于明波

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

《1968年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)是英國(guó)戰(zhàn)后制定的一部重要的移民法案，是威爾遜政府時(shí)期(1964—1970年)推行的“限制—融合”移民政策的主要組成部分，它對(duì)英國(guó)以及英聯(lián)邦移民與國(guó)家產(chǎn)生了深刻影響。近年來，國(guó)內(nèi)英國(guó)史學(xué)界日益重視英國(guó)的移民問題，尤其是在宏觀政策方面，相關(guān)研究呈逐步深入的狀態(tài)，并已取得了一系列有價(jià)值的研究成果。目前，隨著英國(guó)移民研究的不斷深化，研究領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，并趨于向微觀層面拓展。筆者擬運(yùn)用英國(guó)的政府內(nèi)閣文件以及議會(huì)辯論記錄等檔案材料，著重分析該移民法產(chǎn)生的主要原因、演變的歷史軌跡及其影響，以深化對(duì)英國(guó)戰(zhàn)后移民政策的認(rèn)識(shí)以及加深對(duì)政黨政治的理解。

一、移民潮的肇啟與涌動(dòng)

戰(zhàn)后初期，英聯(lián)邦國(guó)家與地區(qū)的移民大量涌入英國(guó)，并引發(fā)了諸多社會(huì)問題，英國(guó)社會(huì)對(duì)待移民的態(tài)度由此而逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。《1962年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)的頒布標(biāo)志著戰(zhàn)后英國(guó)移民政策由自由開放轉(zhuǎn)向限制管控。該法限制來自英聯(lián)邦國(guó)家的移民，但并不包括《1948年國(guó)籍法》(BritishNationalityAct1948)規(guī)定的“英國(guó)及其殖民地公民”(Citizen of the United Kingdom and Colonies)。因此，自1963年12月12日肯尼亞獨(dú)立后，境內(nèi)歸屬于“英國(guó)及其殖民地公民”的亞裔人便開始陸陸續(xù)續(xù)地向英國(guó)移民。起初，人數(shù)規(guī)模較小且波動(dòng)較大，平均每月不足400人。但是，到了1967年下半年，進(jìn)入英國(guó)的肯尼亞亞裔移民人數(shù)突然猛增，增至平均每月1 000多人，以致1967年英國(guó)接收的亞裔移民人數(shù)是之前兩年的2倍。(1)Exempt United Kingdom Citizens from East Africa Monthly Figures of Admission-Summary,1965-7:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,12th February,1968,The National Archives,CAB/129/135.進(jìn)入1968年，該數(shù)字有增無減，僅前兩個(gè)月就高達(dá)1.3萬人，平均每月進(jìn)入英國(guó)的人數(shù)達(dá)6 000之眾，幾乎與1967年的移民人數(shù)相持平。[1]79英國(guó)社會(huì)為此而嘩然。新聞媒體連篇累牘地報(bào)道如此之類的新聞：大批亞裔人在肯尼亞瘋搶前往英國(guó)的飛機(jī)票；肯尼亞機(jī)場(chǎng)到處排著準(zhǔn)備前往英國(guó)的隊(duì)伍；英國(guó)的飛機(jī)場(chǎng)因大批亞裔人的到來而出現(xiàn)人滿為患的場(chǎng)景；等等。英國(guó)《每日鏡報(bào)》(DailyMirror)警告道：“國(guó)家現(xiàn)在面臨著來自肯尼亞亞裔移民洪水泛濫(失控)的危險(xiǎn)?！盵2]214肯尼亞亞裔移民危機(jī)由此爆發(fā)。

該危機(jī)爆發(fā)的主要根源在于肯尼亞政府強(qiáng)推“非洲化”政策(Africanization Policy)。從19世紀(jì)中葉開始，伴隨著歐洲列強(qiáng)瓜分非洲狂潮的興起，在英國(guó)政府的鼓勵(lì)與支持下，大批印度人進(jìn)入英屬肯尼亞殖民地。時(shí)至1951年，在肯尼亞的印裔移民人數(shù)是歐裔移民人數(shù)的3倍以上。[3]136他們積極開展貿(mào)易活動(dòng)，積累了巨額財(cái)富，肯尼亞的國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至經(jīng)濟(jì)命脈幾乎由他們所掌控與壟斷。據(jù)1964年的資料顯示，該國(guó)約80%的社會(huì)財(cái)富則由印裔人所占有。[4]342

自獨(dú)立后，肯尼亞政府開始著手推行“非洲化”政策。例如，依據(jù)新法律的規(guī)定，出生在肯尼亞或其父母一方出生在肯尼亞的亞裔人將自動(dòng)成為肯尼亞公民；不承認(rèn)雙重國(guó)籍；對(duì)于在肯尼亞擁有其他國(guó)籍的公民，給予兩年時(shí)間予以申請(qǐng)加入肯尼亞國(guó)籍；等等。然而，在當(dāng)時(shí)肯尼亞的20萬亞裔人口中，大約有12萬人不愿加入肯尼亞國(guó)籍，仍希望保留自己的英國(guó)公民身份，這自然激起了以非洲人為主體的肯尼亞社會(huì)的不滿與憤怒。在堅(jiān)信“肯尼亞是非洲人的肯尼亞”的同時(shí)，人們認(rèn)為亞裔人在肯尼亞民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，因而愈加質(zhì)疑亞裔人對(duì)肯尼亞的忠誠(chéng)度，并指出這些控制著肯尼亞經(jīng)濟(jì)命脈的亞裔人的所作所為是為了繼續(xù)掠奪肯尼亞黑人。[3]140

