陳 繼 葉南客

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

一、引言

(一)研究背景和問題

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央做出了全面打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署，提出確保2020年前實現(xiàn)7 000多萬貧困人口全部脫貧的宏偉目標。2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要概念。[1]此后，他又提出，“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”[2]。由此可見，國家層面政策體系、實踐路線清晰明了,其行動機理和運行路徑在近幾年基層實踐中不斷得以檢驗，其目的和效果進一步得以彰顯。但是，毋庸諱言，基層組織政策實踐過程仍然有執(zhí)行不到位現(xiàn)象，甚或有變通操作政策規(guī)定事件發(fā)生?；诖耍覀冇?019年1月在A省W鎮(zhèn)陳村，針對產(chǎn)業(yè)扶貧政策在當?shù)貙嵺`過程做了深入調(diào)研，并試圖回答這樣的問題：在國家精準扶貧政策語境下，文本規(guī)定的產(chǎn)業(yè)扶貧政策在基層實踐中為何依然存在變通操作現(xiàn)象？這一政策實踐的路徑表征是怎樣的，其背后的行動邏輯與運行機制是怎樣的？本研究試圖通過對這一重點貧困村精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展情況的探究，嘗試構建出當前精準扶貧政策基層實踐現(xiàn)象解釋機制與分析框架，進而實現(xiàn)對以往學者關于基層組織運行邏輯的延伸與補充。

(二)文獻回顧

精準扶貧戰(zhàn)略政策出臺以及產(chǎn)業(yè)扶貧政策基層實踐，一定程度上誘發(fā)了學界對于此類課題的追問與關注。而關于產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施研究主要成果，本文擬從以下幾個角度予以回溯。一是項目實踐經(jīng)驗方面，政府將產(chǎn)業(yè)化扶貧作為農(nóng)村“一體兩翼”專項扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要“一翼”，且已成為扶貧開發(fā)新階段鞏固溫飽，提高扶貧對象自我發(fā)展能力，縮小區(qū)域差距的重要措施。[3]產(chǎn)業(yè)化扶貧儼然成為貧困地區(qū)正在實踐的有效扶貧模式，既解決了大市場與小生產(chǎn)的矛盾，又加速了貧困地區(qū)脫貧致富的步伐。[4]二是基層政府角色實踐方面，以公共政策為載體，在貧困治理上基層政府采取激勵舉措吸納市場主體參與貧困治理。[5]然而面對市場風險的約束，基層政府基于產(chǎn)業(yè)扶貧資金安全與管理的考慮，傾向于把產(chǎn)業(yè)扶貧資金交由龍頭企業(yè)來經(jīng)營，從而實現(xiàn)扶貧資金的資本化運作。[6]而在這一過程中，非正式權力與利益勾連又固化了基層組織行為主體的權力關系與場域位置，組織場域內(nèi)形成的中心—邊緣關系結構最終導致產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中制度表達與項目實踐的不對等。[7]三是政策實踐困境方面，有學者以“整村推進、連片開發(fā)”產(chǎn)業(yè)扶貧項目為例，認為產(chǎn)業(yè)扶貧地方實踐偏離了國家“精準扶貧”政策目標[8]，產(chǎn)業(yè)扶貧政策將大量財政等公共資源投向與村莊社會相脫嵌的大戶和龍頭企業(yè)，導致扶貧目標偏移，貧富差距拉大，進而加速村莊原子化潰敗等后果。[9]而王春光等人更是通過對一個貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧實踐進行了歷時和共時的分析，揭示了為何政策實踐會陷入“動員—失敗—再動員”的困境等。[10]

通過對于以往研究梳理和分析可知，學者們研究成果主要集中在項目制視角，即借助項目制來分析產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施過程以及由此出現(xiàn)的項目困境；或者是討論基層政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行為角色，如行政介入過多、脫嵌市場等；或者是討論政策實踐所導致的后果，如政策目標偏離、運行困境多發(fā)等。同時，在分析政府行為時，也多是分析縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯，而沒有分析作為項目執(zhí)行主體的村級基層組織、行動者個體實踐政策的行為動因，更沒有將幾方行動主體放到一個層面上來進行分析，這為本研究提供了一個分析切入點。

二、基層組織政策實踐過程運行邏輯：多重思維的解釋路徑

基層組織是國家權力在農(nóng)村的延伸，既作為國家權力末梢，又是地方社會的自治單位。[11]由此，基層組織作為農(nóng)村具體工作責任主體，對于有效落實上級政策具有承上啟下的作用。而基層組織工作效能如何，直接反映出國家政策體系對于農(nóng)村、農(nóng)民工作的設計初衷和良好愿景。然而，現(xiàn)實情況是，黨和國家關于農(nóng)村政策一方面被基層組織表征為報告文本規(guī)范性，另一方面被表征為具體實踐層面一定程度的變通操作。進而，要全面了解并有效闡釋基層組織政策實踐樣態(tài)和基本行政過程，我們嘗試借鑒并延伸項目制分級運作機制和解釋框架，即國家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”和村莊“抓包”機制[12]，并力圖突破部分學者關于城市社區(qū)治理雙重背離現(xiàn)象研究[13]以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行策略主義邏輯[14]，從上級政府層面(1)本文中的上級政府是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)層面以上各層級政府序列的統(tǒng)稱?！l(xiāng)鎮(zhèn)政府層面—基層組織層面—民眾群體層面不同思維源點出發(fā)，探尋此一類別現(xiàn)象運作背后的邏輯機理。

