叢威孫超

（1.魯東大學(xué)體育學(xué)院 山東 煙臺(tái) 264025；2煙臺(tái)蓬萊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中學(xué) 山東 煙臺(tái) 265607）

學(xué)校體育傷害事故處理的法理學(xué)分析是近幾年體育、教育和法學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。這些研究大多從私法視角對(duì)學(xué)校體育傷害事故的法律性質(zhì)、責(zé)任認(rèn)定與司法保護(hù)等進(jìn)行了分析探討，這種基于具體事件適用部門法規(guī)的微觀研究是必要的，但不夠全面，存在局限性，其客觀表現(xiàn)就是當(dāng)前相當(dāng)數(shù)量的學(xué)校在學(xué)校體育工作方面存在因噎廢食的現(xiàn)象，暴露出學(xué)校體育制度的公權(quán)失衡問題。因此，從公法學(xué)角度討論公權(quán)力對(duì)學(xué)校體育的法律保障，通過公法變革合理分擔(dān)學(xué)校體育傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)，完善學(xué)校體育配套監(jiān)督制度不僅有助于科學(xué)合理地處理學(xué)校體育傷害事故，而且對(duì)保障學(xué)校體育工作健康有序地運(yùn)行，亦有現(xiàn)實(shí)價(jià)值和長遠(yuǎn)意義。

1、公權(quán)失衡的表現(xiàn)與危害

1.1、公權(quán)失衡的表現(xiàn)

公權(quán)的目的是保障社會(huì)公共利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，以公共利益的最大化為歸依，任何損害該目的實(shí)現(xiàn)的行為和現(xiàn)象均可定性為公權(quán)失衡。公權(quán)失衡的表現(xiàn)各有不同，歸納起來有三類，分別是濫用公權(quán)、公權(quán)缺位和公權(quán)失位，后兩者因其具有間接性和隱蔽性而往往被忽視，學(xué)校體育即屬于這種情況。

公權(quán)失位，不能有效降低學(xué)校體育傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。失位，就是失去位次，即無法可依的現(xiàn)象。人民法院在審理學(xué)校體育傷害事故此類案件中，多數(shù)采用了以過錯(cuò)責(zé)任原則為主、以公平責(zé)任原則為補(bǔ)充的作法，即無論學(xué)校有無過錯(cuò)，均需承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)損失。問題的癥結(jié)就在于此，由于學(xué)校沒有專門的經(jīng)費(fèi)用來支付學(xué)生傷害事故賠償，因而對(duì)于動(dòng)輒上萬的賠償金，學(xué)校無力承擔(dān)，采取因噎廢食、縮水學(xué)校體育工作的做法亦屬無奈之舉，客觀上也損害了大多數(shù)學(xué)生的健康權(quán)。從法理上看，法院依據(jù)的是民事責(zé)任的歸責(zé)原則，屬于私法范疇。私法著眼于個(gè)人利益的理性最大化，而公權(quán)則立足于公共利益的最大化保障。私法是在意思自治條件下實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的直接保護(hù)，而公權(quán)則通過強(qiáng)制性達(dá)成對(duì)公民權(quán)利的間接保護(hù)。青少年學(xué)生的健康權(quán)和受教育權(quán)，于個(gè)體而言，屬于基本人權(quán)，于國家社會(huì)而言，則屬于公共利益，學(xué)校體育具有健康權(quán)和教育權(quán)雙重屬性，應(yīng)納入公權(quán)的保護(hù)范疇。中央曾明確指出，學(xué)校教育要樹立健康第一的指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)體育工作。因此，將學(xué)校體育納入公權(quán)的保護(hù)范疇是現(xiàn)實(shí)的需要，是發(fā)展的要求，也是法律的必然。

公權(quán)缺位，造成學(xué)校體育工作的監(jiān)督不完善。公權(quán)缺位是指有法定的職權(quán)，但執(zhí)行者不作為或少作為導(dǎo)致的公民合法權(quán)益的損害現(xiàn)象，即有法不依的現(xiàn)象。雖然很多學(xué)校因?qū)W校體育傷害事故而因噎廢食，縮水體育教學(xué)屬無奈之舉，但畢竟不是合理合法的做法，既然既不合理、又不合法，為何又在一定程度上普遍存在？說明我們的監(jiān)督機(jī)制不完善，該監(jiān)督的，沒有監(jiān)督或監(jiān)督不到位，存在公權(quán)缺位現(xiàn)象。其主觀因素是執(zhí)掌公權(quán)者的素質(zhì)，客觀因素則是制度原因。

