（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

自從“新公共管理”運動以來，企業(yè)管理當中的理念和方法就開始逐步引入政府部門，現(xiàn)如今，績效管理與其他諸如財政管理、戰(zhàn)略管理、信息化管理等已成為公共管理學界的熱點話題。政府績效一方面作為實現(xiàn)政府目標的價值追求，另一方面，也是作為導向和激勵政府行為、評價政府工作成效的工具，同時又因其在政府管理體系中的一般性和重要性特征而逐漸形成制度，成為政府行政合法性的基礎[1]。

在我國的政府績效管理的理論發(fā)展歷程當中，學界對它的研究從績效管理逐步轉(zhuǎn)向了績效治理，賦予了它更多的社會性和公共性，更加注重對它的社會參與和公共價值的衡量。而在政策實踐當中，2011 年6 月10 日，監(jiān)察部印發(fā)了《關于開展政府績效管理試點工作的意見》，6 月28 日，政府績效管理試點工作動員會在京召開，對試點工作進行了研究和部署[2]。黨的十九大報告明確提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！边@將績效管理提升到了一個前所未有的高度[3]。此外，加強我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設也需要在政府績效治理理論與實踐方面持續(xù)跟進，共同助力治理體制和治理體系的豐富和完善。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以中國知網(wǎng)（CNKI）為數(shù)據(jù)源，利用高級檢索工具對文獻進行了檢索，以“政府績效治理”為主題詞，限定期刊為“核心期刊”與“CSSCI”，進行了不限時間的精確檢索，截止到2020 年5 月25 日，共檢索到116 篇相關文獻，本文在這116 篇文獻的基礎上抽取了關鍵字段進行數(shù)據(jù)清洗、篩選和分析。

（二）研究方法

1.文獻計量分析。文獻計量分析是一種較為常用的定量分析方法，它通常將不同來源的論文盡可能地搜集起來，在一個大概的研究方向上對論文發(fā)表數(shù)量、研究熱點、研究方法、作者分布等進行總結(jié)[4]。本文以檢索到的116 篇高質(zhì)量期刊為分析樣本，利用常用軟件Excel 和Word 對其進行了發(fā)文量、年份和趨勢的分析，意在分析該領域的發(fā)展現(xiàn)狀，并通過結(jié)合共詞分析和社會網(wǎng)絡分析來對它的熱點主題和演進態(tài)勢等進行總結(jié)和闡釋。

2.共詞分析。共詞分析法源自共被引和引文耦合的相似概念，即當兩個能夠表達某一學科領域研究主題或研究方向的專業(yè)術語在一篇文獻中同時出現(xiàn)，表明這兩個詞之間具有一定的關系，同時出現(xiàn)的次數(shù)越多，表明它們的關系越密切、距離越近[5]。本文利用了分析軟件書目共現(xiàn)分析系統(tǒng)（Bicomb 2.0），對所選擇的相關領域文獻信息進行了讀取、對關鍵字段進行了準確提取、歸類存儲和統(tǒng)計，從而生成了關鍵詞數(shù)據(jù)的共現(xiàn)矩陣，為下一步的研究和分析提供了全面、準確、可靠的基礎數(shù)據(jù)。

3.社會網(wǎng)絡分析。社會網(wǎng)絡分析方法的核心在于從“關系”的角度出發(fā)研究結(jié)構問題，這里的結(jié)構可以是行為結(jié)構、政治結(jié)構或經(jīng)濟結(jié)構[6]。本次研究在所生成的共現(xiàn)矩陣基礎上，利用了軟件Ucinet 6.560的繪圖工具Netdraw 進行了社會網(wǎng)絡關系圖譜的繪制，根據(jù)關系圖譜的網(wǎng)絡密度及其中心度的可視化，可以得出各個節(jié)點之間的關聯(lián)度強弱，有助于我們更好的了解該領域的研究現(xiàn)狀和主題。

