浙江省仙居縣是“八山一水一分田”的山區(qū)縣，土地資源十分緊缺。全縣農(nóng)戶(hù)數(shù)10.04萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)村住房宗數(shù)超過(guò)20.1萬(wàn)宗，存在大量的“一戶(hù)多宅”及歷史遺留非法住宅，不僅造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，也引發(fā)諸多基層治理難題。2019年以來(lái)，仙居縣啟動(dòng)“一戶(hù)多宅”及歷史遺留非法住宅專(zhuān)項(xiàng)整治，引發(fā)美麗鄉(xiāng)村“振興蝶變”。截至2019年12月10日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點(diǎn)村整治工作基本完成，總處置率達(dá)95%。

四大歷史因素造成“一戶(hù)多宅”亂象

農(nóng)村“一戶(hù)多宅”及歷史遺留非法住宅產(chǎn)生于特定歷史時(shí)期，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)時(shí)間累積，成因復(fù)雜，主要有四方面：

一是改革開(kāi)放中前期宅基地管理混亂。改革開(kāi)放初期，宅基地審批權(quán)主要在生產(chǎn)隊(duì)，審批流程極不規(guī)范，“一戶(hù)多批”時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生大量“持證一戶(hù)多宅”。20世紀(jì)90年代后，由于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政緊張，下岸水庫(kù)、縣鄉(xiāng)道路、農(nóng)村自來(lái)水管道等重點(diǎn)工程建設(shè)缺乏資金來(lái)源，許多鄉(xiāng)村用“出讓宅基地”“以罰代批”的方式增加收入，進(jìn)一步加劇宅基地管理失范。

二是農(nóng)村宅基地供給與監(jiān)管短板突出。2010年以前，一些村的村莊規(guī)劃、用地指標(biāo)長(zhǎng)期缺位，沒(méi)有正常開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，同時(shí)宅基地審批流程復(fù)雜，部分缺房戶(hù)為了解決住房困難，冒險(xiǎn)“未批先建”。同時(shí)，國(guó)土、城建等部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法力量有限，無(wú)人機(jī)航拍、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)執(zhí)法手段尚未普及，對(duì)違建行為缺少有效監(jiān)管，導(dǎo)致違法“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象未能及時(shí)處置。

三是“建新不拆舊”沒(méi)有及時(shí)得到糾正。在全省統(tǒng)一實(shí)施“三改一拆”之前，很多村在村民建房時(shí)，僅以一紙“拆舊承諾書(shū)”予以審批，事后沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，導(dǎo)致許多事實(shí)上的“一戶(hù)多宅”。2013年實(shí)施“三改一拆”以來(lái)，相關(guān)部門(mén)僅在控制新的民宅違建和拆除經(jīng)營(yíng)性違建上下功夫，對(duì)體量巨大的未拆農(nóng)村舊宅沒(méi)有拿出有效的處置措施，久而久之成為一個(gè)巨大的歷史包袱。

四是農(nóng)房私下買(mǎi)賣(mài)形成監(jiān)管真空。盡管相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地禁止買(mǎi)賣(mài)，但現(xiàn)實(shí)中山區(qū)農(nóng)民自主下山移民等原因造成農(nóng)村房屋、宅基地廉價(jià)買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象十分普遍。買(mǎi)方一般在原來(lái)村集體中已有宅基地，而由于監(jiān)管部門(mén)缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段，造成了為數(shù)不少的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一戶(hù)多宅”。

“五個(gè)在前”破局“一戶(hù)多宅”難題

針對(duì)這些問(wèn)題，仙居縣相關(guān)部門(mén)深入分析研究，把政策立在前面，以試點(diǎn)開(kāi)路摸索，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一。

一是堅(jiān)持政策完善在前。2019年8月，出臺(tái)《歷史遺留非法住宅處置意見(jiàn)（試行）》《農(nóng)村村民“一戶(hù)多宅”分類(lèi)處置指導(dǎo)意見(jiàn)》等四個(gè)政策依據(jù)，對(duì)不同類(lèi)型的“一戶(hù)多宅”進(jìn)行了分類(lèi)，明確了處罰補(bǔ)辦、退出回收、拆除復(fù)墾等處置辦法?？h整治辦根據(jù)整治中遇到的疑點(diǎn)難點(diǎn)，分類(lèi)印發(fā)更具指導(dǎo)性的政策解讀手冊(cè)，確保政策一個(gè)口子出、操作一個(gè)程序走、工作一把尺子量。

二是堅(jiān)持群眾工作在前。在廣播、電視、報(bào)紙、微信等輿論陣地大規(guī)模宣傳《土地管理法》，加大“一戶(hù)一宅”觀念普及。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工作專(zhuān)班，會(huì)同國(guó)土部門(mén)精干力量組成攻堅(jiān)小組，用群眾看得懂、聽(tīng)得懂的方式，面對(duì)面為村民講透政策。同時(shí)也通過(guò)宣傳讓群眾明白，此次整治正值“政策窗口期”，引導(dǎo)符合補(bǔ)辦條件的非法住宅按時(shí)完成補(bǔ)辦手續(xù)。

三是堅(jiān)持試點(diǎn)探索在前。在全縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安排了38個(gè)試點(diǎn)村，要求各試點(diǎn)先行先試，縣整治辦全程參與數(shù)據(jù)測(cè)量、權(quán)屬審查、資料收集、結(jié)果公示等各個(gè)環(huán)節(jié)，確保執(zhí)行不偏、公平公正、做細(xì)做實(shí)。縣主要領(lǐng)導(dǎo)每周開(kāi)展督查，定期召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)、交流會(huì)，形成比學(xué)趕超的良好氛圍，確保試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。

