內(nèi)容提要：通常認(rèn)為，面臨提質(zhì)需求的國(guó)際制度理應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行內(nèi)部建設(shè)，而非向外拓展。然而，對(duì)上海合作組織首輪擴(kuò)員實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)：盡管其內(nèi)部存在制度建設(shè)問題，國(guó)際組織仍然完成了擴(kuò)員并持續(xù)運(yùn)行。為什么提質(zhì)需求更為迫切的制度會(huì)做出擴(kuò)員選擇？在跨區(qū)域研究視角下，成員國(guó)的異質(zhì)性背景、決策機(jī)制的協(xié)商一致原則和外部制度的功能競(jìng)爭(zhēng)，使上海合作組織面臨一種在短期內(nèi)難以改變的結(jié)構(gòu)性低效。而借由擴(kuò)員可以納入替代資源、擴(kuò)展合作路徑，強(qiáng)化跨區(qū)域制度在國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家個(gè)體層面的影響，對(duì)制度收益予以補(bǔ)償。這種在結(jié)構(gòu)性低效背景下以“多層次功能補(bǔ)償”為核心的擴(kuò)員現(xiàn)象，在上海合作組織擴(kuò)員案例中得到了證實(shí)。

一、研究問題與意義

國(guó)際制度作為國(guó)際關(guān)系研究的重要對(duì)象之一，包含作為規(guī)范系統(tǒng)的國(guó)際機(jī)制和作為組織系統(tǒng)的國(guó)際組織。①Robert O.Keohane,International Institutions and State Power,Princeton,Princeton University Press,1986,pp.2-11.隨著第二次世界大戰(zhàn)后以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球治理的興起，國(guó)際制度的作用及其有效性問題得到關(guān)注。①Evan J.Ringquist and Tatiana Kostadinova,“Evaluating the Effectiveness of International Environmental Agreements:The Case of the 1985 Helsinki Protocol,” American Journal of Political Science,Vol.49,No.1,2005,p.86;王明國(guó)：《國(guó)際制度互動(dòng)與制度有效性關(guān)系研究》，載《國(guó)際論壇》，2014年第1 期，第52—57頁(yè)；王明國(guó)：《選擇性退出、多邊間競(jìng)爭(zhēng)與特朗普的反制化國(guó)際戰(zhàn)略》，載《國(guó)際論壇》，202年第1 期，第20—40頁(yè)。傳統(tǒng)研究從制度本身著手，關(guān)注了制度類型和制度設(shè)計(jì)對(duì)治理效果的影響，②Robert O.Keohane,“Governance in a Partially Globalized World ‘Presidential Address’,‘American Political Science Association，2000’，” The American Political Science Review,Vol.95,No.1,2001,pp.1-13.這為人們提供了通過調(diào)整制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)干預(yù)其有效性的依據(jù)。治理低效的制度自然面臨更為迫切的提質(zhì)需求，傾向于在內(nèi)部集中制度資源、進(jìn)行深化合作。但除了深化改革，制度還存在另一個(gè)發(fā)展方向即擴(kuò)大規(guī)模。制度規(guī)模的擴(kuò)大既體現(xiàn)在其日益豐富的議題領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)設(shè)置，也體現(xiàn)為組織成員的擴(kuò)容。本文主要關(guān)注后者，即一種在組織現(xiàn)有成員范圍以外發(fā)生的規(guī)則和規(guī)范漸進(jìn)的正式的橫向制度化過程。③Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier,“Theorizing EU Enlargement:Research Focus,Hypotheses,and the State of Research,” Journal of European Public Policy,Vol.9,No.4,2002,p.503.擴(kuò)員不僅意味著納入新的資源，還意味著原有制度資源的分享和消耗增多。就歷史經(jīng)驗(yàn)來看，諸如歐盟等組織的擴(kuò)員實(shí)踐，在配套制度改革沒有及時(shí)跟進(jìn)的情況下尚且出現(xiàn)內(nèi)耗，原本就低效的弱制度擴(kuò)員自然難逃有效性進(jìn)一步減弱的命運(yùn)。即便如此，此類制度的擴(kuò)員實(shí)踐仍然屢見不鮮。為什么提質(zhì)需求更為迫切的國(guó)際制度會(huì)做出擴(kuò)員選擇？

本文關(guān)注的上海合作組織，正是在組織發(fā)展存在內(nèi)部建設(shè)問題時(shí)進(jìn)行了擴(kuò)員實(shí)踐。上海合作組織緣于劃界與邊境安全問題的解決，而后向政治、經(jīng)濟(jì)、人文等多元議題拓展。與“冷戰(zhàn)”遺留的“零和”博弈思維不同，上海合作組織拋棄了傳統(tǒng)強(qiáng)權(quán)政治，在“上海精神”指導(dǎo)下，在自愿原則和協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)上，形成了跨區(qū)域異質(zhì)背景下的和諧共存與有效合作，成為新型國(guó)際關(guān)系的良好典范。然而，上海合作組織發(fā)展的困難也顯而易見，其成立既不基于相近的制度文化背景，也缺乏統(tǒng)一的地域歸屬，組織內(nèi)各成員利益訴求存在著一定的分歧。由于松散的協(xié)商機(jī)制缺乏約束效力，難以將多元需求迅速整合至統(tǒng)一立場(chǎng)，上海合作組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和具體項(xiàng)目落實(shí)上都存在行動(dòng)困境。其次，在中亞地區(qū)制度過剩的情況下，外部制度競(jìng)爭(zhēng)也在一定程度上削弱了上海合作組織的行動(dòng)效力。西方學(xué)界因此對(duì)上海合作組織提出了諸多質(zhì)疑，將其定位為“在外交、軍事和經(jīng)濟(jì)上沒有果斷的集體行動(dòng)能力的松散國(guó)家聯(lián)合組織”。①Andrew Scobell,Ely Ratner,Michael Beckley,China’s Strategy toward South and Central Asia:An Empty Fortress,Santa Monica,Calif,RAND Corporation,2014,p.xiii.

