姚宏昌

摘? ? 要：自從2012年國家出臺《教育督導條例》后，浙江省教育改革發(fā)展進入新時代，現(xiàn)實需要對國家《教育督導條例》予以細化補充。《浙江省教育督導條例》是對國家《教育督導條例》的有益補充，它的出臺有助于對落實教育督導政策、提升教育督導地位、完善教育督導機構、明確教育督導職責、優(yōu)化督學隊伍建設、規(guī)范教育督導程序、嘗試多元督導活動、強化評價結果運用等工作的規(guī)范引導。

關鍵詞：教育督導;《教育督導條例》;《浙江省教育督導條例》

2012年8月29日，國務院第215次常務會議通過了《教育督導條例》（以下簡稱“國家《條例》”），并于9月9日以第624號令的形式對外公布，自10月1日起施行。為了貫徹落實施行國家《條例》，全國已有18個省份結合實際出臺了省級《教育督導條例》。浙江省啟動制訂《浙江省教育督導條例》（以下簡稱“省《條例》”）始于2017年，完成于2019年。浙江省啟動制訂省《條例》，有多種原因：自國家《條例》出臺后，浙江省的教育改革發(fā)展進入新時代，現(xiàn)有的督導法規(guī)與督導已與實際不相適應，需要對國家《條例》予以細化補充;政府行政管理職能轉變有了新要求，需要教育督導管理職能轉向決策、執(zhí)行、監(jiān)督和相互協(xié)調;中共中央、國務院下發(fā)《關于深化新時期教育督導體制機制改革的意見》，對教育督導體制機制改革有了新舉措;教育督導在實踐中形成了許多新經(jīng)驗，需要適時提升固化總結，上升為地方法規(guī)，以提高教育督導工作的科學性和權威性。省《條例》的制訂出臺，一方面總結了浙江教育督導的實踐經(jīng)驗，另一方面提升了督導工作的法律保障。

一、出臺省《條例》的必要性

（一）教育發(fā)展進入新時代的需要

2019年3月，浙江省教育大會指出，到2035年，浙江教育在全國率先高水平全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，在全省各領域率先高水平全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，教育總體發(fā)展達到發(fā)達國家前列水平。當前，浙江省正處于向實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和高等教育強省邁進的歷史新階段。新時代對教育督導提出了更高的要求，落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實施素質教育、堅持立德樹人、促進教育公平、提高教育質量，需要教育督導發(fā)揮更重要的保駕護航作用。國家《條例》的頒布，將教育督導從制度管理上升為法規(guī)監(jiān)督，對教育督導的內容與原則、督學的條件和管理、督導的實施等內容作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但是在督導范圍、督導頻次和具體程序等方面的規(guī)定較為原則，特別是對教育督導委員會的設置、教育評估監(jiān)測等尚未作出規(guī)定與細化。隨著教育事業(yè)的改革與發(fā)展，教育督導機構設置、督導的范圍和督導的職責日趨拓展?，F(xiàn)有的教育督導辦法與這些新形勢新情況已不相適應，需要從地方法律上進一步補充完善。浙江省教育督導立法有對上位法加以細化的空間和必要，以形成獨特的浙江教育督導地方法規(guī)。

（二）轉變教育行政管理職能的需要

浙江省在新一輪政府機構改革中，以政府職能轉變?yōu)楹诵?，實行“放管服”改革，“管辦評”分離，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制。確立教育督導的法律地位是建立健全教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調的管理體制的重要舉措。

（三）深化教育督導體制機制改革的需要

國家已經(jīng)出臺《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，進一步明確了教育督導的地位和權威，建立了更完善的教育督導機構、督導制度和工作體系，構建了“督政”“督學”和“監(jiān)測評估”三大體系框架。保障國家教育法律、法規(guī)和政策的實施，迫切需要教育督導地方立法，建立健全與決策、執(zhí)行相協(xié)調的強有力的教育督導制度，形成科學合理的教育治理架構。

