馬洪艷,童光法

(北京農(nóng)學(xué)院 文發(fā)學(xué)院，北京102206)

在各國紛紛效仿世界第一個國家公園—美國黃石公園成功經(jīng)驗的背景下，中國于2013年確立國家公園體制，并在2017年確定特許經(jīng)營在國家公園建立中的重要作用。隨著中國十個國家公園試點工作的推進，學(xué)術(shù)界對特許經(jīng)營制度的關(guān)注也在與日俱增。國外關(guān)于國家公園特許經(jīng)營的研究具有覆蓋面廣、視角多元的特征，中國關(guān)于國家公園特許經(jīng)營的研究不足，還僅限于經(jīng)驗借鑒和發(fā)展探索的初級階段。劉翔宇等[1]的研究表明中國特許經(jīng)營制度發(fā)展尚未成熟。張海霞等[2]建議借鑒美國、加拿大、新西蘭經(jīng)典模式；吳承照等[3]和陳朋等[4]分別以特許經(jīng)營淵源、范圍和法律等視角進行闡述。安超[5]建議在中國風(fēng)景名勝區(qū)轉(zhuǎn)讓過程中，參考美國政企分開的做法，建立完善的特許經(jīng)營制度以促進風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者當前研究普遍以美國等發(fā)達國家的國家公園特許經(jīng)營制度為主，缺乏對中國國家公園試點特許經(jīng)營具體問題的系統(tǒng)性分析。因此以國外發(fā)達國家特許經(jīng)營制度的成功經(jīng)驗為指導(dǎo)，綜合的分析中國國家公園在特許經(jīng)營制度中所出現(xiàn)的各種新問題，并結(jié)合現(xiàn)有研究基礎(chǔ)，擬為中國國家公園特許經(jīng)營發(fā)展提出切實可行的發(fā)展思路。

1 中國國家公園試點特許經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀

國家公園特許經(jīng)營是指在生態(tài)保護前提下，政府將非資源消耗性行業(yè)經(jīng)營權(quán)通過許可、合約、租賃等方式，按照法定程序授權(quán)給國家公園政府管理部門之外的主體開展商業(yè)經(jīng)營的行為[6]。

目前，中國國家公園處于試點期，已建立十個國家公園試點，為加強統(tǒng)一管理，政府組建國家公園管理局，各試點因地制宜，僅從立法、管理、實踐三方面開展各具特色的特許經(jīng)營模式探索。立法上，三江源、武夷山、神農(nóng)架等試點相繼出臺《三江源國家公園條例(試行)》(1)第49條：“三江源國家公園建立特許經(jīng)營制度，明確特許經(jīng)營內(nèi)容和項目，國家公園管理機構(gòu)的特許經(jīng)營收入僅限用于生態(tài)保護和民生改善。”、《武夷山國家公園條例(試行)》(2)第46條：“武夷山國家公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等營利性服務(wù)項目實行特許經(jīng)營制度。”、《神農(nóng)架國家公園保護條例》(3)第42條：“神農(nóng)架國家公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗、交通、住宿、餐飲、商店及文化產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營項目實行特許經(jīng)營?！睂μ卦S經(jīng)營做出相關(guān)的規(guī)定；管理上，各試點陸續(xù)出臺了特許經(jīng)營管理辦法，為特許經(jīng)營的順利實施提供了必要的保障，但落地項目不多；實踐中，武夷山試點開展以旅游業(yè)和茶產(chǎn)業(yè)為主的“公司+基地+農(nóng)戶”特許經(jīng)營模式的探索；神農(nóng)架試點開展政府和公園景區(qū)部門的協(xié)同管理，最大限度的實現(xiàn)旅游生態(tài)補償?shù)挠行н\營；普達措鼓勵原住居民參與特許經(jīng)營，對從事生態(tài)產(chǎn)品銷售、戶外導(dǎo)覽等項目的，可提請在特許經(jīng)營協(xié)議中約定特許經(jīng)營費用減免優(yōu)惠[7]。