在這種情況下，對(duì)于上海合作組織的擴(kuò)員選擇，研究人員對(duì)擴(kuò)員的準(zhǔn)入機(jī)制和路徑、參與主體的成本與收益分析等進(jìn)行了大量研究，指出了擴(kuò)員可能會(huì)導(dǎo)致上海合作組織渙散、趨于“論壇化”的風(fēng)險(xiǎn)。②曾向紅、李廷康：《上海合作組織擴(kuò)員的學(xué)理與政治分析》，載《當(dāng)代亞太》，2014年第3 期，第134—138頁(yè)；李亮、曾向紅：《上海合作組織擴(kuò)員的風(fēng)險(xiǎn)前瞻》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》，2017年第5 期，第20—27頁(yè)；李博一、黃德凱：《上海合作組織的困難與前景》，載《戰(zhàn)略決策研究》，2020年第3 期，第85—104頁(yè)；Stambulov Serik Berdibaevich et al.,“The Main Problems of SCO Enlargement at the Present Stage,”Asian Social Science,Vol.11,No.13,2015,pp.6-11;Galiya Ibragimova,“What are the Implications of India's and Pakistan's Accession to the SCO?”July 14,2015,https://www.rbth.com/international/2015/07/14/what_are_the_implications_of_indias_and_pakistans_accession_to__47727.html,訪問日期：2020年12月19日。上海合作組織擴(kuò)員問題在經(jīng)驗(yàn)層面通常被視為主導(dǎo)國(guó)的政治博弈，存在一定的現(xiàn)實(shí)必要，但在理論分析上并不符合成本與收益的平衡。③曾向紅、李廷康：《上海合作組織擴(kuò)員的學(xué)理與政治分析》，載《當(dāng)代亞太》，2014年第3 期，第120—155頁(yè)。低效現(xiàn)象對(duì)擴(kuò)員前的上海合作組織提出了完善制度建設(shè)、提升制度約束力、提高行動(dòng)能力、深化合作水平、彌合利益分歧以及加深彼此互信等發(fā)展要求。此類改善措施主要集中在制度內(nèi)部建設(shè)層面，需要專注制度本身資源的集約。規(guī)模的擴(kuò)大無疑會(huì)分散組織的運(yùn)行成本，拉扯成員國(guó)的精力，淡化松散的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和凝聚力，進(jìn)一步降低決策與行動(dòng)效率，不利于務(wù)實(shí)合作。中印關(guān)系和印巴關(guān)系也必將挑戰(zhàn)上海合作組織的協(xié)商一致原則，今后組織內(nèi)部集體決議的達(dá)成將更為艱難。④Михаил Коростиков,“ШОС расширяет понятие экстремизма:В Астане завершилась встреча секретарей совбезов стран организации,” （米哈伊爾·科羅斯蒂科夫：《上海合作組織正在擴(kuò)展極端主義的概念：國(guó)家安全委員會(huì)秘書處會(huì)議在阿斯塔納結(jié)束》）http://kommersant.ru/doc/3263302,訪問日期：2020年8月27日；Михаил Коростиков,“Декларация вскочила в уходящий состав:После вступления в ШОС Индии и Пакистана достигать консенсуса станет непросто,”（米哈伊爾·科羅斯蒂科夫：《宣言最終達(dá)成：印度和巴基斯坦加入后上海合作組織將很難再有共識(shí)》），http://kommersant.ru/doc/3319743,訪問日期：2020年8月27日。這在一定程度上將導(dǎo)致組織內(nèi)部成員國(guó)的不斷分化，挑戰(zhàn)原本就困難的協(xié)調(diào)工作，使其缺乏合作深度，缺失實(shí)質(zhì)性合作成果。在這一低效循環(huán)的背景下，上海合作組織擴(kuò)員缺乏合理的依據(jù)。即便如此，2015年上海合作組織仍舊開啟了擴(kuò)員進(jìn)程，2017年上海合作組織實(shí)現(xiàn)首輪擴(kuò)員，給予印度和巴基斯坦兩國(guó)正式的成員國(guó)地位。

伴隨著國(guó)際形勢(shì)的不斷變動(dòng)，就當(dāng)下而言，逆全球化趨勢(shì)的加劇可能會(huì)伴隨全球治理的萎縮，多邊組織的制度安排日趨低效。①劉天驕：《國(guó)家能力與全球治理的危機(jī)——西方知識(shí)界關(guān)于新冠疫情的評(píng)論》，載《文化縱橫》，2020年第3 期，第12頁(yè)。21世紀(jì)的新多邊主義需要在代表性、制度化和執(zhí)行力之間尋求平衡。在國(guó)際體系不確定性日益上升的復(fù)雜背景下，弱制度化的多邊合作已然成為提升全球治理執(zhí)行力的折中選擇。②鄭宇：《21世紀(jì)多邊主義的危機(jī)與轉(zhuǎn)型》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第8 期，第148—151頁(yè)。以上海合作組織為代表的這一類弱制度研究兼具深刻的現(xiàn)實(shí)和理論意義。擴(kuò)員作為弱制度的發(fā)展方向之一，也構(gòu)成了未來全球治理網(wǎng)絡(luò)形成的重要一環(huán)。探尋制度規(guī)則治理以外的效應(yīng)以及弱制度的存續(xù)機(jī)制，將為“后疫情時(shí)代”的國(guó)際合作提供新的發(fā)展依據(jù)與方向。

二、理論解釋

上海合作組織涉及安全、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多議題領(lǐng)域。其前身是以劃界與邊境安全為主要議題的多國(guó)雙邊機(jī)制“上海五國(guó)”。在經(jīng)歷2017年的擴(kuò)員以后，上海合作組織實(shí)現(xiàn)了中、俄和中亞、南亞等地區(qū)的主要大國(guó)在同一平臺(tái)上的首次合作，成為歐亞地區(qū)規(guī)模最大、影響廣泛的跨區(qū)域多邊合作機(jī)制。上海合作組織作為我國(guó)參與區(qū)域間互動(dòng)的重要實(shí)踐受到了學(xué)界的廣泛認(rèn)可，但其跨區(qū)域?qū)傩詤s很少得到系統(tǒng)性關(guān)注。③我國(guó)學(xué)者在對(duì)區(qū)域間主義的綜述性研究中，一致將上海合作組織劃入?yún)^(qū)域間合作實(shí)踐，是中國(guó)參與區(qū)域間主義實(shí)踐的重要案例。參見劉宗義：《地區(qū)間主義的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的意義》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2008年第4 期，第47頁(yè)。但由于區(qū)域間主義的研究主流仍重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域?qū)嶓w的地位，以不同區(qū)域背景國(guó)家組成的上海合作組織為案例的實(shí)證研究比較少見。有學(xué)者曾指出“傳統(tǒng)地區(qū)研究的視角被用于上海合作組織的研究時(shí)，存在解釋力不足的情況”，④李亮：《上海合作組織擴(kuò)員研究：過程、影響及其應(yīng)對(duì)》，博士論文，蘭州大學(xué)，2018年，第30頁(yè)；楊恕、李亮：《尋求合作共贏：上海合作組織吸納印度的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，載《外交評(píng)論》，2018年第1 期，第62頁(yè)。而跨區(qū)域視角顯然更符合上海合作組織的實(shí)際。

在跨區(qū)域視角下考察上海合作組織的擴(kuò)員選擇會(huì)發(fā)現(xiàn)，成員的異質(zhì)性背景、決策機(jī)制的協(xié)商一致原則和外部制度的功能競(jìng)爭(zhēng)，使上海合作組織面臨一種結(jié)構(gòu)性低效。這種在短期內(nèi)難以改變的結(jié)構(gòu)性低效，是上海合作組織優(yōu)先選擇成員擴(kuò)容的內(nèi)因。就外因而言，借由擴(kuò)員可以納入替代資源、擴(kuò)展合作路徑，強(qiáng)化跨區(qū)域制度在國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家個(gè)體層面的影響，對(duì)制度本身較弱的執(zhí)行力予以了補(bǔ)償。這一在結(jié)構(gòu)性低效的背景下，以“多層次功能補(bǔ)償”為核心的擴(kuò)員依據(jù)，可以為“面臨提質(zhì)需求的制度為何做出擴(kuò)員選擇”的問題提供有效解答。