三、統(tǒng)計結(jié)果與分析

（一）年度發(fā)文量統(tǒng)計

圖1 是對所選取的核心期刊文獻的年度發(fā)文量的趨勢統(tǒng)計，圖2 則是對知網(wǎng)收錄的與主題詞相關的所有期刊文獻的年度發(fā)文量趨勢統(tǒng)計，通過對二者進行對比分析，我們可以看到二者的趨勢線大致相同，用冪函數(shù)進行擬合的情況下，擬合結(jié)果R2分別是0.755 7 和0.849 5，都能較好地反映研究發(fā)文的趨勢。由圖1 及圖2 可以看到，有關政府績效治理的研究集中于2012—2018 年，近兩年對該領域的研究有所減少，但整體差距不大，呈現(xiàn)出穩(wěn)定趨勢。通過對文獻的粗略分析，近年來的文獻中對于含有“政府績效治理”的精確結(jié)果較少，而政府績效是否治理得當是檢驗政府工作的試金石，并且在信息時代下，政府績效治理有了更為透明和便捷的路徑，因此預測未來對于該領域的研究熱度會有所回升。

（二）高頻關鍵詞分析

高頻關鍵詞在很大程度上可以代表某一領域的研究熱點和主題方向，本次研究通過對政府績效治理研究的關鍵詞進行了簡單的數(shù)據(jù)篩選、替換清洗、頻次提取和矩陣生成，選擇了頻次閾值≥4 的17 個關鍵詞進行了統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果如表1 所示。

圖1 核心期刊文獻發(fā)文量趨勢統(tǒng)計

圖2 所有期刊文獻發(fā)文量趨勢統(tǒng)計

表1 國內(nèi)政府績效治理研究高頻關鍵詞表

由表1可以看出，有關“政府績效治理”主題的研究除“政府績效”這一核心詞以外，排名靠前的有政府績效評估（17）、績效治理（15）、政府績效管理（14）、公共價值（14）、政府治理（9）、公共治理（8）、蘭州大學（8）等關鍵詞，這些關鍵詞一定程度上代表了該領域的研究熱點和趨勢。值得注意的是，表內(nèi)的關鍵字段出現(xiàn)了唯一一個機構名稱（蘭州大學）且頻次較高，因此，根據(jù)它們各自屬性歸類，除第一個“政府績效”外，可將有關政府績效治理的研究分為以下幾個維度（取前十二個頻次較高的關鍵字段）：理論的治理維度（績效治理、政府治理、公共治理、治理）、實踐的評估維度（政府績效評估、績效評估）、歷史演變維度（政府績效管理、績效管理）以及以機構為中心的公共價值維度（蘭州大學、公共價值）。

（三）社會網(wǎng)絡分析

為更加直觀清晰地了解各個關鍵字段間的關聯(lián)程度和特征，通過繪制關鍵字段的社會網(wǎng)絡關系圖譜來對它們之間的相互關系做更好的說明，如圖3 和圖4 所示。圖中的每個節(jié)點代表一個關鍵詞的分布位置，節(jié)點越大，分布就越集中，表示該關鍵詞在當前研究領域中的關注度越高[7]。圖3 是針對本文所選樣本中的高頻關鍵詞來進行的分析，可以看出自2003 年以來，圍繞著我國政府績效治理研究的重心在績效管理、績效評估、公共價值與政府治理方面。圖4 是對閾值設置為2 的關鍵詞所進行的分析，通過圖4 可以看出，圍繞著“政府績效治理”這一主題所展開的研究范圍很廣，橫向擴展的研究較多，包括績效審計、績效指標體系的構建、路徑的選擇、政府成本以及延伸出來的PV-GPG 理論等等，但結(jié)合來看，縱深發(fā)展的研究重心較少，多集中在績效管理及評估的研究上。

圖3 高頻關鍵詞社會網(wǎng)絡圖譜（閾值為4）

圖4 關鍵詞社會網(wǎng)絡圖譜（閾值為2）

四、熱點主題與演化趨勢

（一）熱點主題

1.理論的治理維度。由上文高頻關鍵字段可以看出，與“政府績效治理”相關主題詞涵蓋了績效治理、政府治理、公共治理等內(nèi)容，通過對文獻的對比分析不難發(fā)現(xiàn)，對該維度的研究集中在理論體系與效能建設、公共治理理論的影響、治理視角下的評估與問責機制等內(nèi)容上。如包國憲、于海燕、鄭志龍等學者對治理視野中的績效評估做了詳細闡述。

