宋亞楠

一、引言

最近幾年來，我國持續(xù)推進并不斷加碼減稅降費政策，使得地方各級財政收支壓力大幅提升，如何通過提升績效管理來實現(xiàn)更好的財政資源配置效益，成為了當(dāng)前十分迫切的現(xiàn)實需求。為此，我國政府出臺一系列績效管理新規(guī)，2018年國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對于新時期財政預(yù)算績效管理的主要環(huán)節(jié)提出了綱領(lǐng)性工作要求；財政部又于2020年2月25日印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（下文簡稱《辦法》），對于公共管理相關(guān)的預(yù)算、基金以及項目如何開展績效評價管理作出了明確規(guī)定。值得注意的是，《辦法》特別強調(diào)，績效評價應(yīng)用結(jié)果需同政策調(diào)整以及管理優(yōu)化達成實質(zhì)掛鉤，尤其是要在獎優(yōu)懲劣以及激勵促進的原則指導(dǎo)下實現(xiàn)同預(yù)算安排的融合。預(yù)算安排中，對于評價表現(xiàn)達到優(yōu)、良的部門，應(yīng)據(jù)實情給予相應(yīng)支持，而對于評價表現(xiàn)僅為中、差的部門，需視情況進行一定的預(yù)算核減。雖然《辦法》已對績效評價結(jié)果的應(yīng)用進行相應(yīng)規(guī)定，但在具體實踐中依然存在一些短板，在這種背景下，本文將對當(dāng)前績效評價結(jié)果應(yīng)用短板進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了改進建議。

二、績效評價結(jié)果應(yīng)用的短板分析

當(dāng)前，上至中央機構(gòu)，下至地方單位，都在積極推進績效評價結(jié)果應(yīng)用，從現(xiàn)實情況看已取得較為明顯成效，但仍有一些不可忽視的結(jié)構(gòu)性短板，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）評價結(jié)果應(yīng)用尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與制度

由全國各地實際應(yīng)用狀況來看，各省區(qū)市財政部門開展評價結(jié)果應(yīng)用的深度主要是視單位自身狀況而定。眼下我國絕大多數(shù)省份尚未形成規(guī)范具體的評價結(jié)果應(yīng)用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，很多情況下相關(guān)單位只是在預(yù)算績效管理整體性框架要求中簡單規(guī)定了績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要內(nèi)容、開展主體以及相應(yīng)責(zé)任。僅有極少部分省份建立了較為完善的績效結(jié)果信息公示、意見反饋和問題追責(zé)制度。此外，盡管當(dāng)前各省份都或多或少地進行績效評價結(jié)果應(yīng)用，但其最終產(chǎn)生的作用大小以及范圍均有待商榷。績效評價結(jié)果應(yīng)用要真正取得成效還需從頂層設(shè)計開始著手，但當(dāng)前許多部門由于缺乏制度約束以及理論認知，其對績效評價結(jié)果應(yīng)用一般抱有消極被動的態(tài)度，有些時候甚至?xí)锤械钟|，導(dǎo)致績效評價實踐中往往都把工作重心放在評價結(jié)果形成上，而對評價結(jié)果應(yīng)用缺乏重視，最終造成結(jié)果應(yīng)用收效甚微、流于形式。

（二）績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍較窄

相較于之前的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，新頒布的《辦法》特別規(guī)定了績效評價結(jié)果處理需包含“完善政策”的相關(guān)內(nèi)容，這對于強化績效評價結(jié)果應(yīng)用具有積極的推動作用。整體而言，我國績效結(jié)果應(yīng)用同國際先進水平相比，其應(yīng)用范圍還過于狹窄，實際操作中更注重同事務(wù)的結(jié)合，而缺乏同人的結(jié)合。同時，目前的績效評價結(jié)果尤其是單位自己主導(dǎo)的評價常常“水分”過大，絕大多數(shù)時候都會得出“優(yōu)良”的評價結(jié)果，極少會出現(xiàn)“中差”的情況，績效評價結(jié)果失真大大限制了結(jié)果的應(yīng)用。此外，當(dāng)前多數(shù)單位在進行財務(wù)規(guī)劃以及資金配置時并未將績效評價結(jié)果切實應(yīng)用到相關(guān)決策的考量中去，導(dǎo)致其在優(yōu)化財務(wù)統(tǒng)籌安排以及促進整體政策調(diào)整等方面意義不大，最常見的應(yīng)用主要是作為員工年終獎勵以及相關(guān)福利的評定依據(jù)。

