袁維海

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院），安徽 合肥 230022）

黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力的重要支撐。黨的十九屆四中全會指出，我國“深化黨和國家機構(gòu)改革各項工作勝利完成”。要“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。習(xí)近平總書記的一系列重要講話和黨的十九屆四中全會《決定》，為新時代持續(xù)深化黨和國家機構(gòu)改革、提升治理效能和水平指明了前進(jìn)的方向。為此，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記的一系列重要講話和黨的十九屆四中全會《決定》精神，在持續(xù)深化黨和國家機構(gòu)改革中，確保權(quán)力的高效運行，著力將改革形成的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)一切的顯著優(yōu)勢

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。提升國家治理效能必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這是深化黨和國家機構(gòu)改革取得成效的根本保證。一方面，政黨治理統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代國家治理，帶動國家各治理系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)，黨是我國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也必然是機構(gòu)改革、國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，優(yōu)化黨和國家的組織機構(gòu)，努力提升國家治理效能，就必須充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國制度的最大優(yōu)勢。另一方面，黨和國家機構(gòu)也是政黨建設(shè)、國家治理的組織體系，是提高治理效能的具體實現(xiàn)形式，執(zhí)政黨在政黨、國家、社會三者的治理關(guān)系中處于主體地位，深化黨和國家機構(gòu)改革就必須以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為首要目的，進(jìn)一步增強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢。從這個意義上來看，黨和國家機構(gòu)改革與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)崿F(xiàn)相互促進(jìn)，良性循環(huán)，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)在兩者關(guān)系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，是主旋律，也是研究如何提升治理效能的關(guān)鍵變量。

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，是新時代提升治理效能的重要保障。縱觀歷史可以發(fā)現(xiàn)，作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨從成立之初就善于抓住各種復(fù)雜關(guān)系中的主要矛盾來破解兩難困境。在新的時代背景下，現(xiàn)代化治理面臨了新形勢、新問題、新挑戰(zhàn)，必須緊緊抓住黨政關(guān)系這個“牛鼻子”才能提升治理效能。把黨政各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，把二者關(guān)系統(tǒng)一到“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)中來。只有以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，健全完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，增強國家治理體系的政治基礎(chǔ)，突出政治領(lǐng)導(dǎo)力，把加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿黨和國家機構(gòu)改革的全過程，才能不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，引領(lǐng)提升國家治理效能，從而提高國家治理能力和治理水平，確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是順利推動機構(gòu)改革的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)通過政治力量的介入，統(tǒng)籌應(yīng)對黨和國家機構(gòu)改革涉及的深層次利益調(diào)整帶來的改革阻力。黨內(nèi)監(jiān)督是重要的政治力量。堅持黨內(nèi)監(jiān)督，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，突出政治監(jiān)督的本質(zhì)要求，從制度上規(guī)范權(quán)力運行，持續(xù)以優(yōu)化服務(wù)和現(xiàn)代化為導(dǎo)向完善治理格局，實現(xiàn)黨的獨特優(yōu)勢發(fā)揮與國家治理效能提升互促同進(jìn)。

第二，始終確保黨擁有對重大事項的決策權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)通過相應(yīng)的制度設(shè)定和安排，統(tǒng)籌設(shè)置黨和國家機構(gòu)職能配置，并使黨的決策不打折扣地能夠通過各領(lǐng)域、各類別、各層級的機構(gòu)得以有效落實，進(jìn)一步增強國家治理現(xiàn)代化過程中的組織基礎(chǔ)。黨擁有對重大事項的決策權(quán)，才能有效開展各項工作，應(yīng)對一系列重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，確保始終沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)。因此，要從機構(gòu)職能上把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到各個領(lǐng)域，貫穿于、滲透于推進(jìn)黨和國家機構(gòu)改革全部過程之中，使黨的主張在黨和國家機構(gòu)改革中起主導(dǎo)作用［1］。

第三，科學(xué)界定政府職能職責(zé)來推進(jìn)政府機構(gòu)設(shè)置合理化。在過去，優(yōu)先考慮追求經(jīng)濟(jì)效率，政府職能局限于宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)三大方面，經(jīng)濟(jì)取得強勁發(fā)展，但不可避免地帶來了自然生態(tài)環(huán)境破壞以及收入分配差距過大等問題，極大地制約了國家治理效能的提升。因此，必須以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，在黨和國家機構(gòu)改革中科學(xué)、合理、適度擴(kuò)大政府職能范疇，持續(xù)加強政府宏觀調(diào)控，同時不斷減少微觀規(guī)制。為更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要，基于彌補經(jīng)濟(jì)生活資源配置中市場失靈以及政府失靈的考慮，黨更加科學(xué)地界定政府的經(jīng)濟(jì)職能，明確地把職能和作用定位在宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)共同富裕五大方面。

