黃 寧，李 研，蔡笑天

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則是當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則調(diào)整的重點(diǎn)和焦點(diǎn)之一，代表了國(guó)有企業(yè)規(guī)制的發(fā)展方向。在近年達(dá)成的較有代表性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則已經(jīng)從抽象的概念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的條款。隨著我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作的深化，以及國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革的推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的影響開始向國(guó)內(nèi)擴(kuò)展。鑒于國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系中的重要地位，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新政策構(gòu)成的挑戰(zhàn)值得重視。

1 競(jìng)爭(zhēng)中立的概念與條款

1.1 競(jìng)爭(zhēng)中立的概念與發(fā)展

澳大利亞最早明確提出了“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念，并付諸政策實(shí)踐。目前被廣泛引用的對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的闡釋即來(lái)自1996年澳大利亞政府發(fā)布的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》[1]。根據(jù)該聲明，“競(jìng)爭(zhēng)中立”是指，政府在商業(yè)活動(dòng)中不得因其公共部門所有權(quán)地位而獲得其私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[2]。

從2011年開始，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立進(jìn)行了一系列研究，提出了競(jìng)爭(zhēng)中立的“八大基石”，具體包括：精簡(jiǎn)國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式、核算特定職能的成本、獲得商業(yè)回報(bào)率、會(huì)計(jì)中立、稅收中立、監(jiān)管中立、債務(wù)中立以及政府采購(gòu)非歧視[3]。這八個(gè)方面的政策目標(biāo)得到了國(guó)際上的普遍認(rèn)可[4]。據(jù)此，“競(jìng)爭(zhēng)中立”不僅僅要求規(guī)制政府實(shí)施的特定支持措施，還涉及制度環(huán)境的調(diào)整和完善。

2012年，美歐聯(lián)合發(fā)布《歐盟和美國(guó)關(guān)于國(guó)際投資共同原則的聲明》，闡明了通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中立為國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的共同立場(chǎng)[5]。與此同時(shí)，為了限制新興國(guó)家（特別是中國(guó)）國(guó)有企業(yè)的所謂“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始借助區(qū)域貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則向國(guó)際規(guī)則演進(jìn)[6]。在近年較有代表性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中，如《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）、《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）中，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則均有所體現(xiàn)[7]。

1.2 競(jìng)爭(zhēng)中立的核心條款

CPTPP雖然沒(méi)有直接使用“競(jìng)爭(zhēng)中立”一詞，但卻首次在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立了獨(dú)立的國(guó)有企業(yè)章節(jié)，并明確地貫徹了競(jìng)爭(zhēng)中立原則[8]。因此，本文主要基于CPTPP文本對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的具體條款進(jìn)行分析。

在CPTPP中，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的核心條款有兩項(xiàng)：一是非歧視待遇和商業(yè)考慮因素（Non-discriminatory Treatment and Commercial Considerations），二是非商業(yè)支持（Non-commercial Assistance）。

1.2.1 非歧視待遇和商業(yè)考慮因素

由于非歧視待遇與商業(yè)考慮因素之間內(nèi)在的因果關(guān)系，CPTPP將其列為同一條款（第17.4條）。非歧視待遇是指，給予另一締約方的待遇，不低于給予本國(guó)、其他締約方或非締約方的待遇。商業(yè)考慮因素是指，價(jià)格、質(zhì)量、供應(yīng)度、適銷性、運(yùn)輸以及其他買賣條款和條件，或者相關(guān)業(yè)務(wù)或產(chǎn)業(yè)中私有公司商業(yè)決策通?？紤]的其他因素。概括而言，國(guó)有企業(yè)要基于單純的商業(yè)因素進(jìn)行決策，并公平對(duì)待其他締約方。

