姚玉嫻 陳宋緋 陳婷玉

摘 要 對(duì)農(nóng)村宅基地需求現(xiàn)狀進(jìn)行分析，明確農(nóng)民群眾的換房意愿，思考農(nóng)村宅基地?fù)Q房政策與方式，研究構(gòu)建農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)住房保障要素之間的合理性，提出湖南省農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革的具體構(gòu)想，便于政府管理部門更好地發(fā)揮效用。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地;換房政策;可行性;湖南省

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.29.055

“宅基地”一詞的概念最早在1962年中共第八屆中央委員會(huì)中被提及，而湖南省宅基地屬于一種地域概念。宅基地的所有權(quán)為農(nóng)民集體所有，包括3種類型：準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地、已建房屋或建過房屋現(xiàn)無覆蓋物但不能再居住的土地[1]。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)一項(xiàng)獨(dú)有的用益物權(quán)，指農(nóng)民依法取得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造房屋、附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)宅基地上的房屋和其附著物享有所有權(quán)，而對(duì)宅基地則只有使用權(quán)，不得將其進(jìn)行買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人享有權(quán)利并負(fù)擔(dān)義務(wù)[2]。

1 湖南省農(nóng)村宅基地?fù)Q房的需求分析

1.1 調(diào)查背景及內(nèi)容

通過訪談的形式，針對(duì)農(nóng)民和土地管理部門兩方進(jìn)行訪談?wù){(diào)查。為了保證訪談的質(zhì)量和真實(shí)合理性，以實(shí)地走訪的形式對(duì)湖南省長(zhǎng)株潭等的100戶農(nóng)村居民進(jìn)行調(diào)研，內(nèi)容包括國(guó)家是否允許宅基地自由流轉(zhuǎn)、宅基地所有權(quán)歸屬、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿程度、宅基地流轉(zhuǎn)形式以及了解宅基地政策的途徑等。

1.2 農(nóng)民換房意愿調(diào)查分析

對(duì)100戶農(nóng)村居民的人口結(jié)構(gòu)分布調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村常住人口大量外流，且年齡集中在30～45歲，剩余缺乏必要?jiǎng)趧?dòng)技能的孤寡老人、城鄉(xiāng)失業(yè)人員、殘疾人及困難戶居多，人口老齡化速度加快。

對(duì)多戶農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀調(diào)查，由于現(xiàn)有法律不允許宅基地向村集體外成員流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏意識(shí)，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)預(yù)期價(jià)值降低，致使不愿意流轉(zhuǎn)宅基地，存在大約1/4的宅基地處于空閑狀態(tài)。

隨著近年來農(nóng)村居民權(quán)益保護(hù)意識(shí)的增加，湖南省農(nóng)村居民對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)注度也逐步提升，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)改造，大量農(nóng)村居民承包地被征收、征用，農(nóng)業(yè)耕作也不再是農(nóng)村家庭的主要收入，選擇居住地也不僅僅局限于承包田所在地的范圍內(nèi)，靈活居住的意愿明顯提升。綜合來看，半數(shù)以上居民逐漸增加了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的清晰認(rèn)定，相應(yīng)農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的意愿也相應(yīng)提升，且隨著城市化進(jìn)程的加快，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民數(shù)量也逐漸增多，他們對(duì)政府制定的宅基地退出政策抱有較高的預(yù)期。

當(dāng)然，一方面，存在少部分年紀(jì)較大的居民對(duì)政策了解程度缺失，對(duì)流轉(zhuǎn)后的生活保障情況還存在擔(dān)憂，加之對(duì)宅基地存在深厚的文化感情，選擇將宅基地繼續(xù)留傳。另一方面，部分農(nóng)村居民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知根深蒂固，進(jìn)而抑制了流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)行為。條件充足的情況下，農(nóng)戶對(duì)于出租、置換等流轉(zhuǎn)方式會(huì)比較信任，也只會(huì)在得到合理保障的前提下響應(yīng)宅基地?fù)Q房政策，他們期望與城市居民享受同等待遇，具備充足可靠的生活保障，但得不到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，他們寧肯閑置也不愿流轉(zhuǎn)退出宅基地。因此，在全面完成確權(quán)工作的同時(shí)，政府應(yīng)配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，尊重農(nóng)民意愿，因地制宜，分類指導(dǎo)，做好法律法規(guī)宣傳工作，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象稍加放寬限制，扎實(shí)推進(jìn)“三塊地”試點(diǎn)工作，采取各種安置補(bǔ)償方式引導(dǎo)農(nóng)民從留傳走向退出。

