劉飛琴

一、前 言

“任何人不得因違法行為獲益”是有效懲治、威懾與預(yù)防違法行為的基本原則。?行政處罰法?(2021修訂)(以下簡(jiǎn)稱 “新法”)共有6個(gè)條款①分別為第9條、第28條、第63條、第74條、第78條和第79條。10處提到 “違法所得”,凸顯了沒收違法所得的重要性。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,違法行為頻發(fā)的原因之一就在于違法成本低的問題沒有得到根本解決。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)人提出 “針對(duì)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重違法行為,完善處罰種類,提高罰款額度,使違法行為人‘得不償失’,乃至 ‘傾家蕩產(chǎn)’”[1]。而關(guān)鍵在于,如何提高環(huán)境違法行為人的違法成本,使其 “得不償失”。本文認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo),既要提高環(huán)境罰款額度,更要切實(shí)做到將環(huán)境違法所得悉數(shù)沒收。若非如此,就會(huì)使部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生強(qiáng)烈的從事環(huán)境違法行為之投機(jī)心理。這不僅是對(duì)環(huán)境違法行為人的縱容,更會(huì)使選擇環(huán)境守法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)榄h(huán)境成本高而在市場(chǎng)上處于不公平競(jìng)爭(zhēng)地位,形成 “劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應(yīng)。下文將從環(huán)境法律角度聚焦沒收違法所得制度,對(duì)其法律屬性、立法模式及制度規(guī)則展開分析和討論。

二、我國(guó)環(huán)境違法所得沒收制度存在的問題

(一)沒收違法所得之法律屬性不清

“沒收”實(shí)質(zhì)上就是對(duì)行政違法或者刑事犯罪中所有或占有利益的一種剝奪。按其對(duì)象不同,沒收在我國(guó)的法律、法規(guī)中分為兩類:沒收非法財(cái)物和沒收違法所得。沒收非法財(cái)物是指行政機(jī)關(guān)依法將違禁品或者用以實(shí)施違法行為的工具收歸國(guó)有的處罰形式;沒收違法所得是指行政機(jī)關(guān)依法將行為人通過(guò)違法行為獲取的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)有的處罰形式。當(dāng)事人對(duì)于非法財(cái)物是有合法占有權(quán)的,而對(duì)于違法所得,則沒有合法占有權(quán)。刑法中的違法收益追繳并沒有放入我國(guó) ?刑法?第3章第8節(jié)規(guī)定的沒收財(cái)產(chǎn)刑,沒收違禁品、沒收供犯罪所用的本人財(cái)物、沒收違法所得的財(cái)物,都不是沒收財(cái)產(chǎn)刑的內(nèi)容;只有沒收犯罪分子個(gè)人所有的合法財(cái)產(chǎn),才是沒收財(cái)產(chǎn)刑的內(nèi)容 (一般沒收)[2]。無(wú)論是行政法中的沒收違法所得,還是刑事法中的違法收益追繳,其基本理念均來(lái)源于 “任何人不得因違法行為獲益”,其法律屬性的統(tǒng)一值得關(guān)注。

沒收違法所得法律屬性之核心問題是沒收違法所得是否具有制裁性和懲罰性,這決定了沒收違法所得的功能定位及其在立法中與罰款的關(guān)系,也直接關(guān)系著我國(guó)財(cái)產(chǎn)罰的結(jié)構(gòu)體系。學(xué)界普遍認(rèn)為,財(cái)產(chǎn)罰以限制或剝奪相對(duì)一方的財(cái)產(chǎn)權(quán)為特征,主要形式包括沒收和罰款[3](P324)[4](P52)[5](P285)。我國(guó)原 ?行政處罰法?第8條對(duì)行政處罰種類進(jìn)行了明確列舉,其中包括 “沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”。即是說(shuō),我國(guó)的行政沒收包括沒收違法所得和沒收非法財(cái)物,二者均屬于獨(dú)立的行政處罰種類。但是,學(xué)者質(zhì)疑和反對(duì)的聲音一直沒有間斷。姚莉英認(rèn)為,應(yīng)該按照沒收的具體對(duì)象為違法所得或非法財(cái)物,分別界定其法律屬性,其中對(duì)于違法所得和非法財(cái)物沒收的具體定性,又有差異[6]。謝祥為等認(rèn)為,沒收非法財(cái)物屬于處罰,沒收違法所得只是國(guó)家對(duì)違法所得的一種 “追繳”,沒有行政處罰的特征,沒收違法所得中的利益本來(lái)就不屬于行為人的合法財(cái)產(chǎn),當(dāng)事人對(duì)該財(cái)產(chǎn)行使占有權(quán)沒有法律依據(jù)[7]。蔣紅珍認(rèn)為,沒收的懲罰性功能相對(duì)缺弱,預(yù)防性和回歸性兩種功能反客為主,在處罰種類框架中,處于從屬性地位[8]。王青斌從沒收違法所得的法律作用角度,結(jié)合我國(guó)的刑事法律制度指出,沒收違法所得也并不屬于 “財(cái)產(chǎn)刑”,故行政法中的沒收違法所得應(yīng)當(dāng)不屬于行政處罰[9]。

新法依然沒有解決沒收違法所得法律屬性不清晰的問題。其第2條新增規(guī)定,判斷某一行政行為是否屬于行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)是行為是否以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行懲戒。?辭海?中懲戒為 “懲治過(guò)錯(cuò),警戒將來(lái)”,懲罰為 “懲戒處罰”[10](P432)。可見,懲戒與懲罰無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。沒收違法所得和罰款均涉及對(duì)違法行為人所有或占有財(cái)產(chǎn)的不利益處分,而罰款是典型的具有懲罰性的行政處罰,但將本不具備懲罰性的沒收違法所得也定位為行政處罰,就會(huì)影響沒收違法所得制度功能的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也會(huì)造成沒收違法所得與罰款的關(guān)系模糊。我國(guó)環(huán)境立法和執(zhí)法中出現(xiàn)的沒收違法所得缺位而環(huán)境罰款泛濫之情形的根源,即在于沒收違法所得的法律屬性不清晰。

(二)環(huán)境沒收違法所得之立法不全

我國(guó)行政①原 ?行政處罰法?第8條和新法第9條均將 “沒收違法所得”列為行政處罰的種類;?行政強(qiáng)制法?第27條規(guī)定,對(duì)違法事實(shí)清楚,依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收;?環(huán)境行政處罰辦法?第10條列舉了八個(gè),環(huán)境行政處罰的種類,其中第六項(xiàng)為 “沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”。和刑事②?刑法?第64條關(guān)于犯罪物品的處理中涉及沒收的規(guī)定,犯罪分子違法所得的一切財(cái)物,應(yīng)當(dāng)予以追繳或者責(zé)令退賠;對(duì)被害人的合法財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還;違禁品和供犯罪所用的本人財(cái)物,應(yīng)當(dāng)予以沒收。立法中均涉及沒收違法所得 (或追繳違法收益)。依據(jù)我國(guó)原 ?行政處罰法?第8條和新法第9條規(guī)定,沒收違法所得是與罰款并列、獨(dú)立的行政處罰種類。新法的亮點(diǎn)之一是首次對(duì)沒收違法所得做了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定,具體包括:沒收違法所得的范圍、含義、計(jì)算,沒收違法所得與罰款都適用聽證程序,上繳國(guó)庫(kù),不得截留、私分或者變相私分,不得與考評(píng)掛鉤,等等。新法對(duì)于沒收違法所得的重視,正是為了因應(yīng)行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的違法成本低的現(xiàn)象。而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,違法成本低的問題尤為突出,故環(huán)境法律也需作出必要回應(yīng)。