制度是器人是水，人的行為要依靠制度來規(guī)范。執(zhí)掌公權(quán)者與常人一樣是理性人，自然也具有人所共有的缺陷：自利傾向，因此需要一套制度來約束和監(jiān)督以確保其合法合理和有效地行使公共權(quán)力。如果沒有制度的約束，自利傾向就會(huì)逐漸滋生并演變成行使公權(quán)中決定進(jìn)退的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)那些沒有利益可言、可能給自身帶來麻煩，且不是上級(jí)強(qiáng)令必做的份內(nèi)公務(wù)能推則推、能拖則拖、能躲則躲，以最小的付出獲得既定的利益，造就了一批只唯上不唯下的市儈化的公職人員。河南省2001年派出4萬官員下訪，以解決多年累積和不斷增加的群眾上訪問題。這些官員承認(rèn)，基層干部的不作為是問題的關(guān)鍵。我們現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)中很少有執(zhí)掌公權(quán)者因?yàn)橄麡O性行政受到威懾性懲罰的措施，這為公權(quán)在有關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的不作為和少作為留有進(jìn)退的空間。執(zhí)掌公權(quán)者只要沒做不該做的事就沒事，雖不會(huì)受表彰但也不用擔(dān)心受懲罰。雖然相關(guān)的法規(guī)文件規(guī)定了教育行政主管部門和體育行政主管部門均負(fù)有對(duì)學(xué)校體育工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管的責(zé)任與義務(wù)，但出于部門利益的考慮和“潛規(guī)則”的影響，監(jiān)管工作真正落到實(shí)處的是少之又少。即使迫于考核要求進(jìn)行檢查，也往往是檢查前通知準(zhǔn)備，檢查中走馬觀花，檢查后一切照舊。如果不能改變這樣的工作考核與監(jiān)督機(jī)制，在制度上有所突破，公權(quán)缺位的現(xiàn)象便不可能得到遏制。

1.2、公權(quán)失衡的危害

公權(quán)失衡的表現(xiàn)形式雖然有所不同，但造成的后果是一樣的，即對(duì)全體學(xué)生的生命健康權(quán)造成了侵害。因?yàn)樵趯W(xué)校體育工作中存在公權(quán)失位與缺位的現(xiàn)象，因此，盡管在我國相關(guān)的政策法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)了學(xué)校體育的重要性，但學(xué)校體育工作“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬境況多年來一直沒有得到有效的改善。

多年來，青少年學(xué)生中的肥胖率、近視率居高不下，爆發(fā)力、力量耐力素質(zhì)及肺活量等指標(biāo)亦不客觀，雖然有隔代過度保護(hù)教養(yǎng)與網(wǎng)絡(luò)電游靜態(tài)休閑等因素的影響，但學(xué)生每天的體育鍛煉不足、體育活動(dòng)時(shí)間不能得到保證是其主要原因。國家三令五申要求保證學(xué)生每天有一小時(shí)體育活動(dòng)的時(shí)間，但并未得到重視，擠占體育活動(dòng)時(shí)間、取消體育課、不按大綱要求規(guī)范上課的現(xiàn)象屢見不鮮。究其原因，公權(quán)失位造成的體育教學(xué)縮水和公權(quán)缺位產(chǎn)生的監(jiān)督不完善。

《教育部關(guān)于落實(shí)保證中小學(xué)生每天體育活動(dòng)時(shí)間的意見》（教體藝（2005）10號(hào)）指出：2004年全國學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)結(jié)果再次顯示，我國中小學(xué)生部分身體素質(zhì)，特別是爆發(fā)力、力量、耐力素質(zhì)及肺活量等指標(biāo)持續(xù)下降，超重于肥胖學(xué)生的比例增加，學(xué)生視力不良檢出率繼續(xù)上升。出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，但學(xué)生每天的體育鍛煉不足、體育活動(dòng)時(shí)間不能得到保證是其主要原因?！吨腥A人民共和國體育法》規(guī)定：“對(duì)學(xué)生在校期間每天用于體育活動(dòng)的時(shí)間給予保證”，《學(xué)校體育工作條例》要求中小學(xué)校要保證學(xué)生每天有一小時(shí)體育活動(dòng)的時(shí)間。但長期以來，這些規(guī)定始終未能引起一些地方和學(xué)校的重視，學(xué)生每天一小時(shí)體育活動(dòng)的要求一直得不到落實(shí)?！兑庖姟窂慕M織領(lǐng)導(dǎo)、制度保證、條件設(shè)施、督導(dǎo)檢查等六個(gè)方面提出了明確的要求和規(guī)定。國務(wù)委員陳至立同志對(duì)此《意見》作了重要批示：“此件很好，要狠抓落實(shí)并加強(qiáng)督查?！眹医逃矿w育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司司長楊貴仁認(rèn)為，缺乏有力的制度保證是中小學(xué)生每天一小時(shí)體育活動(dòng)落實(shí)不了的幾個(gè)原因之一，并強(qiáng)調(diào)指出，要加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格管理制度。

2、公權(quán)失衡的對(duì)策

2.1、通過公法變革，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

體育無論是作為基本人權(quán)的重要內(nèi)容，還是作為學(xué)校教育的有機(jī)組成部分，都屬于公共服務(wù)的范疇，而伴隨著公共服務(wù)日益成為現(xiàn)代政府的核心職能，擴(kuò)大和完善公共服務(wù)范圍，調(diào)整和規(guī)范公共服務(wù)體系也成為公法的重要使命。變革公法，通過公權(quán)介入，合理分擔(dān)學(xué)校體育傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)可以考慮以下措施：

