李清宇，馬 騰

(1，2.蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

習(xí)近平總書(shū)記于2013年在湘西考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧的概念。在2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，要加強(qiáng)對(duì)脫貧工作績(jī)效的社會(huì)監(jiān)督，可以通過(guò)建立第三方評(píng)估機(jī)制，以增強(qiáng)脫貧工作績(jī)效的可信度。第三方評(píng)估發(fā)端于20世紀(jì)70年代的美國(guó)，最初是針對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，希冀以獨(dú)立第三方的外部力量來(lái)促使其改善作為，改變傳統(tǒng)公共管治工具效果不佳的狀況[1]286。我國(guó)于2016年將第三方評(píng)估引入精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐，第三方評(píng)估數(shù)據(jù)與國(guó)家農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等官方數(shù)據(jù)一起被列入各地政府考核指標(biāo)，成為精準(zhǔn)扶貧效果監(jiān)測(cè)的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，第三方評(píng)估作為脫貧工作績(jī)效社會(huì)監(jiān)督的有效手段，在對(duì)其成績(jī)予以肯定的同時(shí)，有必要從法治角度對(duì)該制度在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題予以研究。

一、第三方評(píng)估的法理闡釋與價(jià)值定位

對(duì)于第三方評(píng)估制度的理論基礎(chǔ)探討，公共管理領(lǐng)域的學(xué)者們從合作治理、委托代理、綜合評(píng)價(jià)、公共治理等方面進(jìn)行了諸多研究，在技術(shù)層面重點(diǎn)關(guān)注第三方評(píng)估的專業(yè)性與獨(dú)立性及其在政府與大眾間發(fā)揮的溝通作用。若要解決該制度在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐困境，保障運(yùn)行效果，需要將眼光向上調(diào)整、向遠(yuǎn)投射，探究其中的法理脈絡(luò)與價(jià)值導(dǎo)向。

(一)第三方評(píng)估體現(xiàn)行政法治的要求

法治是規(guī)則之治，其核心是通過(guò)對(duì)公權(quán)的必要限制來(lái)保障私權(quán)。行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，為防止其過(guò)度擴(kuò)張侵害公民權(quán)利，因此應(yīng)由立法設(shè)限。而為保證立法的實(shí)施效果，需采用內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等各種方式形成完整的權(quán)力監(jiān)督體系，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、合理行政。

在扶貧工作中，地方政府部門從貧困戶的認(rèn)定到扶貧措施的制定實(shí)施、扶貧資金的管理使用上享有絕對(duì)的權(quán)力。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是精準(zhǔn)識(shí)別，核心內(nèi)涵是扶貧措施的制定與實(shí)施，扶貧領(lǐng)域的貪污腐敗與違法行政不僅會(huì)侵蝕扶貧成果，更會(huì)蠶食人民群眾對(duì)扶貧成效的信任?，F(xiàn)階段，我國(guó)主要通過(guò)上級(jí)抽查、專門監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督形式來(lái)控制扶貧行政部門的權(quán)力。而內(nèi)部控權(quán)模式的封閉性特質(zhì)，易引發(fā)形式主義弊病，實(shí)踐中基層部門出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧異化成“精準(zhǔn)填表”的現(xiàn)象[2]。因此，充分利用社會(huì)監(jiān)督力量，與內(nèi)部監(jiān)督一起增強(qiáng)監(jiān)督合力，就成為精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督體系設(shè)置的必然選擇。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中的第三方評(píng)估組織主要以高校及科研機(jī)構(gòu)為主體，他們是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與貧困戶的中立機(jī)構(gòu)，與扶貧政策的落實(shí)情況無(wú)直接利益關(guān)系，能最大程度避免行政部門“自彈自唱”現(xiàn)象，保證脫貧工作績(jī)效的獨(dú)立性與公信力。

