朱志權(quán),鄧可祝

一、前 言

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),不同部門(mén)法都面臨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)問(wèn)題。作為以應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為主要任務(wù)的環(huán)境法,也已經(jīng)開(kāi)始從危險(xiǎn)預(yù)防向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變。“從后果控制向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)身,被視為中國(guó)環(huán)境法轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志?！盵1]近年來(lái),我國(guó)法學(xué)界在強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面也已取得了一定的進(jìn)展。呂忠梅提出環(huán)境法需要實(shí)現(xiàn)從后果控制向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)型,即環(huán)境管理需要從損害救濟(jì)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控,這是環(huán)境管理從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路[2]。如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,學(xué)者們也進(jìn)行了探索。章楚加認(rèn)為,法律規(guī)范授權(quán)明確性弱化,導(dǎo)致其對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力的拘束效果減弱,應(yīng)將公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通及決策、參與訴求納入行政程序法律規(guī)范的調(diào)控范疇[3]。張寶認(rèn)為,應(yīng)以程序理性為內(nèi)核建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的裁量控制機(jī)制[1]。這兩者都強(qiáng)調(diào)了程序控制的價(jià)值。劉夢(mèng)瑤從功能主義視角探索環(huán)境訴訟,認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面有其價(jià)值與功能[4]。

已有的研究強(qiáng)調(diào)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值與功能,從微觀、中觀路徑對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行了一些討論,這既為筆者的研究奠定了基礎(chǔ),同時(shí)也啟發(fā)了筆者的思考,即可以從宏觀方面,從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的綜合模式角度來(lái)探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制整體上屬于裁量性行為,而這種裁量行為又具有科學(xué)、民主、行政的特征,這些特征增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)裁量的復(fù)雜性。控制自由裁量是現(xiàn)代法律的永恒使命,現(xiàn)代公法不斷探索有效控制行政裁量的方式,發(fā)展出規(guī)范主義與功能主義兩種不同的模式。這些模式對(duì)于認(rèn)識(shí)自由裁量、探索控制自由裁量的方式具有重要價(jià)值。而如果局限于某一模式,也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制出現(xiàn)不足?；诖?本文從規(guī)范主義和功能主義的視角來(lái)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制路徑進(jìn)行研究,進(jìn)而探索環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的綜合模式問(wèn)題。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律規(guī)范的特征

過(guò)去,我國(guó)環(huán)境法主要應(yīng)對(duì)的是環(huán)境危險(xiǎn),以預(yù)防為主為基本原則,環(huán)境法的主要內(nèi)容為環(huán)境危險(xiǎn)的預(yù)防與治理。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)以及環(huán)境治理的深入,環(huán)境法的重點(diǎn)開(kāi)始向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變,此時(shí)環(huán)境法的基本原則是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,而環(huán)境法中也出現(xiàn)了大量規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。最為典型的是2019年制定的 ?土壤污染防治法?,該法一共出現(xiàn)了125處 “風(fēng)險(xiǎn)”,并單獨(dú)設(shè)立 “風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”作為第四章,對(duì)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行了相對(duì)明確的規(guī)范。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法方面,這些規(guī)范具有一些明顯特征:

其一,我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范越來(lái)越重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)題。早期環(huán)境法律規(guī)范主要針對(duì)環(huán)境危險(xiǎn),對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)題涉及較少,而后期制定或者修改的法律規(guī)范,越來(lái)越重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。當(dāng)然,我國(guó)環(huán)境法律體現(xiàn)的這一規(guī)律,并不表明現(xiàn)有環(huán)境法律都實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的轉(zhuǎn)型。正如有的學(xué)者所言,從目前各環(huán)境立法的目的、法律條文中廣泛使用的 “損害”“危害”“防治”“控制”等概念以及具體制度來(lái)看,其建構(gòu)的基礎(chǔ)依然是危害防止理念[1]。因而,法律主要針對(duì)的仍然是危險(xiǎn),而不是風(fēng)險(xiǎn)。

其二,關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,主要由位級(jí)較低的規(guī)范加以規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)有一些法律明確規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,如 ?環(huán)境保護(hù)法?中規(guī)定了 “預(yù)防為主”原則,?土壤污染防治法?中確定了大量的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制條款,但整體而言,在法律位級(jí)上還體現(xiàn)為法律、法規(guī)以下的規(guī)范,在其他環(huán)境單行法中,關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范較為少見(jiàn)。這是因?yàn)?環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性,法律、行政法規(guī)、地方性法律的制定主體相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力不足,所以在環(huán)境立法方面,主要是一些關(guān)于污染預(yù)防的規(guī)定,而不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

三、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范主義模式

在公法中,規(guī)范主義是一種傳統(tǒng)思想,其核心觀點(diǎn) “根源于對(duì)分權(quán)理想以及使政府服從法律的必要性信念,強(qiáng)調(diào)法律的裁判和控制功能,并因此而關(guān)注法律的規(guī)則取向和概念化屬性,基本反映了一種法律自治的理想”[5]?？梢?jiàn),規(guī)范主義法學(xué)的基本內(nèi)涵有:法律是界定公民權(quán)利和公共權(quán)力的一種有效方式,法律應(yīng)加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的保護(hù),保持對(duì)公權(quán)力的限制,法律規(guī)范主要要求法律應(yīng)具有明確性、責(zé)任性、有限性、可司法性等?？梢哉f(shuō),規(guī)范主義更多地具備形式法治的特征。

(一)規(guī)范主義在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面的價(jià)值

我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法治的一個(gè)重要特征就是用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù),這些體現(xiàn)出規(guī)范主義的要求,即法律規(guī)范的廣泛性、法律責(zé)任的嚴(yán)格性,而要達(dá)到這樣的目標(biāo),就必須依賴(lài)于法律規(guī)范的完善與發(fā)展。具體而言表現(xiàn)為:

其一,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律的體系性。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面,要求法律對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制主體、確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制目標(biāo)、法律責(zé)任等問(wèn)題加以規(guī)范。因而,立法機(jī)關(guān)就必須在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面提供必要的法律規(guī)范,當(dāng)然,由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的高度科學(xué)性與政策性,立法機(jī)關(guān)可以在主要原則、職權(quán)方面加以規(guī)范,然后通過(guò)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制,并以此形成以法律為主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律體系。

其二,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律關(guān)系主體權(quán)利 (權(quán)力)義務(wù)的明確性。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,需要明確相關(guān)主體的權(quán)利 (權(quán)力)義務(wù)。隨著多元共治的實(shí)現(xiàn),環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體較多,這更需要對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利 (力)義務(wù)加以規(guī)范,實(shí)現(xiàn)法律的明確性。在我國(guó),規(guī)制主體主要是環(huán)保機(jī)關(guān),但也會(huì)涉及其他主體,例如衛(wèi)生行政部門(mén)、相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)專(zhuān)家,在現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,企業(yè)不僅是規(guī)制對(duì)象,也承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體責(zé)任,其權(quán)利義務(wù)也應(yīng)當(dāng)在法律中加以規(guī)范?？傊?由于主體類(lèi)型多樣,權(quán)力 (權(quán)利)義務(wù)的類(lèi)型復(fù)雜,需要在法律中明確不同主體的權(quán)力 (權(quán)利)義務(wù),以實(shí)現(xiàn)法律的明確性、可預(yù)期性。

三是法律責(zé)任的明確性。根據(jù)規(guī)范主義的原理,法律規(guī)范必須具備責(zé)任內(nèi)容。法律責(zé)任既包括積極責(zé)任,即法律主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、應(yīng)履行的義務(wù),也包括消極責(zé)任,即沒(méi)有承擔(dān)積極義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。如何對(duì)這些積極責(zé)任加以規(guī)范,相關(guān)立法無(wú)法完全加以明確,但可以通過(guò)一些原則性的規(guī)定,通過(guò)行政機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部規(guī)則來(lái)加以確定,并借助于司法裁量來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的問(wèn)責(zé)。至于其他主體,也存在相關(guān)的責(zé)任問(wèn)題,也需要在法律中加以規(guī)范。

四是法律規(guī)范的可司法性?？伤痉ㄐ?也稱(chēng)為可救濟(jì)性,是規(guī)范主義的重要組成部分。根據(jù)規(guī)范主義原理,救濟(jì)是與權(quán)利相匹配的,救濟(jì)走在權(quán)利的前面,無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利。規(guī)范主義法學(xué)非常重視權(quán)力分工與權(quán)力監(jiān)督。在現(xiàn)代社會(huì),對(duì)于權(quán)利的司法救濟(jì)是一種大趨勢(shì),例如美國(guó)對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與適用,都存在大量的訴訟,而環(huán)境公益訴訟,對(duì)于原告資格的放寬,也是擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)司法救濟(jì)的一種方式。通過(guò)放寬原告資格,可以提高非利害關(guān)系人的訴訟積極性,啟動(dòng)環(huán)境訴訟,將行政機(jī)關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的合法性交給法院來(lái)裁判,利用司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行裁判?？梢?jiàn),從規(guī)范主義的視角看,對(duì)于政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為,應(yīng)該受到司法審查,通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的目的,從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法治化。

(二)規(guī)范主義在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面的不足

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特殊性,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范主義路徑,也存在較多困難。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及科學(xué)問(wèn)題,具有高度的專(zhuān)業(yè)性和不確定性,受限于行政人員的能力,需要憑借科學(xué)知識(shí)才能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策;甚至有學(xué)者認(rèn)為科學(xué)家已經(jīng)成為另外一種主權(quán)的享有者,他們的認(rèn)識(shí)對(duì)于環(huán)境決策具有分權(quán)的性質(zhì)[6]。另外,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制涉及公眾參與問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題,這在法律規(guī)范主義視角下也無(wú)法解決。因此,通過(guò)規(guī)范主義實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,就存在大量的缺陷:

一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律依據(jù)比較模糊。立法機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的立法上無(wú)法實(shí)現(xiàn)明確性的要求,在實(shí)體方面,立法機(jī)關(guān)無(wú)法明確風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的具體內(nèi)容,只能是原則性、概括性的,其具體的實(shí)施與實(shí)效,還依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)科學(xué)論證與行政專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷。在程序方面,立法機(jī)關(guān)也只能規(guī)定相應(yīng)的權(quán)力行使程序。這也可以解釋我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律表達(dá)方面存在問(wèn)題的原因。正是由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的這一特征,我國(guó)環(huán)境法律在許多方面沒(méi)有加以規(guī)范,例如對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等的要求,只是一種職權(quán)性設(shè)定,甚至沒(méi)有對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定原則作出具體要求,完全交由行政機(jī)關(guān)來(lái)決定。這與規(guī)范主義所要求的基本依據(jù)明確性存在一定的差異。這既是由我國(guó)立法機(jī)關(guān)的能力與意識(shí)決定的,也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一類(lèi)法律規(guī)范本身的特點(diǎn)決定的。

二是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)缺乏有效的監(jiān)督方式。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)主要是一種行政權(quán),雖然企業(yè)也承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求,但更多地是一種義務(wù),對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)的監(jiān)督主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)制權(quán)力的監(jiān)督[7],包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,而司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要包括檢察監(jiān)督與司法審查。這些監(jiān)督方式都缺乏有效性。

在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督方面。首先,由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律依據(jù)本身不夠明確,導(dǎo)致人大監(jiān)督環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)的行使存在較大的障礙;其次,由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有高度專(zhuān)業(yè)性和不確定性,人大在這方面缺乏相應(yīng)的能力,其監(jiān)督效果因此非常有限。