1967年，肯尼亞政府加大推行“非洲化”政策的力度，總統(tǒng)J.肯雅塔(Jomo Kenyatta)公開發(fā)表演講，毫不忌諱地聲稱那些因昔日虐待和盤剝非洲人而腦滿腸肥的非非洲人不僅沒有認(rèn)識(shí)到這個(gè)國(guó)家已經(jīng)獨(dú)立了，而且還想繼續(xù)欺壓非洲人。他還有針對(duì)性地指出，一些“坐擁巨額財(cái)富”亞裔商人依然漠視普通非洲人的尊嚴(yán)，“他們當(dāng)中的一些人甚至還沒有意識(shí)到情況現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了變化。這是對(duì)他們的最后警告，除非他們改變自己的方式，否則，他們對(duì)政府實(shí)施的任何針對(duì)他們所采取的舉措的指責(zé)都是荒謬的”。[5]164肯尼亞政府相繼頒布了《肯尼亞移民法》(Kenya’sImmigrationAct)和《貿(mào)易許可法》(TradeLicensingAct)，不斷削弱其境內(nèi)亞裔人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。這些舉措令那些不愿加入肯尼亞國(guó)籍的亞裔人惶恐不安，加緊逃之夭夭。由于印度和巴基斯坦業(yè)已獨(dú)立，他們已無法重返南亞次大陸，因此，只能以“英國(guó)及其殖民地公民”的身份移居英國(guó)。

英國(guó)政府早已關(guān)注到這一情況。在1965年的一份名為《東非亞裔移民》(ImmigrationofAsiansfromEastAfrica)的備忘錄中，時(shí)任內(nèi)政大臣的F.索斯凱斯(Frank Soskice)曾提醒內(nèi)閣大臣們應(yīng)注意到東非新獨(dú)立國(guó)家的亞裔人口動(dòng)態(tài)問題：“我們不能精確統(tǒng)計(jì)非洲到底有多少這樣的人，但保守估算，肯尼亞大約有15萬人，烏干達(dá)和坦噶尼喀大約有10萬人，馬拉維以及其他地區(qū)(包括亞裔移民親屬)大約有2.5萬至3.5萬人?！彼J(rèn)為：“根據(jù)目前的《英聯(lián)邦移民法》(即《1962年英聯(lián)邦移民法》)第1條款規(guī)定，持有由英國(guó)政府授權(quán)的高級(jí)專員公署(High Commission)簽發(fā)護(hù)照的‘英國(guó)及其殖民地公民’將不受該移民法的限制。如果東非亞裔人選擇來到這個(gè)國(guó)家，該移民法將不適用于他們。”(2)Immigration of Asians from East Africa:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,6th July,1965,The National Archives,CAB/129/121.換言之，依據(jù)法律，英國(guó)不能將這些亞裔移民拒之門外。

二、移民潮對(duì)英國(guó)社會(huì)的影響

除了來自肯尼亞的亞裔移民與日俱增之外，在世界各地，還存在著數(shù)量龐大的“英國(guó)及其殖民地公民”，他們均因有權(quán)自由進(jìn)出英國(guó)而為潛在的移民，肯尼亞亞裔移民危機(jī)因而令威爾遜政府越發(fā)忐忑不安。新任內(nèi)政大臣J.卡拉漢(James Callaghan)估計(jì)，大約至少有20萬東非亞裔人是不受《1962年英聯(lián)邦移民法》限制的，況且在各英聯(lián)邦國(guó)家中，至少還有100萬處于這種狀態(tài)的人。(3)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1246,1968.顯而易見，英國(guó)面臨著這樣的難題——如果英國(guó)政府不采取有效措施，肯尼亞亞裔移民將會(huì)以更快的速度涌向英國(guó)，這無疑會(huì)大大增加英國(guó)社會(huì)的負(fù)擔(dān)；而更不堪設(shè)想的是，這很可能會(huì)導(dǎo)致在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，以致那100萬人也步他們的后塵，英國(guó)社會(huì)勢(shì)必將不堪重負(fù)。于是，要求政府采取措施限制肯尼亞亞裔移民入境的呼聲在社會(huì)上迅速鵲起，甚囂塵上。作為在野黨，保守黨表現(xiàn)十分活躍。

1968年2月9日，在沃爾索耳保守黨晚宴上，保守黨議員E.鮑威爾(Enoch Powell)極力地渲染肯尼亞亞裔移民大規(guī)模涌入英國(guó)的危害：“僅肯尼亞就有大約20萬名亞裔的‘英國(guó)及其殖民地公民’，他們享有進(jìn)入英國(guó)的絕對(duì)權(quán)利，他們馬上就要來了！”他警告說，“除非移民政策發(fā)生改變，否則，到本世紀(jì)末，英國(guó)將有可能面臨著與美國(guó)一樣嚴(yán)重的種族問題。”[6]161盡管他的言論頗為危言聳聽，但引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響。《星期日快報(bào)》(TheSundayExpress)和《每日快報(bào)》(TheDailySketch)等新聞報(bào)紙紛紛發(fā)表社論，高度贊揚(yáng)和堅(jiān)決支持鮑威爾的主張。兩天后，另一位保守黨議員D.桑迪斯(Duncan Sandys)公開宣稱，移民局勢(shì)“正在失控”；呼吁“對(duì)來自英聯(lián)邦和肯尼亞的親屬移民采取嚴(yán)格的立法措施”[7]110。保守黨議員、反移民代表人物C.奧斯本(Cyril Osborne)悲觀地預(yù)測(cè)道：“如果我們繼續(xù)放任這種情況發(fā)展，那么，在70年后，英國(guó)的黑人將超過白人?！盵2]214保守黨人的這些言論給威爾遜政府施加了越來越大的壓力。