綜觀我國(guó)環(huán)境法律體系,沒收違法所得存在立法缺位、規(guī)定不全的情形,大量涉及牟利性的環(huán)境違法行為的財(cái)產(chǎn)罰方式只有罰款,而沒有沒收違法所得,如 ?環(huán)境保護(hù)法??水污染防治法??水法??環(huán)境噪聲污染防治法??清潔生產(chǎn)促進(jìn)法?五部重要的環(huán)境法律中均無(wú)沒收違法所得的相關(guān)規(guī)定;?固體廢物污染環(huán)境防治法?(2020)第114條針對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物,設(shè)定最高可達(dá)五百萬(wàn)的罰款處罰,但卻沒有提及沒收違法所得。生態(tài)環(huán)境部2020年3月12日發(fā)布的 ?生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄?中共包括248項(xiàng)違法行為,其中只有35項(xiàng)違法行為規(guī)定了沒收違法所得的處罰方式。關(guān)于沒收違法所得立法缺位的問題,周驍然在研究環(huán)境罰款時(shí)予以關(guān)注,并指出由此可以解釋為何 “眾多環(huán)境違法行為即使按照現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行頂格處罰,仍然無(wú)法保證違法成本大于違法收益”[11]。2014年修訂的 ?環(huán)境保護(hù)法?第59條第2款將 “違法所得”作為 “按日連續(xù)處罰”數(shù)額確定的考量因素,似乎是我國(guó)立法對(duì) “違法所得”沒收屬于獨(dú)立行政處罰種類定位的突破。周驍然[11]、徐以祥等[12]據(jù)此提出了采用擴(kuò)大解釋,將違法所得作為罰款的組成部分,以徹底追繳違法利益。但遺憾的是,此觀點(diǎn)并未被環(huán)境立法采納,?環(huán)境保護(hù)法?(2014年修訂)生效之后頒布、修訂或修改的環(huán)境法律并未 “將違法收益罰款納入環(huán)境罰款的組成部分”,如 ?土壤污染防治法?(2018年頒布)、?大氣污染防治法?(2018修正)和 ?固體廢物污染環(huán)境防治法?(2020修訂)等,仍然是將沒收違法所得作為與罰款并列的行政處罰。

公開的裁判文書也是研究沒收違法所得的重要指標(biāo)。本文從縱向和橫向兩個(gè)角度出發(fā),在威科先行法律數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行裁判文書檢索:其一,以 “環(huán)境保護(hù)”“違法所得”為關(guān)鍵詞,案由 “行政”,裁判日期 “最近1年”進(jìn)行檢索,截至2020年8月15日共有146份裁判文書,其中裁判內(nèi)容涉及環(huán)境 “違法所得”的文書僅有27份①裁判內(nèi)容涉及環(huán)境 “違法所得”的27份文書分別是:(2019)遼0293行初18號(hào);(2019)內(nèi)29行終12號(hào);(2019)吉07行初45號(hào);(2019)瓊行終633號(hào);(2020)豫1326行審263號(hào);(2020)黔0330行審65號(hào);(2020)云0524行審2號(hào);(2020)云0524行審3號(hào);(2020)云0524行審6號(hào);(2020)鄂0984行審19號(hào);(2019)京01行終1008號(hào);(2019)桂7102行初299號(hào);(2019)浙0104行初198號(hào);(2019)桂03行終211號(hào);(2019)魯1502行初39號(hào);(2020)川1702行審20號(hào);(2020)遼0882行審56號(hào);(2020)蘇0830行審10號(hào);(2019湘0726行審38號(hào);(2020)川1302行審13號(hào);(2019)渝0112行審654號(hào);(2019)渝01行終387號(hào);(2019)冀02行終409號(hào);(2019)浙行終1259號(hào);(2020)豫0482行審208號(hào);(2020)豫0482行審209號(hào);(2020)魯1424行審7號(hào)。,且主要集中在違法采礦 (10件)、違法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物 (7件)和違法檢測(cè)機(jī)動(dòng)車 (5件)三類違法行為。而將其中的 “違法所得”用 “罰款”替代,裁判文書數(shù)量為6 533。其二,基于碧水藍(lán)天凈土的重要性,分別從水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治的角度展開檢索。?水污染防治法?從2008年頒布到2017年修訂,均無(wú)關(guān)于 “沒收違法所得”的規(guī)定;?土壤污染防治法?立法文本中有4處規(guī)定 “有違法所得的,沒收違法所得”,但是在檢索“土壤污染防治法”“違法所得”“行政”案由時(shí),未檢索到相關(guān)裁判文書;以 “大氣污染防治法”為關(guān)鍵詞,案由 “行政”、裁判日期 “近5年”進(jìn)行檢索,截至2020年8月15日,共有裁判文書8 398件,檢索條件加入 “違法所得”則共有255份裁判文書。將 “違法所得”換為 “罰款”,裁判文書數(shù)量為7 780件。綜觀前述255份裁判文書,關(guān)于違反 ?大氣污染防治法?而被處以 “沒收違法所得”的基本集中于 “經(jīng)銷不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭”和 “違法檢測(cè)機(jī)動(dòng)車”兩類案件。由此可見,沒收違法所得作為行政處罰種類在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)用極為有限且集中于部分特定類型案件,其中的重要原因就是立法缺位造成的法律依據(jù)缺失。由具有懲罰性的罰款取代衡平性的沒收違法所得,就會(huì)出現(xiàn)立法目標(biāo)的錯(cuò)位,從而影響沒收違法所得制度功能的實(shí)現(xiàn)。

(三)環(huán)境沒收違法所得之規(guī)則不明

環(huán)境執(zhí)法中沒收違法所得適用頻率低的另一重要原因是違法所得認(rèn)定難度大,環(huán)境沒收違法所得制度之具體規(guī)則有待明確。由于行政法涉及領(lǐng)域廣泛,關(guān)于違法所得難以有統(tǒng)一定義,故各部門對(duì)其界定可謂是五花八門。通過(guò)北大法寶檢索,相關(guān)行政法律規(guī)范中對(duì)違法所得的認(rèn)定具體有以下幾類:從事違法行為的全部實(shí)際收入,從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)所取得的銷售收入,全部經(jīng)營(yíng)收入,非法收益,成本和利潤(rùn)兩部分,從事診療活動(dòng)所取得的全部收入,收取的醫(yī)療費(fèi)用,全部收入扣除合理支出,全部收入扣除購(gòu)進(jìn)價(jià)款。不同部門對(duì)違法所得解釋各不相同,說(shuō)明違法所得的概念在我國(guó)還沒有統(tǒng)一,而且在確定違法所得數(shù)額時(shí),也出現(xiàn)了混亂和矛盾,有明確的 “總額原則”,如“從事違法行為的全部實(shí)際收入”“銷售收入”“從事診療活動(dòng)所取得的全部收入”“全部經(jīng)營(yíng)收入”“成本和利潤(rùn)兩部分”;也有明確的 “凈額原則”,如 “全部收入扣除合理支出”和 “全部收入扣除購(gòu)進(jìn)價(jià)款”。至于間接利益是否應(yīng)納入違法所得范圍,上述法律規(guī)范中均未涉及。