包國憲和趙曉軍（2018）[8]將新公共治理理論與公共服務績效評估結(jié)合起來進行了績效評估的變遷及其可能性的分析，在公共治理理論下的績效評估變化分析主要包括分析單位、評價維度以及公共價值等方面。于海燕（2014）[9]認為，利益主體具有多元性的特征，這就決定了政府績效評估不可能只涉及單一主體，因此政府績效評估主體的確定應該要克服單一主體的局限性，以此來保證政府績效評估的科學性和公正性；她在公共治理的視角下，圍繞著政府績效評估主體的多元化及其構建以及實現(xiàn)路徑進行了相應闡釋。此外，學者鄭志龍（2007）[10]從工具性的視角，在善治的理念下對政府績效評估進行了體系構建和實現(xiàn)路徑的闡明。曹惠民（2011）[11]認為，要想提升社會公眾對于政府績效的“話語權”和影響力，就應該構建起政府績效問責機制，從而有效地調(diào)動社會公眾參與政府績效治理的熱情，因此他在公共治理理論的視角下對政府的績效問責機制進行了研究。在理論體系與效能建設等方面，學者柯尊清等（2015）[12]基于績效管理研究范式的轉(zhuǎn)變和公共治理導向，對如何推進社會治理體系建設提出了對策建議。云南大學方盛舉（2014）[13]教授運用治理理論，從政府治理實踐的角度出發(fā)，對省級政府公共治理效能建設路徑進行了系統(tǒng)的研究和規(guī)劃。

2.實踐的評估維度。在績效評估維度上，其內(nèi)容主要圍繞著地方政府評估實踐以及從中總結(jié)出的經(jīng)驗、特點、不足以及路徑改進來進行研究。學者何文盛和張瑞菊（2016）[14]在蘭州市新型農(nóng)合醫(yī)療基金預算支出績效評估的研究基礎之上，研究了地方政府預算支出績效評估的內(nèi)在機理，對其進行分析并確定了其績效評估的“流水線”模型和績效評估體系，進一步討論了在國家治理現(xiàn)代化的進程當中，地方政府預算支出績效評估的困境及其策略選擇。李云燕等（2020）[15]以北京市霧霾治理為例，對霧霾治理的措施和效果進行了多角度和全方位的客觀評價，并提出了霧霾污染治理的相關優(yōu)化路徑。曹堂哲和施青軍（2018）[16]剖析了西方國家政府治理范式變遷與政府績效評估發(fā)展的關系以及對其的影響，對比我國政府治理論述了中國政府績效評估發(fā)展的路徑選擇；此外，高洪成和婁成武（2012）[17-18]從績效評估的主體角度出發(fā)，提出了構建以人大為核心主體的異體評估框架并對其內(nèi)涵、路徑選擇和理論建構做了系統(tǒng)性闡述。

3.歷史演進維度。對于政府績效治理理論的演進，通過文獻對比分析我們不難發(fā)現(xiàn)，自20 世紀70年代末開始掀起了“新公共管理”運動的浪潮以來，政府績效就逐漸演變成為公共管理研究的重要主題，最初借鑒于企業(yè)管理學科知識，研究中心集中在績效管理上。如學者李永生（2011）[19]從中西方對比的視角出發(fā)，對比了西方國家政府績效管理的興起及原因并總結(jié)了各國的政府績效管理改革實踐和其成功經(jīng)驗，從而指出了在我國政府績效管理改革中的不足之處以及發(fā)展趨勢。高小平等（2011）[20]也通過對比中西方實踐的發(fā)展，提出了以“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績效”為核心的“創(chuàng)效式績效管理”的模式，對體制性創(chuàng)效、機制性創(chuàng)效和功能性創(chuàng)效等觀點進行了系統(tǒng)性地論述。2011 年10 月，舉辦于美國波特蘭的第二屆政府績效管理與績效領導國際研討會上，以蘭州大學包國憲教授為首的研究團隊首次提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論；隨后，在對各國績效管理實證分析和對新公共管理背景下的績效管理反思的基礎上建構了以公共價值為基礎的政府績效治理模型（PV-GPG 模型）[21]，政府績效治理理論的提出標志著績效管理開始進入了一個新的階段，人們的關注焦點和重心開始轉(zhuǎn)向公眾參與及公共價值，更加注重民主性與科學性，這也將是我國未來政府績效研究的發(fā)展趨勢。