經(jīng)過幾年的探索，試點在特許經(jīng)營方面積累一定的經(jīng)驗，但仍處在摸索階段，還存在一些共性問題：法律上，國家層面無專門立法，亟須推動相關(guān)立法建立；管理體制上，無規(guī)范的管理經(jīng)驗，需完善體制以提高效率；運營機制上，應(yīng)加強政企合作，分清權(quán)責(zé)；資金收支管理上，應(yīng)規(guī)范管理、加強監(jiān)管。對于這些問題，不能照抄國外經(jīng)驗，要仔細探索癥結(jié)，找到相應(yīng)的對策，探索出一條適合中國國情的國家公園特許經(jīng)營制度。

2 中國國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)面臨的困境

2.1 國家層面的國家公園專門立法有待加快進程

盡管國家陸續(xù)在試點區(qū)啟動地方性立法程序，對特許經(jīng)營作了不同程度的規(guī)定，但法律層面層級不高，代表性還不夠，難以適用于全國范圍的國家公園建設(shè)管理及特許經(jīng)營的建設(shè)，在實行中難以高效解決國家公園面臨的普遍問題。因此，亟待確立一個國家層面上、普適性的國家公園法以及特許經(jīng)營法案來規(guī)范國家公園的建設(shè)及特許經(jīng)營管理[8]。

2.2 特許經(jīng)營管理體制不夠科學(xué)

首先，中國對于特許經(jīng)營的范圍、類型、內(nèi)容以及授權(quán)主體界定不明，常?；煜U大特許經(jīng)營的邊界；其次，特許經(jīng)營和保護程序模糊，對特許經(jīng)營的功能定位把握不準，一些地方政府忽視其保護管理的首要職責(zé)，以滿足公眾需求為由，放任住宿、餐飲、購物等消費項目快速增長，把特許經(jīng)營收入作為維持國家公園正常運營的主要增收途徑，經(jīng)營項目泛化，生態(tài)破壞嚴重；另外，實踐中側(cè)重追求特許經(jīng)營制度創(chuàng)新，舍本逐末，忽視了建章立制的規(guī)范性管理的重要作用。缺乏規(guī)范管理，開發(fā)不當、忽視社區(qū)利益現(xiàn)象時有發(fā)生[9]。

2.3 特許經(jīng)營運營機制不健全

特許經(jīng)營在中國是一個全新的領(lǐng)域，如何使政企高效合作，使政府專注于保護與監(jiān)管工作是面臨的另一挑戰(zhàn)。在試點區(qū)的摸索中，對保護管理的重視程度有待加強，特許經(jīng)營申請程序中需設(shè)立環(huán)境評估的相關(guān)環(huán)節(jié)，對于特許經(jīng)營項目是否對環(huán)境產(chǎn)生不良影響及應(yīng)采取何種應(yīng)對措施要做出明確的規(guī)定[10]。而且，特許經(jīng)營合同簽訂事前公正、公開的程序有待規(guī)范，事中有效淘汰和獎懲機制需要完善，事后有效監(jiān)管機制還有提升的空間。

2.4 特許經(jīng)營資金收支管理存在不足

目前，各試點沒有建立規(guī)范的特許經(jīng)營資金收支兩線模式，尚需建立特許經(jīng)營費征收標準、分成、使用方向等機制，尚需建立同一部門預(yù)算管理機制，對于特許經(jīng)營收入范圍的界定各試點存在差異性，有的試點存在將門票收入也列為特許經(jīng)營收入的情況，有的試點存在將公益性項目整體轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。地方政府特許經(jīng)營資金收支矛盾突出，隨財政制度的深化改革，如何規(guī)范中央與地方、政府與企業(yè)的特許經(jīng)營收入分配已成為關(guān)鍵問題。此外，對于特許經(jīng)營費的收支使用監(jiān)管力度不夠[11]。

3 國外國家公園特許經(jīng)營制度經(jīng)驗

世界各國國家公園普遍采用特許經(jīng)營制度。國家公園特許經(jīng)營制度是造福后世的重要舉措，既有利于保護自然資源，維持生物物種多樣性穩(wěn)定性，促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，又有利于提升政府生態(tài)保護效率，促進資源配置利用、環(huán)境產(chǎn)業(yè)升級，提高公眾體驗質(zhì)量，使經(jīng)營管理服務(wù)更高效，推動國家公園的科學(xué)運營。