四是堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃在前。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)接，將“一戶(hù)多宅”綜合整治工作和國(guó)土空間規(guī)劃編制、全域土地綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)房確權(quán)等工作有機(jī)結(jié)合，避免走“回頭路”、做“無(wú)用功”。在房屋拆除前，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，確保有文化歷史價(jià)值的古建筑、有利用價(jià)值的房屋得到保留，為下一步古宅修復(fù)、旅游開(kāi)發(fā)、廉租公房打下基礎(chǔ)，避免資源浪費(fèi)。

五是堅(jiān)持干部帶頭在前。充分發(fā)揮黨員干部示范帶頭作用，做到財(cái)政供養(yǎng)人員、村“兩委”成員、黨員率先響應(yīng)、率先行動(dòng)，嚴(yán)格做到“三個(gè)帶頭、三個(gè)決不”，該罰的罰，該補(bǔ)的補(bǔ)，該收的收，該拆的拆。對(duì)故意隱瞞、弄虛作假，甚至阻撓破壞整治工作的，及時(shí)跟進(jìn)黨政紀(jì)措施，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

五大收獲探尋基層治理“新招”

“一戶(hù)多宅”綜合整治是一項(xiàng)有助發(fā)展、利民惠民的大好事，對(duì)于彰顯社會(huì)公平的基層治理、解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田補(bǔ)充、農(nóng)房確權(quán)都有極大益處。

一是整出了發(fā)展空間，拆出了造血能力。專(zhuān)項(xiàng)整治對(duì)農(nóng)村發(fā)展格局和空間進(jìn)行了一次系統(tǒng)梳理，為完成縣鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制打下良好基礎(chǔ)，有效破解了用地指標(biāo)困局。福應(yīng)街道肖垟村通過(guò)整治騰出土地指標(biāo)40畝，田市鎮(zhèn)水口山自然村騰出土地指標(biāo)16畝，橫溪鎮(zhèn)大林村騰出土地指標(biāo)22.93畝。全縣通過(guò)此次專(zhuān)項(xiàng)整治，至少可以騰出土地指標(biāo)3000畝，為一些過(guò)去不能落地、無(wú)法落地的好項(xiàng)目騰出空間。此外，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治后的土地復(fù)墾，各村每畝土地可以獲得30萬(wàn)元指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，全縣將獲超9億元的補(bǔ)助，極大增強(qiáng)了村集體的經(jīng)營(yíng)性收入和自我造血能力。

二是整出了民生福祉，拆出了社會(huì)公平。過(guò)去由于“一戶(hù)多宅”，產(chǎn)生很多矛盾糾紛，全縣市級(jí)以上交辦的重點(diǎn)信訪積案52件，涉及土地、違章建筑的案件就有26件。此次專(zhuān)項(xiàng)整治得到絕大部分群眾的擁護(hù)，目前為止沒(méi)有產(chǎn)生一起信訪事件。同時(shí)，通過(guò)超標(biāo)房屋騰退轉(zhuǎn)讓、重新安置宅基地等形式，基本解決各村缺房戶(hù)的建房訴求，整治工作真正做到公平公正、惠及民生。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治，田市鎮(zhèn)東山溪自然村安置了45戶(hù)缺房戶(hù)，橫溪鎮(zhèn)大林村安置了27戶(hù)缺房戶(hù)，大戰(zhàn)鄉(xiāng)下葉溪村安置了20戶(hù)缺房戶(hù)。

三是整出了宜居環(huán)境，拆出了美麗鄉(xiāng)愁。拆除的“一戶(hù)多宅”房屋絕大部分屬于危舊房，并不具備居住條件，這類(lèi)房屋及周邊雜草叢生，滋生了大量蚊蟲(chóng)蒼蠅，嚴(yán)重影響村內(nèi)人居環(huán)境。通過(guò)整治拆除，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜打造村內(nèi)小景、小品，打通美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的基本脈絡(luò)，也為新一輪村莊規(guī)劃騰出“施展空間”，農(nóng)村人居環(huán)境大大改善。一些具備歷史文化價(jià)值的古村落在整治中也得到更好的修復(fù)保留，鄉(xiāng)愁記憶更加濃郁。

四是整出了和諧村居，拆出了慈孝鄉(xiāng)風(fēng)。專(zhuān)項(xiàng)整治開(kāi)展前，居住在應(yīng)拆未拆舊農(nóng)房里的基本是老人，起居飲食病痛無(wú)法及時(shí)獲得照料。另外，各村都存在一批孤寡老人、低保群眾，他們長(zhǎng)年居住在危舊房?jī)?nèi)，就算分配了宅基地，也完全沒(méi)有能力建蓋新房。此次整治中，老人被接回新房與子孫同住，提高了幸福指數(shù)。各村通過(guò)調(diào)劑和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞剑栈乇Ａ袅瞬糠址课萁Y(jié)構(gòu)完好、符合村莊布局的超標(biāo)舊房，優(yōu)先保障村內(nèi)困難群眾的用房需求。橫溪鎮(zhèn)大林村共收回建筑完好的房子45間，經(jīng)討論提出貧困戶(hù)安置方案，據(jù)統(tǒng)計(jì)共需安置25戶(hù)，目前已安置12戶(hù)。

五是整出了工作能力，拆出了干部士氣。在專(zhuān)項(xiàng)整治中，無(wú)論是縣整治辦業(yè)務(wù)人員還是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部，工作能力都得到很大提升。福應(yīng)街道肖垟村7名“兩委”干部中有5名存在“一戶(hù)多宅”問(wèn)題，他們帶頭拆除房屋，全村整治工作因此順利推進(jìn)，極大提高了村“兩委”公信力，為以后其他工作推進(jìn)打下良好基礎(chǔ)。