栗建明

摘 要 土地流轉(zhuǎn)的目的是合理配置農(nóng)業(yè)資源，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，加速鄉(xiāng)村振興?；诖?，闡述了實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義以及我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，并對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和原因進(jìn)行分析，提出具體的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村;現(xiàn)狀;問題及策略

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.30.056

1 實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 有利于提升土地利用率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

土地流轉(zhuǎn)能實(shí)現(xiàn)土地資源在經(jīng)營者之間的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村土地由粗放性使用向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)單一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.2 可有效釋放農(nóng)村勞動(dòng)力，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對于土地的利用不足，生產(chǎn)經(jīng)營非常分散，農(nóng)民依賴土地又被土地所束縛，使得農(nóng)村勞動(dòng)力資源無法充分釋放，難以創(chuàng)造更多價(jià)值。實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將個(gè)人土地以合同的形式流轉(zhuǎn)給企業(yè)或經(jīng)營大戶，農(nóng)民既可以到流轉(zhuǎn)方企業(yè)就業(yè)，也可以外出就業(yè)，拓寬農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源渠道[1]。

1.3 土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通過土地流轉(zhuǎn)政策可吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。隨著土地越來越集中，社會(huì)資金不斷累積，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營體系會(huì)逐步完善，農(nóng)村公共服務(wù)能力也會(huì)得到提升，同時(shí)還可帶動(dòng)相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地資源豐富，蘊(yùn)含著巨大財(cái)富，從歷年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量逐步增大，取得較好成績的同時(shí)也存在一些問題。

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢明顯，但整體占比不大

自2003年3月土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增加，以“土流網(wǎng)”和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看（圖1），與我國耕地面積

13 500萬公頃的基數(shù)相比，每年平均耕地流轉(zhuǎn)量僅占我國耕地總面積的12.46%～25.41%。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異性較大

全國不同地區(qū)之間，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例具有較大差異，比較突出的特征為東高西低。例如，東部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)較活躍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求高、占比大，浙江寧波和江蘇蘇州2018年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例分別占全國土地流轉(zhuǎn)總量的27%和23%，但是中西部地區(qū)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地綜合利用率較低，2018年中部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平均比例為7%～8%;西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量最少，占比4%～5%。

2.3 農(nóng)村各類型土地流轉(zhuǎn)利用不均衡

如圖2所示，從當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用類型來看，多數(shù)流轉(zhuǎn)土地仍用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其他農(nóng)副加工及基礎(chǔ)工商業(yè)用地較少，土地流轉(zhuǎn)交易也以耕地為主，其他林草地等流轉(zhuǎn)面積較小。土地利用的結(jié)構(gòu)依然不太合理，綜合效益未得到充分發(fā)揮。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因分析

2.4.1 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)代理人或主體不明確

因未對土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)代理人或產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致利益主體的模糊性容易帶來多種利益沖突。同時(shí)我國相關(guān)法律法規(guī)體制尚不完善，對于流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的各類利益矛盾難以及時(shí)、妥善解決，尤其是對處于弱勢地位的農(nóng)戶和外來流轉(zhuǎn)個(gè)人造成的利益損失較大，大大打擊了農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)人的積極性，增加其土地流轉(zhuǎn)顧慮。雖然我國一直在推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，土地流轉(zhuǎn)面積也在增加，但仍然存在較大空間，仍有很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較慢，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)[2]。

2.4.2 土地流轉(zhuǎn)的形式不合理

實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的主要目的是降低土地資源閑置率，提升土地產(chǎn)值產(chǎn)量。雖然當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)已成為了各地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的主要措施，但從流轉(zhuǎn)形式來看，除東部發(fā)達(dá)地區(qū)外，目前大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有分散性、小規(guī)模性，土地集中程度并不高，也使得土地經(jīng)營的效益較低。因各區(qū)域地理位置、區(qū)域資源上的差距，使得土地自身的利用價(jià)值存在較大差別，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各類配套體系完善，土地創(chuàng)造的價(jià)值更大。但中西部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較弱，配套體系不完整，土地流轉(zhuǎn)的前期建設(shè)成本高，后期效益實(shí)現(xiàn)也受區(qū)域位置等因素影響。