就權(quán)利保障而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)涉及公眾利益調(diào)整及需要公眾知曉的事項(xiàng)，這不僅是行政機(jī)關(guān)依法履職的要求，更是公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件。行政公開(kāi)是行政法中程序正當(dāng)原則的重要組成部分，我國(guó)在《政府信息公開(kāi)條例》《行政許可法》《行政處罰法》中都有行政公開(kāi)的規(guī)定。公眾對(duì)政府行使權(quán)力的依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果享有知情權(quán)、參與權(quán)，各級(jí)政府部門應(yīng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，推進(jìn)決策、執(zhí)行、結(jié)果公開(kāi)。在精準(zhǔn)扶貧中，扶貧對(duì)象即建檔立卡戶不僅有權(quán)知曉當(dāng)?shù)氐姆鲐氄摺㈨?xiàng)目、資金的情況，更有權(quán)了解扶貧部門所采取或擬采取的與其自身利益相關(guān)的精準(zhǔn)幫扶措施。而當(dāng)前的扶貧管理過(guò)程中，往往是由村委會(huì)不定期通知貧困戶領(lǐng)取扶貧款，貧困戶對(duì)具體扶貧措施、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)常是一頭霧水。第三方評(píng)估機(jī)制的引入，可以倒逼扶貧部門完善扶貧信息公開(kāi)機(jī)制，在陽(yáng)光下行使權(quán)力，更好地保障扶貧對(duì)象的知情權(quán)。

(二)第三方評(píng)估利于社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)

公正是人類社會(huì)的永恒追求，也是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)制度優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值標(biāo)桿?！安换脊讯疾痪?，不患貧而患不安”是中國(guó)人從古至今的一種普遍的社會(huì)心理，因此，公平公正也是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。黨的十八大報(bào)告中提出要建設(shè)社會(huì)公平保障體系，十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，這就是社會(huì)公正理念在現(xiàn)實(shí)生活中的具體落實(shí)。

在現(xiàn)代社會(huì)中，貧困不再是單純的個(gè)人問(wèn)題，而與整個(gè)社會(huì)分配機(jī)制不公正間有著密切的關(guān)系。國(guó)家對(duì)貧困人口的態(tài)度，是執(zhí)政者是否“以人為本”的最直接體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)累計(jì)減貧7億多人，截至2019年末，農(nóng)村貧困人口降至551萬(wàn)，比上年末減少1109萬(wàn)人[3]。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)不但是國(guó)內(nèi)發(fā)展的偉大成就，也為世界消除貧困做出了貢獻(xiàn)。實(shí)踐中，扶貧部門積極進(jìn)行行政給付，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、醫(yī)療保障等多種脫貧措施，賦予精準(zhǔn)扶貧對(duì)象以財(cái)物支持或相關(guān)的物質(zhì)權(quán)益(如養(yǎng)殖補(bǔ)助、教育補(bǔ)助)，可以確保貧困群體切實(shí)享受憲法規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助權(quán)，保障貧困群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估是以貧困人口識(shí)別及退出準(zhǔn)確率、貧困戶對(duì)幫扶工作滿意度為評(píng)估內(nèi)容，以是否實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以檢驗(yàn)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)情況為目標(biāo)的評(píng)估方式。只有準(zhǔn)確確定幫扶對(duì)象，才能使有針對(duì)性的幫扶惠及真正有需要的人；只有建立及時(shí)有效的退出機(jī)制，才能提高資源利用效率，避免不當(dāng)浪費(fèi)，最終達(dá)到社會(huì)公正的效果。第三方評(píng)估在檢驗(yàn)政府扶貧績(jī)效的同時(shí)，還可以推進(jìn)政府積極履行行政給付職能，使其將更多的精力放在保障貧困群體生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及維護(hù)社會(huì)公正上。對(duì)貧困群體而言，第三方評(píng)估給他們帶來(lái)了表達(dá)意見(jiàn)的契機(jī)，使其能參與到與自己切身利益密切相關(guān)的活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，改變以往政府動(dòng)而農(nóng)民不動(dòng)的現(xiàn)象，也可以打破地方政府的信息壟斷，為扭轉(zhuǎn)中央政府的信息劣勢(shì)地位提供有力支撐[4]，還可以為制定更公正的政策奠定基礎(chǔ)。

