王紅漫

(北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院，北京 100191)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency，PHE)是指突然發(fā)生，對公共衛(wèi)生系統(tǒng)及其主要的水、衛(wèi)生、住房、食物、健康和能源等保護(hù)性基礎(chǔ)設(shè)施造成不利影響的危機(jī)，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒等，導(dǎo)致了前所未有的直接和間接死亡率、發(fā)病率超越傳統(tǒng)災(zāi)難管理及其提供者的能力，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1，2]。其具有成因的多樣性、時(shí)間的突發(fā)性、空間的群體性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的嚴(yán)重性等特點(diǎn)[3，4]。由于該類事件往往難以預(yù)測，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生極易引發(fā)社會(huì)各個(gè)行業(yè)、各類群體的連鎖性不良反應(yīng)，因而對人民健康生命與財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、國家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施等方面造成巨大威脅[5，6]。

在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、信息、技術(shù)一體化的全球化浪潮下，為了最大程度減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾、社會(huì)、國家、世界所帶來的社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)停滯、健康侵害等影響，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力、有效控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的災(zāi)難效應(yīng)是各國都極為關(guān)注的重要問題。如何根據(jù)客觀指標(biāo)評價(jià)當(dāng)前公共危機(jī)應(yīng)急處理能力，并針對當(dāng)前不足與缺陷不斷優(yōu)化應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)對災(zāi)難的有效防控和處置，一直是政界、學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

從文獻(xiàn)研習(xí)和回顧結(jié)果來看，目前全球范圍內(nèi)以應(yīng)急管理能力為主題的相關(guān)研究主要集中在應(yīng)急管理能力研究的理論視角和評估方法、應(yīng)急管理能力評價(jià)體系構(gòu)建與現(xiàn)狀、應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化等方面。本文將從上述幾個(gè)方面對當(dāng)前應(yīng)急管理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行述評，并提出完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的建議。

1 應(yīng)急管理體系和能力

應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵要素落腳并體現(xiàn)于應(yīng)急管理制度與其執(zhí)行能力之中。應(yīng)急管理制度是應(yīng)急管理的制度化規(guī)定，通過構(gòu)建系統(tǒng)化流程管理制度，根據(jù)不同流程所對應(yīng)的具體事務(wù)內(nèi)容和特征來形成一套協(xié)調(diào)、緊密、科學(xué)的管理制度規(guī)定。應(yīng)急管理能力從本質(zhì)上來說，一方面是指一個(gè)國家或社會(huì)所具備的應(yīng)急資源；另一方面是指在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，對資源的合理配置和有效運(yùn)用，這兩方面能力共同構(gòu)成了應(yīng)急管理能力。其中，衛(wèi)生系統(tǒng)的應(yīng)急能力被定義為“衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部人員、機(jī)構(gòu)和人民為危機(jī)做準(zhǔn)備并有效應(yīng)對危機(jī)的能力，危機(jī)到來時(shí)能夠保持核心功能；發(fā)現(xiàn)并解釋當(dāng)?shù)貪撛谕{并迅速尋求支持；并根據(jù)危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)客觀條件要求進(jìn)行重構(gòu)”[7，8]。

從對突發(fā)事件的應(yīng)急管理流程來看，不同環(huán)節(jié)并不是相互獨(dú)立的存在，而是一個(gè)系統(tǒng)的循環(huán)流程，包括最初應(yīng)急管理目標(biāo)和方案的設(shè)定，具體應(yīng)對措施的實(shí)施，應(yīng)急過程的監(jiān)督和調(diào)控，應(yīng)急管理最終結(jié)果的反饋和對經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，再到最初應(yīng)急管理目標(biāo)和方案的調(diào)校和再設(shè)定。從整體來看，應(yīng)急管理包括了對突發(fā)事件事前、事中、事后具體應(yīng)急管理措施的各個(gè)環(huán)節(jié)[9]。就處理措施的系統(tǒng)性特點(diǎn)來看，應(yīng)急管理體系建設(shè)在其內(nèi)容上涉及資源調(diào)度、政策制定、人才培養(yǎng)、信息傳播、技術(shù)配置等方面；在其層次上包含頂層設(shè)計(jì)、中層實(shí)施、基層治理；在其學(xué)科上包含管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、流行病學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面。總體來說應(yīng)急管理體系是一項(xiàng)囊括多要素、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，應(yīng)急管理體系建設(shè)系統(tǒng)完善與否將會(huì)直接影響國家總體安全和宏觀發(fā)展[10]。