在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督方面。一方面,這種監(jiān)督仍然依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身也具有不確定性[8],在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身存在不確定性時(shí),本部門(mén)監(jiān)督與層級(jí)監(jiān)督也存在固有的缺陷;另一方面,內(nèi)部監(jiān)督容易產(chǎn)生政治性對(duì)專(zhuān)業(yè)性的壓制,由于內(nèi)部監(jiān)督具有較強(qiáng)的命令服從屬性,如果上級(jí)違背科學(xué)規(guī)制作出指令,對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也會(huì)產(chǎn)生不利影響。

在司法監(jiān)督方面。司法監(jiān)督包括檢察監(jiān)督與司法審查,司法審查將在下部分單獨(dú)論述,本部分主要論述檢察監(jiān)督。檢察監(jiān)督是我國(guó)較重視的一種方式,但這種監(jiān)督也存在缺陷。首先,與司法審查不同的是,由于這一制度沒(méi)有相關(guān)的質(zhì)證與回應(yīng),需要檢察機(jī)關(guān)具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制意識(shí),這很難實(shí)現(xiàn);其次,由于司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限,需要保證司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限,保證司法的謙抑性。因此,這種監(jiān)督的有效性頗值得懷疑。

三是對(duì)于司法審查方面的不足。根據(jù)規(guī)范主義原理,權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的最重要與最基本的方式就是司法途徑。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面,通過(guò)司法審查對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約,保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)的合法有效行使,是司法審查的基本內(nèi)涵與基本要求。

但在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面,司法審查也存在困難:首先,由于法律規(guī)定的不明確,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)較為概括,而法院的審查依據(jù)也受到限制,在司法審查中,司法應(yīng)遵循謙抑性原則,例如美國(guó)法院堅(jiān)持謝弗林尊重原則,對(duì)于法律授予的行政裁量權(quán)予以較強(qiáng)的尊重,這樣的司法審查效果就達(dá)不到規(guī)范主義的預(yù)期;其次,司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,由于司法權(quán)的謙抑性,也不會(huì)在司法審查上過(guò)度地進(jìn)行審查;再次,由于風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)性與專(zhuān)業(yè)性,法院在這方面缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)性,因此也應(yīng)給予相應(yīng)的尊重;最后,由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有較強(qiáng)的政策性或者是政治性,在這方面司法權(quán)也需要加以尊重。由于這多重的特征,必然導(dǎo)致司法權(quán)的監(jiān)督受到極大的限制。有學(xué)者就認(rèn)為,法院在審查行政機(jī)關(guān)的科學(xué)決定時(shí)面臨較多困難,而缺乏科學(xué)訓(xùn)練的法官對(duì)專(zhuān)業(yè)行政機(jī)關(guān)的決定的審查也非常猶豫。因而,司法監(jiān)督的效果是有限的[9]。

從上面的論述可以看出,對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這樣具有高度科學(xué)技術(shù)性、政策性、民主性等要件的行政行為來(lái)說(shuō),很難滿足規(guī)范主義的基本要件,故其不足也非常明顯。

四、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的功能主義模式

利用規(guī)范主義路徑進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,面臨諸多困難。功能主義路徑用于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,可以提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效性。

(一)功能主義的一般特征

功能主義是與規(guī)范主義相對(duì)應(yīng)的一種法律模式,更為強(qiáng)調(diào)實(shí)用主義價(jià)值,例如法律中的適應(yīng)性、效率與正義[10],可以理解為對(duì)政策與實(shí)踐的歸納。它可以為公共行政者提供更為靈活的標(biāo)準(zhǔn)與平衡術(shù)。

具體而言,功能主義具有以下特征:

一是重視不同國(guó)家機(jī)關(guān)的功能。在傳統(tǒng)憲法理論中,司法、立法與行政功能是由不同的機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān),這些機(jī)關(guān)之間形成分工與制約關(guān)系,以保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代法律中,對(duì)權(quán)力進(jìn)行分工不再是對(duì)先于憲法存在之權(quán)力的事后限制,而是從一開(kāi)始就關(guān)注國(guó)家權(quán)力、功能和機(jī)關(guān)的形成與配置問(wèn)題[11]。根據(jù)功能主義的觀點(diǎn),“公法的基礎(chǔ)不再是命令,而是組織。政府具有某種必須予以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能”[12](P150)。在該學(xué)說(shuō)中,人們不應(yīng)僅僅防止權(quán)力濫用,反而要促進(jìn)權(quán)力特別是行政權(quán)力在促進(jìn)公共服務(wù)方面的功能與價(jià)值,政府是一種促進(jìn)進(jìn)化的機(jī)構(gòu)[13](P188)。

由于高度的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性,行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能不斷發(fā)展,而這些已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的立法與司法權(quán)力能夠控制的范圍,因此需要給予行政權(quán)力較多的自由裁量權(quán)。此時(shí)目的模式比條件模式更可取。功能主義也認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代機(jī)關(guān)都存在著功能局限,需要通過(guò)其他主體的參與,以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能局限。

二是重視行政機(jī)關(guān)的裁量。行政裁量是現(xiàn)代行政的基本特征,規(guī)范主義認(rèn)為行政裁量會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的濫用,容易侵犯公民權(quán)利,因此需要通過(guò)規(guī)則控制與司法控制的方式,加強(qiáng)對(duì)行政裁量的控制,以預(yù)防行政裁量對(duì)自由與權(quán)利的侵犯。而功能主義法學(xué)認(rèn)為,行政裁量在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方向具有積極的價(jià)值與功能,法律對(duì)行政裁量的規(guī)制是促進(jìn)而不是扼殺裁量對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的價(jià)值,是推動(dòng)而不是阻礙裁量對(duì)于能動(dòng)和高效地完成行政任務(wù)的功能[14]。功能主義法學(xué)強(qiáng)調(diào)了行政裁量的積極作用,并非一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量的控制,其控制方式也較為特別:一方面,通過(guò)行政程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)裁量的控制;另一方面,通過(guò)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制。在行政程序的控制方式上,通過(guò)說(shuō)明理由、專(zhuān)家論證、公眾參與、信息公開(kāi)的方式來(lái)控制行政裁量性。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制是通過(guò)行政機(jī)關(guān)自治,通過(guò)自我指涉系統(tǒng)控制進(jìn)行控制,這也就意味著將行政裁量控制的重點(diǎn)從控制轉(zhuǎn)移到自治。這里的核心是,不在于簡(jiǎn)單地了解如何去控制系統(tǒng),而在于理解法律系統(tǒng)如何能夠在一個(gè)本身并不聽(tīng)命于法律規(guī)則的環(huán)境中管理自己的再生產(chǎn)過(guò)程[13](P363)。