朱德明認(rèn)為 “沒收環(huán)境違法所得為何鮮見成功案例”的原因有以下四點(diǎn):缺乏相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);取證難度大;環(huán)保部門缺乏查處的經(jīng)驗(yàn)和典型案例;合理支出難以界定[13]。其中,“缺乏相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”和 “合理支出難以界定”即分別說(shuō)明了違法所得的認(rèn)定和計(jì)算難度大,亟需明確具體的規(guī)則,構(gòu)建系統(tǒng)的沒收違法所得制度。新法第28條第2款對(duì)違法所得的含義界定為 “實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”,原則上不需要核減其成本支出[14],但該款同時(shí)規(guī)定關(guān)于違法所得的計(jì)算可以適用特殊規(guī)定,即環(huán)境法律中可以做出特別規(guī)定。

三、環(huán)境沒收違法所得制度之域外經(jīng)驗(yàn)

盡管我國(guó)行政法將沒收違法所得與罰款并列為獨(dú)立的行政處罰種類,但其實(shí)二者的法律屬性和功能定位是截然不同的。對(duì)域外沒收違法所得的法律屬性、立法模式及具體規(guī)則的借鑒,有助于厘清環(huán)境沒收違法所得的法律屬性并選擇更為妥當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的制度規(guī)則。

(一)法律屬性之域外經(jīng)驗(yàn):“準(zhǔn)不當(dāng)?shù)美暮馄酱胧?/h3>

德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于沒收違法所得規(guī)制較為全面充分,對(duì)于沒收違法所得的法律屬性也形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)——準(zhǔn)不當(dāng)?shù)美暮馄酱胧?。而關(guān)于犯罪收益追繳法律屬性的認(rèn)定,對(duì)環(huán)境沒收違法所得法律屬性的認(rèn)定亦有啟示。

1.沒收違法所得為 “準(zhǔn)不當(dāng)?shù)美暮馄酱胧薄Ｔ诘聡?guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法中,對(duì)不法利得追繳不具懲罰性,已經(jīng)形成了較為一致的認(rèn)知。德國(guó) ?違反秩序法?關(guān)于罰款和不法利得沒收的規(guī)定,主要是其第17條及第29a條。該法第17條第4項(xiàng)①德國(guó) ?違反秩序法?第17條第4項(xiàng)規(guī)定:罰款應(yīng)高于行為人因違反秩序行為所得之經(jīng)濟(jì)利益。法定罰款最高額不足者,得超過(guò)之。將不法利得作為罰款下限,通過(guò)處以罰款來(lái)剝奪不法利得;若行為人或第三人受有利益而未受罰款處罰時(shí),用該法第29a條②德國(guó) ?違反秩序法?第29a條規(guī)定:行為人因有處罰款可能之行為而受報(bào)酬或由該行為而有所取得,卻因故未受處罰時(shí),得于其所得之價(jià)值范圍內(nèi)追繳所得。(第1項(xiàng))行為人為他人為有處罰款可能之行為,而該他人因此有所得者,得于前項(xiàng)所定之范圍內(nèi)向該他人追繳所得。進(jìn)行補(bǔ)充。德國(guó) ?違反秩序法?第29a條與德國(guó)刑法利得沒收,分別在1992年及2017年一同修法。故德國(guó) ?違反秩序法?第29a條之規(guī)定,應(yīng)與德國(guó)刑法利得沒收相關(guān)規(guī)定做相同解釋與適用,是德國(guó)徹底剝奪不法利得沒收制度之一環(huán),亦是從 “準(zhǔn)不當(dāng)?shù)美暮馄酱胧苯嵌葋?lái)制訂[15]。另外,德國(guó)聯(lián)邦憲法法院2004年1月14日裁判認(rèn)為此種不法利益之追繳,并非以抑制性的——報(bào)復(fù)性制裁為目的,而是以預(yù)防性的——秩序管理為目的,因此,并非受責(zé)任原則支配之類似處罰措施。即其并非一種處罰或類似處罰之性質(zhì),而是以向?qū)?lái)除去違法狀態(tài)為目的,具有類似不當(dāng)?shù)美颠€性質(zhì)之特殊的措施[16](P282)。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于罰款和不法利得的追繳規(guī)定在其 ?行政罰法?第18條③我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?行政罰法?第18條規(guī)定:裁處罰款,應(yīng)審酌違反行政法上義務(wù)行為應(yīng)受責(zé)難程度,所生影響及因違反行政法上義務(wù)所得之利益,并得考量受處罰者之資力。(第1項(xiàng))前項(xiàng)所得之利益超過(guò)法定罰款最高額者,得于所得利益之范圍內(nèi)酌量加重,不受法定罰款最高額之限制。。該條將不法利得的范圍與罰款的額度作了規(guī)范上的聯(lián)接,將不法利得設(shè)定為了罰款的上限,明確規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在違反行政法上義務(wù)所得利益的范圍內(nèi),酌量加重罰款。其第20條①我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?行政罰法?第20條規(guī)定:為他人利益而實(shí)施行為,致使他人違反行政法上義務(wù)應(yīng)受處罰者,該行為人因其行為受有財(cái)產(chǎn)上利益而未受處罰時(shí),得與其所受財(cái)產(chǎn)上利益價(jià)值范圍內(nèi),酌予追繳。(第1項(xiàng))行為人違反行政法上義務(wù)應(yīng)受處罰,他人因該行為受有財(cái)產(chǎn)上利益而未受處罰時(shí),得于其所受財(cái)產(chǎn)上利益價(jià)值范圍內(nèi),酌予追繳。又進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定,對(duì)于獲有利益而未受處罰的情形進(jìn)行追繳。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?行政罰法?第18條及第20條均有追繳不法利得之規(guī)定,且不受法定罰款最高額度之限制規(guī)定,也是為了徹底追繳不法利益,避免因罰款額度低而使行為人抱有僥幸心理。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者亦從追繳不法利得在環(huán)保法事務(wù)的角度進(jìn)行分析,認(rèn)為從 “法律經(jīng)濟(jì)分析”來(lái)看,此種追繳不法利得具有高度的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。依據(jù) ?行政罰法?第20條所生不法利得的追償,并非單純的 “行政罰”,而系基于 “平均正義”的觀點(diǎn),剝奪其因不法行為仍能獲益的行為,不以其有故意或過(guò)失為前提,如同民事上的不當(dāng)?shù)美?因此也沒有 “可非難性”的問題[17]。從財(cái)產(chǎn)權(quán)取得要求正當(dāng)性的觀點(diǎn)及禁止沒有法定正當(dāng)化事由的財(cái)產(chǎn)利益轉(zhuǎn)移來(lái)看,可以將 “追繳不法利得”定性為 “管制性不利益處分”[18]。