2.4.3 土地流轉(zhuǎn)缺乏正確引導(dǎo)

土地流轉(zhuǎn)政策推行以來，各地政府加大了工作力度，一方面鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，將勞動(dòng)力從土地上解放出來，另一方面鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)大戶和各類企業(yè)進(jìn)行土地承包，推進(jìn)規(guī)模化生產(chǎn)。但很多地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作中，將流轉(zhuǎn)的重心放在優(yōu)質(zhì)農(nóng)田上，而對于集體和個(gè)人所有的非退耕還林的荒坡、林草地等比較忽視，使得這些土地資源長期空置，未得到合理利用。同時(shí)，流轉(zhuǎn)土地在利用形式上基本相同，大多數(shù)仍為農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖，其他利用較少。

3 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)策略

3.1 明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)積極性

就目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)情況來看，主要包括3個(gè)方面：1）農(nóng)民具有自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利;2）農(nóng)民具有按戶承包的權(quán)利;3）農(nóng)民具有土地使用權(quán)而其所有權(quán)歸國家所有。農(nóng)民本身屬于土地承包人，如再將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方，其承包權(quán)變?yōu)榱素?cái)產(chǎn)權(quán)而非債權(quán)。而土地流轉(zhuǎn)方獲得的也僅是土地經(jīng)營權(quán)，且承包期限也有限制，土地所產(chǎn)生的價(jià)值按一定比例進(jìn)行三方分配，在目前制度體系不太健全的情況下，各方利益分割存在沖突風(fēng)險(xiǎn)[3]?；诖?，應(yīng)積極地將農(nóng)民的土地承包權(quán)上升為永久性歸屬權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步延長土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營期限，從而保證農(nóng)民和流轉(zhuǎn)方在土地流轉(zhuǎn)中的利益主體地位，更好地調(diào)動(dòng)其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.2 進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，尤其是中西部地區(qū)應(yīng)在原有的換地模式、個(gè)人出租或小規(guī)模承包模式上，學(xué)習(xí)東部地區(qū)的“反包倒租”模式，農(nóng)戶以土地入股享有集體股權(quán)，將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)戶按收益分紅。通過創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，提升土地流轉(zhuǎn)交易量，讓農(nóng)村閑置土地更加集中，便于推進(jìn)土地的規(guī)?；?，便于發(fā)展大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正面引導(dǎo)，促進(jìn)土地資源多元化利用

各地方政府應(yīng)深入學(xué)習(xí)和研究土地承包和土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，明確土地流轉(zhuǎn)的重要性和根本目的，熟悉土地流轉(zhuǎn)的基本程序，積極加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳和思想教育，提升廣大農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知，同時(shí)積極與各類社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系，搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對接平臺(tái)，并根據(jù)自身實(shí)際出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)各類企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，除耕地流轉(zhuǎn)外，還包括林草地、坡地、濕地等各類能帶來實(shí)際效益的土地資源，土地利用除農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖外，還要包括農(nóng)產(chǎn)品加工園地、物流和交通以及水利工程等基礎(chǔ)配套建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)不同資源的最大化利用，創(chuàng)造出更大效益。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)惠民政策，對激活農(nóng)村土地活力、增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興意義重大。各地在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中需要做到因地制宜，要明確土地產(chǎn)權(quán)，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)積極性;要不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式;還要加強(qiáng)正面引導(dǎo)和支持，促進(jìn)農(nóng)村土地的多元化利用。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 吳曉玲.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與改革對策研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2019（9）：28-29.

[3] 李穎.農(nóng)村土地利用效率的提升研究[J].城市住宅，2019（8）：205-206.

（責(zé)任編輯：趙中正）