重視行政裁量的積極性,需要考慮到在裁量中的解釋問(wèn)題。功能主義之下的解釋需慮及裁量的能動(dòng)性、積極性與回應(yīng)性。以刑法為例,功能主義意味著在對(duì)刑法條文進(jìn)行解釋時(shí),考慮刑法在社會(huì)中承擔(dān)的功能,以最適宜實(shí)現(xiàn)相應(yīng)效果的角度去進(jìn)行刑法解釋。此種解釋觀強(qiáng)調(diào)對(duì)刑法體系的應(yīng)變性價(jià)值的維護(hù),鮮明地體現(xiàn)出回應(yīng)型法的特征[15]。如果說(shuō)傳統(tǒng)刑法解釋論是一種立法者為中心的解釋論,那么功能主義的刑法解釋論便是一種以司法者為中心的解釋論[16]。

三是重視行政權(quán)力的彈性與適應(yīng)性。如果說(shuō)法定裁量是一種在法律規(guī)定范圍內(nèi)的選擇權(quán),那么行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)自身的職權(quán)與工作目標(biāo)來(lái)自行確定履行職責(zé)的方式,甚至利用法律沒(méi)有規(guī)定的方式來(lái)執(zhí)行行政任務(wù),例如非正式行政行為。在美國(guó),非正式行政行為的類(lèi)型非常多,包括警告信、官方演講、解釋和與受規(guī)制團(tuán)體的約談[17]。

無(wú)獨(dú)有偶,我國(guó)的行政機(jī)關(guān)在非正式行政行為方面也開(kāi)展了大量的實(shí)踐,在一定程序上突破了既有法律的限制。以自由裁量權(quán)的控制而言,我國(guó)就開(kāi)展了行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐,即由行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)來(lái)控制自由裁量的濫用,從而在保證專(zhuān)業(yè)性的同時(shí),也對(duì)自由裁量的濫用進(jìn)行了預(yù)防。另外,在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下,行政機(jī)關(guān)也開(kāi)展了大量的其他實(shí)踐,例如河長(zhǎng)制、行政約談等,都是行政機(jī)關(guān)自我實(shí)踐探索的結(jié)果。這些實(shí)踐具有相當(dāng)大的實(shí)踐理性的意義,具備了行政權(quán)力積極主動(dòng)履行職責(zé)的目的,符合現(xiàn)代行政權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律,符合功能主義的基本原理。

(二)功能主義對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的意義

功能主義法學(xué)是現(xiàn)代法學(xué)的基本趨勢(shì),功能主義的行政法是發(fā)展趨勢(shì),其不但要對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范,也要協(xié)助行政創(chuàng)新,助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步[18]。德國(guó)法和美國(guó)法都特別重視現(xiàn)代法的功能主義。作為一種新興的法律學(xué)科,環(huán)境法和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制更加具有功能主義特征,更加需要從功能主義視角來(lái)研究其實(shí)現(xiàn)路徑。

重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的功能主義路徑,是由環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特征所決定的:第一,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)上的不確定性。一方面,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、判斷與配置,都需要大量的科學(xué)知識(shí)來(lái)作為基礎(chǔ),需要大量科學(xué)專(zhuān)業(yè)人士的參與;另一方面,這種科學(xué)又具有很強(qiáng)的不確定性,需要在科學(xué)的不確定性的前提下作出決策,這與純粹的科學(xué)研究不同,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的科學(xué)是為風(fēng)險(xiǎn)決策作準(zhǔn)備的,風(fēng)險(xiǎn)決策依賴(lài)科學(xué)研究,但即使沒(méi)有確定性的答案,也需要作出一定的決策。這是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的重要特征。第二,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策具有裁量性和利益衡量性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別判斷特別是風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定,需要經(jīng)過(guò)大量的裁量,例如風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)管理,都需要進(jìn)行裁量;特別值得注意的是,這種裁量性又體現(xiàn)了利益分配,因?yàn)樵诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分配,包括剩余風(fēng)險(xiǎn)的分配方面,都會(huì)涉及不同的利益,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就體現(xiàn)出非常強(qiáng)烈的利益衡量性。第三,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體現(xiàn)了政策性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分配也具有強(qiáng)烈的政策性,政府可以利用職權(quán)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以分配,這種分配肯定會(huì)造成利益沖突與競(jìng)爭(zhēng),體現(xiàn)了政府的政策偏好。以剩余風(fēng)險(xiǎn)而言,剩余風(fēng)險(xiǎn)不僅體現(xiàn)了公眾健康問(wèn)題,而且體現(xiàn)了公眾健康與技術(shù)發(fā)展水平、公眾健康與風(fēng)險(xiǎn)偏好等方面的沖突與平衡,這些都反映了政府的政策取向。總之,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有強(qiáng)烈的科學(xué)性、裁量性和政策性。

對(duì)于裁量的處理,利用規(guī)范主義的方式來(lái)加以確定和判斷,常常力不從心。從功能主義出發(fā),會(huì)更具解釋力。例如,在對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)與適用時(shí),應(yīng)從功能主義出發(fā),從法律條款應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的功能、如何由這些功能出發(fā)確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何應(yīng)用于實(shí)踐這些核心問(wèn)題來(lái)解釋與分析[19]。