1.上級政府層面：政策設計程式化思維

政策文本是針對全局性問題的宏觀把握，是針對某一類問題和現(xiàn)象的指引性文件，此之謂“政策一統(tǒng)性”[15]。這一政策規(guī)定設定的“只是規(guī)則的外部形式，它描述了人們的實踐規(guī)則”[16]。但從具體工作實際運作可以看出，制度上的文本安排與實際運作之間往往存在著張力。[14]尤其在當前制度環(huán)境下，由于層級體制追求組織序列合理性、規(guī)范化，強調(diào)組織原則和組織效率等，進而實現(xiàn)工作目標延伸和職能、責任的下移。誠如周雪光所言：“在理想狀態(tài)下，各地基層政府和具體執(zhí)法官員應該按照實際情形和準確信息，以各種靈活性來具體執(zhí)行這些政策。但是國家政策的一統(tǒng)性和檢查驗收的剛性迫使各地官員不得不以類似的高壓手段來完成自上而下的任務?！盵17]在宏觀政策微觀實踐中，由于組織體系的制度分工以及非人格化特質，在政策設計上遵循事本主義邏輯，體現(xiàn)出程式化表達思維。從而導致上級政策設計和基層具體實踐之間存在著一定的不對等，進而引致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政推動上有著一定的操作空間，如信息屏蔽、層層加碼等。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面：行政推動的制度化思維

當前，在全員“目標管理考核”[18]的制度體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體執(zhí)行政策時，由于自上而下行政指令和政策規(guī)定的剛性要求，出于“盡快出成果”和“檢查不出問題”的思維慣式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會出現(xiàn)游走于制度邊緣或之外的行動表達，具體工作“管用和實用的方法”在基層實踐中不斷上演。這樣，為了“完成上級制定的指標與任務，下級往往在時間上增加一個‘提前量’”[19]，同時在工作任務上提出一個“增超量”。尤其在當下，基層政權由“汲取型向懸浮型”[20]過渡，尚未形成完全意義上的“服務型”格局。相應地，上級政策設計程式化與基層實踐簡化論的勾連，都可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政運行方式的不規(guī)范。這樣一種運作體制，下延到村一級也不例外。村級干部在具體落實政策的過程中，必然上行下效地采用符合他們體系框架和利益需求的行政運作手段，即一種基于政策文本執(zhí)行的規(guī)范表達，一種基于鄉(xiāng)土社會人情規(guī)則和小農(nóng)理性的變通操作。

3.基層組織層面：具體實踐簡化論思維

黃宗智根據(jù)晚清時期的特殊現(xiàn)實，將處于國家與村民之間的基層組織稱為“第三領域”，并在此基礎上又提出“集權的簡約治理”[21]概念。與之相應，在當今的社會治理體系中，由于基層組織所處的“第三領域”位置，在組織形式上有著明顯的層級等次序列，而在行政內(nèi)容上有著變通操作的顯在性表征。尤其在當前市場經(jīng)濟推進和功利目標的侵入下，基層組織“簡約主義”策略，被具體實踐簡化論思維所替代。也即在基層組織實踐中，“除了特定目的的行政大檢查之外，村干部日常的工作重結果而不是程序”[16]。這一行政實踐廣延開來，則意味著基層組織會不斷根據(jù)自身實際情況對政策文本做出調(diào)整，讓準則妥協(xié)于現(xiàn)實，規(guī)則妥協(xié)于人情，讓變通操作在基層工作中時常出現(xiàn)。

4.民眾主體層面：行動合作理性化思維

“理性化”一詞，源自馬克斯·韋伯，它是指個體合理地指向有意識的目標實現(xiàn)行為。[22]20世紀90年代，科爾曼從個體行動者和法人行動者入手，發(fā)展出新的社會行動理論，并逐漸成為社會學理性選擇理論的代表人物。他認為，“合理性對于行動者而言，不同的行動者具有不同的效益，而行動者的行動原則可以表述為最大限度地獲取效益”[23]。鄉(xiāng)土社會的農(nóng)民群體，在我國歷來具有“生存本位”的理性追求，“鄉(xiāng)”與“土”既是傳統(tǒng)農(nóng)民基本的生存保障，也是其割舍不開的心理情結。21世紀以來，伴隨著市場經(jīng)濟延展與城市文明的進駐，農(nóng)民的經(jīng)濟理性越來越在日常生活與生產(chǎn)中得以凸顯，并成為基層行動者日常世界的組成部分。按照文軍的觀點，根據(jù)人們追求目標的不同假設，可以把居民在鄉(xiāng)土社會的理性行動分為三種，一是生存理性，二是經(jīng)濟理性，三是社會理性。[24]因此，理性“經(jīng)濟人”追求個體利益最大化的動機決定了其行動策略，即使他們考慮社會結構的影響，甚至認為“社會關系反映了市場的力量”[25]，認為經(jīng)濟行動是嵌入在社會網(wǎng)絡結構之中的。但是，他們的行動旨趣和行為動因也是在上述三種理性思維指導下的附和與迎合，是在自身利益考量后的最優(yōu)化選擇。