從實(shí)際操作的角度，該條款有三個(gè)關(guān)鍵的內(nèi)涵：

第一，非歧視待遇同時(shí)涵蓋了國(guó)民待遇（即不低于給予本國(guó)的待遇）和最惠國(guó)待遇（即不低于給予任何第三方的待遇）。

第二，非歧視待遇不僅適用于進(jìn)口的貨物和服務(wù)，也適用于外商投資企業(yè)在本地生產(chǎn)的貨物和服務(wù)。

第三，非歧視待遇和商業(yè)考慮因素同時(shí)適用于購(gòu)買環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)。這是為了同時(shí)在需求端（如購(gòu)買資本品和消費(fèi)品）和供給端（如銷售原材料和中間品）杜絕國(guó)有企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的扭曲。舉例來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)既不能以高于市場(chǎng)條件的價(jià)格購(gòu)買本國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品（從而對(duì)其他締約方同類產(chǎn)品構(gòu)成歧視），也不能以低于市場(chǎng)條件的價(jià)格向本國(guó)企業(yè)出售產(chǎn)品（從而對(duì)其他締約方同類企業(yè)構(gòu)成歧視）。

1.2.2 非商業(yè)支持

根據(jù)CPTPP第17.1條，非商業(yè)支持是指，僅因政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)或控制而對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的援助[10]。其中的“援助”與世界貿(mào)易組織（WTO）中的“補(bǔ)貼”高度相似?？梢?jiàn)，非商業(yè)支持條款實(shí)際規(guī)制的是針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼。由于世界貿(mào)易組織下的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（《SCM協(xié)定》）已經(jīng)對(duì)補(bǔ)貼問(wèn)題作出了系統(tǒng)的規(guī)定，非商業(yè)支持條款相當(dāng)于在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的基礎(chǔ)上，專門強(qiáng)化了對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的限制。

第一，非商業(yè)支持條款簡(jiǎn)化了違規(guī)補(bǔ)貼的認(rèn)定程序。在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中，認(rèn)定違規(guī)補(bǔ)貼的三個(gè)關(guān)鍵要素是“財(cái)政資助”“專向性”和“不利影響”。非商業(yè)支持條款將對(duì)應(yīng)于前兩個(gè)要素的內(nèi)容大幅縮減，并前置于定義中。這減少了認(rèn)定違規(guī)補(bǔ)貼的步驟，提升了實(shí)施反補(bǔ)貼救濟(jì)的便利性。

第二，非商業(yè)支持條款擴(kuò)大了管轄范圍?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》僅適用于貨物貿(mào)易領(lǐng)域，并限于針對(duì)境內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼；而非商業(yè)支持條款將管轄范圍擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域①CPTPP第17.6條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)所約束的為國(guó)有企業(yè)提供支持所針對(duì)的事項(xiàng)類型，不僅涵蓋“國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)或銷售貨物”，還包括“國(guó)有企業(yè)從締約方境內(nèi)向另一締約方提供服務(wù)”，以及“通過(guò)在另一締約方境內(nèi)或任何其他締約方境內(nèi)涵蓋的投資企業(yè)，在另一締約方境內(nèi)提供服務(wù)”。這就將服務(wù)貿(mào)易中兩種最重要的交付類型（即跨境交付與商業(yè)存在）涵蓋在內(nèi)。和境外投資企業(yè)②CPTPP第17.6條第3項(xiàng)約束的是締約方“向另一締約方境內(nèi)涵蓋投資企業(yè)”的“國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)或銷售貨物”提供的非商業(yè)支持，相當(dāng)于將針對(duì)境外的國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼涵蓋在內(nèi)。。

第三，非商業(yè)支持條款明確增列了補(bǔ)貼提供主體。在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》下，國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼必須在國(guó)有企業(yè)被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的前提下，才受到管轄，但世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定保持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度[11]。如果國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼時(shí)缺少“實(shí)際行使政府權(quán)力”的要件，往往不會(huì)被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)；而非商業(yè)支持條款并不考慮國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼時(shí)是否在行使政府職能，明確將國(guó)有企業(yè)認(rèn)定為提供非商業(yè)支持的主體③CPTPP第17.6條第2項(xiàng)規(guī)定，每一締約方應(yīng)保證，其政府企業(yè)和國(guó)有企業(yè)不通過(guò)對(duì)任何國(guó)有企業(yè)提供……非商業(yè)支持的方式，對(duì)另一締約方的利益造成不利影響。。