(三)功能主義的不足

功能主義法具備有效性、靈活性、適應(yīng)性等方面的優(yōu)勢(shì),但也存在一定的缺陷。與規(guī)范主義相比,功能主義法學(xué)總是面臨著眾多的質(zhì)疑。正如馬丁·洛克林教授所言,以關(guān)注行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而著稱(chēng)的功能主義,無(wú)法達(dá)成新的合法性基礎(chǔ)而始終作為一種異端風(fēng)格存在[18]。功能主義法學(xué)仍然會(huì)面臨較多的挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面也有具體的反映。

一是法律依據(jù)的不足。從公權(quán)力的來(lái)源與行使來(lái)看,法無(wú)授權(quán)即禁止是規(guī)范主義的最基本要求,也是限制公權(quán)力的基本方法。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面,由于法律規(guī)定較為概括,一些法律甚至連授權(quán)性條款都沒(méi)有,行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)法律的整體目標(biāo)來(lái)規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),這就使環(huán)境行政權(quán)力的合法性面臨較多的挑戰(zhàn)。我國(guó)法律中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的條文內(nèi)容較少,對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的權(quán)力行使的原則、程序、規(guī)范等尚未加以有效地規(guī)范。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主要依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政規(guī)范性文件,屬于行政自制的范疇,但主要依賴(lài)行政自制不僅容易導(dǎo)致合法性危機(jī),也容易成為行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大自身權(quán)力、回避法律責(zé)任的一種手段,對(duì)依法行政、確保行政合法性是極為不利的。另外,較高位級(jí)的法律不僅可以保證行政機(jī)關(guān)的規(guī)制權(quán)力的來(lái)源,而且可以對(duì)環(huán)境規(guī)制權(quán)力起到統(tǒng)領(lǐng)性作用,保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律的體系性。但目前相應(yīng)的法律依據(jù)不足,無(wú)法保障環(huán)境規(guī)制權(quán)的有效行使。

二是不利于建立有效的預(yù)期。法律預(yù)期是非常重要的,規(guī)范主義法治不可撼動(dòng)的價(jià)值就在于其確定性和自治性,壓縮了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),甚至要求行政機(jī)關(guān)作為一種傳送帶模式而存在,這樣的目的是為了保證法律具有一定的預(yù)期,不受其他因素的干擾,保證法律的自足性。但這樣的預(yù)期在功能主義模式下難以實(shí)現(xiàn)。從法教義學(xué)的角度看,規(guī)范主義很容易在教義學(xué)上形成一定的自治體系,提供有預(yù)期的法律,而功能主義在法教義學(xué)上存在較大的困難。同時(shí),如果不能滿足有效的程序性要求和實(shí)質(zhì)性參與,即 “如果不關(guān)注其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的利益均衡和利害關(guān)系人對(duì)行政過(guò)程的實(shí)質(zhì)性參與”,則環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)是難以判斷的;但如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)其程序上的要求與參與,則會(huì)加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成本,最終喪失其功能模式所具有的價(jià)值。

三是缺乏有效的外部制約會(huì)導(dǎo)致行政自制無(wú)效。能動(dòng)主義模式下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,具有極大的模糊性,在立法監(jiān)督與司法監(jiān)督方面都存在不足。從規(guī)范主義角度看,司法問(wèn)責(zé)是最有效的和最可靠的,但在功能主義視角下,司法問(wèn)責(zé)還存在立法與理論上的障礙,在我國(guó),大量的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是以決策的方式作出,而這種決策通常不是可以訴訟的行政行為。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)責(zé)仍然主要依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)追責(zé),僅是一種內(nèi)部制約。如果沒(méi)有外部制約,可能會(huì)導(dǎo)致行政自制的無(wú)效。不僅如此,這種內(nèi)部問(wèn)責(zé)屬于結(jié)果導(dǎo)向,而結(jié)果導(dǎo)向在程序、成本等方面可能會(huì)造成新的問(wèn)題。

五、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的綜合模式

綜上所述,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,無(wú)論是規(guī)范主義模式還是功能主義模式,都存在一定的優(yōu)勢(shì),也存在一定的弊端。因此,應(yīng)采取綜合的規(guī)制模式,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的最佳化。這種綜合,更多是一種實(shí)質(zhì)上的綜合,即通過(guò)立法授權(quán),由行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中全面考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素來(lái)進(jìn)行規(guī)制,然后由法院從功能主義的角度進(jìn)行審查與裁判,最后實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的綜合控制模式。具體而言,一方面,應(yīng)重視規(guī)范主義的路徑,雖然規(guī)范主義存在一定的缺陷,但其強(qiáng)大的生命力也是毋庸置疑的,即既要重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本原則和基本規(guī)則,也要重視司法審查的方式;另一方面,更應(yīng)重視其功能主義的路徑,即在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方式上,主要依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制,通過(guò)其內(nèi)在的自我約束方式,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極地履行職能,在重視科學(xué)性、參與性的基礎(chǔ)上,對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷、識(shí)別,從而實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。具體而言,以下幾個(gè)方面尤應(yīng)加以注意。

(一)完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律表達(dá)

從我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律規(guī)范來(lái)看,已經(jīng)在環(huán)境立法中得到了越來(lái)越多的體現(xiàn),但存在的問(wèn)題仍然較多。從規(guī)范主義的視角看,我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法還有以下方面需要完善。

一是樹(shù)立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的立法理念。隨著社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境法的發(fā)展,環(huán)境法面臨著越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的功能,“從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控,是環(huán)境管理者從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路”[2],因此,需要從傳統(tǒng)的以危險(xiǎn)預(yù)防、損害預(yù)防任務(wù)功能向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能轉(zhuǎn)變,樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的立法理論。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的立法理念下,不僅應(yīng)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,還需要確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目的與目標(biāo),為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供立法保障。

二是完善環(huán)境規(guī)制立法體系。完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律規(guī)范,實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法供給,是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本前提。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法具有框架性立法的特征,在商談—建構(gòu)范式之下,立法并非一套嚴(yán)格的命令,而是更接近于一部憲法,為裁量權(quán)的行使規(guī)定了一系列原則和 “廣泛的考慮因素”[20](P40)。