二、第三方評(píng)估模式及亮點(diǎn)：基于甘肅的實(shí)證分析

(一)第三方評(píng)估的核心及程序

第三方評(píng)估是一種社會(huì)監(jiān)督模式，非常適用于當(dāng)今監(jiān)管需求不斷增多而政府資源相對(duì)不足的情況。具有專門知識(shí)的社會(huì)資源介入，對(duì)降低政府成本、提高績(jī)效方面有顯著意義，對(duì)社會(huì)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有很大的促進(jìn)作用[5]3。第三方評(píng)估大致包括高校專家評(píng)估、專業(yè)公司評(píng)估、社會(huì)代表評(píng)估、民眾參與評(píng)估四種模式類型[6]，我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域多采用第一、二種類型。甘肅省在“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中首次提出建立貧困人口脫貧第三方評(píng)估機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果作為最終核定脫貧成效的重要依據(jù)?！陡拭C省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第四十六條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全第三方評(píng)估機(jī)制，但未涉及第三方評(píng)估主體以及具體工作程序。在2018年的《甘肅省精準(zhǔn)脫貧驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定程序》(甘辦發(fā)[2018]50號(hào))中，明確第三方評(píng)估的內(nèi)容為：對(duì)擬退出貧困縣“三率一度”(綜合貧困發(fā)生率、脫貧人口錯(cuò)退率、貧困人口漏評(píng)率和群眾認(rèn)可度)進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，并同步檢查脫貧攻堅(jiān)部署、重大政策措施落實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善、后續(xù)幫扶計(jì)劃及鞏固提升工作安排等情況，匯總分析形成貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查報(bào)告，提出是否達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定意見(jiàn)。

實(shí)踐中，第三方評(píng)估人員的選擇及工作主要分三步進(jìn)行：第一步是確定評(píng)估人員，并由高校對(duì)評(píng)估人員組織培訓(xùn)。由省扶貧辦組織各高校碩士研究生作為第三方評(píng)估人員，對(duì)貧困縣、貧困村的脫貧攻堅(jiān)落實(shí)狀況進(jìn)行集中檢驗(yàn)評(píng)估。待評(píng)估人員確定后，由相應(yīng)高校發(fā)放扶貧資料并邀請(qǐng)參加過(guò)扶貧調(diào)研的帶隊(duì)老師對(duì)評(píng)估流程進(jìn)行講解；第二步是高校組織評(píng)估人員進(jìn)行實(shí)地評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果通過(guò)相應(yīng)系統(tǒng)軟件上報(bào)國(guó)務(wù)院及省扶貧辦。評(píng)估內(nèi)容主要包括貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率和幫扶工作滿意度，核查脫貧攻堅(jiān)重大政策落實(shí)到戶的情況及因脫貧質(zhì)量不高、幫扶工作不實(shí)而導(dǎo)致的返貧問(wèn)題。評(píng)估主體的核實(shí)重點(diǎn)在于貧困戶的家庭收入是否達(dá)標(biāo)及是否實(shí)現(xiàn)了“兩不愁，三保障”；第三步是就評(píng)估工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向村干部及縣扶貧辦工作人員進(jìn)行核實(shí)，對(duì)可能存在漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)、錯(cuò)退等問(wèn)題的，由村干部出具情況說(shuō)明及處理意見(jiàn)，對(duì)存在問(wèn)題予以解決。

(二)分省交叉評(píng)估與APP數(shù)據(jù)采集優(yōu)勢(shì)

第三方評(píng)估采用分省交叉評(píng)估制度，包括國(guó)家委托、省級(jí)政府委托等。如甘肅省2018年6個(gè)片區(qū)脫貧摘帽縣的第三方評(píng)估由長(zhǎng)安大學(xué)、陜西師范大學(xué)、信陽(yáng)師范學(xué)院進(jìn)行。12個(gè)省列插花型脫貧摘帽縣則由省上委托的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，由蘭州大學(xué)、蘭州理工大學(xué)進(jìn)行城際交換評(píng)估，即由蘭州市高校師生對(duì)相鄰地級(jí)市的脫貧攻堅(jiān)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。這種異地評(píng)估模式有利于避免評(píng)估地政府部門對(duì)評(píng)估行為的干預(yù)及人情因素對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響，預(yù)防高校與評(píng)估當(dāng)?shù)卣ハ帱c(diǎn)贊現(xiàn)象的發(fā)生，保證評(píng)估的客觀性、公正性。我國(guó)扶貧部門的行政權(quán)是由中央政府進(jìn)行宏觀管理和制度設(shè)計(jì)的，省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)本省扶貧事項(xiàng)，市縣負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。防止行政權(quán)濫用的重要手段是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的制約、強(qiáng)化內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督。市縣扶貧部門大多以上級(jí)部門的規(guī)章、政策性文件為依據(jù)來(lái)行使權(quán)力，通過(guò)第三方評(píng)估，可以在上級(jí)主管部門與市縣扶貧部門之間建立溝通橋梁，檢驗(yàn)市縣扶貧攻堅(jiān)落實(shí)情況，對(duì)地方行使行政職權(quán)形成拘束力。分省交叉評(píng)估的推行有利于破除地方官場(chǎng)的保護(hù)主義、排除地方干預(yù)，為扶貧對(duì)象提供新的發(fā)聲渠道。第三方評(píng)估對(duì)扶貧成效監(jiān)督的材料并非來(lái)源于扶貧部門的表格、文件，而是來(lái)自扶貧對(duì)象對(duì)脫貧成效的滿意度，第三方評(píng)估組織對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督離不開(kāi)扶貧對(duì)象參與權(quán)的保證與表達(dá)權(quán)的行使。從這個(gè)角度來(lái)看，第三方評(píng)估貫通了上級(jí)主管部門與精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的溝通。