我們在對上述分析視角進行邏輯梳理與理論整合基礎上，進一步將之概括為如下命題：

命題1：上級政府政策文本程式化和原則性表征，以及與基層工作實際銜接的不對等，可能會產(chǎn)生基層實踐過程中的變通操作；

命題2：制度環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策時，通常會層層加碼，將壓力和責任下移到基層組織，增加了他們具體行政的難度；

命題3：基層組織具體執(zhí)行上級政策時，既要遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政指令，又要兼顧農(nóng)村工作鄉(xiāng)土性特點，可能會根據(jù)自身利益最大化需求和實際工作成效考量，而采取簡化論策略；

命題4：民眾群體具體執(zhí)行項目時，出于利益水平與關系結構考量，可能會在理性思維指導下附和與迎合基層組織提議和倡導，進而實現(xiàn)幾方不同行動主體的行動合作與利益共享。

三、案例呈現(xiàn)與邏輯解析——精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策基層實踐過程的運作機理

制度環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)扶貧是指以貧困地區(qū)資源稟賦為前提，以市場需求為導向，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，以外部扶貧力量為依托，通過科學確立產(chǎn)業(yè)扶貧項目，有效投入技術、信息、資本、土地、勞動等要素，進行產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，從而促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口收入增加，實現(xiàn)脫貧致富的過程。因此，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的有力舉措。而上級政府在關于產(chǎn)業(yè)扶貧政策設計中，有著嚴格操作流程和運行規(guī)則，并嚴格限定了補貼標準和獎補范圍。當前制度體系下的基層組織，應然狀態(tài)下必須在組織上、政治上、行為上與上級政府保持一致，即按照文本制度規(guī)定來程序化運作和有效率推進，確保圓滿完成該項任務。但是由于政策一統(tǒng)和區(qū)域實踐之間的差異性，基層組織在具體實踐扶貧產(chǎn)業(yè)政策的實然狀態(tài)中不同程度上存在著變通操作政策文本的現(xiàn)象發(fā)生。兩種樣態(tài)共同形塑出基層組織精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策的實際運作過程。

(一)案例呈現(xiàn)：扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐的運作過程

本研究中的樣本點陳村地處W鎮(zhèn)中部，是個典型的農(nóng)業(yè)村落，轄17個村民組，460戶居民，人口1 860人，面積近7 000畝，耕地面積4 280畝。村內(nèi)有樹林150多畝，縣級小型水庫一座，占地約300畝。該村地處江淮分水嶺脊背地區(qū)，缺水易旱，適宜桃梨樹等經(jīng)果樹種生長。全村經(jīng)濟收入來源于農(nóng)產(chǎn)品輸出及外出務工兩個方面。在農(nóng)業(yè)種植上除了傳統(tǒng)稻麥、棉花外，南瓜、冬瓜種植也相當廣泛，是W鎮(zhèn)南瓜、冬瓜基地建設的重要后備力量。(2)資料來源于W鎮(zhèn)人民政府網(wǎng)站。

1.陳村貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

通過對陳村貧困戶基本情況再梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，全村共有貧困戶52戶，98人。貧困戶戶主的基本呈現(xiàn)方式為：男性戶主為39人，女性戶主為13人。其中70(含)歲以上23人，占貧困戶戶主的44.2%。因病因殘致貧34人，占65.4%。低保貧困戶41戶，占78.8%。

在上級政府政策文本原則性規(guī)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政思維雙重作用下，陳村的產(chǎn)業(yè)扶貧政策實現(xiàn)了全覆蓋，即該村貧困戶全部發(fā)展產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式主要為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并依托當?shù)仄髽I(yè)玉川家庭農(nóng)場實行主體帶動策略。其中，52戶中只有4戶沒有發(fā)展種植業(yè)，而是采用養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，其他48戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展均是采取新型經(jīng)營主體帶動模式，占整個貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的92.3%；70歲以上仍然發(fā)展產(chǎn)業(yè)的23戶，占比達到44.2%；種養(yǎng)業(yè)兼有的26戶，占比達到50%。