（四）總結教育督導實踐經(jīng)驗的需要

近年來，上海、重慶、福建等省市相繼出臺了教育督導的地方性法規(guī)，為其教育事業(yè)的科學和諧發(fā)展提供了良好的法規(guī)保障。浙江省近年來在教育督導實踐中也相繼出臺了一系列教育督導政策措施，如教育督導委員會的設置、縣域教育現(xiàn)代化發(fā)展水平監(jiān)測、責任督學掛牌督導等，創(chuàng)造了許多行之有效的經(jīng)驗和做法，有必要對成功的經(jīng)驗和做法進行提升總結，形成地方性法規(guī)，提高教育督導的科學性和權威性，以更好地規(guī)范和指導具體的教育督導工作?？傊朴嗊m應新時代改革發(fā)展需要的具有浙江特色的浙江教育督導法規(guī)，順應了黨心民心省情，對促進浙江省教育事業(yè)改革發(fā)展、加大教育惠民力度、補足教育領域地方立法鏈條的缺項有重要意義。

二、省《條例》的制訂過程

從相關資料獲悉：早在2012年，浙江省在貫徹落實國家《條例》時，就開始醞釀并準備在適當?shù)臅r候著手研究省《條例》的立法工作。2017年初，浙江省教育廳成立了由分管領導擔任組長的立法課題小組，正式啟動起草工作，并在廣泛調研、征求意見的基礎上形成了初稿。2018年1月，浙江省人大代表、杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)教育發(fā)展研究室主任沈小玲領銜提案，建議結合浙江省教育改革發(fā)展的實際需要，制訂省《條例》。3月底開始，省人大成立立法工作領導小組，并由省人大教科文衛(wèi)工作委員會牽頭，組織教育、法律專家先后赴衢州、湖州、杭州、嘉興和省級有關部門，以及廣東、上海等省市調研，形成了省《條例》（征求意見稿）。11月，省《條例》（征求意見稿）遞交省十三屆人大常委會第七次會議通過初步審議，然后，進一步由法工委征求省、市、縣立法專家意見并在省人大門戶網(wǎng)站公開向社會征求意見。2019年5月，法制委員會召開全體會議，提出省《條例》（草案）修訂稿;5月31日，省《條例》由浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過并公布，自2019年9月1日起施行。

為使省《條例》能更加切合實際，在浙江省人大緊鑼密鼓推進立法程序的同時，浙江省教育廳也組織了省教育督導委的專家平行開展省《條例》制訂調研工作，筆者是其中被邀專家之一。2018年3月，省教育廳開始部署工作，給專家們下發(fā)了相關資料，并要求做好研討工作準備。4月4日，在麗水市縉云縣召開的專家會議專門研討了省《條例》初稿;6月8日，同班人馬再次相聚杭州研討;9月25日，省人大常委會教科文衛(wèi)委員會組織召開專家座談會，為遞交省人大常委會決議作最后準備。

三、貫徹實施省《條例》的情況觀察

一是從教育督導工作面上看，各地都以貫徹實施省《條例》為契機，切實加強對區(qū)域教育督導工作的領導，強化協(xié)調配合，建立教育督導聯(lián)動工作機制，形成以教育督導機構為主、多部門齊抓共管的教育督導工作新格局。各地都在加大對省《條例》的宣傳，組織了多種形式的宣傳活動，不斷提高學校教師、學生、家長和社會對省《條例》的知曉率，營造良好的教育督導環(huán)境，為區(qū)域實現(xiàn)高水平教育現(xiàn)代化和優(yōu)質均衡作出貢獻。

二是從教育督導工作內部看，自省《條例》公布實施以來，各地都重視健全常態(tài)的督導機制：有序開展督政、督學和各種評價、監(jiān)測活動;加強教育督導隊伍建設，在選、培、用、考、獎等方面下功夫;保障教育督導經(jīng)費到位，提供可持續(xù)工作的經(jīng)費保障;提高教育督導成果的利用權威，真正使教育督導長“牙齒”。

三是從具體區(qū)域表現(xiàn)情況看，以衢州教育督導委為例，自省《條例》頒布后，教育督導的工作氛圍逐漸濃厚，市、縣教育督導機構明顯得到完善，還依托衢州學院建立了“教育質量評估院”，多元規(guī)范開展督導評價、監(jiān)測活動。教育督導隊伍數(shù)量充足，盡管兼職的、臨近退休的人員較多，但人員數(shù)量能夠基本滿足工作需要，且通過種種培訓，各級督導人員的素質素養(yǎng)得到提高，能夠勝任當前的教育督導工作要求。同時，教育督導委還積極開展教育經(jīng)費內部審計，使督導成果能夠得到積極、有效的正向運用等。這些都是好的方面，需要注意的是，在創(chuàng)造條件培育、扶持第三方專業(yè)評估監(jiān)測機構發(fā)展等方面，相關工作尚待創(chuàng)新推進。