框架性立法具有統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法、提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制原則的基本功能,是依法治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不可缺乏的部分?？蚣苄粤⒎ǖ奶攸c(diǎn)是只確定基本原則、基本職權(quán)、基本目標(biāo),但框架性立法也應(yīng)重視其體系性,體系性是規(guī)范主義模式非常重視的方面,對(duì)于框架性立法也具有意義。從體系性的角度看,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法除了包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本原則外,還應(yīng)包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本對(duì)象、基本規(guī)范與基本要求。法律原則不僅可以填補(bǔ)與避免法律漏洞,更可以指導(dǎo)人們?cè)谡麄€(gè)法律體系中理解各部門(mén)法,并且在適用法律時(shí)能考慮到不同層次法律規(guī)制的效力等級(jí)[21](P261)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之治是裁量之治,依賴(lài)于行政自制來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。而行政自制是一種原則之治,原則之治意味著必須依靠法律來(lái)確定相應(yīng)的原則,過(guò)分依賴(lài)行政機(jī)關(guān)的自治而可能導(dǎo)致一種新的專(zhuān)制,這種自治仍然必須被置于 “框架性立法”之下,服從于一般性的立法規(guī)則或法律原則[22](P82)。通過(guò)法律原則確定可接受的風(fēng)險(xiǎn)的方式、標(biāo)準(zhǔn)、限度等基本要求,然后由行政機(jī)關(guān)來(lái)加以實(shí)施,可以有效地指導(dǎo)、制約、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。雖然我國(guó)目前的環(huán)境法律已經(jīng)明確了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制要求,但對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的原則與標(biāo)準(zhǔn)是什么,并沒(méi)有規(guī)定,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求也沒(méi)有規(guī)定,應(yīng)通過(guò)法律來(lái)確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本原則、基本規(guī)制、基本方法等框架性要求。例如美國(guó)在環(huán)境法中確定的可接受風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的最佳可獲得技術(shù)等方面的標(biāo)準(zhǔn),都可以作為我國(guó)參考的范例。

三是確定不同主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能。根據(jù)功能主義原理,不同主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面具有不同的功能,在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面應(yīng)重視不同主體的職能分工,充分發(fā)揮不同主體的功能優(yōu)勢(shì)。第一,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法規(guī)定不同的參與主體?？茖W(xué)確定一定的主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,可以完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)構(gòu),有效發(fā)揮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能。這只能通過(guò)立法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境規(guī)制立法中,法律會(huì)授權(quán)其他規(guī)制行動(dòng)者加入,也會(huì)規(guī)范這些規(guī)制行動(dòng)者加入的基礎(chǔ)[20](P23)。通過(guò)規(guī)范不同的規(guī)制者,可以對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響,從而影響環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的效能。第二,環(huán)境規(guī)制立法賦予不同主體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能。功能主義強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)不同主體的特征來(lái)確定其規(guī)制功能,并針對(duì)不同目標(biāo)來(lái)確定其任務(wù)。例如,行政訴訟法規(guī)定了不予受理的案件,目的是 “為了保障行政機(jī)關(guān)有效地行使行政職權(quán)”,對(duì)于這些事項(xiàng),法院往往缺乏功能優(yōu)勢(shì),而由行政機(jī)關(guān)決策更能保證國(guó)家職能的正確實(shí)現(xiàn)[11]。第三,在不同主體間配置風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)。功能主義對(duì)行政裁量進(jìn)行了更加細(xì)致的劃分,即 “完全從什么適合行政機(jī)關(guān)判斷,什么適合法院判斷,從功能主義方面進(jìn)行區(qū)分,實(shí)體性判斷專(zhuān)屬于行政機(jī)關(guān),而程序上的控制則交給法院”[23](P77)。

(二)重視以行政為中心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

在功能主義視角下,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主要是通過(guò)框架性立法來(lái)授權(quán)給行政機(jī)關(guān),由行政機(jī)關(guān)來(lái)履行職能,雖然也需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,但仍然是一種行政中心主義的法律實(shí)施模式,而不是傳統(tǒng)的法院為中心的法律實(shí)施模式。以法院為中心、以事后救濟(jì)為特色的規(guī)范模式并非應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)場(chǎng)所[1]。因此,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式,關(guān)系到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律實(shí)施的實(shí)效性。

一是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)與專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、規(guī)制基準(zhǔn)。在我國(guó),較高位級(jí)法律規(guī)范對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制較少,主要是一些原則性、框架性的立法,而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷、識(shí)別方法主要是一種行政機(jī)關(guān)特別是環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)制定的行政規(guī)范性文件,這些規(guī)范性文件往往成為下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出風(fēng)險(xiǎn)判斷與識(shí)別的依據(jù),同時(shí)也是法院進(jìn)行司法審查的參考,當(dāng)然,在一些可以對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的國(guó)家,其本身也可能成為訴訟標(biāo)的。但無(wú)論是哪一種情況,這些規(guī)范性文件在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面都具有無(wú)法替代的效果。以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為例,立法可以在事前指示該怎么做,但是在特定標(biāo)準(zhǔn)的制定上要達(dá)成具體的平衡,需要經(jīng)過(guò)比立法機(jī)關(guān)取得合意時(shí)更加詳盡的考慮[20](P25)。

從功能主義角度說(shuō),這種行政規(guī)范制定本身也是行政自制的一種體現(xiàn),是通過(guò)行政規(guī)則來(lái)對(duì)上位法規(guī)定的裁量性問(wèn)題作出具體的界定,不僅具有實(shí)施上位法的作用,也是對(duì)本系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁量約束的一種方式,體現(xiàn)了行政自制式的裁量控制模式。這種控制方式是一種規(guī)則控制,但具有專(zhuān)業(yè)性的特征,更加符合風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這樣帶有較強(qiáng)科學(xué)性問(wèn)題的裁量控制。當(dāng)然,這樣的裁量控制也具有其潛在的危險(xiǎn),即容易轉(zhuǎn)化為一種新的規(guī)則控制模式,而規(guī)則控制模式在行政自由裁量控制方面的有效性是值得懷疑的,所以,需要重視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則制定制度的完善問(wèn)題。