因此對國外國家公園特許經(jīng)營制度進行梳理，找出其共性特征，將有助于建設(shè)中國國家公園特許經(jīng)營制度。

3.1 特許經(jīng)營法律體系方面

健全的法律體系是國家公園快速發(fā)展的先決條件，當前美國業(yè)已建立完備的法律體系，具有層次高和實操性強的優(yōu)勢[12]。早在1916年就頒布了國家層面的立法《國家公園管理局組織法》，為保障特許經(jīng)營管理順利開展，1965年美國出臺了《特許經(jīng)營管理法》,1998年聯(lián)邦政府針對實踐中出現(xiàn)的新問題改進不足，頒布實施了《特許經(jīng)營管理法改進法》[2]。此外，加拿大、日本、南非等其他國家也非常重視公園的相關(guān)立法，并出臺各自的《國家公園法》[13]。

3.2 特許經(jīng)營管理體制方面

美國規(guī)范、可持續(xù)的特許經(jīng)營管理體制聞名于世，從特許經(jīng)營形式、項目類型、經(jīng)營范圍與期限、管理部門、分級分類管理、經(jīng)費使用等都有著明確的規(guī)定，政企職能界定清晰，各司其職，是兼顧保護與發(fā)展的典范。

日本推行綠色經(jīng)濟理念，實行嚴格的環(huán)境保護管理體制，政府出臺各項有利措施保障生態(tài)環(huán)境免遭破壞。進行利用限制規(guī)劃，任何服務(wù)設(shè)施的設(shè)計及建設(shè)均是以不犧牲自然景觀為首要前提的，嚴禁因追逐經(jīng)濟利益盲目擴大及超負荷建設(shè)。對于企業(yè)及私人建立的度假村要求健康簡潔不貴，嚴格遵守特許經(jīng)營管理制度。

新西蘭非常注重綠色管理理念，把生態(tài)保護放在首位，實行獨具特色的強勢保護下的特許經(jīng)營管理體制[14]。所有的特許經(jīng)營都圍繞生態(tài)保護為中心開展，設(shè)置嚴格的特許權(quán)發(fā)放條件，形成一套完備的準入、退出、獎懲等生態(tài)考核機制。對于那些會嚴重破壞生態(tài)保護價值的項目不予準入，對于那些考核不合格的項目予以取消其特許經(jīng)營權(quán)資格。

法國也青睞綠色發(fā)展體系，構(gòu)建了規(guī)范而精細的特許經(jīng)營制度[15]。為避免項目泛化，還設(shè)立具有嚴格行業(yè)準入和經(jīng)營活動準入規(guī)則；在各行業(yè)中，都有嚴格的管理目標和行為清單；較好履行環(huán)境保護義務(wù)的行業(yè)將享受技術(shù)服務(wù)、助力廣告宣傳等國家公園品牌的福利。

3.3 特許經(jīng)營機制方面

美國有著成熟的特許經(jīng)營項目的運行機制，設(shè)立了專職負責(zé)監(jiān)管及保護管理的國家公園管理局機構(gòu)[4]。通過公開招標、公平競爭、合同、獎懲、監(jiān)管等機制，有效的實現(xiàn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，將市場機制與政府監(jiān)管的高效結(jié)合發(fā)揮到極致。

韓國極為重視環(huán)境保護，法律中明確規(guī)定特許經(jīng)營項目必須經(jīng)過環(huán)境影響評估，即特許經(jīng)營者在取得經(jīng)營權(quán)之前,必須簽訂環(huán)境保護協(xié)議[4]。協(xié)議中明確特許經(jīng)營項目對國家公園自然資源的開發(fā)程度、保護措施及破壞環(huán)境意外事件應(yīng)對措施等內(nèi)容。

德國國家公園形成“當?shù)鼐用駞⑴c廣、特許經(jīng)營項目品質(zhì)高、導(dǎo)游業(yè)務(wù)精湛”的特色經(jīng)營機制，政府非常注重公園所在地居民積極參與公園治理和特許經(jīng)營，公園任何政策性決定均征詢民意，保持與當?shù)馗骼婕瘓F的有效溝通；特許經(jīng)營項目既設(shè)置了環(huán)境教育解說等常見項目，也開設(shè)各種主題的特色項目；政府定期對原住居民專業(yè)培訓(xùn)，使其更加的勝任園警和導(dǎo)游工作；同時，政府還積極鼓勵私營企業(yè)參與經(jīng)營，為私企運營商提供培訓(xùn)和發(fā)放執(zhí)照，激勵企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位，提升服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟價值[16]。