總起來(lái)看，在非商業(yè)支持條款下，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)接受的補(bǔ)貼，還是國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼，都要受到比世界貿(mào)易組織更嚴(yán)格的限制。

2 競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新政策的潛在挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的推進(jìn)，我國(guó)開始面臨競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的壓力。一是中歐投資協(xié)定談判。自2014年中歐投資協(xié)定談判啟動(dòng)以來(lái)，確保國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立，一直是歐盟對(duì)中歐投資協(xié)定的核心訴求之一[12]。2020年12月，《中歐全面投資協(xié)定》（CAI）完成談判。根據(jù)初步公布的原則性文本，雙方相互承諾了較為具體的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管紀(jì)律。二是中美“第二階段”經(jīng)貿(mào)談判。2020年6月時(shí)任美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤在國(guó)會(huì)作證時(shí)表示，中美“第二階段”談判將聚焦于補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)等問(wèn)題。據(jù)此，美國(guó)很可能將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則作為其核心要價(jià)之一。三是可能加入CPTPP的談判。2020年11月，習(xí)近平主席宣布，中國(guó)“將積極考慮加入”CPTPP，明確釋放了我國(guó)將啟動(dòng)加入CPTPP談判的信號(hào)，而競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則將是我國(guó)加入談判的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

事實(shí)上，我國(guó)也逐步將競(jìng)爭(zhēng)中立作為深化改革的重要方向。2019年的政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面，對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待”。在2018年11月的首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上，時(shí)任國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)張茅稱，今后將采取競(jìng)爭(zhēng)中立政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系的重要力量。如果我國(guó)接受競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，我國(guó)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新政策將直接受到非歧視待遇和商業(yè)考慮因素條款與非商業(yè)支持條款的約束。

2.1 我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)家創(chuàng)新體系中的重要地位

首先，國(guó)有企業(yè)在全國(guó)科技投入與產(chǎn)出中占據(jù)較高比重。一是在科技投入方面。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)（含控股）在全國(guó)研發(fā)投入中的比重穩(wěn)定在1/3左右。2018年國(guó)有企業(yè)（含控股）研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出6 403億元占全國(guó)的32.5%，其中中央企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出約5 000億元占全國(guó)的比例超過(guò)1/4[13]。2018年國(guó)有企業(yè)（含控股）研發(fā)人員數(shù)量194萬(wàn)，占全國(guó)的29.5%，研發(fā)人員折合全時(shí)當(dāng)量133萬(wàn)人年，占全國(guó)的30.4%。二是在科技產(chǎn)出方面。2018年國(guó)有企業(yè)（含控股）專利申請(qǐng)數(shù)（43.9萬(wàn)件）占全國(guó)的10.2%，其中發(fā)明專利申請(qǐng)數(shù)（20萬(wàn)件）占全國(guó)的12.9%，國(guó)有企業(yè)（含控股）擁有的有效發(fā)明專利數(shù)（58.5萬(wàn)件）占全國(guó)的24.7%。