從2003年SARS爆發(fā)以來，中國加強(qiáng)了對公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的重視程度和支持力度，在國家的重視與不懈努力下，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系逐步構(gòu)建和完善，并確立了“一案三制”的核心框架[11]。同時(shí)，積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，提高應(yīng)急管理實(shí)時(shí)性和信息上傳下達(dá)的有效性。目前我國已自上而下建立了包括國家、省、市、縣四級疾病防控網(wǎng)絡(luò)，是全球最大、覆蓋范圍最廣的網(wǎng)絡(luò)信息直報(bào)系統(tǒng)[12]。同時(shí)，在資源調(diào)度和物資儲備方面，我國也取得了較大的進(jìn)步，不僅由衛(wèi)生行政管理部門依托地方疾控中心和縣級以上綜合醫(yī)院構(gòu)建應(yīng)急物資儲備庫，同時(shí)還定期組織應(yīng)急演習(xí)，保障危機(jī)時(shí)刻應(yīng)急物資的高效有序調(diào)配[13]。在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，中國的應(yīng)急管理體系發(fā)揮了重要作用，不論是防疫物資調(diào)配與運(yùn)送、防疫設(shè)卡檢查的人員與設(shè)備安排、公共場所的消毒、疫情信息的實(shí)時(shí)上報(bào)和公布等，還是國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍的高效支援[14]，都體現(xiàn)出中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系對公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置的及時(shí)性、有效性和系統(tǒng)性。

黨的十九屆三中全會(huì)明確提出，要加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出，要積極推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程，充分發(fā)揮自身的特色和優(yōu)勢，同時(shí)也要積極借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，為應(yīng)急管理工作的理論與實(shí)踐提供了科學(xué)指南和根本遵循[15]。2020年2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并強(qiáng)調(diào)，要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平[16]。“十四五”(2021-2025 年)是中國由全面建成小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，同樣也是中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)急管理體系建設(shè)與規(guī)劃將直接影響中國未來的發(fā)展。因此，在應(yīng)急管理體系建設(shè)與規(guī)劃過程中，應(yīng)對中國當(dāng)前面臨以及潛在的重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分地科學(xué)評估，積極汲取國內(nèi)典型突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外應(yīng)急管理有益經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化和完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，以保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2 應(yīng)急管理體系與能力研究的理論視角和評估方法