3.4 特許經(jīng)營費收支監(jiān)督方面

美國特許經(jīng)營費主要基于凈利潤、合同義務(wù)、產(chǎn)品價格來確定，通過法律文件詳細規(guī)范責(zé)任、義務(wù)及分配方式。為積極鼓勵地方政府國家公園管理局，特許經(jīng)營費的1/5給聯(lián)邦財政， 4/5留園使用，為保證特許經(jīng)營費使用的公正性，積極推行特許經(jīng)營管理信息公開制，特許經(jīng)營者需提交反映授權(quán)業(yè)務(wù)情況的年度財務(wù)報告，對于索要或接受特許經(jīng)營者的捐款或禮品的管理者依法追責(zé)[17]。

新西蘭特許經(jīng)營費大多是按特許經(jīng)營項目總收入的百分比，或按土地、人數(shù)或旅游活動次數(shù)進行收費，同時法律授權(quán)新西蘭保護部享有對園內(nèi)的特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督管理、收取特許經(jīng)營費的權(quán)利，有效約束了特許經(jīng)營者的商業(yè)行為[18]。

此外，各國嚴格限制特許經(jīng)營費支出用途。美國特許經(jīng)營費必須用于改善特許經(jīng)營服務(wù)，澳大利亞特許經(jīng)營費用于資源保護和科學(xué)研究，肯尼亞特許經(jīng)營費用于推動野生動物管理保護及與原住民相關(guān)的計劃。

4 中國國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)的建議

4.1 制定國家公園法和完善特許經(jīng)營制度

借鑒外國國家公園先進的法律制定經(jīng)驗，盡快制定立法位階高、普適性強的具有中國特色的《國家公園法》。不斷規(guī)范中國國家公園法律體系構(gòu)建程序，使國內(nèi)的國家公園建設(shè)管理做到有法可依[19]。同時，更要頒布國家層面專門的特許經(jīng)營法案，立足中國國家特許經(jīng)營制度發(fā)展現(xiàn)狀，政府管理部門推動特許經(jīng)營法律制度評估體系的建立，建立一體化的監(jiān)管模式以實現(xiàn)特許經(jīng)營法制和公園管理有機融合。一是從行政方面，應(yīng)對特許經(jīng)營活動的法定管轄權(quán)、準入標準做出明確的規(guī)定，在立法層面嚴格界定特許經(jīng)營項目范圍、招投標機制、合同機制(簽訂、執(zhí)行、變更、終止、續(xù)約)、特許經(jīng)營費、公告制度等方面的法律規(guī)定[20]。借鑒美國，明確限定特許經(jīng)營受許人資質(zhì)，嚴格問責(zé)制和監(jiān)督機制，成立專門的機構(gòu)對特許經(jīng)營合同執(zhí)行情況、資金使用情況進行評估。二是從民事方面，參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確政企協(xié)商合作的關(guān)系，雙方通過特許經(jīng)營協(xié)議約定履行各自的權(quán)利義務(wù)。政府要嚴格按照合同履行約定義務(wù)，不因外在因素影響特許經(jīng)營協(xié)議的履行。此外，明確政府違約責(zé)任，約束公權(quán)力。政府不履行約定義務(wù)或履行義務(wù)不符合協(xié)議的，應(yīng)依據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行，不能繼續(xù)履行的，采取賠償損失或采取補救的措施。

