張振鵬 張作義

土地制度是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性制度，新一輪《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）修正案，是自1986年頒布的《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，進(jìn)行的第4次修正，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯期的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上完成的，是我國(guó)土地管理法治建設(shè)的又一重要里程碑，標(biāo)志著我國(guó)土地管理事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，具有劃時(shí)代的意義。一是匯聚了農(nóng)村土地制度改革的成果。新《土地管理法》是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，將2014年審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以來(lái)，經(jīng)過(guò)充分實(shí)踐、實(shí)施效果較好的做法上升為法律在全國(guó)推行，實(shí)現(xiàn)了立法決策與改革決策的協(xié)調(diào)推進(jìn)，順應(yīng)了時(shí)代要求，回應(yīng)了群眾期盼。二是為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、生態(tài)綠色發(fā)展提供動(dòng)力和保障。新《土地管理法》針對(duì)土地管理存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控機(jī)制，健全微觀管理措施，從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地物權(quán)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，為新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添動(dòng)力和活力。堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，將“基本農(nóng)田”全面上升為“永久基本農(nóng)田”并實(shí)行特殊保護(hù)。構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，解決規(guī)劃重疊沖突、職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題奠定了法律基礎(chǔ)。為強(qiáng)化土地治理能力，完善土地治理體系提供了強(qiáng)有力的法治保障。

2020年，新《土地管理法》及相關(guān)配套法規(guī)政策都開(kāi)始實(shí)施了。土地新政貫徹推進(jìn)情況如何？基層一線自然資源部門(mén)工作人員感觸頗深。

一、破障礙——建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

新《土地管理法》破除了原法禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地的規(guī)定，刪除了第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、程序和權(quán)能，規(guī)定規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人使用。消除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，改變了原來(lái)只有將集體建設(shè)用地征收為國(guó)有土地后，該宗土地才可以出讓的現(xiàn)狀，結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市的二元體制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度性障礙，使集體建設(shè)用地的價(jià)值進(jìn)一步顯化，提高農(nóng)村土地資源配置效率，保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

二、護(hù)權(quán)益——改革和完善土地征收制度

隨著改革的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，尤其是近些年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，各地征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯。新《土地管理法》增加第45條，采用列舉的方式，將憲法中“國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定進(jìn)一步具體化，首次對(duì)土地征收的“公共利益”范圍進(jìn)行明確界定，有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)；健全完善了征地補(bǔ)償、保障機(jī)制，明確了征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，切實(shí)保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，同時(shí)以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。完善了土地征收程序，建立啟動(dòng)征地前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將原來(lái)“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”三步程序調(diào)整為“調(diào)查、評(píng)估、公告、聽(tīng)證、登記、協(xié)議”六步程序，從制度上為“先補(bǔ)償后搬遷”原則的實(shí)現(xiàn)提供了保障，切實(shí)保障老百姓合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，明確規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案要至少公告30天，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大力倡導(dǎo)和諧征地。提升永久基本農(nóng)田保護(hù)力度。新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田；在原有的確保耕地總量不減少的基礎(chǔ)上，增加了質(zhì)量不降低的要求；明確禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收的審批，增強(qiáng)了制度的剛性和約束力。

三、穩(wěn)基礎(chǔ)——完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。新《土地管理法》在堅(jiān)持嚴(yán)格落實(shí)一戶一宅制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全宅基地權(quán)益保障方式，增加了保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的規(guī)定。建立了宅基地自愿有償退出機(jī)制，明確國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，強(qiáng)迫農(nóng)民搬入樓房。完善了宅基地管理體制，明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。下放宅基地審批權(quán)限，農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)。

新《土地管理法》的實(shí)施，不僅給地方政府領(lǐng)導(dǎo)提出了新要求，也給土地管理工作提出了新要求?；鶎右痪€當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)研究，加強(qiáng)培訓(xùn)，做好土地管理基礎(chǔ)工作。