谷林[17]根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)理論指出，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化實(shí)際就是原有應(yīng)急管理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有序化調(diào)整，使得原來無序的狀態(tài)自發(fā)地轉(zhuǎn)變?yōu)闀r(shí)間、空間、功能上的宏觀有序的一種結(jié)構(gòu)優(yōu)化。情景模擬法是通過將情景演變、情景應(yīng)對等理論引入突發(fā)事件的應(yīng)急決策體系，以“情景-任務(wù)-能力”的理論框架實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的有效管理[18，19]。陳剛[20]認(rèn)為，針對非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備體系，需根據(jù)事件發(fā)展的當(dāng)前具體情景，在認(rèn)識與掌握非常規(guī)突發(fā)事件情景發(fā)展演化的機(jī)理和規(guī)律基礎(chǔ)上，采取“情景-響應(yīng)”的集群決策來進(jìn)行應(yīng)急應(yīng)對。黃曉燕等[21]通過情景模擬法，對突發(fā)事件場景進(jìn)行模擬，以構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心處置能力和快速評估方法。此外，在情景分析理論應(yīng)用中，陳玉芳等[22]使用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法研究高校社會(huì)類突發(fā)事件情景演化機(jī)理?？讜悦鞯萚23]以SWOT分析方法從優(yōu)勢、劣勢、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇方面展開分析，指出其優(yōu)勢在于能夠在發(fā)生第一時(shí)間做出反應(yīng)，具備較好的組織協(xié)調(diào)性，但是其劣勢也比較明顯，主要包括衛(wèi)生資源配置較低、衛(wèi)生人才缺乏、風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱等，同時(shí)存在供不應(yīng)求和實(shí)戰(zhàn)能力不足的潛在風(fēng)險(xiǎn)。仇蕾潔等[24]根據(jù)衛(wèi)生應(yīng)急管理過程理論，認(rèn)為應(yīng)急管理包括預(yù)防階段、準(zhǔn)備階段、響應(yīng)階段、恢復(fù)評估及學(xué)習(xí)階段4個(gè)階段。李藐等[25]從系統(tǒng)視角構(gòu)建以致災(zāi)因子、承災(zāi)體、孕災(zāi)環(huán)境和交互作用形式等4個(gè)要素為主體的突發(fā)事件系統(tǒng)，進(jìn)一步提出突發(fā)事件誘發(fā)次生衍生事件的鏈?zhǔn)叫?yīng)描述方法。災(zāi)難周期(Disaster Cycle)的最初設(shè)想[26]，是由社會(huì)學(xué)家洛厄爾·卡爾(Lowell Carr)在1932年首次發(fā)布了災(zāi)難的序列模式，災(zāi)難如何影響社會(huì)以及傳統(tǒng)上社會(huì)如何應(yīng)對這些威脅時(shí)提出的。Burkle以災(zāi)難周期為理論框架，提出公共危機(jī)應(yīng)急管理能力應(yīng)從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和復(fù)原五大維度進(jìn)行評估。

在應(yīng)急管理能力評價(jià)方法的研究中，許碩等[27]指出，傳統(tǒng)的德爾菲法由于參評專家經(jīng)驗(yàn)水平不同、語言描述差異等方面的因素，會(huì)導(dǎo)致評估信息的模糊性和失真性；其研究基于D數(shù)偏好關(guān)系改進(jìn)層次分析法(D-AHP)和逼近理想解排序法(TOPSIS)，能夠有效識別應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更為直觀地展示各指標(biāo)的實(shí)際貢獻(xiàn)水平。閆長健和劉曉佳[28]提出基于改進(jìn)灰云白化權(quán)函數(shù)模型和云理論的灰云聚類綜合評價(jià)模型，通過層次分析法確定應(yīng)急管理能力評價(jià)指標(biāo)分級體系；運(yùn)用能夠有效克服專家對指標(biāo)認(rèn)識的模糊性和隨機(jī)性特點(diǎn)的云模型對各指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)；構(gòu)建集成灰云白化權(quán)函數(shù)模型和云理論兩者優(yōu)點(diǎn)的應(yīng)急管理能力評價(jià)模型。李晚蓮和劉思涵[29]利用層次分析法，以預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息發(fā)布、救援與部門協(xié)調(diào)三方面為研究維度構(gòu)建社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評價(jià)體系。楊霞和何濤[30]基于模糊層次分析法提出突發(fā)事件應(yīng)急管理影響因素，建立評價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建模糊綜合評價(jià)模型。Zhou等[31]將D數(shù)理論與DEMATEL(決策實(shí)驗(yàn)室法)結(jié)合，用來判別應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵要素。Wu等[32]提出基于多種評價(jià)方法的應(yīng)急管理能力評估的模糊綜合評價(jià)法，在一定程度上消除了模糊性和不確定性，從而提高了評估精度。