2.犯罪收益追繳法律屬性認(rèn)定的啟發(fā)。無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是域外,違法收益的追繳是行政和刑事不同處罰中的相同課題。有關(guān)刑罰與行政處罰關(guān)系的爭(zhēng)論由來(lái)已久,二者究竟是存在本質(zhì)上的差異,還是僅僅是數(shù)量上的區(qū)別?德國(guó)早期流行的觀點(diǎn)是質(zhì)的區(qū)別說(shuō),質(zhì)的區(qū)別說(shuō)以社會(huì)倫理價(jià)值作為標(biāo)準(zhǔn),容易陷入困境,因?yàn)樯鐣?huì)倫理價(jià)值會(huì)隨著社會(huì)生活的變化而變化,其內(nèi)涵的確定不是客觀不變的。量的區(qū)別說(shuō)認(rèn)為,刑事犯與行政犯均是不法行為,不存在本質(zhì)上的差異,區(qū)分僅僅是違法程度的輕重不同,行政罰是對(duì)程度較輕的違法行為的制裁,而刑罰是對(duì)違法程度較重的違法行為的制裁。另外,對(duì)于違反行政法規(guī)而受行政罰制裁的行為,并非必然不具有社會(huì)倫理價(jià)值層面的非難性。因此,質(zhì)的區(qū)別說(shuō)后來(lái)逐步被量的區(qū)別說(shuō)所取代。介于純粹刑法及 ?違反秩序法?之邊界地帶,應(yīng)只是形式上量的差異,由立法者評(píng)價(jià)決定,最后以不同的法律效果顯示出其區(qū)別,即以刑罰或罰款作為違反 ?刑法?或 ?違反秩序法?之法律效果[19](P641－642)。關(guān)于利得沒收的規(guī)定,兩部法律之間也具有密切關(guān)系,如德國(guó)于1992年和2017年兩次針對(duì)剝奪犯罪所得的 ?刑法?部分進(jìn)行修正,同時(shí)對(duì) ?違反秩序法?中的相關(guān)規(guī)定也一起修正。

受到德國(guó)影響,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政處罰與刑事處罰的區(qū)分也逐漸由 “質(zhì)”的區(qū)別學(xué)說(shuō)轉(zhuǎn)為“量”的區(qū)別學(xué)說(shuō)。在具體立法中,行政處罰的立法也以刑法為參考對(duì)象,有的條文甚至采取與刑法相同的規(guī)定,例如處罰法定主義、一行為不再罰原則、主觀構(gòu)成要件、阻卻違法和緊急避險(xiǎn)等[19](P643)?；?“大統(tǒng)混由案”等食品安全事件的影響,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2014年在 ?食品安全衛(wèi)生管理法?第49條之1新增了有關(guān)食品犯罪行為的不法利得追繳不考慮是否屬于犯罪行為人所有,具有非刑罰化[20]。2015年 ?刑法?總則沒收制度被大幅度修改,使沒收去從刑化,被稱為 “沒收新制”。學(xué)者普遍認(rèn)為,此次修改是參考德國(guó) ?刑法?中利得沒收制度展開的,基于 “任何人都不得保有犯罪所得”之基本法律而修訂,并確立了刑法中沒收的法律性質(zhì)是刑罰及保安處分以外的獨(dú)立法律效果,屬于不當(dāng)?shù)美馄酱胧15]。

(二)立法模式之域外經(jīng)驗(yàn):獨(dú)立適用或作為罰款下限

基于不同的立法傳統(tǒng)和背景,關(guān)于沒收違法所得的規(guī)制及其與罰款的關(guān)系,除了沒收違法所得與罰款獨(dú)立適用之模式外,還存在將違法所得作為罰款下限組成部分的模式。

1.沒收違法所得獨(dú)立適用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于不法利得追繳的原則性規(guī)定在 ?行政罰法?第18條和第20條,也有部分環(huán)境法律作出了特別規(guī)定,如 ?水污染防治法?(2018公布)第66條之2第一項(xiàng)和 ?空氣污染防制法?(2018公布)第86條第一項(xiàng)關(guān)于不當(dāng)利益追繳規(guī)定的表述完全一致:違反本法義務(wù)行為而有所得利益者,除應(yīng)依本法規(guī)定裁處一定金額之罰款外,并得于所得利益之范圍內(nèi),予以追繳。允許在罰款之外再單獨(dú)追繳不法利得,也即沒收違法所得可以獨(dú)立適用。

2.違法所得作為罰款下限。德國(guó) ?違反秩序法?關(guān)于罰款和不法利得沒收的規(guī)定,主要是其第17條及第29a條。依據(jù) ?違反秩序法?第17條第4項(xiàng)規(guī)定,罰款數(shù)額應(yīng)該高于違法收益,當(dāng)違法收益高于法定罰款最高額時(shí),可以違法收益為準(zhǔn)。由此可見,德國(guó)立法者認(rèn)為,罰款不但有制裁、預(yù)防功能,還有剝奪不法利得的作用。但如果行為人并未被處以罰款處罰或第三人獲有違法利益時(shí),可通過(guò)該法第29a條進(jìn)行補(bǔ)充。

在美國(guó)環(huán)境法制度設(shè)計(jì)上,威懾模型是法制設(shè)計(jì)的主要基礎(chǔ)理念?；诜山?jīng)濟(jì)學(xué)家 “理性行為人”預(yù)設(shè),罰款金額必須高于違法所得利益,才可以阻卻違法誘因。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署于1984年發(fā)布的 ?民事處罰政策?和 ?處罰實(shí)施的具體法令措施框架?,明確了處罰的基點(diǎn)為違法收益。隨后在 ?清潔空氣法??清潔水法?等個(gè)別法規(guī)中制定處罰標(biāo)準(zhǔn),如 ?清潔空氣法?第120條、?清潔水法?309(d)條。以 ?清潔水法?為例,其將違反 ?清潔水法?的罰款計(jì)算公式明確如下①U.S.EPA.Interim Clean Water Act Settlement Penalty Policy,1995。:罰款＝經(jīng)濟(jì)效益＋嚴(yán)重程度因素＋/－調(diào)整因素－訴訟考慮因素－支付能力－補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目。如此,處罰違法行為時(shí)以經(jīng)濟(jì)效益為基點(diǎn),在徹底剝奪違法行為人違法收益的同時(shí),加上適當(dāng)違法情節(jié)的考量,給予其相應(yīng)懲罰,以威懾、預(yù)防違法行為。這也有利于維護(hù)公平正義,保證違法者不會(huì)比守法者獲得經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

由此可見,德國(guó) ?違反秩序法?第17條第4項(xiàng)和美國(guó)環(huán)境法中將違法所得作為了設(shè)定罰款的組成部分,以違法所得作為下限設(shè)定罰款數(shù)額,由超出違法所得部分的罰款體現(xiàn)懲罰性。當(dāng)然,德國(guó) ?違反秩序法?對(duì)違法所得的沒收以適用第17條第4項(xiàng)為原則;當(dāng)違法行為人未被處以罰款或者第三人因違法行為而受益,則以第29a條為補(bǔ)充,避免追繳漏洞。美國(guó)在確定環(huán)境罰款數(shù)額時(shí),除了違法所得,還有其他考量因素,法制設(shè)計(jì)較為完備。