（一）跨區(qū)域制度的低效成因

相對(duì)于國(guó)際體系的傳統(tǒng)層次劃分，學(xué)界對(duì)“區(qū)域間”這一過渡層面也予以了系統(tǒng)區(qū)分與關(guān)注。①區(qū)域間主義的系統(tǒng)研究可部分參見：Jürgen Rüland,“Inter- and Transregionalism:Remarks on the State of the Art of a New Research Agenda,” National Europe Centre Paper No.35,paper prepared at the Workshop on Asia-Pacific Studies in Australia and Europe:A Research Agenda for the Future,Canberra,Australia,July 2002;Luk Van Langenhove,Ana-Cristina Costea,“Inter-regionalism and the Future of Multilateralism，”UNU-CRIS Occasional Papers 0-2005/13,the United Nations University,January 2005;Heiner H?nggi et al.,Interregionalism and International Relations,London:Routledge,2006;Mathew Doidge,“From Developmental Regionalism to Developmental Interregionalism? The European Union Approach,” NCRE Working Paper No.07/01,July 2007;Jürgen Rüland,“Balancers,Multilateral Utilitiesor Regional Identity Builders? International Relations and The Study of Interregionalism,” Journal of European Public Policy,Vol.17,No.8,2010,pp.1271-1283;Francis Baert,Tiziana Scaramagli,Fredrik S?derbaum,eds.,Intersecting Interregionalism:Regions,Global Governance and the EU,Dordrecht:Springer,2014 等。跨區(qū)域安排處于國(guó)際制度體系中的區(qū)域間層次，這一特殊地位決定著其發(fā)展面臨特殊條件。②鄭先武：《國(guó)際關(guān)系研究新層次：區(qū)域間主義理論與實(shí)證》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2008年第8 期，第63頁(yè)。制度成員分屬不同區(qū)域，跨區(qū)域安排因而具有較強(qiáng)的異質(zhì)性背景；決策機(jī)制受歷史因素限制和多方實(shí)力平衡，跨區(qū)域制度因而遵循平等、自愿、協(xié)商一致等民主議事原則；處于區(qū)域?qū)用媾c國(guó)際層面的銜接地位，跨區(qū)域制度因而在議題功能上面臨來自不同區(qū)域、不同層面的制度競(jìng)爭(zhēng)壓力。就協(xié)商原則、異質(zhì)背景、制度競(jìng)爭(zhēng)這三者關(guān)系而言，協(xié)商原則是構(gòu)成異質(zhì)行為體合作的前提，異質(zhì)背景決定必然存在制度競(jìng)爭(zhēng)，制度競(jìng)爭(zhēng)則制約著協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行。

在這一背景下，由于缺乏共性基礎(chǔ)和制約機(jī)制且存在外部制度競(jìng)爭(zhēng)，跨區(qū)域制度很難形成有較強(qiáng)約束力的設(shè)計(jì)。遵循民主協(xié)商原則的異質(zhì)行為體通常難以接受單一偏好設(shè)計(jì)下的行為規(guī)則，只能基于有限共識(shí)，在相互妥協(xié)、兼顧彼此利益的情況下建立制度、維持程序性運(yùn)行。因此，跨區(qū)域合作制度通常呈現(xiàn)較為松散的非強(qiáng)制性結(jié)構(gòu)，運(yùn)行邏輯是以平衡各方利益為主，以將行為體留在制度內(nèi)為目標(biāo)，以過程維護(hù)為優(yōu)先考量。這一實(shí)踐的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)關(guān)系治理，是一個(gè)進(jìn)行社會(huì)、政治安排的參與性協(xié)商過程，其治理根本是“參與”，而非“控制”。①秦亞青：《關(guān)系與過程：中國(guó)國(guó)際關(guān)系理論的文化建構(gòu)》，上海人民出版社2012年版，第143頁(yè)。

然而，在理性選擇分析框架下，傳統(tǒng)國(guó)際制度研究的功能主義邏輯強(qiáng)調(diào)需求與目標(biāo)，②[美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭(zhēng)》，上海人民出版社2012年版，第 81頁(yè)。認(rèn)為“組織趨向于以實(shí)現(xiàn)任務(wù)為目標(biāo)的普世主義”。③[美]莉薩·馬丁、貝思·西蒙斯：《國(guó)際制度》，黃仁偉等譯，上海人民出版社2006年版，第182頁(yè)。制度建構(gòu)的目的是基于一系列相對(duì)穩(wěn)定的構(gòu)成性、管制性和程序性規(guī)范和規(guī)則，④John Duffield,“What are International Institutions?”International Studies Review, Vol.9.No.1,2007,pp.1-22.引導(dǎo)并約束集體行為，⑤Reobert Keohane and Joseph Nye,“Introduction,” in Joseph Nye and John Donahue,eds.,Governance in a Globalizing World,Washington:Brookings Institute Press,2000,p.12.共同解決特定的問題，即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向下的規(guī)則治理。所以，在制度形成后理應(yīng)兼具兩種治理功能，即兼顧規(guī)則與關(guān)系的綜合治理，并適時(shí)的轉(zhuǎn)換。理論上，當(dāng)功能性議題壓力上升時(shí)，制度會(huì)發(fā)揮規(guī)則效力，服務(wù)議題需要。但就跨區(qū)域合作制度的現(xiàn)實(shí)而言，異質(zhì)性導(dǎo)致了多元行為體的偏好競(jìng)爭(zhēng)，非強(qiáng)制性協(xié)商原則難以管控分歧，這使原本松散的區(qū)域間合作制度很難在議題壓力下迅速出現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，外部環(huán)境中的相似制度與跨區(qū)域制度形成了功能競(jìng)爭(zhēng)，從另一方向上鞏固了其在規(guī)則治理上的低效率。跨區(qū)域安排所處的區(qū)域間這一特殊層次，決定了同一空間內(nèi)存在雙邊、區(qū)域多邊、全球多邊等不同層次制度間以及不同區(qū)域制度間的制度互動(dòng)，這使成員國(guó)擁有了眾多外部選項(xiàng)。⑥國(guó)際體系中不同制度間的互動(dòng)分為嵌入、嵌套、集束、交疊四種形式。參見：Oran R.Young,“Institutional Linkages in International Society:Polar Perspectives,” Global Governance,Vol.2,No.1,1996,pp.2-3.有研究證實(shí)，制度的交疊以及行為體在不同制度中尋求替代選項(xiàng)的行為，會(huì)導(dǎo)致全球治理的碎片化與規(guī)則沖突。⑦Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro Van Asselt and Fariborz Zelli,“The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis,” Global Environmental Politics,Vol.9,No.4,2009,pp.14-40;Karen J.Alter and Sophie Meunier,“The Politics of International Regime Complexity,” Perspectives on Politics,Vol.7,No.1,2009,p.16;Andrews Follesdal,“Implications of Contested Multilateralism for Global Constitutionalism,”Global Constitutionalism,Vol.l5,No.3,2016,pp.297-308.另有研究證實(shí)，地區(qū)制度通過在核心多邊制度中進(jìn)行不同的嵌套設(shè)計(jì)，合理利用現(xiàn)有的多邊制度資源，可以對(duì)本制度治理效果的缺失進(jìn)行補(bǔ)償。⑧劉瑋：《兼容性制度競(jìng)爭(zhēng)：雙層對(duì)沖與地區(qū)制度的嵌套設(shè)計(jì)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第2 期，第68頁(yè)。這可以是內(nèi)部行為體在外部重新建制，也可以是接受外部行為體提供的資源選項(xiàng)。但這一從外部尋求補(bǔ)償?shù)男袨榻K歸會(huì)消解制度深化發(fā)展的緊迫性，導(dǎo)致制度的相對(duì)分散與弱化。面臨這種情況的跨區(qū)域合作制度自然呈現(xiàn)低效狀態(tài)，并且難以改變。