（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用方式不科學(xué)

任何事情都有兩面性，應(yīng)用不當(dāng)就可能出現(xiàn)反作用，對于績效評級結(jié)果應(yīng)用而言，如果應(yīng)用方式不科學(xué)，不僅會導(dǎo)致評價環(huán)節(jié)完全失去效用，還可能對單位積極性產(chǎn)生負面影響，甚至?xí)呱撟骷俚容^為惡劣的問題。以制定預(yù)算為例，將其同績效評價結(jié)果做直接的掛鉤是一個看似邏輯合理實則值得斟酌的做法。由于績效考評優(yōu)劣很大程度上可能是之前預(yù)算分配不均造成的，那么對于那些本來就因為預(yù)算不足而導(dǎo)致績效不佳的部門要對其做進一步預(yù)算削減的話，無疑會讓部門運作更加困難。另一方面，把預(yù)算同部門績效評價結(jié)果直接掛鉤還容易滋生弄虛作假的風(fēng)氣，各部門為了獲得更多的預(yù)算分配可能會出現(xiàn)粉飾業(yè)績、財務(wù)造假等行為。如果發(fā)展到這種程度，那么績效評估就完全失去了作用。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用信息披露機制尚不健全

在績效評價相關(guān)信息披露方面，不論是績效評價結(jié)果還是后續(xù)結(jié)果應(yīng)用，我國都未建立健全披露機制。究其原因，一方面是有些單位為了保護自身利益，并不愿意把詳盡的數(shù)據(jù)及結(jié)果公之于眾；另一方面由于我國目前相關(guān)的法規(guī)建設(shè)尚不完善，導(dǎo)致不同地方對于信息披露的要求有較大區(qū)別。此外，部分單位雖然開展績效評價信息披露，但在內(nèi)容透明度和完整性方面尚待加強，同時披露信息的質(zhì)量也很難保證。

三、改進績效評價結(jié)果應(yīng)用的措施建議

為了補齊上述績效評價結(jié)果應(yīng)用的短板，可以考慮實施以下改進措施。

（一）建設(shè)科學(xué)合理的評價結(jié)果應(yīng)用制度及措施

因為各地實際情況存在較大差異，要對績效評價結(jié)果應(yīng)用執(zhí)行“一刀切”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然可行性不強?；诖?，可以考慮在制度規(guī)范方面出臺一些綱領(lǐng)性要求，并從頂層設(shè)計上對評價結(jié)果應(yīng)用進行強化，同時進一步明確相關(guān)職能機構(gòu)的具體權(quán)責(zé)內(nèi)容，提升單位領(lǐng)導(dǎo)層以及各部門對評價結(jié)果應(yīng)用的重視程度和責(zé)任意識。此外，在實際執(zhí)行過程中，還需對績效評價結(jié)果應(yīng)用流程、具體范疇以及相關(guān)權(quán)責(zé)做出系統(tǒng)規(guī)劃，同時根據(jù)各地實際狀況賦予其適度的自由裁量權(quán)，在保證一定靈活度的前提下，推動評價結(jié)果應(yīng)用的全面實施。具體措施包括：第一，推動依據(jù)績效付酬機制建設(shè)。在對公共事項進行合理分類的基礎(chǔ)上，按照不同事項的特點實施合理的績效浮動支付制度。第二，把績效管理納入各級單位制定重大行政決策時需要考量的要素。第三，完善物有所值的資源配給和成本節(jié)約體制，通過設(shè)立硬性指標(biāo)以及賦予執(zhí)行部門更多自主權(quán)等方式，達到減少成本支出以及提高服務(wù)效率的雙重目的。第四，把事前評估建議以及事中監(jiān)控整改一并納入事后績效評價，形成全流程的閉環(huán)管理。第五，把績效評價結(jié)果更深入地應(yīng)用到國家治理體系中。