鑒于日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，威爾遜政府立刻成立了一個(gè)移民專門委員會(huì)，著手研討移民問題，但這仍不足以消弭內(nèi)閣中的意見分歧?？ɡ瓭h認(rèn)為，肯尼亞亞裔移民的迅猛增加給社會(huì)服務(wù)帶來了巨大壓力，如不采取相應(yīng)措施，社會(huì)將面臨失控的危險(xiǎn)。他形象地說道：“他們有進(jìn)入英國(guó)的絕對(duì)權(quán)利，因?yàn)樗麄兂钟杏?guó)的護(hù)照。顯然，這就像銀行的客戶一樣，如果他們同時(shí)全部進(jìn)入銀行取款，就會(huì)導(dǎo)致銀行系統(tǒng)的崩潰?！?4)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.448,1967.他還強(qiáng)調(diào)，“雖然工黨政府極不情愿地干涉持有英國(guó)護(hù)照的人進(jìn)入英國(guó)，但有必要控制其數(shù)量?！盵8]102月12日，他向內(nèi)閣建議，立即制定一項(xiàng)新的移民法案，限制持有英國(guó)護(hù)照的肯尼亞亞裔移民進(jìn)入英國(guó)。此舉得到主張立刻限制移民數(shù)量的保守黨領(lǐng)袖E.希思(Edwards Heath)及其影子內(nèi)閣的支持。[3]143

但是，在15日的內(nèi)閣會(huì)議上，英聯(lián)邦事務(wù)大臣G.托馬斯(George Thomas)等人對(duì)此表示反對(duì)。他們還是希望通過外交途徑解決肯尼亞亞裔移民問題，力主政府與肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔進(jìn)行談判，寄希望于他能夠改變態(tài)度。這種意見在內(nèi)閣中占據(jù)了上風(fēng)，于是，內(nèi)閣采納了托馬斯等人的主張。

兩天后，威爾遜政府派遣特別代表M.麥克唐納(Malcolm MacDonald)前往肯尼亞，與肯雅塔就此進(jìn)行交涉。同時(shí)，威爾遜政府還積極與印度和巴基斯坦政府進(jìn)行磋商，希望兩國(guó)政府接收部分肯尼亞亞裔移民。然而，不僅肯雅塔堅(jiān)決要求那些不愿加入肯尼亞國(guó)籍的亞裔人必須離開肯尼亞，而且印巴兩國(guó)政府的態(tài)度也是模棱兩可，如雖然印度領(lǐng)導(dǎo)人表示愿意接收被驅(qū)逐的亞裔人，但是，印度政府始終沒有就此公開發(fā)表聲明，或采取某種具體務(wù)實(shí)的舉措。因此，英國(guó)的外交努力無果而終，于是，立法便自然成為威爾遜政府限制肯尼亞亞裔移民進(jìn)入的唯一可行手段。

為了推動(dòng)政府加快制定移民立法，卡拉漢向政府內(nèi)閣進(jìn)一步解釋了肯尼亞亞裔移民與英國(guó)種族關(guān)系之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以及限制他們對(duì)英國(guó)種族關(guān)系發(fā)展的重要性。他說道：“大規(guī)模移民的涌入超出了我們所能接納他們的能力，尤其是在亞裔移民聚居的地區(qū)。除非限制他們的人數(shù)，否則，我們致力于創(chuàng)建的多種族社會(huì)的努力將會(huì)失敗。而即將提交的種族關(guān)系立法的目標(biāo)就是創(chuàng)建這樣一個(gè)社會(huì)，如果不采取措施減少肯尼亞亞裔移民的規(guī)模，那么，種族關(guān)系立法的通過將會(huì)受到影響……總之，我們不能拖延有效的移民立法的通過。”(5)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

在22日上午召開的內(nèi)閣會(huì)議上，卡拉漢再次強(qiáng)調(diào)，由于每天都有200～300名來自肯尼亞的移民進(jìn)入英國(guó)的情況，以立法的方式限制肯尼亞亞裔移民進(jìn)入英國(guó)是“當(dāng)務(wù)之急”。他坦言，如長(zhǎng)此以往，社會(huì)服務(wù)方面的壓力勢(shì)必不堪重負(fù)，特別是在教育和住房領(lǐng)域需要大量的額外支出，我們的種族關(guān)系將因此受到威脅。他指出，如再不加管控，移民極有可能成為淹沒英國(guó)的“洪水”，堅(jiān)決要求盡快頒布移民立法。在他的極力游說下，內(nèi)閣最終達(dá)成一致意見，同意政府應(yīng)該立即實(shí)施立法，將移民控制的范圍擴(kuò)大到那些與英國(guó)沒有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的“英國(guó)及其殖民地公民”。(6)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,22nd February,1968,The National Archives,CAB/128/43.這次會(huì)議還同意將卡拉漢提出的移民立法草案提交給當(dāng)天下午即將召開的下院會(huì)議進(jìn)行討論。

當(dāng)天下午，面對(duì)下院議員，卡拉漢重申了以立法來限制移民的必要性，并明確表示政府的立場(chǎng)是準(zhǔn)備制定一部新的英聯(lián)邦移民法案，旨在限制某些“英國(guó)及其殖民地公民”進(jìn)入英國(guó)。他還特別聲明，新移民法案的適用范圍不僅包括東非的亞裔人，而且還適用于到迄今為止世界其他地方同樣免受《1962年英聯(lián)邦移民法》限制的人員。(7)Commons Sitting of Thursday, 22nd February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.659-661,1968.