(三)具體規(guī)則之域外經(jīng)驗(yàn):違法所得的類型與計(jì)算

德國(guó) ?行政秩序法?第17條第4項(xiàng)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?行政罰法?第18條均將違法利益的范圍與罰款的額度作了規(guī)范上的聯(lián)接,從而剝奪由違法行為所獲之不法利益;另外,德國(guó) ?行政秩序法?第29a條和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?行政罰法?第20條均設(shè)有補(bǔ)充性規(guī)定,從而避免脫法行為或制裁漏洞,徹底追繳違法利益。此外,德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境法律中也有類似規(guī)定。如德國(guó)環(huán)境及森林部2000年發(fā)布 ?環(huán)保法規(guī)科處秩序罰之處罰基準(zhǔn)?第1章第3節(jié)7.2條規(guī)定,如果行為人或行為人為第三人而為違規(guī)行為之該第三人,從該違規(guī)行為獲得經(jīng)濟(jì)上利益,且并未進(jìn)行罰款程序,或停止罰款程序,或并未被科處罰款時(shí),則可在其取得之財(cái)產(chǎn)上利益之額度內(nèi),對(duì)于該行為人或第三人作成處分追繳金額[16](P282－283)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) ?水污染防治法?(2018公布)第66條之2②?水污染防治法?(2018公布)第66條之2規(guī)定:違反本法義務(wù)行為而有所得利益者,除應(yīng)依本法規(guī)定裁處一定金額之罰款外,并得于所得利益之范圍內(nèi),予以追繳。為他人利益而實(shí)施行為,致使他人違反本法上義務(wù)應(yīng)受處罰者,該行為人因其行為受有財(cái)產(chǎn)上利益而未受處罰時(shí),得于其所受財(cái)產(chǎn)上利益價(jià)值范圍內(nèi),予以追繳。行為人違反本法上義務(wù)應(yīng)受處罰,他人因該行為受有財(cái)產(chǎn)上利益而未受處罰時(shí),得于其所受財(cái)產(chǎn)上利益價(jià)值范圍內(nèi),予以追繳。前三項(xiàng)追繳,由為裁處之主管機(jī)關(guān)以行政處分為之;所稱利益得包括積極利益及應(yīng)支出而未支出或減少支出之消極利益,其核算及推估辦法,由中央主管機(jī)關(guān)定之。和?空氣污染防制法?(2018公布)第86條③?空氣污染防制法?(2018公布)第86條與 ?水污染防治法?(2018公布)第66條之2規(guī)定基本一致,唯一的區(qū)別是前者第四款中的 “各級(jí)主管機(jī)關(guān)”在后者第四款中表述為 “主管機(jī)關(guān)”。亦有關(guān)于不法利得全面追繳的規(guī)定。

1.違法所得的類型。行為人違反行政法上義務(wù)所獲得之經(jīng)濟(jì)利益,有積極利益和消極利益兩類。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳清秀結(jié)合德國(guó)相關(guān)立法,提出如下界定:積極利益是指違反 “行政法”上義務(wù)而獲得之收益,如違規(guī)營(yíng)業(yè)而獲得營(yíng)業(yè)收益;行為人違 “法”聯(lián)合壟斷排除競(jìng)爭(zhēng)者而改善市場(chǎng)地位,因此增加其企業(yè)價(jià)值,或明顯地獲得利潤(rùn)。消極利益是指違反 “行政法”上作為義務(wù)而不作為,以致減少支出,亦即節(jié)省依法履行 “行政法”上義務(wù)之必要費(fèi)用之支出,也是經(jīng)濟(jì)上利益。例如,依據(jù)環(huán)保 “法規(guī)”應(yīng)投入防治污染設(shè)備而投入,或依 “法”應(yīng)清理廢棄物而不清理,減少遵守“法規(guī)”之費(fèi)用支出,亦屬于不法利得之范圍[16](P256－257)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法中關(guān)于不法利益的追繳也主要從積極利益和消極利益兩方面展開,如 ?違反水污染防治法義務(wù)所得利益核算及推估辦法??違反空氣污染防制法義務(wù)所得利益核算及推估辦法??違反廢棄物清理法所得利益認(rèn)定及核算辦法?均作出了類似的規(guī)定。以 ?違反水污染防治法義務(wù)所得利益核算及推估辦法?為例,第4條規(guī)定積極利益包括 “違反本法義務(wù)行為期間所產(chǎn)生之營(yíng)業(yè)凈利、對(duì)價(jià)或報(bào)酬,且與違反本法有關(guān)者”和 “他人與違反本法義務(wù)受處分對(duì)象有契約或其他法律關(guān)系,直接因違反本法義務(wù)行為而受有之財(cái)產(chǎn)收入、報(bào)酬或?qū)r(jià)等經(jīng)濟(jì)利益”兩類;第7條規(guī)定消極利益包括 “資本投資支出成本”“一次性支出成本”和 “經(jīng)常性支出成本”三類①消極利益分為下列三類:一、資本投資支出成本,指所有為符合本法義務(wù)所應(yīng)投資資本設(shè)備之支出,如廢 (污)水或污泥處理設(shè)施、自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施、檢驗(yàn)設(shè)備等之設(shè)計(jì)、安裝及購(gòu)買等費(fèi)用。二、一次性支出成本,指一次且非折舊性之支出,如土地購(gòu)買、員工之初始訓(xùn)練、緊急應(yīng)變措施、或依本法應(yīng)辦理之許可證 (文件)申請(qǐng)等費(fèi)用。三、經(jīng)常性支出成本,指符合本法義務(wù)所需相關(guān)設(shè)備 (施)操作維護(hù)及管理費(fèi)用之支出,如維持廢 (污)水處理設(shè)施正常操作、監(jiān)(檢)測(cè)及申報(bào)、污泥處理等工作之相關(guān)支出,如電費(fèi)、燃料費(fèi)、藥品費(fèi)、材料費(fèi)、污泥清除處理費(fèi)、污水下水道使用費(fèi)、設(shè)備更新或改善費(fèi)、設(shè)置廢 (污)水處理專責(zé)單位或人員費(fèi)、人事費(fèi)、差旅費(fèi)、檢測(cè)申報(bào)費(fèi)、水質(zhì) (量)自動(dòng)監(jiān)測(cè)(視)及連線傳輸設(shè)施操作維護(hù)費(fèi),或其他經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定之相關(guān)經(jīng)常性支出成本費(fèi)用。。