1.3 政府政策實(shí)施調(diào)查分析

1.3.1 政策實(shí)施進(jìn)程

“中央一號(hào)”文件中針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，頒布《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，不斷完善農(nóng)村宅基地管理制度，引導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[3]。

湖南省位于中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相較發(fā)達(dá)，人口分布相對(duì)密集，而相比于中央，地方的探索意愿更為強(qiáng)烈。以長(zhǎng)沙縣為例，根據(jù)地方政府的部署安排，在全縣范圍內(nèi)實(shí)施了增減掛鉤項(xiàng)目，采取“政府主導(dǎo)，國(guó)土牽頭，部門聯(lián)動(dòng)，公司組織，社區(qū)實(shí)施，群眾支持”的工作機(jī)制，按照“以獎(jiǎng)代投”的方式，步步為營(yíng)，完成政府管理部門的指標(biāo)任務(wù)[4]。

為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提升農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，20世紀(jì)90年代農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在國(guó)內(nèi)開始試點(diǎn)，改革措施包括戶籍制度改革、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、耕地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)等，但目前農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀仍然跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，計(jì)劃2020年起政府開始實(shí)行具體措施，大力支持盤活利用閑置住宅及宅基地，這是農(nóng)村宅基地政策的一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)[5]。

1.3.2 政策實(shí)施結(jié)果和問題

針對(duì)農(nóng)村土地使用情況開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以下3個(gè)問題。1）現(xiàn)階段，農(nóng)村土地的使用數(shù)量和面積呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，單戶宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)，農(nóng)村宅基地閑置且利用低效。2）工業(yè)化水平不斷提升，而目前農(nóng)村宅基地面積呈現(xiàn)只增未減，與大量人口遷出農(nóng)村的現(xiàn)狀相背離，一定程度上反映出土地資源嚴(yán)重的低效利用問題。3）隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期，城鎮(zhèn)擴(kuò)張不斷推進(jìn)，既要保障基本的耕地儲(chǔ)備，又要滿足工業(yè)化、城市化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的硬性需求，僅依靠對(duì)集體土地的征用顯得捉襟見肘，因此提升土地集約利用率，探尋農(nóng)村宅基地在土地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的利用價(jià)值，已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐中關(guān)注的焦點(diǎn)。

2 農(nóng)村宅基地?fù)Q房政策的思考

2.1 農(nóng)村宅基地?fù)Q房政策的實(shí)質(zhì)

農(nóng)村宅基地?fù)Q房模式，實(shí)質(zhì)是在不減少耕地總量的基礎(chǔ)上對(duì)土地用途的一種改變。鄉(xiāng)村建設(shè)用地減少與城市用地增加掛鉤，而城市建設(shè)用地增加與農(nóng)民定居城市掛鉤，從而為大城市近郊城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)開辟了新路徑。宅基地?fù)Q房、農(nóng)村建設(shè)用地集約管理本質(zhì)上也是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的城市化，最終目標(biāo)是要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，為農(nóng)民增收，改善農(nóng)民生活條件。

2.2 模式實(shí)施關(guān)鍵

農(nóng)村宅基地?fù)Q房是一場(chǎng)自上而下的變革，保障農(nóng)民利益為至關(guān)重要的一步。如果補(bǔ)償方案不公平，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就得不到保證，土地出讓金就無法用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)民的社會(huì)保障就得不到滿足。

2.2.1 形成以工促農(nóng)的可持續(xù)發(fā)展模式

集中居住能做到改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，且對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式也進(jìn)行了優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，農(nóng)民不增收，小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展就如同空中樓閣。為了從土地上解放農(nóng)民，有必要發(fā)展能夠吸收剩余農(nóng)村勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)。因此，農(nóng)村宅基地?fù)Q房的推行不能急于求成，必須選擇一個(gè)具有工業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件的城鎮(zhèn)，并制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)情的發(fā)展計(jì)劃，融入地方特色，預(yù)留出2～3個(gè)產(chǎn)業(yè)足夠的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 保證政府的財(cái)政和運(yùn)營(yíng)實(shí)力