不出所料，威爾遜政府新的移民立法草案得到議會(huì)兩黨大部分議員的默許與支持。在630名議員中僅有62人表示反對(duì)，在下院三讀中其人數(shù)又進(jìn)一步降至31人。3月1日，新的移民法案——《1968年英聯(lián)邦移民法》正式施行。

三、立法過程中的探索與博弈

《1968年英聯(lián)邦移民法》從2月22日提交議會(huì)討論至3月1日正式生效，僅耗時(shí)一周。該移民法案的主要內(nèi)容是修改《1962年英聯(lián)邦移民法》的第1和第2條款中的行為主體，即在“英國(guó)及其殖民地公民”術(shù)語的前面加上四點(diǎn)具體規(guī)定：第一，在英國(guó)出生的人或者至少其父母或者祖父母一方在英國(guó)出生的人；第二，已經(jīng)歸化英國(guó)的人；第三，通過撫養(yǎng)成為“英國(guó)及其殖民地公民”的人；第四，按照《1948年國(guó)籍法》第二部分的規(guī)定登記成為英國(guó)公民的人。其余的“英國(guó)及其殖民地公民”將受到移民立法的限制。除此之外，該法還規(guī)定了嚴(yán)格限制親屬移民、遣返非法移民等條件。(8)具體內(nèi)容詳見：Commonwealth Immigrants Act 1968,Chapter 9.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/9/pdfs/ukpga_19680009_ en.pdf

在如此短的時(shí)間內(nèi)通過并實(shí)施一部法案，在英國(guó)立法史上實(shí)屬罕見。毋庸置疑，它也是英國(guó)歷史上政府作出的爭(zhēng)議最大、分歧最深的決定之一。工黨議員R.克羅斯曼(Richard Crossman)將其形容為“政府不得不做的最為困難和最令人不快的工作之一”[9]299。

爭(zhēng)議最為激烈的問題莫過于“《1968年英聯(lián)邦移民法》是不是一部種族主義性質(zhì)的移民立法？”這是因?yàn)樵摲ㄔ谙拗埔泼穹矫驷槍?duì)性極強(qiáng)，難免令人聯(lián)想到這就是種族歧視，而反對(duì)種族歧視則是威爾遜政府移民融合政策的主要內(nèi)容。

在2月27日進(jìn)行的下院二讀期間，激烈的辯論從下午4點(diǎn)一直持續(xù)到晚上10點(diǎn)?？ɡ瓭h極力地為該立法草案進(jìn)行辯護(hù)，他說道：“這不是種族主義立法，限制移民是‘基于地理位置，而不是種族因素’。”他進(jìn)一步解釋：依照該法，“那些父母或者祖父母在英國(guó)出生、歸化、撫養(yǎng)或者登記的人，無論其膚色如何都不受該法的控制。因此，不要過分夸大1968年移民立法的種族主義特征，這不僅是不真實(shí)的，而且還不利于種族和諧”。(9)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1252,1968.

然而，他的辯解非但沒有令議員們接受，反而遭致群起攻之，他們聲稱該法案是英國(guó)議會(huì)通過的最無恥的立法，因?yàn)檫@是向“歇斯底里的種族主義的最終妥協(xié)”[10]810。議員B.惠特克(Ben Whitaker)說道：“這是一項(xiàng)非常糟糕的舉措……我認(rèn)為，如果法案被通過，英國(guó)將會(huì)變成一個(gè)更渺小的國(guó)家……移民不是問題，真正的問題是這個(gè)國(guó)家的某些人試圖喚起(種族)偏見?！弊h員D.富特(Dingle Foot)認(rèn)為，這個(gè)立法比之前的1962年移民立法“更加無恥”，“盡管并不存在種族主義的意圖和目的，但實(shí)際上卻造成了種族主義的影響”。議員S.L.C.梅登(S. L. C. Maydon)表示：“它的內(nèi)容就是種族歧視。如果這些人具有法國(guó)海峽島民血統(tǒng)，因?yàn)槟撤N政治壓力而被迫來到這里，就不會(huì)有一個(gè)抗議的詞語被聽到。”(10)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1327,1968.

移民問題研究專家D.斯蒂爾(David Steel)認(rèn)為，1968年移民立法刺激了種族主義的發(fā)展，并使種族主義者大受鼓舞。[11]2283月2日，《泰晤士報(bào)》(TheTimes)發(fā)表評(píng)論：“工黨現(xiàn)在有了新的意識(shí)形態(tài)——從此，它只認(rèn)可白色英國(guó)公民的平等，而不是所有英國(guó)公民的平等?！盵12]9基于人權(quán)與公民權(quán)的考量，許多自由黨議員對(duì)該法大加撻伐，認(rèn)為英國(guó)剝奪英聯(lián)邦國(guó)家公民進(jìn)入英國(guó)的權(quán)利的做法有悖于英國(guó)已經(jīng)簽署的《歐洲人權(quán)公約》。還有些人高舉女王和圣雄甘地的頭像，采取非暴力的方式上街游行，以示抗議。[13]8

爭(zhēng)論的另一個(gè)焦點(diǎn)問題是：“持有英國(guó)護(hù)照的肯尼亞亞裔人是否有權(quán)進(jìn)入英國(guó)？”值得注意的是，該爭(zhēng)論不是在兩大政黨之間展開，而是在兩位保守黨影子內(nèi)閣成員I.麥克勞德(Iain Macleod)與桑迪斯之間進(jìn)行。前任保守黨政府殖民地大臣麥克勞德宣稱，鑒于肯尼亞的形勢(shì)變幻，在上一屆政府(即麥克米倫政府)在制定《1962年英聯(lián)邦移民法》時(shí)已經(jīng)預(yù)見到肯尼亞亞裔人可能將移民英國(guó)，并表示同意接納，因此，現(xiàn)在的工黨政府應(yīng)該繼續(xù)履行前任政府的莊嚴(yán)承諾。而前殖民地大臣桑迪斯則表示，卡拉漢及其工黨政府應(yīng)該滿足公眾對(duì)限制移民的要求，并矢口否認(rèn)麥克勞德的說法。二人都毫不妥協(xié)地堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，并聲稱對(duì)方是錯(cuò)誤的。學(xué)界將他們的公開爭(zhēng)論稱為“麥克勞德-桑迪斯之爭(zhēng)”(The Macleod-Sandys debate)。[14]165-169