4.2 建立高效合理的特許經(jīng)營管理體制

規(guī)范的特許經(jīng)營管理制度，是推動國家公園可持續(xù)性發(fā)展的重要基礎(chǔ)，因此，政府應(yīng)：一是嚴格界定國家公園特許經(jīng)營的涵義、目標、范圍、授權(quán)主體，明確經(jīng)營、非經(jīng)營項目的界限。對于涉及公共設(shè)施、交通運輸設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、安保設(shè)施等一般可開設(shè)項目屬于經(jīng)營類項目，實施經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)兩權(quán)分離，鼓勵企業(yè)參與經(jīng)營。對于基礎(chǔ)設(shè)施新改擴建設(shè)等項目均應(yīng)列為非經(jīng)營項目，政府要嚴格審批。二是實行分級分類管理模式。要學(xué)習(xí)發(fā)達國家特許經(jīng)營的管理方式，采用中央政府集中管理形式，明確將特許經(jīng)營項目有效分為開展授權(quán)、租賃、活動許可三種類型，根據(jù)不同的類型分別開展特許經(jīng)營。三是為避免項目泛化，國家公園特許經(jīng)營要堅持生態(tài)保護第一、全民公益性原則，以綠色管理理念為基礎(chǔ)，確保政府購買公益性項目，加強服務(wù)監(jiān)管，嚴格控制特許經(jīng)營項目的數(shù)量，限制訪客數(shù)量，提高資源利用效率。各試點可以以法國的成功經(jīng)驗為模板，通過綠色可持續(xù)、品牌可增值的發(fā)展思路，以武夷山茶產(chǎn)業(yè)多方獲利為補充，探索出符合當?shù)貙嶋H情況的發(fā)展模式[15]。四是引入市場機制，對項目進行規(guī)范化管理。設(shè)立嚴格的準入機制，明確特許經(jīng)營項目的類別和禁止行為，建立相應(yīng)的激勵機制，促進特許經(jīng)營的有序發(fā)展。

4.3 建立規(guī)范的特許經(jīng)營運營機制

國家要發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢，切實做到政企分離，職責(zé)分明，政府負責(zé)監(jiān)管和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)負責(zé)經(jīng)營園內(nèi)的非消耗性資源項目，一是建立公開透明的招標機制，建立暢通無阻的官方招標信息發(fā)布平臺，嚴格審核特許經(jīng)營權(quán)主體資格，由專門機構(gòu)組織投標、環(huán)境評估、評標、與中標方簽訂特許經(jīng)營合同，以確保那些能兼顧自然保護且競爭力強的企業(yè)中標，進而提升國家公園總體服務(wù)質(zhì)量。二是建立以法律為手段，集合同簽訂流程、執(zhí)行情況、違約及處罰為一體的合同機制及公開機制，以提高運營效率[21]。三是建立具有可信度的淘汰和獎懲機制，以實施環(huán)境與資源的定期審查制度，定期考核，做得好的給與獎勵，不好的予以懲罰、淘汰。四是建立有效的監(jiān)管機制。設(shè)立專門政府監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督企業(yè)特許經(jīng)營是否存在損害環(huán)境和違約違規(guī)行為發(fā)生的現(xiàn)象，通過引入第三方監(jiān)管及公眾監(jiān)督平臺，對項目實施進行追蹤評估，加強建設(shè)資金的使用監(jiān)督。五是建立特許經(jīng)營合同環(huán)境責(zé)任機制。凡是準入特許經(jīng)營項目前，都要進行環(huán)境評估及簽訂環(huán)境保護協(xié)議。

4.4 加強特許經(jīng)營資金收支監(jiān)管

加強特許經(jīng)營資金的有效監(jiān)管機制。一是出臺特許經(jīng)營費用使用與管理辦法，健全特許經(jīng)營資金收支兩線管理制度，建立一套管理精益、權(quán)責(zé)清晰、運行高效的資金業(yè)務(wù)收支流程。二是明確資金管理責(zé)任主體，建立統(tǒng)一部門預(yù)算管理機制，將特許經(jīng)營收入納入一般公共預(yù)算專項管理，上繳財政，由中央地方在政府財政部門按照規(guī)定統(tǒng)籌使用，用于公園管理運營及政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出。三是明確特許經(jīng)營政府財政資金收支科學(xué)管理原則，公益性項目不化入特許經(jīng)營范圍。遵循保護首位、公平性原則，充分考慮經(jīng)營者利潤和政府管理部門管理成本，制定合理的特許經(jīng)營費繳費標準，規(guī)范收入分配，確保分配公平。四是在特許經(jīng)營收支流程中融入特許經(jīng)營項目實施規(guī)范性過程管理、經(jīng)費使用績效管理的監(jiān)管，按年度組織專家對已實施的特許經(jīng)營項目進行績效評價，公示評審結(jié)果，實現(xiàn)特許經(jīng)營資金安全在控可控，進一明確業(yè)務(wù)管理及財務(wù)管理職責(zé)。