2.產(chǎn)業(yè)扶貧政策實踐過程的路徑表征

根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會確定，60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，意味著這個國家或地區(qū)進入嚴重老齡化。[26]如果將陳村貧困戶按照這個標準來分析，則這一群體已經(jīng)處于嚴重老齡化階段。通過數(shù)據(jù)比對可以發(fā)現(xiàn)，陳村的貧困戶中，60歲以上人口占比達到71.2%，其中70歲以上占比幾近一半。同時，根據(jù)A省關于扶貧政策的相關文本解釋，對有勞動能力貧困戶，通過“龍頭企業(yè)+貧困戶”“合作社+貧困戶”“大戶+貧困戶”“電商+貧困戶”和貧困戶自主選擇種養(yǎng)項目等形式，精準落實產(chǎn)業(yè)扶貧項目；對無勞動能力貧困戶，通過土地、資金、資源入股龍頭企業(yè)、合作社、大戶等各類新型經(jīng)營主體的方式，獲得分紅收益。與之相應，對符合農(nóng)村低保條件建檔立卡貧困戶，按規(guī)定程序納入低保范圍；對符合扶貧條件農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍。而在這一過程中，依據(jù)上級產(chǎn)業(yè)發(fā)展補貼政策，其獎補范圍涵括了貧困戶、主體帶動大戶等。據(jù)此，我們可以看到，在陳村扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐中，貧困戶人群中70歲以上群體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要實踐方式是依托本村境內(nèi)的玉川家庭農(nóng)場，采取新型經(jīng)營主體帶動模式。同時結合低保政策兜底(低保貧困戶占比達到78.8%)辦法，基本實現(xiàn)了政策規(guī)定貧困戶脫貧“兩不愁、三保障”目標。

(二)邏輯解析：扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐過程的運行機理

基層組織實踐精準扶貧政策，其應然狀態(tài)是按照規(guī)定流程和操作步驟有序推進和合規(guī)開展。但是在“行政發(fā)包制”[27]的制度環(huán)境下，具體到每個項目的實施，在基層則可能存在“事件化”[28]的反常行為。尤其在當下，目標責任制考核和檢查督查工作的常態(tài)化推進，使得農(nóng)村基層組織長期處于繁重工作壓力之下，既要對上負責又要對下負責。因此，當基層組織面對上級政府任務壓力時，其實然狀態(tài)中將會采取一定的變通操作策略，以圖規(guī)避責任和分擔風險，進而達致檢查驗收合格目標。陳村的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展全覆蓋鏡像正是在此種背景下呈現(xiàn)出來的。

1.上級政府層面：程式化思維下的政策一統(tǒng)性

陳村實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策流程和操作步驟主要為：農(nóng)戶申請，經(jīng)過一系列公示等相關程序，由基層組織實地驗收并上報，然后在上級相關部門抽驗合格后將補貼資金打卡發(fā)放到農(nóng)戶手中。從這一流程看，程序合理，一環(huán)緊套一環(huán)，層層把關，確保政策有效落地。而從W鎮(zhèn)所在縣扶貧產(chǎn)業(yè)政策文本里，我們同樣可以看到，其對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展補貼標準和獎補范圍均有詳細規(guī)定(節(jié)選)(3)資料來源于W鎮(zhèn)所在縣2018年特色種養(yǎng)業(yè)精準扶貧獎補項目驗收操作規(guī)程。：

(1)種植露地蔬菜(包括瓜類、薯類、蔬菜等)面積達2畝以上的，每戶每畝獎補500元，最高獎補1 500元；

(2)養(yǎng)殖龍蝦(含稻蝦共養(yǎng))及特種水產(chǎn)2畝以上的，每畝獎補500元，最高獎補 3 000元；

(3)養(yǎng)羊6只上的，每只獎補400元，最高獎補3 000元；

(4)養(yǎng)鴨50只以上的，每只獎補10元，最高獎補2 000元；

(5)養(yǎng)雞50只以上的，每只獎補10元，最高獎補2 000元；

(6)養(yǎng)鵝10只以上的，每只獎補30元，最高獎補2 000元。

與此同時，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動貧困戶的補貼標準和獎補范圍也有明確規(guī)定(節(jié)選)(4)資料來源于W鎮(zhèn)所在縣2018年特色種養(yǎng)業(yè)精準扶貧獎補項目驗收操作規(guī)程。：

對農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動貧困戶實現(xiàn)務工收入、訂單生產(chǎn)(不包括糧食)直接增收3 000元以上，吸納貧困戶以土地、水面、資金、設施、設備等入股方式參與特色種養(yǎng)業(yè)發(fā)展直接增收1 500元以上的，按照經(jīng)營主體直接帶動貧困戶實際增收金額的15%獎補受益貧困戶，按貧困戶實際增收金額的15%獎補直接帶動貧困戶發(fā)展和參與發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。每戶每年最高獎補3 000元；新型經(jīng)營主體帶動貧困戶5～50戶的，最高獎補15萬元；帶動50戶以上的，最高獎補30萬元。