3 應(yīng)急管理能力評價(jià)體系構(gòu)建與現(xiàn)狀

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評價(jià)是對某個(gè)組織或某次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理所體現(xiàn)的綜合能力評價(jià)，其目的是為了通過系統(tǒng)評價(jià)發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理體系的潛在不足和內(nèi)在薄弱環(huán)節(jié)，從而不斷優(yōu)化應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)急管理能力，以便更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保障人民健康與安全[33]。2011年，原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)制定了《國家衛(wèi)生應(yīng)急綜合示范縣(市、區(qū))創(chuàng)建工作指導(dǎo)方案》[34]，該方案的執(zhí)行極大地促進(jìn)了地方政府以及相關(guān)衛(wèi)生部門應(yīng)急能力的建設(shè)與提升。2013年，原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)應(yīng)急辦制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估標(biāo)準(zhǔn)》[35]，該標(biāo)準(zhǔn)包含三級指標(biāo)體系，其中一級指標(biāo)體系涉及體系建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍、裝備儲備、培訓(xùn)演練、宣教科研、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后評估共8個(gè)方面。目前，評價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)作為一種常規(guī)的評價(jià)方法用以評估無法通過直接觀察發(fā)現(xiàn)的變化。精細(xì)化和科學(xué)化的指標(biāo)體系可以更好地理解復(fù)雜的相互依存關(guān)系，以指導(dǎo)專業(yè)和公共活動(dòng)。如果存在這樣的措施，就能為國家衛(wèi)生安全應(yīng)急準(zhǔn)備工作提供視角和指導(dǎo)[36]。

全球多國也分別制定了本國的應(yīng)急管理能力評價(jià)指標(biāo)體系，美國于2011年3月發(fā)布了總統(tǒng)政策指令8(PPD-8)，提出國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)，其中涉及5個(gè)核心任務(wù)領(lǐng)域：預(yù)防、保護(hù)、緩解、應(yīng)對和恢復(fù)[37]。而后，美國又推出“國家衛(wèi)生安全應(yīng)急準(zhǔn)備評價(jià)指標(biāo)”(National Health Security Preparedness Index，NHSPI)分為“衛(wèi)生安全監(jiān)測、社區(qū)規(guī)劃和參與協(xié)調(diào)、事件和信息管理、健康保健服務(wù)、對策管理、環(huán)境和職業(yè)衛(wèi)生”6大方面，并細(xì)分為19項(xiàng)139個(gè)具體測量指標(biāo)[38]。歐盟制定的“評估衛(wèi)生系統(tǒng)危機(jī)管理能力工具包”(Toolkit for Assessing Health-System Capacity for Crisis Management)將評估內(nèi)容劃分為“領(lǐng)導(dǎo)和管理、衛(wèi)生人力資源、醫(yī)療產(chǎn)品疫苗和科技、健康信息、衛(wèi)生籌資、衛(wèi)生服務(wù)提供”6大方面，并分解為16項(xiàng)核心評估內(nèi)容及51個(gè)評估指標(biāo)[39]。

我國對于評價(jià)指標(biāo)體系的相關(guān)研究也較多，不同專家學(xué)者基于不同的研究視角開展了大量研究，但目前學(xué)界對于應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)體系尚未形成共識。原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)在2012年11月啟動(dòng)“IHR(2005)公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力建設(shè)評估項(xiàng)目”，對中國基層和中層即省、市、縣(市、區(qū))公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力進(jìn)行評估，以世界衛(wèi)生組織2005年頒布的《國際衛(wèi)生條例》(International Health Regulations，IHR)中針對成員國公共衛(wèi)生應(yīng)急能力設(shè)定的核心指標(biāo)為依據(jù)[40]，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行抽樣調(diào)查，將衛(wèi)生應(yīng)急能力指標(biāo)體系分為“監(jiān)測、應(yīng)對、風(fēng)險(xiǎn)溝通、準(zhǔn)備、感染控制、實(shí)驗(yàn)室能力以及物資和經(jīng)費(fèi)支持”8個(gè)一級指標(biāo)[41]。多琦等[42]以郊區(qū)公立醫(yī)院為研究對象，在其應(yīng)急管理能力評價(jià)體系研究中，將一級指標(biāo)劃分為管理指標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)兩類，下設(shè)8項(xiàng)二級指標(biāo)，并指出“醫(yī)院確保員工和設(shè)備安全及穩(wěn)定情況重要程度”在二級指標(biāo)中最為重要。吳洪濤等[43]從宏觀視角針對我國衛(wèi)生行政部門的應(yīng)急能力進(jìn)行普查和評估，其所采用的衛(wèi)生應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系包含應(yīng)急體系建設(shè)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、物質(zhì)儲備等方面在內(nèi)的6個(gè)一級指標(biāo)，下設(shè)24個(gè)二級指標(biāo)和81個(gè)三級指標(biāo)。仇蕾潔等[44]關(guān)注農(nóng)村基層應(yīng)急能力建設(shè)，并構(gòu)建了農(nóng)村基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的評價(jià)指標(biāo)體系，從人力資源、財(cái)力資源、物資資源、信息資源、技術(shù)資源、人群健康水平等6個(gè)維度設(shè)置了12個(gè)一級指標(biāo)，并下設(shè)56個(gè)二級指標(biāo)。孫輝等[45]基于《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估調(diào)查問卷》以省、市、縣衛(wèi)生行政部門為評價(jià)對象，研究發(fā)現(xiàn)我國省、市、縣各級的應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急處置、監(jiān)測預(yù)警等方面已基本具備較強(qiáng)的應(yīng)急能力，但是在科教宣傳、理論研究、培訓(xùn)演練、善后評估方面仍較為薄弱。孫海燕等[46]所構(gòu)建的區(qū)級衛(wèi)生應(yīng)急核心能力評估指標(biāo)體系，包含了應(yīng)急隊(duì)伍、工作規(guī)范、組織指揮、裝備儲備、培訓(xùn)演練、宣傳教育、監(jiān)測預(yù)警、實(shí)驗(yàn)室能力及應(yīng)急處置共9個(gè)主要一級指標(biāo)。