在數(shù)據(jù)采集方面，第三方評(píng)估中通過(guò)APP問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行，采集內(nèi)容包括農(nóng)戶基本信息與收入、“兩不愁、三保障”落實(shí)情況、政府部門實(shí)施的產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧政策。第三方評(píng)估的數(shù)據(jù)采集注重真實(shí)性，由兩名評(píng)估員對(duì)貧困戶進(jìn)行評(píng)估，其中一名評(píng)估員在手機(jī)上提前下載相應(yīng)APP并就采集的內(nèi)容與扶貧對(duì)象進(jìn)行交流，另一名評(píng)估員負(fù)責(zé)對(duì)提問(wèn)過(guò)程進(jìn)行錄音。這樣的采集方式有利于排除基層扶貧部門對(duì)信息采集的不當(dāng)干預(yù)，使采集的數(shù)據(jù)能真實(shí)反映扶貧工作中存在的問(wèn)題。同時(shí)，問(wèn)卷調(diào)查在計(jì)算農(nóng)戶人均純收入時(shí)將政府的臨時(shí)性補(bǔ)助(如節(jié)日補(bǔ)助)及尚未變現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品等不穩(wěn)定的收入排除，以期得出貧困戶真實(shí)的收入數(shù)據(jù)。這有利于預(yù)防扶貧部門通過(guò)給予貧困戶一次性臨時(shí)補(bǔ)助來(lái)完成脫貧指標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕扶貧領(lǐng)域的“被脫貧”“數(shù)字脫貧”等弄虛作假問(wèn)題。最后，通過(guò)APP完成問(wèn)卷并直接將數(shù)據(jù)上傳給國(guó)務(wù)院扶貧辦，可以減少數(shù)據(jù)被篡改的可能性，使上級(jí)部門能夠獲得第一手的扶貧數(shù)據(jù)，為上級(jí)部門了解政策的具體落實(shí)情況、優(yōu)化改進(jìn)扶貧政策提供了途徑。

甘肅省第三方評(píng)估的數(shù)據(jù)采集同時(shí)也注重時(shí)效性。2020年新冠疫情的爆發(fā)使我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、工資收入等受到了很大影響，剛剛脫貧的農(nóng)戶本身抵御災(zāi)害的能力較弱，疫情的爆發(fā)又增加了他們返貧的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，甘肅省第三方評(píng)估的數(shù)據(jù)采集結(jié)合當(dāng)下疫情防控和脫貧攻堅(jiān)工作，注重對(duì)扶貧對(duì)象在疫情期間就業(yè)情況、家庭收入等數(shù)據(jù)的收集，防范“因疫返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。通過(guò)對(duì)疫情期間貧困戶信息的采集，有利于將返貧治理規(guī)律同疫情防控規(guī)律相結(jié)合，有效鞏固脫貧成果，確保全省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成。