一是通過強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?？梢越梃b勞動(dòng)保險(xiǎn)的做法，要求所有學(xué)校為其學(xué)生投保。公辦教育機(jī)構(gòu)投保資金的來源應(yīng)由地方教育行政部門承擔(dān)，而不宜由學(xué)校負(fù)擔(dān)，更不能變相分?jǐn)偟綄W(xué)生頭上。由于存在地區(qū)差，各學(xué)校經(jīng)濟(jì)情況不盡相同，這樣做不但達(dá)不到預(yù)期效果，反倒容易制造矛盾，產(chǎn)生負(fù)面影響；

二是通過財(cái)政專款的方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從教育經(jīng)費(fèi)中劃撥出專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ谩？畹脑O(shè)立和使用是公法私法化的表征，即當(dāng)公權(quán)保護(hù)下的公共事業(yè)因觸及和侵犯公民個(gè)體合法權(quán)益而受到阻礙時(shí)，公共機(jī)關(guān)對(duì)被侵犯?jìng)€(gè)體給予一定的補(bǔ)償援助，是社會(huì)公平、穩(wěn)定的保證；

三是通過司法保護(hù)的方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。處理學(xué)校體育傷害事故采用公平原則的做法，不僅傷害了作為公共事業(yè)主體的學(xué)校，也間接讓體育老師背上了包袱，產(chǎn)生不敢教、不愿教的心理負(fù)擔(dān)。研究學(xué)校體育傷害事故的法律性質(zhì)，正確適用歸責(zé)原則，防止無過錯(cuò)責(zé)任的產(chǎn)生，將有效防范和減少縮水體育教學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2、完善學(xué)校體育配套監(jiān)督機(jī)制

產(chǎn)生公法缺位的主要原因就是監(jiān)督機(jī)制的不完善，是管理制度有缺陷?，F(xiàn)行的學(xué)校體育監(jiān)督制度存在著重內(nèi)輕外、重上輕下的問題，即重內(nèi)部監(jiān)查，輕外部監(jiān)督；重自上而下的監(jiān)察，輕自下而上的監(jiān)督。真正能接觸到學(xué)校體育工作實(shí)際的是廣大第一線的教師和學(xué)生，學(xué)生由于年齡、認(rèn)知等因素的制約，對(duì)體育權(quán)這種“軟性人權(quán)”往往缺乏爭(zhēng)取的意識(shí)，存在集體無意識(shí)現(xiàn)象；教師監(jiān)督則由于擔(dān)心這種揭“家丑”的做法會(huì)侵害自身利益而顧慮重重，這也正是系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督的弊端所在。因此完善學(xué)校體育配套監(jiān)督機(jī)制需要解決三個(gè)問題：一是理順自下而上的監(jiān)督通路，切實(shí)發(fā)揮基層教師的監(jiān)督作用。同時(shí)要貫徹落實(shí)《教師法》的有關(guān)規(guī)定，保護(hù)好教師的合法權(quán)益，避免因此而招致不公正待遇；二是建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系，增加公共監(jiān)督的橫向鏈條，避免因縱向的行政隸屬關(guān)系帶來利益沖突；三是加大對(duì)消極行政的處罰力度，通過制度的約束來促進(jìn)執(zhí)掌公權(quán)者整體素質(zhì)的提高。

3、結(jié)束語

學(xué)校體育傷害事故的處理不是單純的民事責(zé)任的歸責(zé)與賠償問題，而是涉及私法對(duì)個(gè)體權(quán)利的補(bǔ)償保護(hù)與公權(quán)對(duì)公共利益的協(xié)調(diào)保障兩大法學(xué)領(lǐng)域的沖突與融合。學(xué)校體育傷害事故也不是單純的民事侵權(quán)事件，而是關(guān)系青少年健康成長，關(guān)系國家社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的復(fù)雜社會(huì)問題。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題，需要運(yùn)用多種手段綜合施治，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分別運(yùn)用立法、行政和司法手段協(xié)同解決某一現(xiàn)實(shí)問題，這也是現(xiàn)代國家綜合治理的一個(gè)特色。將學(xué)校體育納入公權(quán)保護(hù)范疇、引入公權(quán)保護(hù)機(jī)制、加強(qiáng)完善監(jiān)督體系多管齊下，才能妥善處理好學(xué)校體育傷害事故，保障學(xué)校體育工作健康有序發(fā)展。

黨的十六大把提高全民族的健康素質(zhì)作為全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一，青少年的健康素質(zhì)是全民族健康素質(zhì)的基礎(chǔ)。學(xué)生體質(zhì)健康問題已引起社會(huì)的高度關(guān)注，遏制中小學(xué)生體能素質(zhì)持續(xù)下降，提高中小學(xué)生體質(zhì)健康水平，通過法制建設(shè)保障學(xué)校體育健康持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前學(xué)校體育教育改革的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，應(yīng)引起高度重視。