除了對于衛(wèi)生應(yīng)急能力的綜合評價(jià)指標(biāo)體系的研究，相關(guān)學(xué)者還開展了基于現(xiàn)有核心指標(biāo)的細(xì)化研究，如應(yīng)急隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)演練情況[47]、醫(yī)務(wù)人員個(gè)人應(yīng)急能力[48]、應(yīng)急培訓(xùn)工作[49]、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通能力[50]、應(yīng)急預(yù)案制定與管理[51]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響[52]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)動(dòng)員機(jī)制[53]等。

4 應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化

4.1 災(zāi)難應(yīng)急管理能力

針對應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化的研究，不同學(xué)者選擇的研究視角和切入點(diǎn)不同，關(guān)注的重點(diǎn)問題也不盡相同。Smith和Fraser[54]通過本次新冠肺炎在美國的防控情況指出，雖然美國展現(xiàn)了較好的應(yīng)急能力，但是該疫情的傳播仍然提示堅(jiān)實(shí)有力的基層公共衛(wèi)生設(shè)施的重要性，并呼吁構(gòu)建世界級數(shù)據(jù)共享與分析平臺，加強(qiáng)專業(yè)、高效的公共衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，提高公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室研究水平。Kaka等[55]認(rèn)為在當(dāng)今全球化影響下，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生不僅會(huì)影響某一國家，同時(shí)也會(huì)為世界帶來危機(jī)，因此，構(gòu)建跨國應(yīng)急管理措施非常必要，基于各自文化聯(lián)結(jié)和人口流動(dòng)模型的雙邊和多邊應(yīng)急管理策略能夠更加有效地應(yīng)對危機(jī)。Callaway等[56]認(rèn)為在全球化進(jìn)程中，災(zāi)難外交的概念應(yīng)運(yùn)而生，以解決如何在日益多極化的現(xiàn)代世界中利用災(zāi)害響應(yīng)來促進(jìn)和平，促進(jìn)交流，促進(jìn)人權(quán)以及加強(qiáng)各國間的聯(lián)系。從歷史上看，災(zāi)難外交這一概念已經(jīng)演變?yōu)閮蓚€(gè)陣營，一個(gè)陣營側(cè)重于沖突中國家政府之間的互動(dòng)，另一個(gè)陣營側(cè)重于可以促進(jìn)變革的基層運(yùn)動(dòng)。作者從災(zāi)難周期理論視角出發(fā)指出可以協(xié)調(diào)這兩種不同的路徑，并通過將災(zāi)難周期內(nèi)部概念框架具體化來進(jìn)一步完善災(zāi)難外交，在災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理共同體中建立一種新的外交模式，作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理能力的重要組成部分。Beyramijam等[57]認(rèn)為面對突發(fā)事件所帶來的不斷增加的人員傷亡，醫(yī)院是緩解該困境的重要角色，基于此伊朗開展了全國醫(yī)院災(zāi)難應(yīng)急計(jì)劃(National Hospital Disaster Preparedness Plan，NHDPP)，該計(jì)劃有效提升了醫(yī)院的災(zāi)難應(yīng)急能力。