由此，針對(duì)跨區(qū)域合作制度的低效成因，本文提出的假設(shè)是：異質(zhì)性背景和協(xié)商原則導(dǎo)致區(qū)域間合作制度的結(jié)構(gòu)性低效,外部選項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步鞏固了低效狀態(tài)的惰性。可見，此類制度在規(guī)則治理上的低效是結(jié)構(gòu)性的。只要異質(zhì)性背景、協(xié)商原則、制度競(jìng)爭(zhēng)這三個(gè)變量中的任意要素不發(fā)生改變，跨區(qū)域合作制度在規(guī)則治理上的低效就難以改變。但不同區(qū)域、不同層次制度間的競(jìng)合關(guān)系存在平衡需求，相近的地緣聯(lián)系與共同的發(fā)展利益也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的議題壓力,跨區(qū)域制度雖然低效卻擁有存續(xù)必要，這促使制度轉(zhuǎn)而向外尋求功能補(bǔ)償，因而出現(xiàn)擴(kuò)員可能。

（二）低效狀態(tài)下跨區(qū)域組織的擴(kuò)員可能

跨區(qū)域合作在成員國(guó)具有較高異質(zhì)性背景、協(xié)商原則主導(dǎo)的決策機(jī)制相對(duì)低效以及制度競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的前提下，的確容易出現(xiàn)行動(dòng)力和約束力缺失的現(xiàn)象。通常，低效導(dǎo)致成員國(guó)利益受損，需要通過深化合作、提高制度效率來彌補(bǔ)。擴(kuò)員反而會(huì)分散現(xiàn)有的制度資源，有礙于制度集中力量、深入發(fā)展，從而導(dǎo)致更大程度的治理結(jié)果的缺失。當(dāng)結(jié)構(gòu)性低效難以從內(nèi)部解決時(shí)，擴(kuò)員便成為更便捷、更現(xiàn)實(shí)的發(fā)展選項(xiàng)。其動(dòng)力來源于由擴(kuò)員納入的替代資源和合作路徑，強(qiáng)化跨區(qū)域制度對(duì)國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家等多個(gè)層面的影響。①除了區(qū)域間層次的特殊性，多層次影響也根源于制度結(jié)果的外部性特征。當(dāng)前制度研究已經(jīng)關(guān)注到了制度在議題領(lǐng)域以外的邊際效應(yīng)和制度治理的外部性，指出“國(guó)際制度影響包括了對(duì)議事領(lǐng)域之外的影響，對(duì)國(guó)際政治系統(tǒng)的影響及對(duì)國(guó)內(nèi)政治系統(tǒng)的影響等方面”。參見王明國(guó)：《國(guó)際制度互動(dòng)與制度有效性關(guān)系研究》，載《國(guó)際論壇》，2014年第1 期，第52頁(yè)；Thomas Gehring,“Methodological Issues in the Study of Broader Consequences,” in Arild Underdal and Oran R.Young,eds.,Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies,Amsterdam:Kluwer Academic Publishers,2004,p.220.這既有助于提升制度代表性，也有利于豐富制度資源，為成員國(guó)在跨區(qū)域多邊框架下推進(jìn)多種合作形式、拆分具體合作目標(biāo)鋪設(shè)了條件，為制度存續(xù)和成員發(fā)展提供了收益補(bǔ)償。該思路促使“擴(kuò)大規(guī)?！背蔀榻M織易于“深化合作”的發(fā)展選項(xiàng)。這一基于“多層次功能補(bǔ)償”現(xiàn)象的選擇依據(jù)是本文探討的核心假設(shè)。

制度研究者在針對(duì)制度結(jié)果的探索中發(fā)現(xiàn)，無論能否成功解決激勵(lì)創(chuàng)建者建立制度的特定問題，制度都能夠產(chǎn)生超出其自身問題領(lǐng)域的結(jié)果。①Oran R.Young,“The Consequences of International Regimes,” in Arild Underdal and Oran R.Young,eds.,Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies,Amsterdam:Kluwer Academic Publishers,2004,p.7.擴(kuò)員對(duì)于制度結(jié)果的影響依然如此。跨區(qū)域合作制度的結(jié)果在層次上體現(xiàn)為國(guó)際、區(qū)域、國(guó)家三個(gè)層面，在內(nèi)容上體現(xiàn)為影響力維護(hù)和功能補(bǔ)償兩個(gè)方面?？鐓^(qū)域制度擴(kuò)員的實(shí)質(zhì)是通過納入外部資源，改變成員規(guī)模和力量結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)總體影響力的提升和各層次功能的發(fā)揮。具體來說，在國(guó)際層面上，擴(kuò)員提升組織本身的國(guó)際影響力，擴(kuò)大合法性基礎(chǔ)。在區(qū)域?qū)用妫瑪U(kuò)員為核心區(qū)域豐富發(fā)展資源，拓展合作路徑，從區(qū)域間層面倒逼區(qū)域發(fā)展。在國(guó)家層面，擴(kuò)員為各成員國(guó)提供更多潛在關(guān)系資源，助益多邊框架下雙邊或局部多邊合作的達(dá)成，促進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略由多邊平臺(tái)的推進(jìn)。

由于擴(kuò)員實(shí)踐是組織成員協(xié)商一致、共同推動(dòng)的結(jié)果，所以當(dāng)存在其他共同收益的情況下，成員對(duì)擴(kuò)員后個(gè)體層面收益的權(quán)衡成為關(guān)鍵?？鐓^(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)存在一個(gè)隱含前提，即區(qū)域間相互依賴的存在。在跨區(qū)域關(guān)系體系中，成員間主要依賴于通過操縱在各議題上非對(duì)稱性依賴的程度獲取相互制約的能力。不僅如此，這種權(quán)力資源還能夠用于影響其他問題的解決。行為體的這一能力大小由其是否擁有替代性選項(xiàng)來決定。通常，當(dāng)行為體擁有更多的選項(xiàng)時(shí)，應(yīng)對(duì)具體問題的反應(yīng)程度就不會(huì)過于強(qiáng)烈，替代選項(xiàng)帶來的補(bǔ)償也可以提高行為體的承受能力，即相互依賴的敏感性和脆弱性都相對(duì)較低。②[美]羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權(quán)力與相互依賴》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第11—13頁(yè)。但在缺少替代選項(xiàng)的情況下，因制度低效而付出的代價(jià)就很難得到補(bǔ)償。因此，在區(qū)域間相互依賴的背景下，組織成員對(duì)外部選項(xiàng)的需求更為迫切。組織因而傾向于通過擴(kuò)員途徑，將更多的外部選項(xiàng)轉(zhuǎn)為內(nèi)部資源，為行為體在多邊框架下提供更多的替代選項(xiàng)。這既為各國(guó)在跨區(qū)域多邊框架下開展雙邊或局部多邊合作創(chuàng)造了條件，也為國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了更為廣闊的多邊平臺(tái)。同時(shí)提供了將外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)入內(nèi)部管控的可能。

綜上所述，本文認(rèn)為較高的異質(zhì)性背景、較低效的協(xié)商原則使跨區(qū)域合作制度存在結(jié)構(gòu)性低效，制度競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步鞏固了制度效率的惰性，這使得跨區(qū)域合作制度的低效狀態(tài)難以在短時(shí)間內(nèi)通過內(nèi)部建設(shè)實(shí)現(xiàn)改變。在這種情況下，如果讓主導(dǎo)替代選項(xiàng)的外部行為體進(jìn)入制度內(nèi)部，則可以提升制度影響力，豐富制度資源，擴(kuò)展合作路徑，強(qiáng)化跨區(qū)域制度對(duì)國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家個(gè)體等多個(gè)層面的影響。在多邊框架下，由于組織內(nèi)替代選項(xiàng)增多而形成的局部合作，為組織整體和成員國(guó)個(gè)體收益提供補(bǔ)償，在一定程度上彌補(bǔ)了制度功能。