四、學習省《條例》的體會

國家《條例》是總綱，省《條例》是其有益的補充。教育督導工作需要《條例》的規(guī)范引導。

（一）落實教育督導政策

省《條例》全面貫徹落實全國、全省教育大會精神，體現(xiàn)了最新的教育改革發(fā)展方向，體現(xiàn)了教育督導的價值引領和行動策略。它明確規(guī)定要將統(tǒng)籌區(qū)域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，教育經(jīng)費投入，教師隊伍建設和待遇保障，落實立德樹人、促進學生全面發(fā)展，高等學校教學、科研發(fā)展，師德師風等教師隊伍建設，校園安全，教育設施設備配備、管理與使用，教育收費、經(jīng)費的管理和使用等政策的貫徹落實作為重點，還將教育熱點、難點問題列入專項督導范圍，明確要求對學生減負，民辦學校招生、收費、教學管理，校外培訓機構的審批、管理、規(guī)范辦學等情況進行專項督導。

（二）提升教育督導地位

省《條例》明確要求省、市、縣政府應加強對教育督導工作的領導，全面健全三級教育督導委，統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域的教育督導工作。同時要求縣級以上政府教育督導機構在本級政府領導下獨立行使教育督導職責，對下級政府及同級相關部門開展教育履職督導。加強政府對教育督導工作的領導，有利于提升教育督導地位，保障教育督導能夠履職到位。

（三）完善教育督導機構

省《條例》明確各級政府應當設立總督學與副總督學，直接領導教育督導機構日常工作，確保教育督導機構的正常運行。做好教育督導的行政保障，配備與教育督導任務相適應的人員，將教育督導經(jīng)費列入財政預算，保證教育督導辦公條件，確保教育督導機構正常履行職責，有利于與督導機構、人員、經(jīng)費等相關的具體問題的解決。

（四）明確教育督導職責

省《條例》明確規(guī)定：“縣級以上人民政府教育督導機構在本級人民政府領導下獨立行使教育督導職能，負責本行政區(qū)域的教育督導工作。”在督政方面，主要是對下級政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策等情況進行督導;在督學方面，明確把各級各類教育納入督導范圍，如對培訓機構的審批、管理、規(guī)范辦學等情況實施督導;此外，還要對區(qū)域教育發(fā)展水平和各級各類教育發(fā)展狀況開展監(jiān)測評估，健全督政、督學、評估監(jiān)測“三位一體”的教育督導體系。

（五）優(yōu)化督學隊伍建設

省《條例》明確要求加強對區(qū)域教育督導工作的行政與業(yè)務領導，明確要求督導機構應當加強督學隊伍建設，保障機構、人員、經(jīng)費、活動的到位，并定期開展培訓、業(yè)務交流和支持教育督導科研工作，提高督導政策水平與專業(yè)能力，為督學隊伍逐步走向專業(yè)化軌道奠定扎實的基礎。

（六）規(guī)范教育督導程序

省《條例》明確教育督導的類型，即教育督導分為綜合督導、專項督導和經(jīng)常性督導三類，并對三類督導如何開展工作提出了具體、明確的要求。此外，它還要求全面落實督學責任區(qū)制度，規(guī)定經(jīng)常性督導的權職，提高中小學校責任督學掛牌督導工作水平，以實現(xiàn)學校督導常態(tài)化，從制度上保證了督導公正、評價公平和結果公開。

（七）嘗試多元督導活動

省《條例》規(guī)定教育督導可以嘗試多元督導活動，支持家長、教師、學生和社會各界有序參加教育督導活動;鼓勵具備條件的行業(yè)組織參與開發(fā)研制專門的評估技術，培養(yǎng)專門人員參與教育質量監(jiān)測和教育評價工作等;委托第三方專業(yè)評估監(jiān)測機構參與教育督導評估監(jiān)測工作，提高教育評估監(jiān)測的專業(yè)水平和公信力。

（八）強化評價結果運用

省《條例》對教育督導結果的公開和運用作出了相關規(guī)定，鼓勵教育督導“長牙齒”，提升其權威性、強制性和有效性。對被督導單位存在貫徹教育方針不堅決、辦學不規(guī)范等問題或拒不接受教育督導的情況的，教育督導機構可以約談被督導單位的主要負責人。督導肯定的成績或整改情況，可以作為對政府、部門和學校考核、獎懲的重要依據(jù)等。