為了保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制基準(zhǔn)的正當(dāng)性,提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效,需要重視其制定程序。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政規(guī)范性文件僅僅涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定與判斷,對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并沒(méi)有產(chǎn)生直接影響,我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則制定主要依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序。當(dāng)然,如果法律規(guī)定了制定程序必須按照法定程序制定,例如,我國(guó)法律對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定,實(shí)際上是具有嚴(yán)格的程序要求的,在這樣的程序下,是必須遵循公開(kāi)與參與的要求。但在其他的一些行政規(guī)范性文件中,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則的制定程序非常靈活,是一種非正式程序。非正式程序具有高效、便捷的特征,是行政機(jī)關(guān)最為常見(jiàn)的一種程序,但這種內(nèi)部程序缺乏外部參與與監(jiān)督,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的裁量存在缺陷。因此,需要對(duì)這些規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行規(guī)范,不僅要增加公開(kāi)性與參與性,而且通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督的方式,提高行政規(guī)范性文件的可接受性。有學(xué)者提出,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則不應(yīng)該完全是由行政機(jī)關(guān)一家制定,還應(yīng)受到立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的一些干預(yù),從而形成新的規(guī)制,這些調(diào)整后的程序?qū)儆诨旌弦?guī)制制定程序[20](P137)。

二是重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的吸納功能。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定是一個(gè)行政行為,但這一行為又是由一系列的程序所決定的,是一個(gè)過(guò)程性行政行為[24],應(yīng)該從行政過(guò)程的角度來(lái)分析行政行為不同階段的吸納功能。通過(guò)程序來(lái)控制裁量是現(xiàn)代行政法的基本趨勢(shì),行政程序?qū)τ诓昧康目刂?可以最大限度地讓風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過(guò)程具有可控性。程序控制裁量權(quán),體現(xiàn)了現(xiàn)代程序的交涉性與封閉性,交涉性具有體現(xiàn)了不同主體的互動(dòng)、對(duì)抗及合作,但行政機(jī)關(guān)的裁量也不是絕對(duì)的。更為重要的是,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制程序具有吸納功能。風(fēng)險(xiǎn)決策是在多中心、可塑性強(qiáng)的、開(kāi)放式的公共行政的機(jī)構(gòu)情境中發(fā)生的[20](P28)。具體而言,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體現(xiàn)了行政、科學(xué)與民主的要求,在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)的配置上,應(yīng)處理好科學(xué)、行政與民主的關(guān)系問(wèn)題,通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制程序來(lái)吸納科學(xué)知識(shí)和民主共識(shí)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)首先是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題,需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)的分析與判斷,因此,這實(shí)際上對(duì)行政決策權(quán)構(gòu)成了一定的制約;其次,它是一個(gè)行政決策判斷的問(wèn)題,在科學(xué)的基礎(chǔ)上,仍然必須基于相關(guān)的行政決策,行政決策不僅需要考慮科學(xué)問(wèn)題,還需要考慮政策問(wèn)題 (包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)限度)、法律依據(jù)問(wèn)題,這些都是行政決策必須考慮的;最后,它是一個(gè)民主問(wèn)題,民主是大眾參與的過(guò)程,通過(guò)民主,可以吸納公眾的意見(jiàn)與要求,獲得決策的正當(dāng)性?？梢?jiàn),通過(guò)對(duì)三者的職能分工,可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)準(zhǔn)確的判斷,作出最終的決策。

三是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的證明義務(wù)。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是以行政為中心的規(guī)制方式,行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí),必須對(duì)自己的風(fēng)險(xiǎn)決定進(jìn)行證明。先取證、后裁決,是行政法治的基本要求,其中就包含了證明的要求。證明義務(wù)也是一種行政自制的方式,行政機(jī)關(guān)通過(guò)說(shuō)明理由以回應(yīng)相關(guān)的質(zhì)疑,證明其行為的合法性與合理性。通過(guò)說(shuō)明理由,不僅可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)全面地掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),而且對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決定作出相應(yīng)的說(shuō)明,可以證明決策是具有相應(yīng)的科學(xué)依據(jù),從而為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督提供了相應(yīng)的依據(jù)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的證明義務(wù),不僅體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法性與合理性的要求,也體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)決策的 “商談—建構(gòu)”價(jià)值?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)決策已經(jīng)擺脫了理性－工具主義范式,而體現(xiàn)出商談—建構(gòu)范式的意義。

行政機(jī)關(guān)的證明義務(wù),也符合行政法的嚴(yán)格審查趨勢(shì)。在美國(guó)對(duì)于行政行為的審查,有嚴(yán)格審查 (Hard Look)的做法。所謂嚴(yán)格審查,首先,要求行政機(jī)關(guān)證明履行了嚴(yán)格審查責(zé)任;其次,才要求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查[25]?？梢?jiàn),嚴(yán)格審查具有兩個(gè)面向的要求:第一,面向內(nèi)部的審查。就內(nèi)部審查而言,要求行政機(jī)關(guān)能證明規(guī)制利益符合其成本,或者考慮到了規(guī)制中的重要的問(wèn)題[26]。第二,面向外部的審查,即由法院來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為進(jìn)行審查。