4.2 基層應(yīng)急管理能力

基層應(yīng)急能力薄弱是許多學(xué)者都關(guān)注的難題。徐楓等[58]認(rèn)為社區(qū)中心是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中的重要環(huán)節(jié)，因而強(qiáng)化社區(qū)中心的應(yīng)急能力建設(shè)在應(yīng)急管理體系中尤為重要?；鶎咏M織機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力低下的主要成因中，人才缺乏和應(yīng)急能力不足是重要問題，這一問題也是當(dāng)前我國各地普遍呈現(xiàn)的困難現(xiàn)狀?，F(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)中出現(xiàn)了一種被稱為人才“假飽和”現(xiàn)象[59]，即在編人員整體素質(zhì)水平較低，高職稱人員占比偏低，大專學(xué)歷占據(jù)較多，全能型骨干缺少[60]，對現(xiàn)場決策、組織、調(diào)查具有扎實(shí)理論知識、豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Φ娜苄蛯I(yè)應(yīng)急人才非常稀缺[61]。閆雪梅等[62]通過對2009-2011年安徽省、河南省和重慶市基層公共衛(wèi)生人員配備情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)雖然公共衛(wèi)生人員數(shù)量有所增加，但是就服務(wù)人口平均占有量來說仍然較低，農(nóng)村公共衛(wèi)生人員短缺的情況比較突出。除了人才缺乏之外，資金缺乏導(dǎo)致基層組織機(jī)構(gòu)的應(yīng)急能力薄弱的問題也不容忽視。吳多虎和馬秀苗指出[63]，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都面臨資金缺乏的問題，由于資金的限制難以購置相關(guān)器械設(shè)備，從而降低其應(yīng)急能力。

4.3 應(yīng)急管理部門間的協(xié)作能力

不同部門之間分工明確、溝通流暢、相互協(xié)作是突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效處理的基礎(chǔ)[64]。我國與應(yīng)急管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備安全法》等多部法律。從不同法律制度現(xiàn)狀來看，當(dāng)前應(yīng)急管理法律法規(guī)多從不同部門分工為出發(fā)點(diǎn)形成，各法律法規(guī)比較分散、管理機(jī)制不夠完善健全、保障措施也不盡完備，因而難以適應(yīng)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的實(shí)際要求。應(yīng)急管理部成立后，中國應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)了管理對象、管理職責(zé)、管理過程三大條塊的外在統(tǒng)一[65]。在機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的同時(shí)，原有比較分散的法律法規(guī)也應(yīng)隨著部門職能的整合而進(jìn)行相應(yīng)的銜接、統(tǒng)一和完善。

4.4 應(yīng)急管理信息共享能力

在信息時(shí)代下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的有效使用不僅能夠加強(qiáng)全球疫情信息的共享，同時(shí)也能夠通過疫情信息的公開，減少群眾恐慌。Schultz等[66]和Schwarz[67]研究指出，社交媒介在疏解參與主體的負(fù)面情緒，避免事件升級惡化方面具有重要作用。在重特大公共衛(wèi)生事件發(fā)生前后，及時(shí)有效的信息傳播與發(fā)送機(jī)制能夠在一定程度上緩解人民對于未知事件的恐慌心理，讓人民群眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有更為科學(xué)準(zhǔn)確的認(rèn)知，提前進(jìn)行有效心理準(zhǔn)備，了解正確應(yīng)對措施[68]。本次新冠疫情中，信息的交流與溝通發(fā)揮了重要作用，互聯(lián)網(wǎng)媒體加強(qiáng)了政府部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、防控機(jī)構(gòu)等單位對疫情實(shí)時(shí)監(jiān)測信息的溝通交流和及時(shí)公開，使中國在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中的風(fēng)險(xiǎn)評估、疫情預(yù)測和疾病防控等方面的應(yīng)急能力更上一臺階，同時(shí)信息的及時(shí)傳遞、透明公開也為社會(huì)參與和社會(huì)共治提供了重要途徑。