（二）健全績效評價結(jié)果應(yīng)用獎懲問責(zé)機制

當(dāng)前績效評價結(jié)果應(yīng)用之所以在很多時候變成了形式化的流程，與缺乏一定的獎懲問責(zé)機制有很大關(guān)系。有效健全的獎懲手段以及問責(zé)措施能起到強有力的約束作用，敦促相關(guān)部門積極開展績效評價結(jié)果應(yīng)用并努力提升應(yīng)用質(zhì)量。具體而言，應(yīng)進一步強化財政部門在評價結(jié)果應(yīng)用中的主導(dǎo)性，在出臺年度預(yù)算編制指導(dǎo)性文件時，財政部門可以責(zé)成相關(guān)預(yù)算單位把預(yù)算編制同上一年度績效評價結(jié)果及下一年度績效目標(biāo)進行融合。同時，財政部門還能自己開展項目支出績效評價并根據(jù)獲得的評價結(jié)果對相關(guān)單位預(yù)算進行針對性預(yù)算調(diào)整。除此之外，財政部門還可以設(shè)立專項資金用以獎勵績效評價結(jié)果應(yīng)用中表現(xiàn)良好的單位，構(gòu)建良好的正向激勵機制。

（三）拓展績效評價結(jié)果應(yīng)用范疇

當(dāng)前我國績效評價結(jié)果應(yīng)用主要集中在政策優(yōu)化、預(yù)算安排以及管理提升等方面，應(yīng)用范圍相對狹窄，而在國際上一些相對發(fā)達的國家中還把它用來作為促進政府管理體制完善，尤其是推動人員優(yōu)化以及機構(gòu)變革的重要手段。在這方面，我國也應(yīng)該參考這些國家的做法，逐步強化績效評價結(jié)果同人的結(jié)合，用以優(yōu)化完善政府機構(gòu)及人員的組織管理。

（四）強化績效評價結(jié)果應(yīng)用相關(guān)信息披露

針對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，相關(guān)部門必須完成支出績效的全面記錄以及有效監(jiān)控，并將績效信息及時地利用信息系統(tǒng)報告給財務(wù)部門，用以進行績效評價和獎懲考評。同時還需利用單位網(wǎng)站、官方公眾號及官方微博等途徑把績效評價相關(guān)信息進行公示，增強評價及應(yīng)用工作透明度，實現(xiàn)上級單位和社會公眾對部門績效的有力監(jiān)督，促進相關(guān)部門主動積極地做好評價結(jié)果應(yīng)用。

四、結(jié)語

績效管理是當(dāng)前提高財政資源使用效益的重要手段，最近出臺的項目支出績效評價管理新規(guī)，更是強調(diào)要深化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。分析發(fā)現(xiàn)，我國績效評價實踐中還存在著評價結(jié)果應(yīng)用尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與制度，評價結(jié)果應(yīng)用普遍未得到充分重視，評價結(jié)果應(yīng)用范圍較窄，應(yīng)用方式不科學(xué)以及相關(guān)信息披露機制不健全等短板。針對這些不足，應(yīng)當(dāng)持續(xù)建設(shè)科學(xué)合理的評價結(jié)果應(yīng)用制度及措施，不斷健全評價結(jié)果應(yīng)用獎懲問責(zé)機制，同時還要積極拓展評價結(jié)果應(yīng)用的范疇，強化績效評價結(jié)果以及應(yīng)用情況的披露。