2.違法所得的計(jì)算。違法所得的計(jì)算以行為人在違法行為中所支出的費(fèi)用是否應(yīng)予扣除為標(biāo)準(zhǔn),理論上有 “總額原則”和 “凈額原則”兩種計(jì)算方式。“總額原則”主張,對(duì)于違規(guī)行為所獲得之 “標(biāo)的的銷售價(jià)格或勞務(wù)報(bào)酬”全部加以追繳,而不減除其取得之進(jìn)貨成本、費(fèi)用 (如運(yùn)輸費(fèi)用)等,亦即剝奪在行為過(guò)程中任何階段之所有經(jīng)濟(jì)上價(jià)值?！皟纛~原則”認(rèn)為,就違規(guī)行為所獲得的 “標(biāo)的收入”,應(yīng)再減除其取得成本費(fèi)用以及所應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅捐規(guī)費(fèi) (如營(yíng)業(yè)稅或所得稅),而以“凈額所得利益”作為追繳標(biāo)的[16](P291)。同時(shí),我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)立法針對(duì)不法利得的對(duì)象、范圍、估算等問題,也有較為充分、細(xì)致的規(guī)定。

四、我國(guó)環(huán)境沒收違法所得制度之重構(gòu)建議

(一)我國(guó)環(huán)境沒收違法所得之法律屬性厘清

正是由于作為行政法總論的 ?行政處罰法?對(duì)沒收違法所得的法律屬性缺乏清晰界定,導(dǎo)致作為部門行政法的環(huán)境法律也存在屬性不清與功能錯(cuò)位的問題。故對(duì)環(huán)境沒收違法所得法律屬性的明確,需從行政法中沒收違法所得法律屬性的界定出發(fā)。

1.法律屬性宜為 “未型式化行政行為”。民法上的不當(dāng)?shù)美贫仍从诤馄剿枷?基于不當(dāng)?shù)美a(chǎn)生的 “返回義務(wù)”,其目標(biāo)不在于賠償損害,與受益人是否有過(guò)錯(cuò)無(wú)關(guān),不以可非難性為前提。同理,公法上的不當(dāng)?shù)美苍谟谧防U不當(dāng)利益,以維護(hù)公平正義,對(duì)于受益人是否有故意或過(guò)失,在所不問。其作用及目的,并不在于懲罰、警惕或嚇阻,其追征對(duì)象也并非違反行政法上義務(wù)而應(yīng)受處罰之行為人,而系基于 “經(jīng)由違法行為或與違法行為具有直接因果關(guān)系而取得不法利得或不得當(dāng)?shù)美?均不應(yīng)使之保有該財(cái)產(chǎn)上利益”之基本原則而予以追繳[20]。行政處罰都是對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利施加某種不利益或者限制,是一種額外的特定義務(wù),具有負(fù)擔(dān)性和懲罰性。而沒收違法所得并不能體現(xiàn)出懲罰性,因?yàn)檫`法所得本來(lái)就不屬于違法行為人,行為人對(duì)該項(xiàng)違法行為的預(yù)期本就不合法,對(duì)其予以剝奪也沒有體現(xiàn)出制裁性和懲罰性,更多的是一種回歸原狀。沒收違法所得既非行政處罰,又不能歸入當(dāng)前被廣泛認(rèn)可的行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決等具體行政行為[9],可以認(rèn)定為是一種 “未型式化行政行為”。

新法體現(xiàn)了對(duì)沒收違法所得的關(guān)注和重視,雖然其第9條仍然將沒收違法所得明確列舉為獨(dú)立的行政處罰種類,但其第28條①第28條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。當(dāng)事人有違法所得,除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外,應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的,從其規(guī)定。的規(guī)定又似乎可以理解為對(duì)其行政處罰法律屬性的弱化,其中第28條第1款明確了責(zé)令改正行為的非行政處罰性質(zhì);作為與第1款并列的第2款,對(duì)沒收違法所得的范圍、含義和計(jì)算做出了規(guī)定。由此,沒收違法所得與責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為一樣,在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)同步考慮,但是責(zé)令改正的法律屬性在此明確為非行政處罰,而并列規(guī)定的沒收違法所得之法律屬性卻沒有涉及。結(jié)合第9條規(guī)定,新法并未突破沒收違法所得行政處罰之法律屬性。

當(dāng)然,將沒收違法所得作為與罰款相并列的行政處罰種類,在目前我國(guó)違法所得制度尚未系統(tǒng)構(gòu)建的情形下有其作為權(quán)宜之計(jì)的積極作用:一是我國(guó)目前行政法尚無(wú)沒收違法所得的程序性規(guī)定,將沒收違法所得作為與罰款并列的行政處罰種類并適用聽證程序,可以充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,完善沒收違法所得的程序合法性;二是沒收違法所得和罰款的款項(xiàng)最終均歸入國(guó)庫(kù),將二者并列適用法律,便于統(tǒng)一管理,防止出現(xiàn)截留、私分或者變相私分等情形;三是符合我國(guó)立法體系,便于實(shí)現(xiàn)制度銜接。

2.與犯罪收益追繳法律屬性認(rèn)定的統(tǒng)一。我國(guó) ?刑法?中包括一般沒收和特別沒收兩種不同性質(zhì)的 “沒收”:前者為 ?刑法?第59條作為附加刑的沒收財(cái)產(chǎn);后者即 ?刑法?第64條的規(guī)定,包括沒收違法所得在內(nèi)。一般沒收是指將沒收犯罪分子個(gè)人的部分或全部合法財(cái)產(chǎn),無(wú)論該財(cái)產(chǎn)是否與犯罪行為有實(shí)質(zhì)聯(lián)系;而特別沒收針對(duì)的是犯罪分子或案外人的與犯罪有關(guān)聯(lián)的合法或非法財(cái)產(chǎn),所針對(duì)的對(duì)象是被犯罪所 “玷污”的財(cái)產(chǎn),無(wú)論該財(cái)產(chǎn)是否屬于犯罪人所有或占有,均應(yīng)沒收之[21]。此處的違法所得必須與犯罪行為之間具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系[22]。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為,犯罪收益沒收是一種強(qiáng)制處理方法,不是刑罰[23](P57)[24](P107)[21]。也有學(xué)者建議借鑒德國(guó)刑法的立法模式,將特別沒收規(guī)定為獨(dú)立于刑罰與保安處分的特別措施[25]。行政犯與刑事犯并無(wú)質(zhì)的不同,區(qū)別僅是形式上量的差異,也即違法程度輕重不同,故對(duì)于行政沒收違法所得的定性與犯罪收益追繳的定性密切相關(guān)。犯罪收益追繳本質(zhì)上不具有制裁性和懲罰性,強(qiáng)制處理方法和獨(dú)立于刑罰與保安處分的特別措施沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,均否認(rèn)了沒收犯罪收益的刑罰屬性。基于法律屬性的統(tǒng)一性,行政法中的沒收違法所得也應(yīng)不屬于行政處罰。

(二)我國(guó)環(huán)境沒收違法所得之立法模式選擇

我國(guó)應(yīng)采取環(huán)境違法所得獨(dú)立于罰款單獨(dú)適用的立法模式。我國(guó)行政法一直將沒收違法所得作為行政處罰的種類,沒收違法所得與罰款在法律文本中的表述一直是相互獨(dú)立的。原 ?行政處罰法?第8條和新法第9條列舉行政處罰種類時(shí),均將沒收違法所得與罰款并列。原 ?行政處罰法?第四章 “管轄和適用”第24條②第24條規(guī)定:對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。對(duì)罰款的適用進(jìn)行了限定,但沒有涉及沒收違法所得;新法共有6個(gè)條款10處提到 “違法所得”,且其中第四章 “管轄和適用”第29條①第29條規(guī)定:對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。對(duì)罰款適用做出限制,第28條對(duì)沒收違法所得的范圍、含義、計(jì)算做出了明確,體現(xiàn)了沒收違法所得的重要性。