三、案例檢驗(yàn)

本文研究問題基于上海合作組織擴(kuò)員實(shí)踐提出，圍繞這一主題已積累了大量經(jīng)驗(yàn)梳理和政策操作層面的研究，這些文獻(xiàn)傾向于將此次擴(kuò)員作為一個(gè)政治問題，而不全只是學(xué)術(shù)問題進(jìn)行探討。本文嘗試使用上文建構(gòu)的“多層次功能補(bǔ)償”邏輯，在跨區(qū)域制度框架下對(duì)上海合作組織擴(kuò)員問題進(jìn)行分析。

（一）擴(kuò)員前制度轉(zhuǎn)弱的成因分析

上海合作組織建立緣于邊界問題的解決，最初服務(wù)于邊境互信和地區(qū)安全問題，后向經(jīng)濟(jì)、人文等多元議題拓展。與“冷戰(zhàn)”遺留的“零和”博弈思維不同，上海合作組織拋棄傳統(tǒng)強(qiáng)權(quán)政治，在“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”指導(dǎo)下，在自愿原則和協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)上形成了跨區(qū)域異質(zhì)背景下的和諧共存與合作。自成立以來，上海合作組織各方迅速推進(jìn)解決劃界、裁軍問題，成功應(yīng)對(duì)區(qū)域間流竄勢(shì)力帶來的非傳統(tǒng)安全威脅，還在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作、人文交流等方面取得進(jìn)展。不論是國(guó)際影響、地區(qū)合作還是成員發(fā)展，上海合作組織針對(duì)各層次都有幫助。成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人曾評(píng)價(jià)擴(kuò)員前“上海合作組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其解決問題的層次和規(guī)模已經(jīng)超過了普通地區(qū)性國(guó)際組織的范疇”。①《哈薩克斯坦總統(tǒng)撰文談上海合作組織成立十周年》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/GB/8212/14851583.html,訪問日期：2020年8月27日。與此同時(shí)，我們應(yīng)該看到，由于松散的協(xié)商機(jī)制缺乏約束力，難以將異質(zhì)成員的多元需求迅速整合至統(tǒng)一立場(chǎng)，外部競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步削弱了制度效率，這使上海合作組織在具體合作的落實(shí)上存在著難以克服的結(jié)構(gòu)性困難。

首先，上海合作組織的成立既不基于相近的制度文化背景，也缺乏統(tǒng)一的地域歸屬，組織內(nèi)各成員利益訴求存在著一定的分歧。就物質(zhì)實(shí)力而言，中、俄與中亞四國(guó)的實(shí)力對(duì)比相當(dāng)懸殊，軍事與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很不均衡；就政治體制而言，六國(guó)既分屬不同體制，又處于不同發(fā)展階段；就文化背景而言，上海合作組織集中了儒家文明、斯拉夫文明和伊斯蘭文明等多元文明。由于參與各方不同的區(qū)域背景，該組織在方方面面都具有極強(qiáng)的異質(zhì)性特征。

其次，上海合作組織以主權(quán)規(guī)范為核心的平等協(xié)商原則是制度存續(xù)的價(jià)值基礎(chǔ)，是上海合作組織整合背景、實(shí)力各異的大小國(guó)家在同一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)合作的主要保障。但是，基于主權(quán)規(guī)范的決策機(jī)制通常需要較長(zhǎng)的協(xié)商周期，這無疑在應(yīng)對(duì)突發(fā)問題、開展集體行動(dòng)方面約束了上海合作組織的行動(dòng)效率。以2010年吉爾吉斯斯坦境內(nèi)爆發(fā)政局動(dòng)蕩和族群沖突為例，當(dāng)時(shí)各成員國(guó)就上海合作組織是否需要做出明確回應(yīng)存在分歧。在具體應(yīng)對(duì)中，上海合作組織不同成員國(guó)的具體考量各異，對(duì)回應(yīng)手段與程度的選擇也有所不同。①Stephen Blank,“A Sino-Uzbek Axis in Central Asia?” The Central Asia-Caucasus Analyst,September 1,2010,http://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/12123-analytical-articles-caci-analyst-2010-9-1-art-12123.html,訪問日期：2020年8月27日;Bobo Lo,“China’s ‘Permanent Reset’,” Russia in Global Affaires,October 15，2010，https://eng.globalaffairs.ru/articles/chinas-permanent-reset/,訪問日期：2020年8月27日。最終由于各成員國(guó)意見難以統(tǒng)一，上海合作組織在此次事件中只得表現(xiàn)出不干涉的不積極態(tài)度。這一態(tài)度一度引發(fā)外界對(duì)上海合作組織功能性的質(zhì)疑，削弱了各成員國(guó)（尤其是中亞各國(guó)）對(duì)上海合作組織的倚重與期望。②Stephen Aris,“The Response of the Shanghai Cooperation Organisation to the Crisis in Kyrgyzstan,” Civil Wars,Vol.14,No.3,2012,pp.451-476；曾向紅、李孝天：《中亞成員國(guó)對(duì)上海合作組織發(fā)展的影響：基于國(guó)家主義的小國(guó)分析路徑》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第2 期，第126頁(yè)。在具體項(xiàng)目的落實(shí)上，上海合作組織也存在同樣的困境，常常因?yàn)闊o法滿足所有成員利益而轉(zhuǎn)向優(yōu)先進(jìn)行短期的雙邊合作。③王樹春、萬青松：《上海合作組織與歐亞經(jīng)濟(jì)共同體的關(guān)系探析》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第3 期，第36頁(yè)。以金融合作為例，中國(guó)早在2011年就倡議建立上海合作組織開發(fā)銀行作為組織自有的金融機(jī)構(gòu)，但由于俄羅斯方面的消極態(tài)度和各方利益分歧，至今這一提議仍處于可行性研究階段。