雖然時(shí)過境遷，但英國(guó)學(xué)界對(duì)于這場(chǎng)爭(zhēng)論一直饒有興趣。1999年，通過研究英國(guó)新近公開的政府檔案，政治史學(xué)者R.漢森(Randall Hansen)解開了這一爭(zhēng)論“謎題”。他發(fā)現(xiàn)肯尼亞的亞裔人可以不受限制地自由進(jìn)出英國(guó)的“承諾”并非是《1962年英聯(lián)邦移民法》未雨綢繆，而屬其在執(zhí)行中所產(chǎn)生的意外結(jié)果。換言之，當(dāng)時(shí)的保守黨政府并未做出任何承諾，僅是桑迪斯等諸多保守黨成員在許多公開場(chǎng)合里默認(rèn)或支持肯尼亞亞裔人的這種權(quán)利。例如，自由黨領(lǐng)袖J.索普(Jeremy Thorpe)在議會(huì)中曾詢問桑迪斯：“如果一個(gè)肯尼亞人是‘英國(guó)及其殖民地公民’，他沒有選擇成為肯尼亞公民……我是否可以認(rèn)為，如果他持有這個(gè)國(guó)家簽發(fā)的護(hù)照，可以免受1962年移民立法的限制，允許他自由進(jìn)入？”桑迪斯沒有明確表示反對(duì)。[15]467因此，漢森認(rèn)為，麥克勞德的說法相對(duì)可靠。[10]809-834

許多人還從法律的角度對(duì)這些問題進(jìn)行討論。長(zhǎng)期以來，來自英聯(lián)邦國(guó)家的移民所持有的護(hù)照是由英國(guó)政府或其授權(quán)的英國(guó)高級(jí)專員公署簽發(fā)的，因此，即使這些人沒有英國(guó)國(guó)籍或者與英國(guó)國(guó)籍問題沒有任何連帶關(guān)系，也不會(huì)受到移民立法的限制。他們據(jù)此認(rèn)為，《1968年英聯(lián)邦移民法》試圖剝奪他們這一法定的基本權(quán)利，違背了《1948年國(guó)籍法》以及《1962年英聯(lián)邦移民法》的原則與精神。[15]457

前內(nèi)政大臣詹金斯認(rèn)為：“必須牢記，這些作為‘英國(guó)及其殖民地公民’的東非亞裔人……并沒有利用我們移民限制機(jī)制的漏洞，他們希望來到英國(guó)的動(dòng)機(jī)僅是因?yàn)榭夏醽?、烏干達(dá)和坦桑尼亞政府的做法令他們惶恐不安?！?11)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.467,1967.而現(xiàn)任殖民大臣R.莫德林(Reginald Maudling)進(jìn)一步指出：在制定《1962年英聯(lián)邦移民法》時(shí)，“毋庸置疑，這些人(肯尼亞亞裔人)是擁有這些權(quán)利的……如果愿意，他們是可以進(jìn)入這個(gè)國(guó)家。同我們一樣，他們也是知道的。他們依法作出決定并已采取(移民)行動(dòng)”(12)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1345,1968.。斯托漢姆勛爵(Lord Stonham)認(rèn)為，他們是因“英國(guó)及其殖民地公民”身份而無法在肯尼亞獨(dú)立后成為當(dāng)?shù)毓?，因此，他們所持有的護(hù)照有資格不受《1962年英聯(lián)邦移民法》的控制。[16]1現(xiàn)任英聯(lián)邦事務(wù)大臣湯姆森則強(qiáng)烈反對(duì)剝奪“英國(guó)及其殖民地公民”自由進(jìn)入這個(gè)國(guó)家的權(quán)利。雖然他意識(shí)到大量肯尼亞亞裔人的不斷涌入勢(shì)必會(huì)給英國(guó)帶來越來越多的嚴(yán)重社會(huì)問題，但他堅(jiān)持認(rèn)為如此限制他們?nèi)刖吃谠瓌t上是錯(cuò)誤的，因?yàn)樵摲ú粌H有悖于國(guó)際準(zhǔn)則，而且缺乏可行性。(13)Legislation:Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

雖然，《1968年英聯(lián)邦移民法》存在很大爭(zhēng)議，并備受社會(huì)詬病，但威爾遜政府還是頂住壓力，堅(jiān)持推行它?？ɡ瓭h說道：“這是一項(xiàng)不受歡迎的工作……但是，我不后悔我們所做出的決定?！盵17]266他認(rèn)為，無論在立法過程中有多么困難，為了國(guó)家的利益，我們不得不立法。

四、“限制”：作用與爭(zhēng)議

雖然《1968年英聯(lián)邦移民法》在制定過程中飽受爭(zhēng)議，甚至遭受非議，但是，從其實(shí)施的效果而言，它所產(chǎn)生的影響對(duì)于英國(guó)社會(huì)是有益的，而對(duì)英聯(lián)邦國(guó)家則是復(fù)雜的，并多為負(fù)面。

1964年大選后，在移民問題上，威爾遜政府開始推行“限制—融合”移民政策，即由控制外來移民數(shù)量的“移民限制”與調(diào)整國(guó)內(nèi)種族關(guān)系的“移民融合”兩部分構(gòu)成。顯而易見，《1968年英聯(lián)邦移民法》的主要特征與內(nèi)容是“限制”，是威爾遜政府“限制—融合”移民政策中“移民限制”部分的重要體現(xiàn)。

卡拉漢曾坦言：“移民問題是我們這個(gè)時(shí)代最重要的問題之一，這個(gè)問題可能會(huì)導(dǎo)致我們分裂或聯(lián)合?！?14)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.因此，就移民問題，在限制移民進(jìn)入英國(guó)已成為英國(guó)社會(huì)普遍共識(shí)的情況下，威爾遜政府選擇向保守黨靠攏，改變了工黨長(zhǎng)期秉持的自由移民策略。其具體做法是針對(duì)《1962年英聯(lián)邦移民法》因制度設(shè)計(jì)問題而無法有效限制來自肯尼亞的亞裔“英國(guó)及其殖民地公民”的“缺陷”，《1968年英聯(lián)邦移民法》則意在限制與英國(guó)沒有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的“英國(guó)及其殖民地公民”。與《1962年英聯(lián)邦移民法》進(jìn)行比較，《1968年英聯(lián)邦移民法》一方面是為了對(duì)付當(dāng)下的肯尼亞亞裔移民危機(jī)所采取的舉措，另一方面則顯現(xiàn)出威爾遜政府對(duì)外來移民持“限制”的態(tài)度與立場(chǎng)。