三、第三方評(píng)估法治保障存在的問(wèn)題

(一)第三方評(píng)估制度的立法保障不足

我國(guó)自1986年起開(kāi)展大規(guī)模扶貧工作以來(lái)(1)我國(guó)扶貧事業(yè)發(fā)展分為五個(gè)階段，分別是：小規(guī)模救濟(jì)式扶貧、體制改革推動(dòng)式扶貧、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧、整村推進(jìn)式扶貧、精準(zhǔn)式扶貧。，一直是由國(guó)家政策進(jìn)行指引與推動(dòng)，尚未制定關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)法律，扶貧領(lǐng)域立法明顯滯后，2015年才走入大眾視野的精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估更是缺乏法律規(guī)制。目前，國(guó)家層面有相當(dāng)數(shù)量的重要扶貧文件(2)我國(guó)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1984 年以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010 年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020 年)》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等9 個(gè)重要文件。轉(zhuǎn)引自何平：《我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的法治保障研究》，《法學(xué)雜志》2018 年第1 期。，實(shí)踐操作中各地多以當(dāng)?shù)刂贫ǖ姆鲐氶_(kāi)發(fā)條例為依托開(kāi)展工作。目前，包括甘肅、四川、云南、廣西、重慶等地在內(nèi)的21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了扶貧開(kāi)發(fā)條例。這些條例無(wú)疑是當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧工作開(kāi)展的重要依據(jù)與保障，但也普遍存在行政色彩濃厚、內(nèi)容較為單一的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)各地條例進(jìn)行梳理，針對(duì)第三方評(píng)估方面的有以下不足：

第一，是否將第三方評(píng)估納入地方法規(guī)，各地做法不同。在21件地方性法規(guī)中，有12件未規(guī)定第三方評(píng)估，占比超過(guò)一半，其中，絕大部分地方的扶貧條例發(fā)布于2016年之前，即條例是在第三方評(píng)估機(jī)制被引入扶貧開(kāi)發(fā)成效考核之前制定的，也有個(gè)別地方如山西、云南2017年發(fā)布或修訂的條例也沒(méi)有規(guī)定第三方評(píng)估。

第二，第三方評(píng)估的具體內(nèi)容，各地法規(guī)規(guī)定也有很大差異。在9件包括有第三方評(píng)估的地方性法規(guī)中，7件法規(guī)在監(jiān)督部分用一個(gè)條文規(guī)定了第三方評(píng)估，1件法規(guī)用兩個(gè)條文進(jìn)行了規(guī)定，1件法規(guī)僅對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目財(cái)政資金的使用要求有第三方評(píng)估。具體見(jiàn)表1。

由此分析可知，各地在第三方評(píng)估的機(jī)構(gòu)組成、人員設(shè)置、評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估結(jié)果利用方面均有不同認(rèn)識(shí)。甚至有些地方雖然在法規(guī)中出現(xiàn)了第三方或者第三方評(píng)估的字眼，但法條作出的是或然而非應(yīng)然的規(guī)定。例如河南、貴州、黑龍江均規(guī)定在扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收中，由扶貧項(xiàng)目管理部門組織相關(guān)部門或者委托第三方進(jìn)行驗(yàn)收，這里的第三方實(shí)質(zhì)上也與精準(zhǔn)扶貧中的第三方評(píng)估不同。

第三，第三方評(píng)估制度與政策的聯(lián)系相當(dāng)緊密，法律供給不足。消除貧困是一個(gè)世界性話題，關(guān)涉到弱勢(shì)群體的生存與發(fā)展權(quán)，很多國(guó)家都是在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行法律規(guī)制。例如英國(guó)的《伊麗莎白濟(jì)貧法》(1601年)、《國(guó)民救濟(jì)法》(1948年)、《社會(huì)保障管理法》(1992年)、《養(yǎng)老金法》(2004年)；美國(guó)的《社會(huì)保障法》(1935年)、《全國(guó)學(xué)校午餐法案》(1946年)、《食物劵法案》(1964年)；德國(guó)的《聯(lián)邦社會(huì)救助法》(1961年)；日本的《生活保護(hù)法》(1945年)、《社會(huì)福利法》(1951年)等[7]15。我國(guó)貧困人口多、扶貧難度大，扶貧工作主要以國(guó)家政策推進(jìn)，其靈活、高效、動(dòng)員力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)十分明顯，但缺乏法律支撐作為制度安排，碎片化、不穩(wěn)定與約束力差的劣勢(shì)也很突出，特別是制度執(zhí)行程序不明與責(zé)任追究的欠缺，難以保障制度的良好運(yùn)行，第三方評(píng)估制度亦是如此。