其次，國(guó)有企業(yè)是一些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的主要研發(fā)力量。在大飛機(jī)、高鐵、核電等具有國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)且技術(shù)路線相對(duì)明確的領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)具有資源集聚和人才組織優(yōu)勢(shì)，可以集中力量實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破[14]。我國(guó)在這些領(lǐng)域的重大科技項(xiàng)目，主要就是由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)和實(shí)施的。2014—2019年，中央企業(yè)獲得了我國(guó)全部16項(xiàng)國(guó)家科技進(jìn)步特等獎(jiǎng)中的13項(xiàng)，獲獎(jiǎng)項(xiàng)目也主要分布在航空航天、軌道交通裝備、重型機(jī)械等領(lǐng)域。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的角度，國(guó)有企業(yè)已與民營(yíng)企業(yè)形成了互補(bǔ)的研發(fā)格局。根據(jù)歐盟發(fā)布的“2019年產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入記分牌”（2019 EU Industrial R&D Scoreboard），我國(guó)研發(fā)投入10強(qiáng)企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)各占5家。民營(yíng)企業(yè)集中在信息通信技術(shù)與軟件和計(jì)算機(jī)服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)則集中在汽車、建筑及材料和能源領(lǐng)域。

最后，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)實(shí)施科技創(chuàng)新政策的重要依托。一方面，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了大量科技創(chuàng)新平臺(tái)與基地的建設(shè)運(yùn)行任務(wù)。截至2018年，僅中央企業(yè)建設(shè)運(yùn)行的國(guó)家級(jí)研發(fā)平臺(tái)就達(dá)到669個(gè)。2018年科技部與國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》提出，“支持中央企業(yè)承建更多的技術(shù)創(chuàng)新中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等國(guó)家科技創(chuàng)新基地，對(duì)外開放和共享創(chuàng)新資源，加強(qiáng)行業(yè)共性技術(shù)問(wèn)題的應(yīng)用研究”。另一方面，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)是我國(guó)實(shí)施需求端創(chuàng)新激勵(lì)的重要渠道。我國(guó)一些重要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)品（如大飛機(jī)）的前期訂單主要來(lái)自國(guó)有企業(yè)。很多地方政府則借助國(guó)有企業(yè)采購(gòu)來(lái)促進(jìn)首臺(tái)（套）重點(diǎn)技術(shù)裝備的發(fā)展。

2.2 競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新政策的挑戰(zhàn)

2.2.1 針對(duì)國(guó)有企業(yè)的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼面臨嚴(yán)格約束

一方面，國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)國(guó)家科技項(xiàng)目方面受到限制。如前文所述，我國(guó)一些重大科技項(xiàng)目主要由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。根據(jù)CPTPP第17.1條，如果“提供的援助主要為國(guó)有企業(yè)使用”，就構(gòu)成非商業(yè)支持。根據(jù)CPTPP第17.6條，各締約方不得通過(guò)非商業(yè)支持“對(duì)其他締約方的利益造成不利影響”。因此，如果國(guó)有企業(yè)在科技項(xiàng)目支持下研發(fā)出的產(chǎn)品形成出口競(jìng)爭(zhēng)力，或者構(gòu)成進(jìn)口替代，就違反了非商業(yè)支持條款。再加上“非商業(yè)支持”的認(rèn)定程序比《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》“補(bǔ)貼”的認(rèn)定程序大為簡(jiǎn)化，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)國(guó)家科技項(xiàng)目的空間被進(jìn)一步壓縮。舉例來(lái)說(shuō)，2018年某項(xiàng)政策規(guī)定，“鼓勵(lì)和支持中央企業(yè)參與國(guó)家重大科技項(xiàng)目”，并且“可按照‘一企一策’原則制定管理、投入和知識(shí)產(chǎn)權(quán)分享機(jī)制”。這即便在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》下都存在構(gòu)成專向性補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)，在競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則下更容易被認(rèn)定為非商業(yè)支持。