在該法生效后，其“限制”效果可謂是立竿見影，尤其是在應(yīng)對(duì)肯尼亞亞裔移民危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，有效控制住了進(jìn)入英國(guó)的亞裔移民人數(shù)。1968年12月20日，卡拉漢在內(nèi)閣會(huì)議上說道：“1968年2月通過的《英聯(lián)邦移民法》使我們成功地將移民人數(shù)控制在每年6 000～7 000人的范圍內(nèi)?！?15)United Kingdom Passport Holders in Kenya and Uganda:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,20th December,1968,The National Archives,CAB/129/139.該數(shù)據(jù)與1968年初肯尼亞亞裔移民進(jìn)入高潮時(shí)每月的人數(shù)大致持平。據(jù)英國(guó)內(nèi)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1968—1970年，來自戰(zhàn)后獨(dú)立的英聯(lián)邦國(guó)家的移民人數(shù)逐漸遞減，其中，移民總數(shù)、男性移民、女性移民以及兒童移民的人數(shù)分別從 56 203人、7 822人、16 837人、31 544人下降至 33 401人、5 692人、11 464人、16 245人。如此遞減趨勢(shì)導(dǎo)致英國(guó)的移民總?cè)藬?shù)也從1968年的 62 709人下降至1970年的39 055人。[18]25這些統(tǒng)計(jì)表明《1968年英聯(lián)邦移民法》初見成效。移民人數(shù)的下降有助于緩解英國(guó)社會(huì)對(duì)移民的抵制情緒，在一定程度上緩和了移民與英國(guó)主流社會(huì)之間的激烈對(duì)立，降低了因此而可能發(fā)生沖突的概率，從而維護(hù)了英國(guó)政治與社會(huì)的穩(wěn)定。

1965年公布的“移民白皮書”——《來自英聯(lián)邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)指出，對(duì)于移民的“限制”與“融合”是相輔相成、辯證統(tǒng)一的，即移民限制是移民融合的前提與基礎(chǔ)，沒有移民限制就難以構(gòu)建良好的種族關(guān)系，移民融合則無法真正實(shí)現(xiàn)；而移民融合又是移民限制的必要條件，沒有移民融合，“無論在什么情況下，單純依靠移民限制無法真正解決英國(guó)社會(huì)因英聯(lián)邦國(guó)家與地區(qū)有色人種移民而存在的移民問題”。簡(jiǎn)言之，“沒有移民限制的移民融合是不可能的，同樣，沒有移民融合的移民限制也是不可行的”。(16)Commons Sitting of Tuesday, 23rd November, 1965, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.721,col.359,1965.

旨在構(gòu)建一個(gè)平等的多種族社會(huì)，威爾遜政府處置移民問題的策略是在“限制”外來移民的同時(shí)，“融合”英國(guó)業(yè)已存在的移民。因此，繼《1968年英聯(lián)邦移民法》之后，《1968年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1968)問世，兩者構(gòu)成了威爾遜政府“限制—融合”移民政策的基本框架與主要內(nèi)容。正如卡拉漢所言，政府致力于建立“一個(gè)文化多元化與法律面前人人平等的社會(huì)；一個(gè)所有社區(qū)都相互尊重的社會(huì)；一個(gè)有統(tǒng)一目標(biāo)和共同效忠團(tuán)結(jié)的社會(huì)”(17)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.。

在處置移民問題的過程中，為了解決移民融合問題，威爾遜政府曾頒布《1965年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1965)，這在英國(guó)歷史上尚屬首次。時(shí)至1968年，雖然威爾遜政府非常重視種族關(guān)系問題，但是，圍繞該法的修正案，因糾結(jié)于如何對(duì)待移民限制以及英國(guó)公民平等問題，其立法過程則一直處于進(jìn)展不順與步履艱難的狀態(tài)。而正因《1968年英聯(lián)邦移民法》在移民限制問題上的突破，使得許多支持種族關(guān)系立法的兩黨議員認(rèn)為嚴(yán)格的移民限制使所有進(jìn)入英國(guó)的移民不至于淪為二等公民成為可能，因此，他們對(duì)于《1968年英聯(lián)邦移民法》予以認(rèn)可和支持。(18)Commons Sitting of Thursday,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525,1967.

《1965年種族關(guān)系法》修正案的主要內(nèi)容是反對(duì)在就業(yè)、住房、保險(xiǎn)以及信貸等私人領(lǐng)域中存在的種族歧視現(xiàn)象。作為確保與交換條件，支持該修正案的議員們強(qiáng)調(diào)，如需制定新的限制移民的立法，就必須給予種族關(guān)系立法修正案相應(yīng)的支持。他們認(rèn)為，這二者是相輔相成的，即只要能夠證明移民數(shù)量與英國(guó)社會(huì)的接納能力成正比，那么，他們將支持新的移民立法。[19]1英聯(lián)邦事務(wù)大臣托馬斯表示：“來自肯尼亞的移民必須減少到可控的比例內(nèi)”，以確保移民融合的成功。這說明他們不是絕對(duì)地反對(duì)移民立法，而是顧慮新的移民立法會(huì)有違政府移民政策的初衷，即確保種族關(guān)系平等，反對(duì)種族歧視，維護(hù)社會(huì)公共秩序的移民融合政策?？ɡ瓭h指出，制定移民立法的初衷不是因?yàn)榭只?，也不是出于偏見，而是?shí)現(xiàn)多種族社會(huì)理想的最佳途徑。保守黨領(lǐng)袖希思說道：“在主張施行更嚴(yán)格的移民政策時(shí)，無論哪一黨派都需要有效的種族融合與和諧作為其‘伴侶’，種族關(guān)系法是緊隨著種族排斥的英聯(lián)邦移民法而出臺(tái)?！盵20]212于是，繼《1968年英聯(lián)邦移民法》頒布后，4月25日，爭(zhēng)論一段時(shí)間的《1965年種族關(guān)系法》修正案在議會(huì)得以通過，即《1968年種族關(guān)系法》。許多學(xué)者普遍認(rèn)為，《1968年種族關(guān)系法》是平衡《1968年英聯(lián)邦移民法》的產(chǎn)物；而《1968年英聯(lián)邦移民法》是《1968年種族關(guān)系法》得以立法成功的保障。兩者的相得益彰使得威爾遜政府“限制—融合”移民政策的主旨與內(nèi)容盡顯其中。[14]128-129;[21]77-78;[22]263-294從此，它們不僅是英國(guó)移民政策的基本內(nèi)容，而且也是英國(guó)后來歷屆政府在移民問題上所遵循的政策模式。