5 總結(jié)與啟示

5.1 文獻(xiàn)總結(jié)

從當(dāng)前全球相關(guān)文獻(xiàn)的發(fā)表情況來看，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的相關(guān)研究主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征。首先，理論研究較多，實(shí)證研究薄弱。從前面內(nèi)容可以看出，國內(nèi)外相關(guān)專家學(xué)者對于應(yīng)急管理能力評價(jià)方法和理論框架都有比較深入的研究，也提出了許多能力評估方法的優(yōu)化建議，以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的不確定性和模糊性，但是這些研究成果在實(shí)踐中并未得到較好的運(yùn)用，相關(guān)實(shí)證研究還比較缺乏。其次，多見結(jié)果式評估，鮮有過程式的動(dòng)態(tài)評估。從相關(guān)文獻(xiàn)主要研究內(nèi)容可以看出，研究多以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理結(jié)果為主要分析對象和評估依據(jù)[69]，較少地針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的全過程進(jìn)行分析，相較于結(jié)果式評估，過程式評估能夠動(dòng)態(tài)地、全面地、細(xì)致地展現(xiàn)出危機(jī)應(yīng)急處理措施中的優(yōu)勢和不足。在應(yīng)急管理能力相關(guān)研究中，可進(jìn)一步加強(qiáng)對以往突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)化過程研究，而非落腳和局限于某一具體環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理能力評價(jià)。最后，區(qū)域性研究比較成熟，共認(rèn)性研究比較欠缺[70]。從以往的相關(guān)研究可以看出，國外發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)多以本國為研究對象，而國內(nèi)相關(guān)研究多以行政單位為劃分進(jìn)行區(qū)域性研究，如縣級疾控中心、市級公立醫(yī)院等，針對全國性的應(yīng)急管理能力評估研究較少，全球應(yīng)急管理能力研究的橫向比較更為罕見。同時(shí)，應(yīng)急管理能力變化的時(shí)間序列縱向剖析研究也需要得到更多地關(guān)注，是未來亟待加強(qiáng)的研究方向。一方面，立足于中國的應(yīng)急管理能力評價(jià)體系和動(dòng)態(tài)優(yōu)化策略還有待進(jìn)一步探究；另一方面，在全球一體化和“一帶一路”倡議背景下，應(yīng)急管理能力建設(shè)過程中，全球戰(zhàn)略合作和互助模式也有待構(gòu)建。

基于上述分析，回顧當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系構(gòu)建歷程，從2003年SARS爆發(fā)至當(dāng)今新冠肺炎疫情防控，體現(xiàn)了在災(zāi)難面前萬眾一心，體現(xiàn)了黨在關(guān)鍵時(shí)刻的正確指導(dǎo)[71]。本次新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨和國家高度重視，2020年2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，明確指出依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學(xué)劃分疫情風(fēng)險(xiǎn)等級，明確分區(qū)分級分類的精準(zhǔn)防控策略[72]。在黨和國家的努力下，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系在法律規(guī)定、物資調(diào)配、隊(duì)伍建設(shè)、信息共享等方面都有了較大的進(jìn)步，但是其中仍有一些問題亟待進(jìn)一步提升。

5.2 對加強(qiáng)我國應(yīng)急管理能力的啟示

5.2.1 事前預(yù)防

從事前預(yù)防來看，需要在風(fēng)險(xiǎn)評估與交流、管理體制、安全教育、法律建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化。風(fēng)險(xiǎn)評估與交流要強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)全過程精準(zhǔn)防控，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)提高應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)評估的前瞻性和精細(xì)性，促進(jìn)潛在風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)交流和信息共享。管理體制與治理機(jī)制要緊密結(jié)合黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)方針，提高應(yīng)急管理的法制化和規(guī)范化水平，著力構(gòu)建統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動(dòng)、靈敏有效、科技支撐、攻守兼?zhèn)涞膽?yīng)急管理體制，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。公眾安全教育要堅(jiān)持預(yù)防為主，增加公眾危機(jī)應(yīng)對意識，堅(jiān)持社會(huì)共治，提升社會(huì)參與，發(fā)揮公眾在危機(jī)應(yīng)對中的群防群控作用。現(xiàn)有法律體系為依法防控奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)，但是全面依法治國的制度優(yōu)勢需要通過法律供給、執(zhí)法監(jiān)管、司法審判和行政執(zhí)法共同發(fā)揮，轉(zhuǎn)化為疫情防控的治理效能[73]。法律建設(shè)要堅(jiān)持地方與中央聯(lián)動(dòng)，不斷完善現(xiàn)有法律，鼓勵(lì)地方研制出臺區(qū)域性法規(guī)，同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系。人才培養(yǎng)要加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)應(yīng)急管理專業(yè)人才。同時(shí)，也要加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)學(xué)科人才中應(yīng)急管理能力的提升，壯大全能型人才隊(duì)伍，注重各級相關(guān)部門關(guān)鍵人物的應(yīng)急管理能力培訓(xùn)。