毫無疑問，在深化黨和國家機構(gòu)改革這個推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中行動中，我們已經(jīng)取得了一系列重要理論、制度和實踐成果，最突出的體現(xiàn)就是堅持了黨全面領(lǐng)導(dǎo)的正確方向。從國家機構(gòu)的有序運行到保證路線方針政策的正確制定，從各個領(lǐng)域的制度安排到各項制度執(zhí)行，唯有不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能切實增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，全面提高國家治理能力和治理水平［2-3］。

二、把握優(yōu)化協(xié)同高效地實現(xiàn)路徑

黨和國家機構(gòu)改革的目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的職能體系，全面提高國家治理能力和治理水平。橫向上強調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)黨政軍群機構(gòu)改革，縱向上注重推動中央層面和地方基層的改革，改革力度之大，影響面之廣，觸及利益關(guān)系之復(fù)雜，前所未有，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革［4］。而優(yōu)化協(xié)同高效為此提供了實現(xiàn)路徑。

優(yōu)化協(xié)同高效是持續(xù)改善的過程，也是相對的概念。沒有絕對的、最好的治理，只有最適合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理模式，精進(jìn)改善沒有終點，“沒有最好，只有更好”，優(yōu)化協(xié)同高效落腳點在于持續(xù)激發(fā)全社會各方面的活力。因此，必須堅持問題導(dǎo)向，勇于面對現(xiàn)實國家治理中的疑難雜癥，及時適時地改進(jìn)與現(xiàn)代化導(dǎo)向不相匹配的現(xiàn)有黨和國家機構(gòu)職能體系。只有堅持問題導(dǎo)向，有針對性、有計劃性地塑造科學(xué)合理的機構(gòu)職能配置，把機構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機制有機統(tǒng)一起來，加強協(xié)同聯(lián)動，提高效率效能，才能真正避免政出多門和推諉扯皮，從根本上破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端。優(yōu)化協(xié)同高效六個字緊緊抓住了改革中存在的突出問題，在厘清職能和權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置，實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能配備更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)體系更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效的治理新格局［4］。

針對黨和國家職能體系機構(gòu)設(shè)置不合理、職權(quán)劃分不完善、職責(zé)分工不明確等問題進(jìn)行優(yōu)化重組，確保政出一門，構(gòu)建強有力的指揮協(xié)調(diào)體系。機構(gòu)設(shè)置既要優(yōu)化總量，還要優(yōu)化層級結(jié)構(gòu)。一般來說，中央側(cè)重宏觀方面的治理，而地方則側(cè)重中微觀治理，因此在職能設(shè)置上應(yīng)當(dāng)存有差異，這方面就需要加強中央頂層設(shè)計和發(fā)揮地方自主性的統(tǒng)籌，中央把控全局、明確方向，重點放在解決深層次的、具有一般性特征的機構(gòu)設(shè)置難題上，從上而下推動機構(gòu)改革，強化宏觀調(diào)控；地方在堅決執(zhí)行中央決策的基礎(chǔ)上，充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有利于提升治理能力的現(xiàn)實需要，發(fā)揮改革自主性、積極性，設(shè)置具有地方鮮明特色的部門，為企業(yè)、居民提供及時到位的公共服務(wù)，減少微觀干預(yù)。