表1 地方性法規(guī)對(duì)第三方評(píng)估的規(guī)定

(二)第三方評(píng)估組織的知情權(quán)保障不足

保障知情權(quán)是行政法治程序的基本要求，也是精準(zhǔn)扶貧制度施行中的必然選擇。第三方評(píng)估組織評(píng)估結(jié)果的有效性，建立在對(duì)信息的掌握與知情之上。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十條之規(guī)定，扶貧方面的政策、措施及實(shí)施情況屬主動(dòng)公開(kāi)范疇，但實(shí)踐中各級(jí)政府扶貧工作部門與第三方評(píng)估組織之間存在信息不對(duì)稱情形。例如，部分扶貧部門認(rèn)為建檔立卡戶的信息屬于個(gè)人隱私而不應(yīng)公開(kāi)，這明顯與《政府信息公開(kāi)條例》第十九、二十條的規(guī)定相悖?？h級(jí)扶貧部門給予各鄉(xiāng)、各村的扶貧名額固定，某個(gè)申請(qǐng)人建檔立卡資格的獲得將會(huì)直接影響其他申請(qǐng)人資格的獲取，減損其機(jī)會(huì)利益，這不光是建檔立卡戶的個(gè)人信息，也屬于扶貧信息的范疇，關(guān)涉扶貧項(xiàng)目進(jìn)展與扶貧資金的發(fā)放。《甘肅省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第四十二條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)事項(xiàng)向社會(huì)公開(kāi)。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象申請(qǐng)建檔立卡資格時(shí)，即視為其同意扶貧部門公開(kāi)其與扶貧相關(guān)的個(gè)人信息。所以，扶貧部門對(duì)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的個(gè)人信息應(yīng)予公開(kāi)，第三方評(píng)估組織有權(quán)獲取。

另外，從農(nóng)戶角度看，特別在貧困地區(qū)，囿于客觀條件，很多群眾信息獲取渠道單一或不暢，有些政府扶貧部門雖然在各級(jí)國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館、政務(wù)服務(wù)場(chǎng)所等法定場(chǎng)所對(duì)扶貧政策進(jìn)行公開(kāi)，但卻未告知扶貧對(duì)象，造成貧困戶對(duì)具體扶貧措施、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不知曉，僅僅是被動(dòng)領(lǐng)款、簽字，在第三方評(píng)估過(guò)程中也很難切實(shí)參與并提供有價(jià)值的參考建議。實(shí)踐中也有些農(nóng)戶習(xí)慣“等、靠、要”，不愿意退出貧困戶行列，采用隱瞞等手段誤導(dǎo)評(píng)估人員，造成評(píng)估結(jié)果的誤差。

(三)第三方評(píng)估效果的監(jiān)督與相關(guān)主體救濟(jì)保障不足

第三方評(píng)估最主要的目的是以監(jiān)督來(lái)促進(jìn)扶貧實(shí)效，第三方評(píng)估效果如何？對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果不滿，能否獲得救濟(jì)非常重要。

首先，評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用仍待完善。第三方評(píng)估的基本流程包括制定評(píng)估方案、組織評(píng)估實(shí)施、處理評(píng)估數(shù)據(jù)、形成評(píng)估報(bào)告和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用全過(guò)程[8]。對(duì)于評(píng)估結(jié)果，第三方機(jī)構(gòu)上交給委托方之后即完成了委托任務(wù)，委托方即地方政府或地方政府扶貧部門在內(nèi)部使用評(píng)估結(jié)果，是否公之于眾由委托方?jīng)Q定，第三方機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)自行向公眾公開(kāi)報(bào)告內(nèi)容。也就是說(shuō)，第三方評(píng)估是否有效發(fā)揮了監(jiān)督作用，與之有明確利益關(guān)系的救助對(duì)象無(wú)從知曉，民眾無(wú)從參與。

其次，評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)渠道不暢。一方面，第三方評(píng)估是貧困治理的參與者，事實(shí)上享有監(jiān)督權(quán)。有權(quán)利即有救濟(jì)，但現(xiàn)有制度架構(gòu)中并未明示第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利救濟(jì)措施。地方政府的態(tài)度與手段對(duì)第三方評(píng)估的推進(jìn)有重要影響，第三方評(píng)估也很大程度上依托地方政府的配合與工作，評(píng)估組織的主動(dòng)性很有限，對(duì)評(píng)估中存在的障礙也很難進(jìn)行有效反映。另一方面，評(píng)估對(duì)象無(wú)法獲取第三方評(píng)估結(jié)果，但評(píng)估結(jié)果又是決定脫貧的關(guān)鍵因素，這會(huì)使評(píng)估對(duì)象對(duì)之有異議卻無(wú)法獲取救濟(jì)。從表一的分析也可看出，僅有的幾個(gè)規(guī)定了第三方評(píng)估結(jié)果反饋的地方扶貧條例中，也僅限于將其列為當(dāng)?shù)胤鲐毧?jī)效考核內(nèi)容，并未涉及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的規(guī)定與救濟(jì)。以上顯然都是精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估制度建設(shè)法治化需關(guān)注的問(wèn)題。