4.以機構為中心的公共價值維度（PV-GPG 模型）。這里的機構是指高頻關鍵詞中的“蘭州大學”，在樣本所選取的高頻關鍵字段當中，“蘭州大學”是作為關鍵詞出現(xiàn)次數(shù)較多的一個特殊類別詞匯，經(jīng)過對文獻內(nèi)容的對比和分析，發(fā)現(xiàn)其出現(xiàn)頻率與另一關鍵詞“公共價值”高度相關，因此在本研究中將其二者聯(lián)合起來作為一個維度進行分析。該維度中的相關研究是以蘭州大學包國憲教授為首的學者們結(jié)合公共價值這一概念來對政府績效治理進行的闡述。

政府績效管理實踐與研究的背景和關注焦點在前三屆政府績效管理與績效領導國際學術會議召開后開始發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在這樣的背景下，學者們對政府績效管理進行了總結(jié)和反思后，在全球范圍內(nèi)掀起了一場以“公共價值”為主線的“范式再造”運動[22]。在此基礎上，蘭州大學學者包國憲和王學軍（2012）[23]與提出了以公共價值為基礎的政府績效治理包含兩個基本命題。首先，他們認為，政府績效應該是一種社會建構，政府績效必須來源于社會，同時也要扎根于社會才能具備合法性以及產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要；其次是產(chǎn)出即績效，每個公共行政范式都是關注價值的，不同的是其地位和與效率關系的差別。哈梅芳（2013）[24]把績效當做一個分析單元，對傳統(tǒng)模式的公共項目績效管理進行了反思；在此基礎上，她指出了公共項目績效管理的工具性特征以及公共項目所體現(xiàn)出來的公共價值間存在著矛盾和沖突，這是績效管理當中的“頑癥”，并提出了公共項目績效治理模型，試圖用以解釋和解決這種矛盾與沖突。在第四屆政府績效管理與績效領導國際學術會議上，來自世界各地的學者們對政府合法性、政府績效管理立法和評估以及基于公共價值的績效改進等主題進行了探討和交流，對于我國的政府績效管理，包國憲教授等人從理論和實踐兩個層面來進行了研究的總結(jié)，他們一致認為，多元參與和公共價值已經(jīng)成為政府績效治理當中的關鍵和基礎部分；未來我國要把握好政府績效管理制度建設和立法的方向，更加地注重發(fā)展績效管理的長期效應，激發(fā)其內(nèi)在動力和可持續(xù)性。

（二）演化趨勢

1.績效治理科學化。由我國績效治理發(fā)展的現(xiàn)有脈絡來看，績效治理隨著信息時代的發(fā)展變得愈加科學化，這在績效評估方面尤為明顯，主要可以體現(xiàn)在以下幾個方面：評估手段和方法更加先進、評估信息更加完整以及評估過程更加透明。

在評估手段及方法上，隨著信息時代的進步，“大數(shù)據(jù)”“云計算”的發(fā)展對我們的科學研究提供了諸多便利，由“3E”評價法發(fā)展到“4E”評價法，其間伴隨著標桿評價法、平衡積分卡方法、層次分析法等，發(fā)展到運用大數(shù)據(jù)的信息熵和信息增益評估方法、ETL 技術以及行政記錄等等，無不體現(xiàn)著績效評估手段和方法的先進性；此外，我們在評估信息的搜集、分析以及反饋等階段都離不開大數(shù)據(jù)的支持，對于政府內(nèi)外部信息，我們可以利用內(nèi)部系統(tǒng)的開放和類似爬蟲的方法技術來進行搜集，更好地打破了原有的“信息孤島”現(xiàn)象，使得信息搜集更加完整齊全；最后，在評估過程方面，網(wǎng)絡技術的發(fā)展使我們信息傳遞速度加快，網(wǎng)絡狀組織開始流行，政府內(nèi)部上下級之間、政府內(nèi)部同級之間以及政府與外部環(huán)境之間的交流更加便捷透明，評估過程更加簡便明了。