立足央地財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、綜合部門與職能部門協(xié)調(diào)有難度、職能部門之間職責(zé)重疊等問題，循序漸進(jìn)地增強協(xié)同效應(yīng)。如在2018年的黨和國家機構(gòu)改革中，強化時間上的聯(lián)動配合，明確機構(gòu)改革時間表，從上而下分梯次打時間差依次進(jìn)行，所有機構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)必須全部完成任務(wù)；強化層級上的貫通呼應(yīng)，中央推動中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革，省級黨政機構(gòu)改革由中央批準(zhǔn)，省級以下由省級批準(zhǔn)同時向中央報備；強化效果上的統(tǒng)籌兼顧，一體推進(jìn)黨政軍群機構(gòu)改革。立足政府政策低效率、政府運行低效率等問題，高效率履職盡責(zé)，破解政府失靈，切實提升治理效能。提升公共政策效率，在政策制定中適當(dāng)引導(dǎo)職能部門、專家學(xué)者、行業(yè)代表、普通居民等多元主體廣泛參與，在尊重民意的基礎(chǔ)上做決策，減少了局部利益、部門利益對公共利益的損害；在政策執(zhí)行中加強了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，營造公開透明陽光的制度環(huán)境，盡可能地降低政策執(zhí)行的選擇性、隨意性。提升政府工作效率，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，全面提升政府機構(gòu)工作的信息化水平；精簡機構(gòu)避免組織臃腫、人浮于事；強化公務(wù)人員在工作時間內(nèi)的約束力，引入適當(dāng)?shù)母偁帀毫?，加強效能考核，并在選人用人方面加強考核結(jié)果運用，正面引導(dǎo)形成激勵。

三、堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向

實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，也是中央和地方各級各類機構(gòu)的職責(zé)所在。在新的形勢下，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民的訴求更加多元化、給國家治理帶來新的挑戰(zhàn)。國家治理中很多矛盾沖突的爆發(fā)，究其根本原因在于不能平衡好人民群眾的利益需求。人們對美好生活的向往體現(xiàn)了多樣化、層次化的利益需求，圍繞利益關(guān)系，任何社會都存在著矛盾。因此，需要始終堅持以人民為中心價值導(dǎo)向，借助凌駕于社會之上的國家力量來平衡社會成員的利益沖突以及促成成員之間的利益合作。

我國國家制度深深根植于人民之中，在制度設(shè)定和執(zhí)行中堅持以人民為中心，健全人民當(dāng)家作主的制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，調(diào)動最廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的一些利益問題，給人民群眾帶來更多獲得感，是黨的根本宗旨所在。從這個意義上來說，以人民為中心是全面深化改革事業(yè)的全部意義和價值導(dǎo)向。

只有堅持人民的主體地位，才能堅定共產(chǎn)黨人的立場，確保朝著正確的歷史發(fā)展方向前進(jìn)，始終成為帶領(lǐng)人民治理國家的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。脫離人民群眾是最大的危險。改革調(diào)整是常態(tài)，并不是一蹴而就的，新中國成立70年來，黨和國家機構(gòu)經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整和探索，走過彎路有過反復(fù)，付出了巨大的改革成本。不斷地健全制度體系保證人民當(dāng)家作主，不斷地完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權(quán)益、傾聽人民心聲、接受人民監(jiān)督的體制機制［5］。只有緊緊依靠人民，才能厚植深化改革的群眾基礎(chǔ)，增強自我革命的勇氣，獲得披荊斬棘、突破藩籬的強勁力量。在黨和國家機構(gòu)改革中忽視了人民的作用就是自廢內(nèi)功，喪失了觸及深層次利益關(guān)系調(diào)整、辦成大事難事的歷史動力，改革勢必變得艱難，在一些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)逶迤不前，最終導(dǎo)致上層建筑“殼化”，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。

只有始終把增強人民的滿意度作為評價標(biāo)準(zhǔn)，才能在實際工作中把以人民為中心具體化，把握住國家治理的根本衡量標(biāo)準(zhǔn)，真正做到關(guān)心人民疾苦，重視人民訴求，減少群眾辦事的成本?！爸д咴诓菀??！币粋€執(zhí)政黨治理國家的效能從來都不是由政黨本身來評價的，而是由千千萬萬的、各行各業(yè)的、實實在在的人民群眾來評判的。當(dāng)前，對照群眾對生存、享受、發(fā)展的新需求、新期待，從國家治理效果來看，鞏固現(xiàn)有機構(gòu)改革成果、突出治理實效，還有大量的工作要做，特別是老百姓比較關(guān)心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡不充分的矛盾，如農(nóng)村地區(qū)的日益空心化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差距、收入分配的貧富分化、公共服務(wù)的歷史欠賬、生態(tài)環(huán)保的破壞等等。需要在人民群眾所關(guān)心的民生重點領(lǐng)域的熱點和難點問題有針對性地推出一批改革舉措。努力為人民群眾提供普惠均等、便捷高效的公共服務(wù)，精準(zhǔn)對接發(fā)展所需和民心所盼，歸根結(jié)底是為了實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，讓機構(gòu)改革給人民群眾帶來更多獲得感，更加及時、有效回應(yīng)廣大人民群眾對高質(zhì)量公共服務(wù)的新需求。