5.2.2 事中處理

從事中處理來看，需要優(yōu)化治理機(jī)制、物資調(diào)配、社會(huì)動(dòng)員、信息共享等方面。在危機(jī)治理方面，堅(jiān)持精準(zhǔn)治理，合理劃分部門職責(zé)，促進(jìn)部門之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，形成應(yīng)急管理部門為主，其他相關(guān)部門為輔的治理機(jī)制。要構(gòu)建多邊主義下的全球合力治理機(jī)制，積極應(yīng)對全球化公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)[74]。要建立健全自上而下的應(yīng)急管理組織體系，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理組織體系，強(qiáng)化基層機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理能力，針對基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基層黨政事業(yè)組織開展常態(tài)化應(yīng)急管理能力建設(shè)工作。在基于風(fēng)險(xiǎn)評估模型分析結(jié)果確定物資儲備規(guī)模后，同時(shí)構(gòu)建科學(xué)的物資調(diào)配機(jī)制，保障危機(jī)時(shí)期生活、醫(yī)療、設(shè)備等方面物資的充分供應(yīng)，避免物資缺乏導(dǎo)致應(yīng)急能力不足、公眾恐慌等現(xiàn)象。社會(huì)動(dòng)員則是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理過程中，堅(jiān)持以人為本，發(fā)揮群眾控災(zāi)的主觀能動(dòng)性，廣泛吸納社會(huì)力量，通過社會(huì)參與和社會(huì)共治，更好更快地應(yīng)對危機(jī)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理，應(yīng)推進(jìn)各級應(yīng)急管理信息系統(tǒng)和同級政府各部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，提高信息化水平，覆蓋轄區(qū)內(nèi)各類資源，鏈接區(qū)域外專業(yè)應(yīng)急資源，讓應(yīng)急處置和救援成為有備之戰(zhàn)。通過數(shù)據(jù)公開和信息共享，讓公眾更為直觀地了解危機(jī)處理現(xiàn)狀，增強(qiáng)公眾抗災(zāi)信心和抗災(zāi)措施的依從性[75]。此外，還可借助信息技術(shù)，增強(qiáng)抗災(zāi)期間由于人力緊缺造成的服務(wù)供給不足，通過人工智能、無人化智能服務(wù)的提供，來保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定有序。

5.2.3 事后恢復(fù)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中除了事前預(yù)防和事中處理外，事后恢復(fù)也尤為重要。應(yīng)急管理不是直線型流程，而是一個(gè)循環(huán)流程，這就意味著事后恢復(fù)情況不僅對于應(yīng)急處理整體結(jié)果有重要影響，同時(shí)也對未來的事前預(yù)防有著重要意義。許多文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的恢復(fù)階段必須解決的許多問題，包括應(yīng)激創(chuàng)傷、焦慮等心理咨詢的需求[76]，事后評估和應(yīng)急計(jì)劃的修訂[77]，以及社會(huì)凝聚力和信任的重建[78]等。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的事后恢復(fù)還需基于成熟全面的應(yīng)急管理評價(jià)體系，對事件的早期、中期和末期進(jìn)行全程評估，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前應(yīng)急管理體系中的不足之處，從而不斷完善，以構(gòu)建更為靈敏、精準(zhǔn)、高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，保障人民安全、社會(huì)穩(wěn)定、國家發(fā)展。