如前文所述,有學(xué)者主張,依據(jù) ?環(huán)境保護(hù)法?第59條第2款,“我國(guó)現(xiàn)有立法已接受將違法收益納入環(huán)境罰款的組成部分”[11],對(duì)于理順沒收違法所得與罰款提供了新思路,可以在理論上實(shí)現(xiàn)對(duì)違法所得的徹底追繳。但是從文義解釋出發(fā),僅憑 ?環(huán)境保護(hù)法?第59條第2款的規(guī)定得出上述結(jié)論,未免有輕率之嫌。首先,將違法所得作為罰款數(shù)額的考量因素可以理解為違法所得之多寡可以說(shuō)明被處罰人違法行為的嚴(yán)重性程度,但是將其作為考量因素并不等同于直接將違法所得本身作為罰款的組成部分。否則,就會(huì)影響法律體系理解上的自洽性。比如,該款規(guī)定的考量因素除了 “違法所得”,還包括 “違法行為造成的直接損失”。按照將違法所得之考量因素等同于直接將違法所得本身作為罰款的組成部分之做法,那么該 “直接損失”是否也應(yīng)當(dāng)通過(guò)罰款予以追索,而非另行提起民事訴訟要求違法行為人承擔(dān)賠償責(zé)任或者修復(fù)責(zé)任。其次,行政罰款和沒收違法所得之制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在機(jī)理不同。沒收違法所得的目標(biāo)是在于去除因不法行為而獲得的利益,它本身并不具備懲罰性,而且它不僅可能適用于違法行為人,也可能適用于因違法行為而獲益的第三人,以實(shí)現(xiàn) “任何人不得因違法行為獲益”的目標(biāo)。相比之下,罰款則是典型的財(cái)產(chǎn)罰,它以違法行為人為適用對(duì)象,且是對(duì)其過(guò)往行為的否定性評(píng)價(jià),具有鮮明的懲罰性。因此,在環(huán)境行政制裁中,沒收違法所得具有獨(dú)立于罰款之外的存在價(jià)值。

事實(shí)上,我國(guó)環(huán)境沒收違法所得選擇獨(dú)立的立法模式,也更符合我國(guó)一直以來(lái)將沒收違法所得作為與罰款并列的制裁類型的常規(guī)立法做法,便于實(shí)現(xiàn) ?環(huán)境保護(hù)法?與其他環(huán)境單行法在環(huán)境罰款之相關(guān)規(guī)定上的銜接。通過(guò)統(tǒng)計(jì) ?森林法??大氣污染防治法??土壤污染防治法?等19部環(huán)境法律②?固體廢物污染環(huán)境防治法??大氣污染防治法??土壤污染防治法??野生動(dòng)物保護(hù)法??海洋環(huán)境保護(hù)法??環(huán)境影響評(píng)價(jià)法??放射性污染防治法??防沙治沙法??水土保持法??煤炭法??節(jié)約能源法??礦產(chǎn)資源法??森林法??草原法??循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法??電力法??核安全法??漁業(yè)法?和 ?海島保護(hù)法?。共72處沒收違法所得③?森林法?第39條和第43條表述為 “變賣所得”。的相關(guān)條款,可知,沒收違法所得與罰款并處最多,共50處,具體包括:“沒收違法所得,(并)處罰款”33處④?大氣污染防治法?第101條、第103條、第104條、第107條第2款、第109條第1款、第2款,第110條第1款、第112條第1款,第118條第3款,?海島保護(hù)法?第47條第2款,?野生動(dòng)物保護(hù)法?第44條、第45條、第46條第1款、第48條第1款、第49條、第51條、第55條,?水土保持法?第51條、?節(jié)約能源法?第70條、第76條,?水土保持法?第48條 (分個(gè)人和單位)、第51條,?森林法?第39條、第42條,?草原法?第64條、第66條,?煤炭法?第58條、第59條,?漁業(yè)法?第38條第1款、第3款,第41條,第44條第1款,第46條。,“處以罰款,沒收違法所得”4處⑤?固體廢物污染防治法?第102條、109條、111條和第112條。,“沒收違法所得,處以罰款”1處⑥?礦產(chǎn)資源法?第42條。,“有違法所得的,沒收其違法所得”12處⑦?海洋環(huán)境保護(hù)法?第76條,?放射性污染防治法?第53條、第57條,?土壤污染防治法?第87條、第89條、第90條、第91條,?核安全法?第79條、第82條、第83條、第85條,?環(huán)境影響評(píng)價(jià)法?第32條第2款。;選擇適用罰款的為12處:“沒收違法所得,可以并處罰款”⑧?礦產(chǎn)資源法?第39條、第40條、第43條,?電力法?第63條 ?海島保護(hù)法?第47條第1款,?漁業(yè)法?第42條、第43條、44條第2款,?草原法?第67條、第68條、第69條,?森林法?第43條。;沒收違法所得單獨(dú)適用的 (即該條款中未規(guī)定 “罰款”)只有2處⑨?防沙治沙法?第38條和 ?循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法?第54條。;罰款數(shù)額的確定以違法所得為罰基的有8處①?草原法?第66條、第67條、第68條、第69條,?水土保持法?第51條,?野生動(dòng)物保護(hù)法?第51條,?放射性污染防治法?第53條、第57條。。無(wú)論是并處、選擇適用還是單獨(dú)適用,均說(shuō)明在我國(guó)環(huán)境法律中沒收違法所得與罰款是并列的行政處罰種類。

沒收違法所得和罰款是兩項(xiàng)獨(dú)立的制度,沒收違法所得的目標(biāo)在于對(duì)違法收益回歸原狀,使任何人不得因違法行為而獲益,其適用對(duì)象既有獲益的違法行為人,也包括因違法行為而獲益的第三人,至于其主觀的可非難性則不予考慮;而罰款作為典型的行政處罰種類,其功能作用即在于制裁和懲罰行為人的違法行為。二者的功能作用各有側(cè)重,不可混為一談,是否需要沒收違法所得,應(yīng)根據(jù)是否客觀存在違法所得來(lái)判斷;而是否需要處以罰款,應(yīng)結(jié)合行為人的違法情節(jié)進(jìn)行確定。只有兩項(xiàng)制度充分發(fā)揮各自的應(yīng)有功能,保證違法成本高于違法收益,才能有效威懾、預(yù)防環(huán)境違法行為。