由此可見，無論是特色種養(yǎng)業(yè)還是新型經(jīng)營主體帶動貧困戶的補貼標準和獎補范圍，在上級政策文本里，均有著原則性規(guī)定和明確的解釋。其中對于貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)的，如露地蔬菜、雞鴨鵝等，均是按照規(guī)模給予相應的補貼，以增強貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的保障性；而對于新興經(jīng)營主體帶動貧困戶的，則是根據(jù)帶動規(guī)模和經(jīng)濟效益給予相應補貼，以提高他們的參與積極性。這樣，陳村產(chǎn)業(yè)扶貧項目在上級政策文本設計一統(tǒng)性規(guī)定和原則性表征下，其項目實踐規(guī)范性要求和精細程度即具體表征為從申請到驗收直至獎補資金打卡到戶，均有著嚴格的操作流程；對于項目獎補標準，有著精細的分類，對于民眾群體獎補范圍也做了具體規(guī)定。但是此一政策一統(tǒng)性規(guī)定，是在宏觀層面上原則性規(guī)定，是對于全域范圍內(nèi)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導性文件，其在制度體系內(nèi)體現(xiàn)出上級政府部門的程式化表達思維。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面：制度化思維下的任務加碼

精準扶貧政策是國家推動落后貧困地區(qū)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，其在政策層面要求到2020年不落一戶，全部實現(xiàn)脫貧目標。A省為了實現(xiàn)精準脫貧目標，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面也出臺了相關政策文件，如給予貧困戶種養(yǎng)業(yè)發(fā)展補貼、給予新型經(jīng)營主體財政獎補等措施，促進貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，保持貧困戶脫貧的持續(xù)性。同時，根據(jù)A省人民政府辦公廳印發(fā)《關于產(chǎn)業(yè)扶貧等6個方面存在問題整改落實方案的通知》要求：通過產(chǎn)業(yè)扶貧帶動貧困人口脫貧比重達51.8%，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動比例不低于70%等。在省級文本規(guī)定里，其所提出產(chǎn)業(yè)扶貧政策實踐范圍是有著一定比例的，是針對全省范圍內(nèi)精準扶貧政策的基本規(guī)定。然而在W鎮(zhèn)調(diào)研我們可以看到，為了完成任務，該鎮(zhèn)政府在省級通知規(guī)定比例基礎上大幅提高，要求所轄各村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展做到全覆蓋。而上述文件政策在不同層級政府部門的文本解釋下，具體到陳村落實情況來看，即是其村域范圍內(nèi)52戶貧困戶全部發(fā)展產(chǎn)業(yè)，做到扶貧脫貧工作有產(chǎn)業(yè)支撐，實現(xiàn)年終檢查驗收合格。

上述政策舉措文本解釋和具體實踐，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度化思維。無論是任務層層加碼，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展全覆蓋，均是為了實現(xiàn)年終檢查驗收不出問題，讓上級領導認可他們的工作績效。而在這一過程中，不同層級政府領導均表征出對于政策文本解釋的高度一致性，即是為了應對年終扶貧檢查。如縣級分管領導要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)從講政治的高度來認識精準扶貧政策的重要意義；而W鎮(zhèn)主要領導也持如此觀點，因為精準脫貧工作是“一票否決”項目，如果被上級派來的第三方檢查組查出問題，則縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導均將受到處分。進而，他們的思維模式因應到具體工作安排上，則是實行責任分解和任務下壓。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)包聯(lián)干部和掛職村書記來共同抓好落實，進而實現(xiàn)上下工作目標的一致。

關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度化思維，我們還可以通過陳村扶貧專干訪談話語中分析出來，如“我們這些扶貧專干，整天填表都累得暈頭轉向的。因為那個扶貧報表實在是太多，都是上級要求定期上報的。而且各部門要求的內(nèi)容都是差不多，但是都還是要單獨填報。也許省上扶貧系統(tǒng)只要一張表格，到了下面則會衍生出幾張表格，讓你整天圍著這些表格打轉轉。話說光那個扶貧手冊我們都不知道更改多少次了……今年情況好些了，但是我們還是不敢馬虎，還是要在表格上下功夫，要及時更新信息”(村扶貧專干L干事(5)本文中的訪談對象稱號是以其姓氏第一個字母代之，同一姓氏訪談對象分別標注數(shù)字加以區(qū)分。(下同)，20190103)。這又從另一個側面驗證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于上級任務策略性解釋和文本規(guī)定之外的層層加碼，及至基層組織，體現(xiàn)出他們對于上述工作任務繁重的無奈和負荷強度。同時由于責任連帶關系，基層政府的績效往往也決定著上級政府(部門)的績效。如果基層組織在檢查中被查出問題，也必然對其上級領導有所影響，而這也必然引致上級部門領導的重視和關注。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導基于制度化思維下的身份約定和職業(yè)認同，在具體操作策略上，必然會層層加碼，任務下壓，防止個別“拖腿”現(xiàn)象出現(xiàn)，努力做到“檢查不出問題”。