四、實現(xiàn)提升治理效能的戰(zhàn)略目標(biāo)

黨和國家機構(gòu)改革，本質(zhì)上是適應(yīng)新時代國家有效治理需要的一場深層次的體制機制變革，其目的在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，在深化改革中提升治理效能。將提升治理效能作為戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于推動黨和國家在改革中發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，有利于提升運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的執(zhí)政能力。因此，對國家治理效能的評估，既是對國家治理能力的衡量，也是對黨執(zhí)政能力的測量?？茖W(xué)合理的制度體系是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提，只有持續(xù)深化黨和國家機構(gòu)改革，才能充分發(fā)揮國家治理的效能。

因此，中央和地方各級各類機構(gòu)在持續(xù)深化改革過程中，必須創(chuàng)新治理理念、加強制度建設(shè)、推動治理重心下移，切實提高工作效率。從制度層面增強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)作為制度的載體，不僅要立足實際反映現(xiàn)實需要，更要能夠管長遠(yuǎn)、管根本。同時，不斷鞏固機構(gòu)改革成果，在全面深化改革進(jìn)程中繼續(xù)健全黨和國家機構(gòu)職能體系，全面提升治理的效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

在創(chuàng)新治理理念上提升效能。在過去，政府習(xí)慣于總攬社會事務(wù)，花費了很大的成本和精力去維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，主要依靠行政的力量去治理社會，實際效能偏低。進(jìn)入新時代，國家治理面臨的環(huán)境發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，迫切需要實現(xiàn)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，要想方設(shè)法防控“黑天鵝”和“灰犀牛”的隱患風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行；社會利益訴求的多元化，急需政府打造各主體良性互動的、共建共治共享的全新治理格局，從單一的政府管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與的協(xié)作式、網(wǎng)格化、精細(xì)化、智慧化、服務(wù)化治理；社會結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變動，急需政府快速適應(yīng)復(fù)雜的社會變化，在人口結(jié)構(gòu)老齡化中緩解社會養(yǎng)老壓力，在消費結(jié)構(gòu)變化中應(yīng)對消費升級的趨勢，在就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中合理優(yōu)化勞動力配置，在社會組織功能回歸中增強其自主性。

在加強制度建設(shè)上提升效能。首先，要加強法治化建設(shè)。法治是解決治理難題的根本手段，對增強制度規(guī)范性和提高治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性至關(guān)重要。構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理新格局，要明確各級黨和政府機構(gòu)的職責(zé)，明確各社會組織的定位，從源頭上厘清公權(quán)力與社會、市場的邊界。其次，要加強廉政作風(fēng)建設(shè)。作風(fēng)問題直接關(guān)系到治理效能，一些腐敗問題易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，治理效能往往不高。要堅持以人民為中心發(fā)展思想的制度安排，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，強化權(quán)力監(jiān)督，有效防控官僚主義、形式主義等黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險點。再次，要加強服務(wù)能力建設(shè)。把管理和服務(wù)結(jié)合起來，簡化辦事流程，為市場主體提供良好的制度環(huán)境，最大限度減低制度性交易成本，激發(fā)社會主體活力。在推動重心下移中提升效能。我國不同層級的政府職能機構(gòu)設(shè)置高度同構(gòu)，既強調(diào)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)同時又突出了“屬地管理”的要求，基層政府跟群眾接觸最為密切，是各種力量集中作用在一起的“場域”，基層越來越成為社會治理的重難點。需要政府推動重心下移提升整體治理效能，把注意力和體制內(nèi)資源更多地向基層傾斜，提高基層靶向意識，精準(zhǔn)識別治理難題中的類別差異、對象差異、需求差異，提高解決問題的效率。同時由政府主導(dǎo)吸納體制外社會組織力量，提高基層自治意識，搭建體制內(nèi)外的互動交流、平等協(xié)商的平臺渠道，及時有效化解不滿情緒，強化社區(qū)認(rèn)同感。

綜上所述，深化黨和國家機構(gòu)改革，健全黨和國家機構(gòu)職能體系，有利于從制度上保證黨長期執(zhí)政和國家長治久安。只有緊密圍繞以習(xí)近平同志為核心的黨中央，毫不動搖地堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，用制度體系保證人民當(dāng)家作主、堅持推進(jìn)黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，上下一心，攻堅克難，堅定不移將改革進(jìn)行到底，才能將制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為治理效能。