再次，外部制度競(jìng)爭(zhēng)為各成員國(guó)提供了替代性選項(xiàng)，削弱了上海合作組織的重要性和優(yōu)先性。在中亞地區(qū)制度過剩的情況下，上海合作組織并非中亞國(guó)家尋求對(duì)外合作的唯一渠道。中亞地區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值始終吸引著各方力量的關(guān)注。有學(xué)者在針對(duì)中亞各國(guó)利益需求進(jìn)行分析后指出：“盡管中亞地區(qū)存在許多地區(qū)機(jī)制，但中亞成員國(guó)并不想完全依賴某一個(gè)地區(qū)機(jī)制，上海合作組織只是中亞成員國(guó)服務(wù)于自身利益需求的選擇之一?！雹茉蚣t、李孝天：《中亞成員國(guó)對(duì)上海合作組織發(fā)展的影響：基于國(guó)家主義的小國(guó)分析路徑》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第2 期，第122頁(yè)。對(duì)俄羅斯而言，上海合作組織也只是一個(gè)補(bǔ)充性機(jī)制。盡管參與并支持上海合作組織發(fā)展、加強(qiáng)與中國(guó)的協(xié)調(diào)符合俄羅斯利益，但對(duì)于中國(guó)在中亞地區(qū)持續(xù)增長(zhǎng)的影響力，俄羅斯始終存在顧慮并有所警惕。在經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)于在上海合作組織框架下共同開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)、一體化整合等深層次合作，俄羅斯方面抱有戒心，更愿意在其單獨(dú)主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟內(nèi)部開展經(jīng)濟(jì)合作，維護(hù)聯(lián)盟內(nèi)部市場(chǎng)。①刁秀華：《上海合作組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接合作研究》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》，2019年第12 期，第118頁(yè)。在安全問題上，俄羅斯也傾向于在集安組織框架下采取行動(dòng)。對(duì)中國(guó)來說，上海合作組織是其參與中亞事務(wù)唯一成熟穩(wěn)定的多邊合作機(jī)制，事關(guān)周邊安全大局。但是，當(dāng)組織內(nèi)合作因各方經(jīng)常性分歧而無法達(dá)成時(shí)，中方也會(huì)選擇建立或加入在成員或議題上與上海合作組織有所重疊的外部組織。亞投行的成立在一定程度上就可看作是中國(guó)對(duì)上海合作組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作倡議被屢次無視后進(jìn)行的制度外應(yīng)對(duì)。②Тимофей Бордачв,“Новая повестка для России и Евразии,”（蒂莫菲·博爾達(dá)切夫：《俄羅斯與歐亞大陸的新議程》 ）29.06.2015,https://iz.ru/news/588257,訪問日期：2020年8月28日。成立于2016年的阿富汗、中國(guó)、巴基斯坦和塔吉克斯坦四國(guó)軍隊(duì)反恐合作協(xié)調(diào)機(jī)制，也復(fù)制了上海合作組織在中亞地區(qū)的安全任務(wù)。在這種環(huán)境下，各國(guó)呈現(xiàn)出的不平衡制度需求導(dǎo)致了成員間較為復(fù)雜的制衡與博弈，影響了上海合作組織的內(nèi)部整合與總體發(fā)展。

上述內(nèi)部機(jī)制的松散和外部制度的競(jìng)爭(zhēng)，從兩個(gè)向度上決定了上海合作組織作為一項(xiàng)跨區(qū)域安排在日常行動(dòng)中存在結(jié)構(gòu)性低效。這種因行動(dòng)能力欠缺而導(dǎo)致的低效主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在應(yīng)對(duì)全球和地區(qū)事務(wù)上，上海合作組織通常只能發(fā)布相關(guān)聲明與意見，難以直接參與應(yīng)對(duì)；組織倡議、綱領(lǐng)中設(shè)定的合作目標(biāo)，很難迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性合作步驟，促成切實(shí)可行的集體行動(dòng)。這些低效現(xiàn)象對(duì)擴(kuò)員前的上海合作組織提出了完善制度建設(shè)、提升制度約束力、提高行動(dòng)能力、深化合作水平、彌合利益分歧、加深彼此互信等發(fā)展需求?？傮w來說，這些需要都集中在制度內(nèi)部建設(shè)層面，需要專注制度本身的發(fā)展才能夠得到解決，而規(guī)模的擴(kuò)大無疑會(huì)分散組織運(yùn)行成本，拉扯成員國(guó)精力，淡化本就松散的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和凝聚力，進(jìn)一步降低決策與行動(dòng)效率，不利于務(wù)實(shí)合作的開展。即便如此，2015年上海合作組織仍舊開啟了擴(kuò)員進(jìn)程：2017年，上海合作實(shí)現(xiàn)首輪擴(kuò)員，給予印、巴兩國(guó)正式成員國(guó)地位。

（二）多層次功能補(bǔ)償下的擴(kuò)員選擇

上海合作組織擴(kuò)員問題在經(jīng)驗(yàn)層面通常被視為主導(dǎo)國(guó)的政治博弈，存在一定的現(xiàn)實(shí)必要，但理論上并不符合成本與收益的平衡。①曾向紅、李廷康：《上海合作組織擴(kuò)員的學(xué)理與政治分析》，載《當(dāng)代亞太》，2014年第3 期，第120—155頁(yè)。中印關(guān)系和印巴關(guān)系也必將挑戰(zhàn)上海合作組織的協(xié)商一致原則，今后組織內(nèi)部集體決議的達(dá)成將更為艱難。②Михаил Коростиков,“ШОС расширяет понятие экстремизма:В Астане завершилась встреча секретарей совбезов стран организации,” （米哈伊爾·科羅斯蒂科夫：《上海合作組織正在擴(kuò)展極端主義的概念：國(guó)家安全委員會(huì)秘書處會(huì)議在阿斯塔納結(jié)束》）07.04.2017，http://kommersant.ru/doc/3263302,訪問日期：2020年8月27日；Михаил Коростиков,“Декларация вскочила в уходящий состав:После вступления в ШОС Индии и Пакистана достигать консенсуса станет непросто,”（米哈伊爾·科羅斯蒂科夫：《宣言最終達(dá)成：印度和巴基斯坦加入后上海合作將很難再有共識(shí)》）08.06.2017，http://kommersant.ru/doc/3319743,訪問日期：2020年8月27日。在這一低效強(qiáng)化的背景下，上海合作組織擴(kuò)員缺乏合理依據(jù)。然而，如果采用一種綜合視角，通過擴(kuò)員上海合作組織可以獲得的“多層次功能補(bǔ)償”現(xiàn)象就走進(jìn)了我們的分析視野。這一補(bǔ)償現(xiàn)象構(gòu)成了各成員在異質(zhì)背景下不違背協(xié)商原則的擴(kuò)員依據(jù)。就上海合作組織這一具體案例而言，“多層次功能補(bǔ)償”具體表現(xiàn)在上海合作組織國(guó)際影響力的提升、中亞地區(qū)發(fā)展選項(xiàng)的增多以及各成員國(guó)（尤其是中、俄）收益的補(bǔ)償三個(gè)方面。

在全球多邊層面，擴(kuò)員后的上海合作組織可以在更大范圍內(nèi)參與全球治理，擴(kuò)大區(qū)域間組織的國(guó)際影響力。印、巴兩國(guó)的加入客觀上擴(kuò)大了上海合作組織的體量。擴(kuò)員后，上海合作組織成員國(guó)總?cè)丝谡际澜缈側(cè)丝诘?4%，形成了四種不同文明間對(duì)話；國(guó)土面積總和占全球陸地面積的將近一半，覆蓋了歐亞大陸約五分之四的疆域；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量占全球的20%以上，③以2019年數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，上海合作組織8 個(gè)成員國(guó)GDP 總量占全球GDP 總額約22.18%，數(shù)據(jù)參見世界銀行網(wǎng)站：https://data.worldbank.org.cn/country,訪問日期：2020年8月28日。囊括了中、俄、印三大新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家。擴(kuò)員后的上海合作組織包括了中、俄以及中亞、南亞兩個(gè)次區(qū)域的主要大國(guó)，納入了中、俄、印、巴四個(gè)有核國(guó)家。不論是在政治、軍事與經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，上海合作組織都已成為維護(hù)世界和平與穩(wěn)定的主要力量。此外，擴(kuò)員后的上海合作組織跨越意識(shí)形態(tài)促進(jìn)了不同政治體制間的聯(lián)系，印度作為西方認(rèn)同的民主代表，它的加入證明了上海合作組織的開放性和包容性，也應(yīng)對(duì)了西方輿論一度質(zhì)疑上海合作組織作為“威權(quán)國(guó)家集體”的合法性問題，佐證了上海合作組織是“一個(gè)高度務(wù)實(shí)和利益驅(qū)動(dòng)的組織，而非意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物”。①M(fèi)atthew Oresman,“Catching the Shanghai Spirit,” Foreign Policy,May/June,2004,p.79.總的來說，戰(zhàn)略視角下組織的整體形象和國(guó)際影響力的提升是成員國(guó)的共同利益，也是各方針對(duì)擴(kuò)員問題達(dá)成的最初共識(shí)。