3.基層組織層面：簡化論思維下的策略應對

通常意義上，基層組織是上級政策在農(nóng)村實踐的具體執(zhí)行主體，其應然狀態(tài)是嚴格執(zhí)行和有效落實上級政策，以體現(xiàn)黨和國家民生為本的原初宗旨。但是，在農(nóng)村調(diào)研可見，基層組織在面對制度環(huán)境下任務要求和農(nóng)村實際工作復雜性時，往往會根據(jù)自身角色特點和身份認同采取有選擇的行為方式。一方面是基于制度體系內(nèi)，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務加壓，基層組織必須按照文件規(guī)定抓好落實，其工作標準要求程序嚴謹、文本規(guī)范，檢查結果達標；另一方面是基于鄉(xiāng)土社會內(nèi)，面對當今快速流動的農(nóng)村現(xiàn)實以及貧困群體差異性，偏重直接效果，注重當下利益，要求他們在實踐權力過程中采取差異化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。當上級政策規(guī)定貧困戶脫貧有產(chǎn)業(yè)帶動和低保兜底等多種選擇方式時，為了完成任務，實現(xiàn)上下級之間的利益合作和責任分擔，基層組織必然會在政策文本解釋上找到落實載體，即新型經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)帶動和 入股分紅，實現(xiàn)幾方利益合作，呈現(xiàn)出他們在制度體系內(nèi)既能對上負責又能對下交代的“農(nóng)村工作舉措”。

延伸開來分析，基層組織在當前制度環(huán)境下的行政思維與鄉(xiāng)土思維，雖然在形式上“位于國家組織體系的末梢”[29]，但其本質上仍是上級政府在基層工作的延伸，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村工作的“一條腿”。換言之，一方面他們的行為表達逐漸游離出村民自治組織的民本框架，而另一方面又必須有效融入國家行政運作的整體序列。他們的行動邏輯和思維動因即要完成上級任務，要政治正確；同時下面群眾工作要做好，要符合鄉(xiāng)土社會規(guī)則。而這一思維動因表現(xiàn)在具體政策實踐中就是發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)采取多元化策略，不搞單打一，呈現(xiàn)為注重結果的簡化論思維。如陳村貧困戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)過程中，則根據(jù)不同年齡群體采取有選擇的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。其中對于年齡偏大、缺乏勞動能力貧困人群，除了在低保政策兜底之外，還采取新型經(jīng)營主體帶動策略，讓他們發(fā)展露地蔬菜，實行入股分紅；而對于年齡偏輕、有一定生產(chǎn)能力貧困人群，則采取發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)等方式，讓貧困戶居家養(yǎng)殖一部分雞鴨鵝、養(yǎng)殖龍蝦等，并據(jù)此上報鎮(zhèn)里幫助申領政策獎補資金，而不管其種養(yǎng)業(yè)發(fā)展效果如何。而到了年底檢查階段，基層組織在年終總結報告里也會列出專門解釋內(nèi)容，如蔬菜有季節(jié)性要求，雞、鴨、鵝等易受外在環(huán)境影響，有的成熟了銷售出去了，有的受到家禽疾病影響而損耗掉了。對于上級檢查部門來說，他們到重點貧困村所抽查的10戶貧困戶檢查報告里也得寫上有產(chǎn)業(yè)支撐，該村貧困戶脫貧具有可持續(xù)性。

上述策略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣態(tài)，不僅體現(xiàn)在陳村年終總結驗收的報告文本里，我們還可以在對陳村支部書記的訪談中得出。他們的具體舉措是一方面通過新型經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)帶動，也即在當?shù)仄髽I(yè)玉川家庭農(nóng)場協(xié)作下，采取貧困戶入股分紅方式，發(fā)展種植業(yè)；另一方面通過貧困戶自養(yǎng)家禽、領取政策獎補資金等方式，實現(xiàn)貧困戶收入增加目標。另外，在年終檢查階段，由于有了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎資料，加之他們對于農(nóng)村社會復雜性的強力解釋，使得上級檢查部門尤其是第三方檢查組認可他們的工作績效，進而實現(xiàn)“檢查不出問題”目標。難怪陳村支部K書記自豪地說道：“現(xiàn)在我們陳村可以說是基本做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展全覆蓋了，在年底檢查時也可以坦然應對了?？梢院敛豢鋸埖卣f，我們已經(jīng)圓滿完成鎮(zhèn)黨委、政府交給我們的任務了?！?村黨支部K書記，20190102)