盡管在集中居住區(qū)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)中實(shí)施了多渠道的融資方式，但其主要來源仍然是政府財(cái)政資金。此外，在集中居住區(qū)建設(shè)期間，出售經(jīng)營(yíng)性土地的收入與資本投資不匹配，所謂的資本平衡是一個(gè)全面而動(dòng)態(tài)的過程，需要地方政府擁有提供啟動(dòng)資金的財(cái)政資源。另一方面，農(nóng)村宅基地置換涉及多方主體，調(diào)動(dòng)各方面積極因素、平衡和協(xié)調(diào)各方利益、最終實(shí)現(xiàn)多方雙贏的關(guān)鍵取決于政府的運(yùn)營(yíng)和管理水平。

3 湖南省農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體建議

3.1 科學(xué)制定村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)涉及交易實(shí)體性質(zhì)的改變，在提高土地利用效率的過程中，農(nóng)民的合理使用要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的新要求，村委會(huì)和鎮(zhèn)政府需按照科學(xué)合理的布局整合現(xiàn)有農(nóng)村現(xiàn)有土地資源，嚴(yán)格把控村莊建設(shè)用地及宅基地用地的建設(shè)規(guī)模。提高土地利用率，將目前閑置荒廢的農(nóng)村宅基地變廢為寶，舊地新建。新農(nóng)村建設(shè)是轉(zhuǎn)移過程中的關(guān)鍵問題，按照城鄉(xiāng)建設(shè)的新要求，制定符合新農(nóng)村建設(shè)的土地利用總體規(guī)劃，充分利用農(nóng)村宅基地存量，嚴(yán)格控制增量，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

3.2 明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)民進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是要明確其所有權(quán)，需要為農(nóng)民頒發(fā)房屋使用證書，保障農(nóng)村居民對(duì)宅基地的合法使用權(quán)，這也是維護(hù)權(quán)利的重要途徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖南省部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶依然沒有宅基地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證書，產(chǎn)權(quán)登記僅存留于村委會(huì)簡(jiǎn)要記載中，信息不夠明確和規(guī)范。土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中容易遭受強(qiáng)勢(shì)群體的侵犯，這對(duì)宅基地退出機(jī)制的有效實(shí)施也很不便，應(yīng)加快確權(quán)進(jìn)程，組織農(nóng)村建設(shè)用地，以有效流轉(zhuǎn)盤活和充分利用，在有限時(shí)期內(nèi)，拆除超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)或閑置或利用低效的土地，手續(xù)不全、未遵循鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)計(jì)劃的宅基地不得翻修或重建。

3.3 構(gòu)建公開交易平臺(tái)

由于人與土地之間的供求矛盾越來越大，只有建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，才能實(shí)現(xiàn)土地的集約利用和優(yōu)化配置。放寬對(duì)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)交易的要求，必須建立一套以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、政府管理為輔的科學(xué)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。政府和市縣兩級(jí)的國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)土地評(píng)估定級(jí)，確定基準(zhǔn)和土地定價(jià)，同時(shí)建立有效的管理和運(yùn)行機(jī)制，市場(chǎng)監(jiān)管和國(guó)家調(diào)控雙管齊下，科學(xué)指導(dǎo)和適當(dāng)發(fā)展，以建立公平、合理、有序的標(biāo)準(zhǔn)化二級(jí)市場(chǎng)，完善湖南省農(nóng)民使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的改革。政府必須積極建立和規(guī)范中介組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)，以轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，設(shè)立湖南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，合理指導(dǎo)交易市場(chǎng)、交易價(jià)格，評(píng)估土地價(jià)值，提升合同的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，為農(nóng)民增加收益。此外，也要確保土地流轉(zhuǎn)期間的穩(wěn)定性，建立一個(gè)公平、安全和有效的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。

3.4 健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，需要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，必須進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和房屋置換。對(duì)住房的經(jīng)濟(jì)價(jià)值根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)估，并轉(zhuǎn)換為市區(qū)內(nèi)的特定面積的房屋，對(duì)已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村家庭，可參照被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行養(yǎng)老福利保障，建立住房保障機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的居民購買常規(guī)商品房，對(duì)于自愿轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)民，可根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)獲得一次性補(bǔ)償和購買補(bǔ)貼，將遷移到城鎮(zhèn)保障性住房的農(nóng)村居民納入一系列同等范圍內(nèi)的保障，今后征地時(shí)將不再享受賠償權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：趙中正）