2.績效治理民主化。我國政府績效治理的民主化主要表現(xiàn)在治理的主體逐步出現(xiàn)多元化的趨勢，經(jīng)歷了從注重內(nèi)部評估到注重外部評估的演變，其評價體系日趨完善。政府內(nèi)部評估是我國政府績效管理中較為常用的評價方式，但隨著20 世紀90 年代后全球治理理論的興起，“多中心”和“多主體”的觀念開始融入政府部門，政府績效評估主體從內(nèi)部轉(zhuǎn)向了外部，這轉(zhuǎn)變重心尤其體現(xiàn)在公眾上，傳統(tǒng)的政府事務參與中，公眾因為參與渠道不暢通、信息獲取不對稱、根深蒂固的“唯官是從”的思想或公民意識未完全覺醒等原因，對公共事務的參與多數(shù)停留在表面的遵從上，但隨著教育改革的深化、信息時代的來臨以及大眾媒體的廣泛宣傳引導等，公民參與政府事務已經(jīng)變得越來越簡單便捷，如今各地方政府的門戶網(wǎng)站也建立起了民情反映渠道，政府的績效治理變得越來越透明化和民主化。

3.績效治理法制化。政府績效治理不同于一般的活動，它一方面涉及到公共利益和公共價值，另一方面也涉及到政府內(nèi)部利益和沖突，因此，在進行這樣一項活動時，我們必須依靠制度來進行保障，否則活動將難以推進；現(xiàn)如今，我國的有關政府績效的文件相對較少，但正在以一種上升的趨勢發(fā)展。

經(jīng)過對國務院政策文件庫的信息搜索，以“績效管理”為標題關鍵詞搜索到的國務院文件共12項內(nèi)容，其中7 項是正式文件，5 項是對文件的解讀，最早的2013 年的一篇國務院公報，涉及的是資金預算績效管理。若以“績效管理”為全文關鍵詞進行搜索，則可看到相關內(nèi)容共305 項，其中國務院文件48 項，國務院部門文件151 項，文件解讀106項，最早的一項內(nèi)容可追溯到2006 年5 月30 日審議通過的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。

由以上內(nèi)容可以得出，我國近年來政府文件涉及到績效管理的內(nèi)容較多，但大多沒有走上制度化和規(guī)范化的道路，僅是淺嘗輒止、浮于表面的論述，結(jié)合國外政府績效發(fā)展趨勢以及我國發(fā)展實際情況來看，我國在借鑒西方的同時也在追求符合我國國情的治理道路，在新時代的背景下，未來的發(fā)展趨勢將偏向于績效治理的制度化與規(guī)范化。

五、研究結(jié)論

本文通過對文獻計量的可視化分析，以期對國內(nèi)政府績效治理研究狀況獲得比較全面和系統(tǒng)的認識，通過對文獻的發(fā)文量進行統(tǒng)計、高頻關鍵詞分析、社會網(wǎng)絡關系分析以及國務院政策文件庫的信息檢索，得出了該研究的熱點主題和演化趨勢。通過對該研究熱點主題的分類，可得出以下四個維度：理論的治理維度、實踐的評估維度、歷史演變維度以及以機構為中心的公共價值維度；其演化趨勢可總結(jié)歸納為績效治理的科學化、民主化與法制化，未來我國的政府績效治理將繼續(xù)沿著該方向發(fā)展，但目前來看，無論是在理論上還是實踐上，我國都仍處于成長階段，仍存在著法制不健全、民主性待提高以及方法手段有較大的更新空間等問題；大數(shù)據(jù)時代公眾對我國的政府服務提出了更高的要求，這對政府來說是一種挑戰(zhàn)，是一種動力，也是一種機遇，這將促使我國在結(jié)合現(xiàn)實國情的條件下借鑒國內(nèi)外經(jīng)典理論，為助力提升政府服務水平和公眾滿意度發(fā)揮更大的作用。