》圍繞保護水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復水生態(tài)等重點，突出系統(tǒng)治理、水岸同治、長效管理及功能提升，統(tǒng)籌河湖功能管理、資源保護和生態(tài)環(huán)境治理，為營造水清岸綠景美的水生態(tài)環(huán)境提供機制保障。

⑤江蘇省級層面發(fā)布全國首個以河長制助力長江禁捕退捕的文件，把落實禁捕退捕、保護水生生物等作為河長履職的重要內(nèi)容，助力超前完成清船、清網(wǎng)、清江、清湖任務。

⑥江豚是一種小型齒鯨，屬于國家一類保護水生野生動物，長期生活在長江中下游水域。

⑦《實施方案》中強調(diào)要強化監(jiān)督，加強考核。各級“河長制”管理辦公室負責管轄區(qū)內(nèi)河湖整治和管理工作的監(jiān)督檢查與考核。對不履行或不認真履行職責，整治和管理不力的，要通報批評。對因失職、瀆職導致河湖遭受嚴重破壞、功能衰減、嚴重災害事故的，要依法依紀追究相關(guān)人員責任。

⑧我省開展“最美民間河長”“最美基層河長”推選活動；南京市建鄴區(qū)設立“家門口河長”“媒體河長”；常州市出臺《民間河長實施意見》；南通市發(fā)展一批“老舅媽河長”“銀發(fā)河長”；靖江市成立“走河”民間河長公益團。