(三)我國(guó)環(huán)境沒收違法所得制度之規(guī)則構(gòu)建

我國(guó)目前關(guān)于違法所得制度構(gòu)建的相關(guān)主張大多是從罰款的角度出發(fā),如周驍然等主張,罰款數(shù)額的確定應(yīng)由基于違法收益的罰款和基于違法情節(jié)的罰款兩部分組成[11][12];李麗平等建議,在未來(lái)的環(huán)境法律法規(guī)修訂中將 “沒收違法所得”列入,并具體規(guī)定違法企業(yè)違法所獲得的經(jīng)濟(jì)利益類型標(biāo)準(zhǔn)等[26]。但是關(guān)于環(huán)境沒收違法所得制度的全面構(gòu)建尚無(wú)系統(tǒng)討論。結(jié)合域外先進(jìn)成果,對(duì)我國(guó)環(huán)境違法所得制度之規(guī)則進(jìn)行構(gòu)建,應(yīng)涵蓋以下幾部分重要內(nèi)容。

1.明確違法所得的類型。新法第28條第2款對(duì)違法所得的含義界定為 “實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”,原則上不需要核減其成本支出,也即對(duì)違法所得的類型界定中只包括積極利益。但是,在環(huán)境執(zhí)法中,消極利益往往更為必要,如美國(guó)EPA針對(duì)計(jì)算違法收益而開發(fā)的著名的BEN模型中,就包括逃避支出的費(fèi)用、延遲支出的費(fèi)用等考量因子②參見INECE.Principles of Environmental Compliance and Enforcement Handbook,2009。。新法第28條第2款同時(shí)規(guī)定關(guān)于違法所得的計(jì)算可以適用特殊規(guī)定,故對(duì)于環(huán)境違法所得的類型,可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定,對(duì)積極利益和消極利益作出明確界定。

2.明晰違法所得的計(jì)算。鑒于現(xiàn)實(shí)生活的多元化和違法行為的多樣性,我國(guó) ?行政處罰法?沒有對(duì) “違法所得”的認(rèn)定作出統(tǒng)一的界定。王青斌曾提出,應(yīng)當(dāng)在未來(lái) ?行政處罰法?的修改中統(tǒng)一我國(guó)的違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),明確違法所得是違法行為所獲取的收益,將獲得非法利益的合理支出等予以扣除[9]。然而,新修訂的 ?行政處罰法?顯然沒有完成這一任務(wù),環(huán)境違法所得的計(jì)算只能適用環(huán)境法律的特殊規(guī)定。原環(huán)境保護(hù)部已有對(duì)違法所得的特殊界定—— ?環(huán)境行政處罰辦法?在附則第77條規(guī)定:“關(guān)于違法所得的認(rèn)定,當(dāng)事人違法所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出,為違法所得。法律、法規(guī)或者規(guī)章對(duì) ‘違法所得’的認(rèn)定另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！笨梢??環(huán)境行政處罰辦法?對(duì)于違法所得的認(rèn)定主張去除 “合理支出”部分,原則性地規(guī)定了 “凈額原則”。因?yàn)?“總額原則”對(duì)于 “標(biāo)的的銷售價(jià)格或勞務(wù)報(bào)酬”全部予以追繳,不考慮扣除其進(jìn)貨成本、費(fèi)用等支出,確實(shí)過(guò)于嚴(yán)苛,有違反比例原則的嫌疑。而新法第28條第2款關(guān)于違法所得的計(jì)算,允許特殊規(guī)定優(yōu)先適用,故我們應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持 ?環(huán)境行政處罰辦法?的 “凈額原則”,以扣除合理的實(shí)際支出后的凈利潤(rùn)作為違法所得來(lái)追繳。

此外,沒收違法所得制度的核心規(guī)則還包括:沒收對(duì)象既包括對(duì)違法行為人違法所得的沒收,也包括對(duì)第三人受有利益情形的追繳;沒收的財(cái)產(chǎn)范圍應(yīng)該限于違法行為取得的對(duì)價(jià)或報(bào)酬以及因違法行為而直接獲得的財(cái)產(chǎn)上利益 (違法行為與利益之間應(yīng)具有直接的因果關(guān)系存在),不包括間接利益[16](P289);必要時(shí)財(cái)產(chǎn)利益可以通過(guò)合理的推算方式來(lái)認(rèn)定 (如當(dāng)事人拒不配合提供相關(guān)資料導(dǎo)致無(wú)法查明認(rèn)定違法收益,行政機(jī)關(guān)可以在事先通知當(dāng)事人的前提下,結(jié)合調(diào)查取證的資料進(jìn)行推算);沒收違法所得的時(shí)效可以適用 ?行政處罰法?時(shí)效制度的規(guī)定等。

五、結(jié)論:我國(guó)環(huán)境沒收違法所得制度的立法表達(dá)

新法對(duì)于違法所得的重視程度已然非常明確,我國(guó)環(huán)境沒收違法所得制度完善的路徑,理論上有兩種方案選擇:其一,由環(huán)境單行法律均對(duì)沒收違法所得進(jìn)行規(guī)定,并由相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章進(jìn)行細(xì)化規(guī)范;其二,由生態(tài)環(huán)境部修訂 ?環(huán)境行政處罰辦法?,并由相關(guān)部門制定一部專門的行政法規(guī)或部門規(guī)章。由于環(huán)境法律的修改并非短期內(nèi)可以完成,為了有效威懾環(huán)境違法行為,可選擇第二種方案。該方案的具體立法表達(dá),可以由國(guó)務(wù)院或者生態(tài)環(huán)境部牽頭,借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)制定一部統(tǒng)一的行政法規(guī)或者部門規(guī)章—— ?環(huán)境沒收違法所得辦法?。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于環(huán)境違法收益追繳制度非常全面、系統(tǒng),除了 ?行政罰法?和相關(guān)環(huán)境法律對(duì)不法利得進(jìn)行基本規(guī)定之外,環(huán)保署對(duì)各相關(guān)法律關(guān)于不法利益的核定與推估,制定了相關(guān)技術(shù)性、細(xì)節(jié)性的具體規(guī)范,如 ?違反水污染防治法義務(wù)所得利益核算及推估辦法??違反空氣污染防治法義務(wù)所得利益核算及推估辦法??違反毒性及關(guān)注化學(xué)物質(zhì)管理法所得利益核算及推估辦法?和 ?違反廢棄物清理法所得利益認(rèn)定及核算辦法?。在制定 ?環(huán)境沒收違法所得辦法?時(shí),可以包括但不限于以下內(nèi)容:對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ) (如積極利益、消極利益、營(yíng)業(yè)收入、營(yíng)業(yè)凈利、利潤(rùn)率等)進(jìn)行界定;列舉環(huán)境法各單行法需要追繳違法所得利益的情形;對(duì)積極利益、消極利益的類型和計(jì)算方法,計(jì)算所得利益引用數(shù)據(jù)資料的來(lái)源,所得利益計(jì)算期間之起算日、追繳期限及停止日進(jìn)行規(guī)定;所得利益應(yīng)分別計(jì)算積極利益及消極利益后予以加總,并包括按日加計(jì)所得期間積極利益及消極利益的利息;受益者有配合義務(wù)及主管機(jī)關(guān)在必要時(shí)可請(qǐng)其他相關(guān)部門協(xié)助;主管機(jī)關(guān)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行違法所得的計(jì)算或者估算,必要時(shí)可邀請(qǐng)專家學(xué)者協(xié)助。