在區(qū)域?qū)用?，上海合作組織擴(kuò)員為區(qū)域問題的解決提供了更多的外部選項(xiàng)。上海合作組織作為一個(gè)具有區(qū)域間性質(zhì)的跨區(qū)域組織，其地域性特征始終不是很清晰。相對(duì)明確的是，無論是安全問題還是經(jīng)濟(jì)合作，上海合作組織的主要區(qū)域問題都是中亞問題。②楊恕、王琰：《論上海合作組織的地緣政治特征》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第2 期，第49頁(yè)。中亞四國(guó)自身的安全保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也十分倚重上海合作組織這一平臺(tái)。對(duì)于擴(kuò)員問題，起初中亞四國(guó)存在疑慮的原因之一正是擔(dān)心擴(kuò)員后組織核心區(qū)域會(huì)從中亞向南亞轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致中亞國(guó)家地緣戰(zhàn)略價(jià)值和話語權(quán)被削弱，進(jìn)而被組織邊緣化。③Weiqing Song,“Interests,Power and China’s Difficult Game in the Shanghai Cooperation Organization(SCO),” Journal of Contemporary China,Vol.23,No.85,2014,p.98;曾向紅、李孝天：《中亞成員國(guó)對(duì)上海合作組織發(fā)展的影響：基于國(guó)家主義的小國(guó)分析路徑》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2017年第2 期，第129頁(yè)。就印、巴兩國(guó)申請(qǐng)入群的需求來看，印、巴兩國(guó)的加入豐富了中亞的發(fā)展選項(xiàng)。中亞（尤其是中亞的資源利用和周邊安全維護(hù)）在擴(kuò)員后仍將是各國(guó)合作的中心議題。

除了應(yīng)對(duì)阿富汗與地區(qū)反恐問題，加強(qiáng)與中亞的“聯(lián)通性”、增強(qiáng)在中亞地區(qū)的影響力是印度加入上海合作組織的首要利益訴求。④李孝天：《印度對(duì)上海合作組織的認(rèn)知、利益訴求及其影響》，載《國(guó)際論壇》，2019年第6 期，第51頁(yè)；楊恕、李亮：《尋求合作共贏：上海合作組織吸納印度的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，載《外交評(píng)論》2018年第1期，第 46—54頁(yè)。一直以來，中亞的重要意義有：地緣戰(zhàn)略意義，運(yùn)輸便利化，能源安全和非傳統(tǒng)安全緩沖區(qū)。⑤Meena Singh Roy,“India’s Interests in Central Asia,” Strategic Analysis,Vol.24,No.12,2001,pp.2273-2289.為實(shí)現(xiàn)這一系列的目標(biāo)，構(gòu)建并強(qiáng)化與中亞聯(lián)系，印度先后提出“北望”“連接中亞”“鄰國(guó)優(yōu)先”等政策，旨在與中亞地區(qū)深入開展能源、安全與經(jīng)貿(mào)合作。從某種角度而言，加入上海合作組織也是印度中亞政策的落實(shí)途徑之一。盡管印度對(duì)中亞相當(dāng)重視，視其為“延伸的鄰國(guó)”和通向俄羅斯和歐洲的重要通道，⑥D(zhuǎn)avid Scott,“India’s ‘Extended Neighborhood’ Concept:Power Projection for a Rising Power,”India Review,Vol.8,No.2,2009,pp.107-143.但距離始終是印度的中亞政策難以奏效的重要障礙。加入上海合作組織則為印度參與中亞乃至歐亞事務(wù)提供了廣闊平臺(tái)。擴(kuò)員后，“印度—中亞”的政治對(duì)話進(jìn)程已明顯加快。2019年，首屆“印度—中亞—阿富汗外長(zhǎng)會(huì)議”順利舉行，近年來印度與哈薩克斯坦共同開展聯(lián)合軍演都是例證。除了印度基于自身利益為中亞發(fā)展提供資源供給，中亞對(duì)印、巴兩國(guó)也存在合作需求。一方面，就組織內(nèi)部的力量平衡而言，印、巴兩國(guó)的加入為中亞國(guó)家提供了新的可供爭(zhēng)取的選項(xiàng)，減輕了兩國(guó)進(jìn)行大國(guó)平衡的壓力。另一方面，印、巴兩國(guó)的加入為轉(zhuǎn)型期的中亞各國(guó)提供了新的發(fā)展空間和市場(chǎng)容量。擴(kuò)員后，印、巴兩國(guó)廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)將助力中亞發(fā)展，通往印度洋的出?？跒橹衼嗁Q(mào)易往來有了新的出路。印度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投資意向，也有望使此前因中、俄兩國(guó)存在分歧而一度擱置的經(jīng)貿(mào)、能源項(xiàng)目在擴(kuò)員后得以推進(jìn)、落實(shí)。由此看來，盡管擴(kuò)員在一定程度上牽制了上海合作組織內(nèi)部集體行動(dòng)的效率，但印、巴兩國(guó)的加入從供給側(cè)和需求端都增強(qiáng)了上海合作組織這一跨區(qū)域制度的區(qū)域?qū)用嬗绊?，為中亞區(qū)域以及中亞四國(guó)發(fā)展提供了具體補(bǔ)償。

在全球和區(qū)域?qū)用嬷贫扔绊懚加兴嵘那闆r下，成員國(guó)對(duì)擴(kuò)員后個(gè)體補(bǔ)償?shù)念A(yù)期成為影響擴(kuò)員能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。毫無疑問，上海合作組織擴(kuò)員是六個(gè)創(chuàng)始國(guó)協(xié)商一致的結(jié)果。但就上海合作組織內(nèi)部的力量對(duì)比而言，中、俄兩國(guó)則是整個(gè)擴(kuò)員進(jìn)程的主要推動(dòng)力量。由于中亞四國(guó)的收益在上文已有涉及，以下對(duì)成員國(guó)個(gè)體層次補(bǔ)償?shù)姆治鲋饕獓@中、俄兩國(guó)進(jìn)行。