4.民眾群體：利益考量后的理性選擇

鄉(xiāng)土中國是一個“熟人”“半熟人”社會，有著“獨特的結構情境，包含著一組特殊的文化分類體系，他們會使個體用不同的方式來思考人際關系”[30]。在這一背景下，個體行為走向是受到結構情境形塑的，是隨著外在環(huán)境變遷而有所調(diào)整的。而在費孝通先生看來，“鄉(xiāng)土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會”[31]。人們在這樣的社會里，“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”(6)出自《孟子·滕文公上》。，表現(xiàn)為對于鄉(xiāng)土社會人情規(guī)則的自覺遵循和人情、面子的內(nèi)在考量。尤其在中國中部農(nóng)村，這種表現(xiàn)尤為明顯。由此，在鄉(xiāng)土社會農(nóng)村格局和人情規(guī)則里，傳統(tǒng)民眾群體在流動的當下社會，除了要求生存安全之外，其行為動因更多基于經(jīng)濟利益的理性考量以及對于鄉(xiāng)土社會關系網(wǎng)絡的長遠預期。而上述思維模式因應到產(chǎn)業(yè)扶貧政策過程中，當熟人社會中的村級干部提出實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策行為選擇時，村民群體便坦然配合并達致行政實踐的有效默契。可見，人緣、人情在基層治理中具有重要性和獨特性，它往往是開展基層工作的良好鋪墊。而經(jīng)濟利益的直接獲得，更是村級干部對于村民群體的有效引導手段，兩者結合形塑出基層干部農(nóng)村工作的行政實踐樣態(tài)。

通過調(diào)研可知，在現(xiàn)今流變的鄉(xiāng)土社會里，隨著城市文明侵入和市場經(jīng)濟的導向，普通民眾群體在這種大趨勢下常常基于自身利益考量，不僅追求利益的當下獲得，而且還追求鄉(xiāng)土社會的未來預期，進而生發(fā)出對于村級干部行使公共權力的敬畏與妥協(xié)。這樣，在村干部提出新型產(chǎn)業(yè)帶動時，他們便主動配合，積極附和，按照村干部要求去玉川家庭農(nóng)場拍攝照片存檔，以備上級部門查驗。因為在他們的認知里，“都在一個村住著，今后說不定有些事情還要麻煩村里。書記找到我，我去了，既是給書記面子，自己也獲得了的實惠”(貧困戶C，20190105)。而對于新型經(jīng)營主體來說，他們在陳村發(fā)展蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)，需要牽涉到辦證、土地租用等相關事宜，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織予以支持和幫助。當鎮(zhèn)村領導和村書記要求他們予以產(chǎn)業(yè)帶動支持時，他們表現(xiàn)出來的思維模式也是如此。如“我們到這個地方來投資，還是需要當?shù)卣痛謇镏С值摹@次，國家搞精準扶貧，鎮(zhèn)村兩級領導都出面了，找到我了，我不可能不給這個面子。我們企業(yè)將來還要在這里立足和發(fā)展的”(T總，20190106)。

通過分析可見，處于鄉(xiāng)土社會的民眾群體對于實踐扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策行為走向清晰呈現(xiàn)出來。其中，對于貧困戶群體來說，他們在農(nóng)村社會中基于自身利益的理性算計和人情面子的預期效益，其行為動因皆是民眾群體在鄉(xiāng)土社會的基本生存與社會關系邏輯。而對于新型經(jīng)營主體來說，他們由于身處市場環(huán)境和農(nóng)村社會雙重情境下，不僅有熟人社會基于現(xiàn)實利益和長遠預期的打算，不斷構建人脈關系，積極營建社會網(wǎng)絡；同時還要符合自己作為市場主體的價值追求，進而他們在行為策略上和思維模式上主動迎合基層干部的政策主張和實踐倡導。因此，長期在農(nóng)村工作的基層干部熟稔于鄉(xiāng)土社會人情規(guī)則和關系網(wǎng)絡，并根據(jù)農(nóng)村工作復雜性和民眾群體差異性而采用“有選擇的策略”，從而實現(xiàn)了村民經(jīng)濟理性、企業(yè)社會理性與基層干部政治理性的有效共振。

上文所述，無論是上級政策文本設計原則性規(guī)定，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于檢查驗收合格的任務加碼，抑或是基層組織完成任務的簡化論呈現(xiàn)，以及鄉(xiāng)土社會民眾群體表征出來偏重直接利益的理性化追求等，而身處國家與社會、政府與群眾之間的基層組織，不僅有制度體系內(nèi)職業(yè)角色約定，體現(xiàn)為組織認同；也有鄉(xiāng)土社會里個體關系網(wǎng)絡約定，體現(xiàn)為社會認同。這種多重行動主體共同作用下的精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐策略，不斷形構出基層組織實踐國家項目政策的運作邏輯。