四、第三方評(píng)估的規(guī)則之治

(一)堅(jiān)持依法進(jìn)行第三方評(píng)估

第三方評(píng)估被引入精準(zhǔn)扶貧中已有四年，實(shí)踐中也已積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。依法治貧、依法評(píng)估，是保障扶貧成效長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化的關(guān)鍵因素。我國(guó)扶貧領(lǐng)域中的政策先行有其必要性與正當(dāng)性，與立法之間并不沖突。政策和法律在內(nèi)容、功能上有一致之處，在適用過(guò)程中也有明顯的互補(bǔ)性。扶貧立法需對(duì)現(xiàn)有政策予以整合，尋求政策法律化途徑，形成貧困治理合力[9]。國(guó)家層面應(yīng)加快扶貧立法進(jìn)程，同時(shí)，應(yīng)以各地扶貧條例的制定修改為契機(jī)，對(duì)第三方評(píng)估給予立法保障，來(lái)呼應(yīng)國(guó)家制定的政府扶貧成效考核政策。

首先，應(yīng)明確第三方評(píng)估是扶貧工作社會(huì)監(jiān)督的必要環(huán)節(jié)，各地不能選擇性適用。其次，應(yīng)劃定第三方評(píng)估主體范圍，界定并適當(dāng)擴(kuò)大有資質(zhì)的主體范圍。例如，在當(dāng)前以高校和科研院所為主的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)中，可增加專業(yè)咨詢公司為輔助，并允許農(nóng)戶代表參與。再次，細(xì)化第三方評(píng)估內(nèi)容、拓寬評(píng)估范疇?，F(xiàn)有地方性法規(guī)中對(duì)第三方評(píng)估評(píng)什么規(guī)定簡(jiǎn)單，怎么評(píng)并無(wú)涉及，評(píng)后怎么辦也不關(guān)心。應(yīng)當(dāng)在立法中加以明確，并將第三方評(píng)估運(yùn)用到整個(gè)扶貧過(guò)程中來(lái)而非僅局限在扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收當(dāng)中。最后，由立法規(guī)定政府與第三方評(píng)估組織的權(quán)利義務(wù)，明確法律責(zé)任承擔(dān)。

(二)落實(shí)信息公開(kāi)、建立評(píng)估結(jié)果公示制度

信息公開(kāi)涉及扶貧對(duì)象的切身利益，也是第三方評(píng)估的基礎(chǔ)。建檔立卡戶信息應(yīng)是扶貧部門信息公開(kāi)的重點(diǎn)對(duì)象。鑒于部分扶貧對(duì)象文化水平較低、參與能力有限，扶貧部門在對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行摸排及回訪時(shí)要主動(dòng)宣講扶貧政策、耐心解答扶貧對(duì)象的問(wèn)題，打消他們的疑慮，確保扶貧對(duì)象可以及時(shí)便捷地獲知扶貧信息。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)是重視血緣、人情的“熟人社會(huì)”，因此實(shí)踐中部分扶貧干部在扶貧名額的審核上可能有優(yōu)親厚友的情況，使得真正的貧困戶權(quán)益無(wú)法得到保障，也成為第三方評(píng)估發(fā)揮效用的阻礙因素。因此，評(píng)估應(yīng)當(dāng)通過(guò)保障扶貧對(duì)象的陳述權(quán)、申辯權(quán)，使其能夠有效參與到與自身利益密切相關(guān)的行政決策中來(lái)，這樣可以消除權(quán)力尋租空間，確?！熬珳?zhǔn)扶貧為了貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧依靠貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧成果由貧困農(nóng)戶共享”[10]。扶貧識(shí)別聽(tīng)證制度可以保障權(quán)利行使，由申請(qǐng)建檔立卡戶參與聽(tīng)證并發(fā)表意見(jiàn)，處理好扶貧申請(qǐng)人的多樣化需要，保障行政決策的科學(xué)性、民主性。另外，扶貧識(shí)別的聽(tīng)證制度可以暢通農(nóng)戶利益表達(dá)渠道，既可以引導(dǎo)和支持扶貧申請(qǐng)人理性合理地表達(dá)訴求、化解矛盾糾紛，又可以增強(qiáng)基層扶貧干部的法治觀念，提高其依法辦事的能力。