另一方面，針對(duì)國(guó)有企業(yè)的服務(wù)創(chuàng)新補(bǔ)貼也受到管轄。世界貿(mào)易組織并沒(méi)有對(duì)服務(wù)補(bǔ)貼作出明確的規(guī)定。因此，對(duì)于科技創(chuàng)新補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行規(guī)則的管轄范圍實(shí)際局限在制造業(yè)補(bǔ)貼上。然而，非商業(yè)支持條款將針對(duì)國(guó)有企業(yè)的服務(wù)補(bǔ)貼明確納入了管轄范圍。CPTPP第17.6條涵蓋了針對(duì)“國(guó)有企業(yè)從締約方境內(nèi)向另一締約方提供服務(wù)”或“通過(guò)在另一締約方境內(nèi)涵蓋的投資企業(yè)提供服務(wù)”提供的援助。因此，對(duì)于開展跨境業(yè)務(wù)或海外業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè)，其接受的服務(wù)創(chuàng)新補(bǔ)貼也將受到約束。在人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的前景下，這種約束可能產(chǎn)生較長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。涉足前述領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，將不得不在接受某些服務(wù)創(chuàng)新補(bǔ)貼和開拓境外市場(chǎng)之間作出權(quán)衡。

2.2.2 國(guó)有企業(yè)建設(shè)科技創(chuàng)新平臺(tái)的作用受到限制

國(guó)家科技創(chuàng)新平臺(tái)承擔(dān)的共性技術(shù)研發(fā)、試驗(yàn)試制服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化服務(wù)等任務(wù)，屬于“提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施①《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》并未就“一般基礎(chǔ)設(shè)施”給出明確的界定。一般而言，“一般基礎(chǔ)設(shè)施”是指并未給予補(bǔ)貼接受者特定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的公共道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。外的貨物或服務(wù)”，符合非商業(yè)支持條款中“援助”的定義。而競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則將國(guó)有企業(yè)直接認(rèn)定為提供非商業(yè)支持的主體。這使得國(guó)有企業(yè)建設(shè)國(guó)家科技創(chuàng)新平臺(tái)的功能進(jìn)一步受到限制。具體來(lái)說(shuō)，如果國(guó)有企業(yè)是科技創(chuàng)新平臺(tái)的主要承建方，而平臺(tái)又主要面向國(guó)有企業(yè)提供服務(wù)，就構(gòu)成非商業(yè)支持，存在違反競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心、國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心等各類科技創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)中，國(guó)有企業(yè)往往是發(fā)起單位或主要組建單位，部分平臺(tái)的受益方也以國(guó)有企業(yè)為主，很容易被視為非商業(yè)支持。

值得注意的是，隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的推進(jìn)，科研混改（科技類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革、國(guó)有科研院所改為股份制企業(yè)）成為部分企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)效率、實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化的有效途徑。但在競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則下，只要該企業(yè)仍為“國(guó)有”②國(guó)家直接擁有超過(guò)50%的股本；通過(guò)所有權(quán)益，控制超過(guò)50%的投票權(quán)的行使；或者有權(quán)任命董事會(huì)或其他類似管理機(jī)構(gòu)的大多數(shù)成員。，就仍然被視為提供非商業(yè)支持的主體，在建設(shè)科技創(chuàng)新平臺(tái)上受到同樣的限制。例如，作為我國(guó)科研混改標(biāo)桿的某視頻監(jiān)控設(shè)備制造企業(yè)，是國(guó)家在該領(lǐng)域建設(shè)開放創(chuàng)新平臺(tái)的依托單位，但由于該企業(yè)51%的股份仍為國(guó)有，其共性技術(shù)研發(fā)成果向其他國(guó)有企業(yè)的傳遞就將受到競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的約束。

2.2.3 通過(guò)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)激勵(lì)國(guó)內(nèi)科技創(chuàng)新的難度增大

非歧視待遇和商業(yè)考慮因素條款對(duì)國(guó)有企業(yè)自身的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)具有直接的限制。與非商業(yè)支持條款不同的是，這種限制不以對(duì)其他締約方的不利影響為條件。只要國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)沒(méi)有完全遵守商業(yè)考慮，而是考慮了增長(zhǎng)、就業(yè)、其他企業(yè)的創(chuàng)新等商業(yè)之外的公共政策目標(biāo)[16]，即便未損害其他締約方的利益，也屬違規(guī)。受此約束，我國(guó)將很難通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)實(shí)施需求端的創(chuàng)新激勵(lì)。