與中亞四國(guó)相比，中、俄兩國(guó)在上海合作組織的發(fā)展中承擔(dān)著主導(dǎo)角色。中、俄兩國(guó)被稱為上海合作組織發(fā)展的“雙引擎”或“兩駕馬車”，上海合作組織也被視作中俄雙邊關(guān)系的“晴雨表”。①Stephen Aris,“Russian-Chinese Relations through the Lens of the SCO,” Russie.Nei.Visions No.4,September 2008,Paris:French Institute for International Relations,pp.5-8.盡管存在“以雙邊促多邊”的傾向，但這并非有意設(shè)計(jì)，而是在組織發(fā)展進(jìn)程中基于具體議題中的各方需求和能力自然演化而來，與組織內(nèi)各國(guó)平等協(xié)商原則并不相悖。②李博一：《上海合作組織的困難和前景》，載《戰(zhàn)略決策研究》，2020年第3 期，第87—88頁(yè)。盡管中、俄雙邊已達(dá)成高水平的政治互信和經(jīng)貿(mào)互補(bǔ)，但在上海合作組織內(nèi)部，兩國(guó)則存在著組織定位分歧和主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯對(duì)擴(kuò)員的態(tài)度始終較為積極，希望擴(kuò)員后組織的整體影響力能夠提升，這一態(tài)度也與俄羅斯對(duì)上海合作組織的戰(zhàn)略定位有關(guān)。如前文所述，上海合作組織對(duì)俄羅斯而言原本就是一項(xiàng)補(bǔ)充機(jī)制。相對(duì)于直接從組織發(fā)展中受益的中亞各國(guó)和對(duì)上海合作組織更具戰(zhàn)略倚重的中國(guó)，俄羅斯更傾向于維持上海合作組織的務(wù)虛發(fā)展，將上海合作組織作為應(yīng)對(duì)歐美政治壓力的工具和謀求自身大國(guó)地位的手段，而非聚焦共同發(fā)展的平臺(tái)。所以，在擁有諸多更優(yōu)制度選擇的情況下，上海合作組織的制度效率原本就不是俄羅斯對(duì)這一組織的主要期待。俄羅斯反而通過遲滯上海合作組織發(fā)展，對(duì)中國(guó)借上海合作組織在中亞地區(qū)日益擴(kuò)大的影響力進(jìn)行了“巧妙約束”。①Eugene B.Rumer,“China,Russia and the Balance of Power in Central Asia,” Strategic Forum,No.223,November 2006,p.4.而擴(kuò)員（尤其是印度的加入）則通過納入外部選項(xiàng)，強(qiáng)化了俄羅斯對(duì)上海合作組織的目的：既有效實(shí)現(xiàn)其對(duì)上海合作組織的影響力和代表性的定位，也得以在組織內(nèi)部有效制衡日益強(qiáng)大的中國(guó)。

相比之下，中國(guó)對(duì)上海合作組織擴(kuò)員問題則始終表達(dá)謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為擴(kuò)員是組織邁向成熟階段的必經(jīng)之路，但對(duì)象、時(shí)機(jī)等環(huán)節(jié)需要妥善權(quán)衡，“步伐和范圍應(yīng)該適度”。②趙華勝：《上海合作組織的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，載《國(guó)際問題研究》，2007年第6 期，第40頁(yè)。就上海合作組織的首輪擴(kuò)員實(shí)踐而言，除了提高國(guó)際影響力、實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全與發(fā)展這兩個(gè)層面的共同利益外，擴(kuò)員后可以收獲的個(gè)體補(bǔ)償則是最終促成中國(guó)贊成擴(kuò)員的關(guān)鍵。擴(kuò)員帶給中國(guó)的補(bǔ)償收益來自三個(gè)方面：第一，2015年中、俄兩國(guó)簽署《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》。同年，上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)烏法峰會(huì)發(fā)表共同宣言，表達(dá)了各成員國(guó)對(duì)這一決定的歡迎和支持，確定了上海合作組織在“一帶一盟”對(duì)接過程中的平臺(tái)作用。然而，在2015年擴(kuò)員進(jìn)程開啟之前，俄羅斯對(duì)中方提出的“一帶一路”倡議始終不溫不火。就戰(zhàn)略全局來看，“一帶一盟”對(duì)接的成功和由俄羅斯積極推進(jìn)的擴(kuò)員決議達(dá)成一致不無關(guān)系。第二，鑒于近年來“一帶一路”建設(shè)在中亞地區(qū)已打下一定基礎(chǔ)，印度借上海合作組織參與中亞發(fā)展將緩解印度長(zhǎng)久以來對(duì)中方共建“一帶一路”倡議的顧慮和抵制。第三，對(duì)于過去因俄羅斯猶疑不決而難以深入開展的能源、經(jīng)貿(mào)以及大型項(xiàng)目融資等問題，在擴(kuò)員后都有望在印、巴兩國(guó)資源的參與下得以推進(jìn)。

當(dāng)然，盡管納入外部選項(xiàng)的確豐富了發(fā)展渠道與資源，增強(qiáng)了上海合作組織多層次的收益與影響，并會(huì)為成員國(guó)帶來制度治理以外的補(bǔ)償，但組織規(guī)模的擴(kuò)大無疑會(huì)在一定程度上犧牲制度效率，使行動(dòng)協(xié)調(diào)更加費(fèi)時(shí)費(fèi)力。在統(tǒng)籌比較困難的前提下，資源很難被充分合理利用。對(duì)立關(guān)系的出現(xiàn)甚至可能會(huì)消解組織的原有功能。這是擴(kuò)員初期上海合作組織必然面臨的困境。這一困境的解決涉及擴(kuò)員后的制度改革問題，尤其是決策機(jī)制和合作方式的適時(shí)、適當(dāng)調(diào)整。若要真正發(fā)揮組織降低合作成本的核心功能，需要約束成員國(guó)嚴(yán)格遵守規(guī)則，能夠在組織規(guī)則框架下共同行動(dòng)、解決分歧。在制度改革與擴(kuò)員并行不悖、相互促進(jìn)的情況下，因制度多層次效應(yīng)增強(qiáng)而出現(xiàn)的補(bǔ)償收益完全可以發(fā)揮作用。

四、總結(jié)與反思

當(dāng)前，建立在自由制度主義基礎(chǔ)之上的國(guó)際秩序正面臨前所未有的考驗(yàn)。逆全球化趨勢(shì)加劇可能會(huì)伴隨全球治理的萎縮，多邊組織的制度安排日趨低效。①劉天驕：《國(guó)家能力與全球治理的危機(jī)——西方知識(shí)界關(guān)于新冠疫情的評(píng)論》，載《文化縱橫》，2020年第3 期，第12頁(yè)。21世紀(jì)的新多邊主義需要在代表性、制度化和執(zhí)行力間尋求平衡。在國(guó)際體系的不確定性日益上升的復(fù)雜背景下，“弱制度化”的多邊合作已然成為提升全球治理執(zhí)行力的折中選擇。②鄭宇：《21世紀(jì)多邊主義的危機(jī)與轉(zhuǎn)型》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第8 期，第148—151頁(yè)?？鐓^(qū)域合作在日益退潮的全球化和不斷增強(qiáng)的區(qū)域合作間設(shè)立了一個(gè)緩沖平臺(tái)，也是新型國(guó)際秩序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在制度約束力有所缺失的前提下，未來制度的存續(xù)意義需要兼顧遵約履行等治理功能以外的貢獻(xiàn)。這在近年來低效跨區(qū)域合作制度的擴(kuò)大進(jìn)程中可見一斑。

本文從跨區(qū)域視角出發(fā)，探究了上海合作組織的低效成因及其在低效背景下的擴(kuò)員選擇，關(guān)注了納入外部替代性資源后，制度代表性和影響力的提升，以及通過開展多邊框架下的多種形式的合作，對(duì)組織因結(jié)構(gòu)性低效而造成的治理結(jié)果缺失提供了各層次補(bǔ)償。就經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)而言，本文的解釋邏輯符合上海合作組織的擴(kuò)員選擇。上海合作組織作為中國(guó)首倡、中俄主導(dǎo)、多方共治的重要多邊機(jī)制，是大國(guó)主導(dǎo)地區(qū)治理的重要實(shí)踐，是體現(xiàn)新型國(guó)際關(guān)系合作理念與準(zhǔn)則的典范。擴(kuò)員實(shí)踐作為上海合作發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行深入探究，為未來基于“弱制度化”的多邊合作發(fā)展提供了進(jìn)一步的理論依據(jù)和行為指導(dǎo)。