另外，扶貧部門要重視第三方評(píng)估結(jié)果的公示。實(shí)踐中，第三方評(píng)估組織將評(píng)估結(jié)果通過(guò)相應(yīng)系統(tǒng)軟件上報(bào)國(guó)務(wù)院及省扶貧主管部門，公眾無(wú)法了解評(píng)估過(guò)程、結(jié)果，缺乏對(duì)第三方評(píng)估的監(jiān)督渠道，一定程度上會(huì)損害第三方評(píng)估的公信力。第三方評(píng)估組織可于評(píng)估結(jié)束后出具相應(yīng)的評(píng)估報(bào)告，并由扶貧部門在扶貧信息公開(kāi)平臺(tái)上進(jìn)行公示，使評(píng)估結(jié)果得以真正發(fā)揮對(duì)地方政府的監(jiān)督作用。

(三)理順第三方評(píng)估相關(guān)方權(quán)利救濟(jì)途徑

監(jiān)督體系法治化要求為監(jiān)督主體提供順暢的權(quán)利行使途徑與權(quán)利救濟(jì)手段。對(duì)第三方評(píng)估組織而言，其相較于地方政府在權(quán)力上居于弱勢(shì)、資金上存在依附，應(yīng)明確第三方評(píng)估組織的訴訟主體地位，健全其參與訴訟的保障機(jī)制。

針對(duì)貧困群體利益缺乏保障的情況，政府應(yīng)加強(qiáng)法律扶貧力度，通過(guò)委托檢察院、法院、律師事務(wù)所等單位深入貧困村，告知扶貧對(duì)象及扶貧申請(qǐng)人維權(quán)渠道并提供法律服務(wù)。在權(quán)利救濟(jì)方式上，考慮到貧困農(nóng)戶能力限制，要允許其以自身能夠理解且方便的手段維護(hù)自身權(quán)益。扶貧部門應(yīng)設(shè)置來(lái)訪接待處，公布舉報(bào)、信訪電話，給群眾提供監(jiān)督平臺(tái)。同時(shí)，扶貧部門應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代優(yōu)勢(shì)，打造集扶貧信息獲取、辦事流程查詢、評(píng)估結(jié)果追蹤、投訴建議接收為一體的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，從而保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，政府部門要完善貧困地區(qū)法律援助制度。通過(guò)擴(kuò)大法律援助覆蓋面、設(shè)置法律援助基金，以建立對(duì)口援助機(jī)制，讓貧困群體在尋求法律幫助之時(shí)，知道去找誰(shuí)、怎么做。

五、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧、全面脫貧是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾，也是必將完成的任務(wù)。對(duì)于惠及全體國(guó)民的政策，要以法律的形式固定下來(lái)、要以法治的途徑保障實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧中的第三方評(píng)估是以中立機(jī)構(gòu)介入、以專業(yè)視角分析、以垂直方式反饋為手段的有效監(jiān)督方式，目的是希冀精準(zhǔn)扶貧工作更加公開(kāi)透明、公平公正、切實(shí)有效。第三方評(píng)估既是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要參考，也是彰顯群眾參與度及話語(yǔ)權(quán)的監(jiān)督制度，在整個(gè)扶貧工作中大有可為。為了保障扶貧實(shí)效，第三方評(píng)估方案在不斷地調(diào)整完善，如2019年在“兩制度、三系統(tǒng)”(3)“兩制度、三系統(tǒng)”是指分省交叉評(píng)估制度、考試認(rèn)證上崗制度，數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)分析系統(tǒng)。基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮減評(píng)估隊(duì)伍人數(shù)、降低成本，增加專家與技術(shù)支持力量、推進(jìn)多元數(shù)據(jù)庫(kù)與信息共享等[11]。加快第三方評(píng)估的法治化進(jìn)程，則能夠更好地保障這一制度的長(zhǎng)效發(fā)展。只有在法律中明確第三方評(píng)估的地位、主體及相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，并提供充分確實(shí)的救濟(jì)渠道，才能最大程度地激發(fā)農(nóng)戶的積極性與參與感，才能更好地提高評(píng)估結(jié)果的可接受性，最終為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。