這一方面限制了國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家重大創(chuàng)新產(chǎn)品的定向采購(gòu)。例如，國(guó)有航空公司和航空租賃公司購(gòu)買國(guó)產(chǎn)大飛機(jī)的行為，可能被認(rèn)定為不符合商業(yè)考慮因素。另一方面也限制了通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)施的普惠性的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)。例如，2017年某地方政府出臺(tái)的政策規(guī)定，由國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)等作為采購(gòu)主體，圍繞“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略需求”等條件，對(duì)本地的創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行遠(yuǎn)期約定購(gòu)買；又如，2019年某地方政府發(fā)布政策要求，“對(duì)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向、首次投向市場(chǎng)、暫不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力……的首臺(tái)套產(chǎn)品，國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)落實(shí)優(yōu)先采購(gòu)政策，將首臺(tái)套示范應(yīng)用情況納入項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)體系”。這些政策文件中的“戰(zhàn)略需求”“不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”等表述，明顯不是私有企業(yè)商業(yè)決策中通?？紤]的因素，同時(shí)也也很容易被認(rèn)定為對(duì)其他締約方的產(chǎn)品或企業(yè)構(gòu)成了歧視。

3 對(duì)策建議

第一，在協(xié)定談判中為國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取有利空間。雖然以CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)為代表的競(jìng)爭(zhēng)中立核心條款已基本成型，但具體的條款闡釋和條款適用仍有一定的彈性。在相關(guān)的協(xié)定談判中，我國(guó)在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)政策與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則銜接的同時(shí)，可以從兩方面為國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取空間。一是對(duì)特定術(shù)語(yǔ)作出明確的限制性解釋。例如，對(duì)于非商業(yè)支持條款中的“提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的服務(wù)”，將非競(jìng)爭(zhēng)性研發(fā)成果、試驗(yàn)試制服務(wù)等排除在外。二是在適用范圍和過(guò)渡期限上爭(zhēng)取例外。例如，在CPTPP談判中，越南就針對(duì)非歧視待遇和商業(yè)考慮因素條款和非商業(yè)支持條款，為部分國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取了5年的過(guò)渡期。

第二，完善國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼模式。進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼實(shí)施機(jī)制，提高普惠性、開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和透明度，避免實(shí)施僅限于國(guó)有企業(yè)的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼。弱化行政性的科技資源配置方式，培育公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的國(guó)有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制。對(duì)于承擔(dān)國(guó)家科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，要合理考量其提供普惠性科技創(chuàng)新服務(wù)的成本，作為向其實(shí)施科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的依據(jù)。

第三，規(guī)范政策表述，減少與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則明顯不符的措辭。一是在政策文件中盡量減少“專門為國(guó)有企業(yè)提供某些科技創(chuàng)新支持”的表述，避免與非商業(yè)支持條款的沖突。二是盡量減少“國(guó)有企業(yè)專門采購(gòu)國(guó)內(nèi)科技創(chuàng)新產(chǎn)品”的表述，避免與非歧視待遇和商業(yè)考量因素條款的沖突。特別是在國(guó)有企業(yè)采購(gòu)政策中，避免出現(xiàn)“符合戰(zhàn)略需求”“不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”等明顯不是商業(yè)考慮因素的內(nèi)容。

第四，提升科技型國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革力度。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的科技型國(guó)有企業(yè)，應(yīng)在技術(shù)創(chuàng)新決策、人才管理制度、技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)等方面給予更充分的自主權(quán)，建立以創(chuàng)新為導(dǎo)向的考核評(píng)價(jià)體系[16]。在科研混改中注重提升科技要素的市場(chǎng)化配置效率，建立符合無(wú)形資產(chǎn)規(guī)律的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，支持和引導(dǎo)各類應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)直接進(jìn)入市場(chǎng)，允許和鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入更多的高技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域，促進(jìn)國(guó)有科研成果通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化?！?/p>