然而，《1968年英聯(lián)邦移民法》也存在著不足之處。雖然該法聲稱的是限制與英國(guó)無任何實(shí)質(zhì)關(guān)系的“英國(guó)及其殖民地公民”，但它主要為肯尼亞亞裔移民以及與他們情況相似的移民“量身定做”。因此，與《1962年英聯(lián)邦移民法》一樣，該法被蒙上了一層濃厚的種族主義色彩，以致許多人認(rèn)為，這種選擇性限制移民的做法就是種族主義的表現(xiàn)。

以立法手段來區(qū)別對(duì)待肯尼亞的“英國(guó)及其殖民地公民”，引起了已入境的英聯(lián)邦國(guó)家與地區(qū)的有色人種移民的不滿與忿恨，使現(xiàn)行的移民融合工作的推進(jìn)受阻，社會(huì)裂痕較前有所加劇。[10]250-251諾丁漢的一位牙買加移民形象地描述他的處境變化：“1944年，我成為一名為自由與民主而戰(zhàn)的英國(guó)空軍戰(zhàn)士；1947年，我成為諾丁漢的一名定居者；在1958年種族騷亂時(shí)，我成為一名有色人種居民；《1962年英聯(lián)邦移民法》使我成為一名有色人種移民；而到了1968年，我成為一名多余的有色人種移民?！盵23]186

更為嚴(yán)重的是，雖然該法沒有將英國(guó)公民劃分為兩個(gè)等級(jí)的條款，但是，在其具體執(zhí)行過程中，由于“英國(guó)及其殖民地公民”進(jìn)入英國(guó)的權(quán)利被剝奪，因此，自然形成了英國(guó)公民之間的“等級(jí)”劃分，它也由此被認(rèn)為這是“種族等級(jí)第一次被寫入英國(guó)的法律中”[3]145。其后果之一是它非但沒有起到遏制或緩解英國(guó)社會(huì)日益高漲的種族主義情緒的作用，反而助長(zhǎng)了后者的氣焰更加囂張與強(qiáng)烈，使之大有泛濫之勢(shì)。

1968年4月20日，時(shí)任保守黨影子內(nèi)閣國(guó)防大臣鮑威爾在保守黨年會(huì)上發(fā)表了后被稱為“血流成河”(Rivers of Blood)的演講。(19)1968年4月20日，鮑威爾在伯明翰保守黨大會(huì)上發(fā)表了關(guān)于移民與種族關(guān)系問題的演講。其演講主旨是反對(duì)英聯(lián)邦有色人種移民進(jìn)入英國(guó)，抵制保護(hù)移民基本權(quán)利的種族關(guān)系法，限制親屬移民的權(quán)利以及遣返移民回國(guó)，等等。在演講中，因他將移民對(duì)英國(guó)的威脅形象地比作為“臺(tái)伯河里血流洶涌”，所以，人們將其此次演講稱為“血流成河”演說。在演講中，他這樣來形容移民：“當(dāng)我朝前看時(shí)，我就預(yù)感到大禍臨頭。像羅馬人那樣，我似乎看到了‘臺(tái)伯河里血流洶涌’?！盵24]325這一演講震動(dòng)了整個(gè)英國(guó)社會(huì)。保守黨領(lǐng)袖希思以鮑威爾的演講“具有種族主義色彩，加劇了英國(guó)種族關(guān)系的緊張”[25]524為由，將他攆出影子內(nèi)閣并導(dǎo)致其內(nèi)閣政治生涯的結(jié)束。

但是，作為一種極富種族主義色彩的政治性陳述，鮑威爾用極具煽動(dòng)性的“種族主義的調(diào)子”巧妙地將他反對(duì)英聯(lián)邦有色人種移民進(jìn)入英國(guó)，主張限制移民親屬入境的權(quán)利以及要求遣返移民回國(guó)的言論廣為傳播，使得大批民眾聽得“神魂顛倒、精神興奮和毛骨悚然”，進(jìn)而成為他的支持者，以致一時(shí)間難有任何一位政界人物能夠與之匹敵?！耙灰怪g，鮑威爾從一個(gè)有趣的或許是邊緣化的政治人物變?yōu)樯鐣?huì)關(guān)注的核心，無論這種關(guān)注是崇拜的還是憎恨的?！盵26]253“鮑威爾主義”(Powellism)由此成為英國(guó)種族主義的代名詞。威爾遜政府工業(yè)技術(shù)大臣A.本(Anthony Benn)曾形象地說道：“在沃爾弗漢普頓升起的種族主義旗幟，正在開始象二十五年前達(dá)豪和貝爾森集中營(yíng)上空飄揚(yáng)的那面旗幟了?！盵27]289