(三)重視司法審查的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)代,行政機(jī)關(guān)獲得了極為寬泛的自由裁量權(quán)。如何限制這種自由裁量權(quán),對(duì)于合法有效地規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有重要價(jià)值。司法審查在對(duì)自由裁量的監(jiān)督方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),即使是在具有高度科學(xué)性與裁量性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域,也具有司法審查空間。通過(guò)司法審查,可以促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制相關(guān)制度的發(fā)展,例如說(shuō)明理由制度、程序制度、信息公開(kāi)制度、公眾參與制度等。更為重要的是,對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的司法審查,還具有以下的特殊意義:第一,從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的科學(xué)問(wèn)題來(lái)說(shuō)。司法審查應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的科學(xué)問(wèn)題進(jìn)行詳盡的質(zhì)證,對(duì)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行審查,對(duì)相關(guān)的專(zhuān)家證人的論證進(jìn)行審查,通過(guò)這樣的審查可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)決策中的科學(xué)依據(jù),從而對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量進(jìn)行審查,這不僅可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)決策中的科學(xué)依據(jù)是否充分,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制裁量進(jìn)行較大地制約,也可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)重視科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)溝通。第二,可以促進(jìn)行政自制、提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的質(zhì)量。正如周佑勇教授所言,行政自制并不是自我封閉,這種自制應(yīng)被置于框架性立法之下,也要接受變化了的司法審查,即作為過(guò)程控制而非法律控制的司法審查[22](P84)。在司法策略上,為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范主義與功能主義的平衡,需要秉承 “司法尊重與嚴(yán)格審查相并存”的司法態(tài)度,在保證行政的必要靈活性的同時(shí),又能夠有效制約可能出現(xiàn)的行政專(zhuān)斷問(wèn)題,在行政權(quán)與司法權(quán)之間形成既合作又競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系[27](P217)。

通過(guò)司法審查對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定進(jìn)行審查,是提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力的必經(jīng)途徑。目前,我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的司法審查還局限于對(duì)具體行政行為的審查,抽象行政行為甚至是決策行為,還沒(méi)有納入司法審查的范圍,即使在一些具體行政行為中進(jìn)行的司法審查,例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的審查,由于其專(zhuān)業(yè)技術(shù)性,法院主要是一種形式性的審查,而過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的尊重,司法審查功能就受到了嚴(yán)重的限制,司法審查的有效性也就會(huì)存在嚴(yán)重的局限。

根據(jù)這樣的現(xiàn)實(shí),在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制司法審查中,應(yīng)在兩個(gè)方向加以改進(jìn)。第一,受案范圍問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,行政訴訟的受案范圍主要是具體行政行為,對(duì)于行政規(guī)范性文件這樣的抽象行政行為,只能通過(guò)附帶性訴訟的方式進(jìn)行司法審查。我國(guó)目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主要依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則,這屬于抽象行政行為,為了強(qiáng)化對(duì)行政規(guī)則的外部監(jiān)督,需要對(duì)司法審查受案范圍進(jìn)行必要的改革,在一定范圍內(nèi)將一些抽象性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為納入司法審查的受案范圍之內(nèi)。第二,審查強(qiáng)度問(wèn)題。在審查標(biāo)準(zhǔn)上,司法審查主要是一種合法性審查,對(duì)裁量性行為予以較多的尊重。在我國(guó),對(duì)于自由裁量行為也可以審查,而且新增了行政行為 “明顯不當(dāng)”的審查標(biāo)準(zhǔn)。自此,我國(guó)的行政訴訟 “堂而皇之地進(jìn)入合理性審查的時(shí)代”[28]。所以,對(duì)于裁量性行為的審查,也必須在今后的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中得到較多體現(xiàn)。這其中會(huì)涉及司法審查的法律解釋和審查強(qiáng)度的方面,前者要求法院:功能主義的解釋論具有反法條主義的性質(zhì),強(qiáng)調(diào)司法的能動(dòng)性,強(qiáng)調(diào)價(jià)值判斷與利益衡量在司法過(guò)程中的不可或缺[29]。后者包括:行政機(jī)關(guān)是否遵守規(guī)制要求;行政機(jī)關(guān)是否遵守強(qiáng)制性的程序要求;行政機(jī)關(guān)是否遵守經(jīng)過(guò)證明的可靠的科學(xué)證明要求[9]。

在司法審查中,法院需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的科學(xué)證據(jù)與決策程序、規(guī)制行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn),指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的決定要進(jìn)行嚴(yán)格的證明,以證明其完成了證明義務(wù),最終證明其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定的合法性和合理性。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域,只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的論證和在比較靠近 “危險(xiǎn)”程序的時(shí)候才可以采取概括性的、效力范圍較廣的禁止性措施[21](P285)。從審查強(qiáng)度來(lái)看,這是一種弱的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,即在開(kāi)展一項(xiàng)行動(dòng)之前,必須提供充足的確定性證明,綜合考量成本收益、社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)等因素,以證明在采取必要措施后可防止危害的產(chǎn)生或擴(kuò)大[30]。在弱的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下,行政機(jī)關(guān)向法院證明其行為是在考慮到了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素基礎(chǔ)上作出的決定,詳盡考慮到了自由裁量應(yīng)考慮的因素,從而證明其規(guī)制行為的合法性與正當(dāng)性。在對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上,法院可以支持環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制司法審查中,法院既要審查行政行為的證明,又對(duì)行政決定保持一定的尊重,從而最大限度地發(fā)揮司法審查的功能。

六、結(jié) 語(yǔ)

綜上,在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,首先,應(yīng)具有基本的法律體系,通過(guò)它們規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)具備的原則、規(guī)制主體、規(guī)制權(quán)限與規(guī)制目標(biāo),這是一種規(guī)范主義模式的體現(xiàn),而且是現(xiàn)代環(huán)境法所不可缺少的組成部分。其次,由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所具有的科學(xué)上的不確定性和利益沖突性,應(yīng)重視其在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面的裁量性,加強(qiáng)對(duì)裁量性的控制。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的裁量性,需要通過(guò)行政自制與司法審查的方式來(lái)加以監(jiān)督,通過(guò)多元化的監(jiān)督模式,提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效性,實(shí)現(xiàn)從合法規(guī)制向最佳規(guī)制的演進(jìn),最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的績(jī)效。當(dāng)然,如何在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,實(shí)行對(duì)環(huán)境行政裁量的規(guī)制,仍然面臨著許多挑戰(zhàn),例如如何提高科學(xué)決策質(zhì)量和公眾參與的質(zhì)量,如何提高司法審查的績(jī)效,這些都是應(yīng)深入研究的問(wèn)題。