四、結論與建議

在本研究中，我們采用個案呈現(xiàn)來分析農(nóng)村基層組織實踐精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策的全過程，并在此基礎上構建了一個多重思維考量下的解釋架構，即上級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—基層組織—民眾群體之間的有效互動，以及基層組織，形構出基層組織在政策實踐的路徑表征與運作機理。研究結果表明，上級政府基于全域的政策文本一統(tǒng)性和原則性規(guī)定，體現(xiàn)為一種程式化表達思維；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于職位職責要求以及任期政績追求，對于產(chǎn)業(yè)扶貧政策實施要求全覆蓋，以實現(xiàn)他們?nèi)纹趦?nèi)的職業(yè)愿景，呈現(xiàn)為一種制度化思維；而對于基層組織來說，基于農(nóng)村實際工作復雜性以及鄉(xiāng)土社會禮俗鉗制，也要尋找一條既能對上負責又能對民眾有所交代的農(nóng)村工作舉措，進而引發(fā)他們具體實踐過程中的結果導向，呈現(xiàn)為一種簡化論思維；最后，對于民眾群體來說，他們的主要目標是在盡可能情況下獲得上級政策幫扶和資金補助，以及對于未來效益的社會預期，呈現(xiàn)為一種理性化思維。

同時，通過分析還可以看到，這種多重思維檢視下的分析框架，與官僚制的“理性主義”邏輯有所不同。由于不同層級政府在具體實施項目過程中都會基于自身利益而夾帶著多重意圖和目標，從而使項目所涉及總體結構關系及其運行機制變得更加錯綜復雜，進而構成輸入與嵌入、規(guī)制與變通、支配與反應相互交織的治理過程。[32]這一治理模式因應到精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐中，基層組織既有短期內(nèi)完成績效考核目標的理性計算，也有深處現(xiàn)存體制下的無奈[33]，更有對于職業(yè)愿景的未來預期。于是，當上級政策規(guī)定的原則性傳達，在層層加碼的目標責任制下，及至基層組織，他們必然會在政策規(guī)定之外找到一個有利于他們盡快完成任務的操作手段。而要規(guī)避此類現(xiàn)象，讓精準扶貧政策應然狀態(tài)規(guī)定與基層組織實然狀態(tài)行政相一致，我們認為應當從以下幾方面予以調(diào)整：

一是在政策設計層面，要區(qū)分區(qū)域差異性，提高群體類別針對性，在“精準性”上下功夫。上級政府要針對不同地域和不同類型群體，有針對性設計幫扶政策的指導性舉措。如對于缺勞力、缺技術年輕貧困戶，可以采取職業(yè)技術培訓、提供啟動資金等措施；對于因病致貧且年齡偏大貧困戶則采取政策性兜底辦法，提高大病政策性報銷比例，以減輕他們對于疾病治療的支出，減少因病致貧、因病返貧比例；對于因學致貧貧困戶，則要在雨露計劃、就學獎補、獎學金計劃等方面用力，幫助這一群體安然完成學業(yè)。二是在任務執(zhí)行層面，要結合農(nóng)村工作實際，提出有效執(zhí)行策略，在“可操作性”上下功夫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對照文件要求和實施標準，提出符合當?shù)貙嶋H的落實舉措。同時，在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能基于顯性政績追求，而搞層層加碼與任務滾動式增長，以減輕基層組織具體落實任務的難度和負荷。三是在基層組織層面，基層干部要根據(jù)本區(qū)域貧困戶具體情況，按照上級政策規(guī)定有效落實文件，在“一致性”上下功夫。在落實上級文件時，不能為了盡快完成任務硬性要求，而搞選擇性執(zhí)行和策略性解釋，在結果呈現(xiàn)上追求簡化論實踐。四是在民眾群體層面，要加強精準扶貧政策宣傳，在“參與度”上下功夫。要加大扶貧政策宣傳力度，不斷提高民眾對于政策知曉率和政策實施關注度，讓民眾群體對于政策要求耳熟能詳；同時，要加強民意監(jiān)督，采取村民代表會議、村民理事會等方式，讓廣大村民參與管理村級事務，提高民眾參與自治積極性；另外，還要暢通民言渠道，采取意見箱、定期走訪、網(wǎng)絡留言等方式讓其他民眾能夠發(fā)表意見，幫助做好村務公開工作，進而增強政策落實效果。如此，我們提出在政策設計、任務執(zhí)行、具體操作和民意支持等方面綜合紓解建議，力圖實現(xiàn)上級政策文本與農(nóng)村基層具體實踐有效銜接，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策由以往“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉換，實現(xiàn)真正意義上精準扶貧、精準脫貧，進而實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。

另外，需要指出的是，我們這里提出的精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐多重思維檢視框架，以及不同層級行動主體行動策略，可能由于個案內(nèi)容單一性和分析淺表性而顯得對于農(nóng)村工作普遍性解釋力略有不足。我們的目的只是想通過這一案例來呈現(xiàn)精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策在農(nóng)村基層的實踐過程以及運作邏輯，只是想引出這一話題，引發(fā)學科研究興趣來探究不同政策舉措在農(nóng)村基層實踐的具體樣態(tài)。同時，上述個案解釋和分析框架不僅體現(xiàn)為解釋精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策實踐這一單獨個案，其政策改進措施也非針對精準扶貧產(chǎn)業(yè)政策這一獨特現(xiàn)象，而是要廣延開來，以期對于解釋農(nóng)村基層組織其他類似政策實踐問題提供一定的借鑒。而這也是本研究的初衷和筆者關注的重點。