此外，雖然該法中限制移民的內(nèi)容是針對(duì)英國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)政治問題，但是，它對(duì)英國(guó)與英聯(lián)邦國(guó)家之間關(guān)系產(chǎn)生了沖擊性影響。近代以來，在英帝國(guó)范圍內(nèi)，“英國(guó)臣民”(British subject)身份一直是英國(guó)與各殖民地之間緊密聯(lián)系的重要紐帶，人們以成為“英帝國(guó)治下的臣民”而感到自豪并為之奮斗。戰(zhàn)后，盡管時(shí)過境遷，但在英聯(lián)邦國(guó)家與地區(qū)之間，英國(guó)仍致力于維持這種身份，《1948年國(guó)籍法》的出臺(tái)即是這種企圖與行為的產(chǎn)物。該法案規(guī)定，“英國(guó)及其殖民地公民”和“獨(dú)立英聯(lián)邦國(guó)家公民”這兩類人與英國(guó)公民一樣，享有同等的權(quán)利。但是，《1968年英聯(lián)邦移民法》中的“祖父條款”規(guī)定，卻使那些持有由英國(guó)高級(jí)專員公署簽發(fā)護(hù)照的“英國(guó)及其殖民地公民”瞬間成為無國(guó)籍的人，這違背了英國(guó)政府曾經(jīng)許下的承諾，尤其是將英國(guó)公民隱性地劃分為一、二等公民的做法，以致英國(guó)護(hù)照“大為貶值”，母國(guó)形象受損。

在許多英聯(lián)邦國(guó)家里，這一系列變化立刻引起普遍的不滿與猜忌，導(dǎo)致反對(duì)的呼聲鵲起。曾被譽(yù)為“英帝國(guó)皇冠上璀璨明珠”的印度以及巴基斯坦都深受《1968年英聯(lián)邦移民法》的影響，兩國(guó)政府均認(rèn)為英國(guó)的政策變化“極不負(fù)責(zé)任”，對(duì)英國(guó)要求它們分流亞裔移民的做法表示非常氣憤。更有甚者，它們認(rèn)為該移民法充滿著種族主義色彩，因此，它們對(duì)于這種種族歧視行為“更令人感到惡心”。[28]142不少印度國(guó)會(huì)議員公開要求印度放棄其英聯(lián)邦成員的資格，并將英國(guó)在印資產(chǎn)國(guó)有化。[3]145

在非洲的許多英聯(lián)邦國(guó)家里，人們普遍認(rèn)為本國(guó)不應(yīng)去替英國(guó)擔(dān)負(fù)“應(yīng)由英國(guó)自己承擔(dān)，但又被它無情拒絕的責(zé)任”?？夏醽唸?jiān)定表示要更加堅(jiān)定地秉持“肯尼亞是肯尼亞人的肯尼亞”的原則，繼續(xù)推行非洲化政策。肯尼亞的態(tài)度與行為引起連鎖反應(yīng)，烏干達(dá)、坦桑尼亞，贊比亞等國(guó)不僅采取迅速行動(dòng)，保護(hù)本國(guó)免受肯尼亞亞裔人自由進(jìn)入其領(lǐng)土的可能性，而且還積極效仿肯尼亞的做法，制定法律法規(guī)，驅(qū)逐本國(guó)的亞裔人。[11]225例如，為了驅(qū)離境內(nèi)的亞裔人，烏干達(dá)于1969年制定了新的移民法，并于1972年實(shí)施，其措施比肯尼亞更為嚴(yán)厲。[28]144-145

凡此種種，《1968年英聯(lián)邦移民法》的頒布與實(shí)施以及英聯(lián)邦國(guó)家對(duì)此的回應(yīng)導(dǎo)致雙方關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，英聯(lián)邦內(nèi)部的離心離德現(xiàn)象日益明顯。對(duì)此，在《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》(TheEconomist)刊載的一篇文章里，就英國(guó)的尷尬處境，作者無不感慨地寫道：“偉大國(guó)家在世界上的光榮地位已經(jīng)消失了。”[3]146

總而言之，在解決肯尼亞亞裔移民危機(jī)的過程中，奉行現(xiàn)實(shí)主義原則的威爾遜政府通過頒布了《1968年英聯(lián)邦移民法》，以剝奪部分英國(guó)公民(即“英國(guó)及其殖民地公民”)的基本權(quán)利的方法推進(jìn)“移民限制”，強(qiáng)化了外來移民進(jìn)入英國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，使得允許進(jìn)入英國(guó)的移民的法定要求越來越嚴(yán)格，并以此形成戰(zhàn)后英國(guó)移民政策的運(yùn)行趨勢(shì)。威爾遜政府力推的“限制—融合”移民政策的主要內(nèi)容與特征是通過將控制外來移民的“移民限制”與協(xié)調(diào)內(nèi)部族群關(guān)系的“移民融合”有機(jī)結(jié)合起來處置英國(guó)的移民與種族關(guān)系問題，二者相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。而《1968年英聯(lián)邦移民法》的頒布使得該移民政策明顯向“移民限制”方面傾斜，這違背了威爾遜政府移民政策制定的宗旨與精神，為了促使該移民政策重新獲得“平衡”，爭(zhēng)論一段時(shí)間的，體現(xiàn)“移民融合”內(nèi)容的《1965年種族關(guān)系法》修正案在這種情況下快速獲得通過，簡(jiǎn)言之，該移民法加速了《1968年種族關(guān)系法》的出臺(tái)以及隨后的有效執(zhí)行促使英國(guó)境內(nèi)種族關(guān)系的和諧發(fā)展，加速了“移民融合”的構(gòu)筑。上述兩者的疊加與互動(dòng)顯示出威爾遜政府“限制—融合”移民政策的發(fā)展、完善與成熟，其結(jié)果是在限制了外來移民入境的同時(shí)，促進(jìn)了已入境移民與英國(guó)社會(huì)的深度融合。