（一）強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)新《土地管理法》的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)。新時(shí)代我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó)的根本策略，法律的作用在人們的日常生活和工作得到了充分體現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法律是他們解決糾紛的工具之一，加強(qiáng)了法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，也對(duì)國(guó)家法律和法治有了一定的信心和信任。但是從整體上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的法律意識(shí)和法律理念仍處于較低階段，未完全樹(shù)立起法律至上的理念，人與人之間的交往一般不是通過(guò)契約形式，而是出于信用和威望，并非嚴(yán)格按法律程序辦事，即使出現(xiàn)問(wèn)題和糾紛，也很少會(huì)訴諸于法律。因此我們要把學(xué)習(xí)宣傳新《土地管理法》作為貫徹落實(shí)十九屆三中、四中全會(huì)精神的具體要求，與學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作及土地管理工作的重要論述有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，大力開(kāi)展農(nóng)村普法宣傳和教育，不斷提高農(nóng)民的法律意識(shí)，要重點(diǎn)宣傳《中華人民共和國(guó)憲法》中有關(guān)農(nóng)村基本土地制度，財(cái)產(chǎn)制度的內(nèi)容；《中華人民共和國(guó)土地管理法》中有關(guān)土地所有權(quán)制度，規(guī)劃制度，登記制度，一戶一宅的管理制度等；《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、用益物權(quán)等相關(guān)規(guī)定，通過(guò)普法宣傳逐步清除部分農(nóng)民頭腦中的宅基地私有觀念，明確在宅基地管理使用承包流轉(zhuǎn)中的權(quán)利和義務(wù)。

（二）全面加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，提高管理者的專(zhuān)業(yè)水平。一是要全面貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，深刻把握新《土地管理法》的重大意義，樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，提高規(guī)劃水平，統(tǒng)籌短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，遵循科學(xué)合理的原則，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)土地資源管理，尤其是要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，改善當(dāng)下土地的細(xì)碎化、分散化局面，為農(nóng)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)化和現(xiàn)代化提供穩(wěn)固基礎(chǔ)，使土地資源利用更加合理、更加有效。二是要加強(qiáng)對(duì)土地管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保其掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)，尤其是對(duì)新《土地管理法》的理解和掌握，增強(qiáng)技術(shù)操作能力，全面提高土地管理的綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平，提高土地管理的工作質(zhì)量。三是要加強(qiáng)對(duì)基層一線干部的法律法規(guī)培訓(xùn)，尤其是要定期開(kāi)展涉農(nóng)相關(guān)法規(guī)政策的培訓(xùn)，強(qiáng)化基層干部服務(wù)群眾的能力和意識(shí)，提升綜合治理水平。

（三）加強(qiáng)土地管理監(jiān)督執(zhí)法力度，切實(shí)提升綜合治理水平。一是利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，構(gòu)建土地監(jiān)管系統(tǒng)，健全完善舉報(bào)獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地實(shí)際利用情況動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)和土地資源全方位管理，通過(guò)全面評(píng)估與科學(xué)化預(yù)測(cè)、應(yīng)用預(yù)防預(yù)警、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管、常態(tài)監(jiān)測(cè)等手段，實(shí)現(xiàn)土地資源規(guī)劃利用的多目標(biāo)性、多結(jié)構(gòu)性和動(dòng)態(tài)性。二是要全面加強(qiáng)對(duì)土地資源管理的執(zhí)法懲處力度，各級(jí)黨委、政府要將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府部門(mén)、社會(huì)公眾等融入其中，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的土地管理工作格局，完善早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處“兩早一嚴(yán)”工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地和耕地的定期巡查，對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，及時(shí)有效地協(xié)調(diào)解決存在的問(wèn)題。三是要嚴(yán)格按照審批流程和管理程序，加大監(jiān)察和審查力度，對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的空閑房屋、閑置土地等應(yīng)該積極調(diào)查原因，了解具體情況，推動(dòng)建立農(nóng)村宅基地統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，組織開(kāi)展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況。建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)，指導(dǎo)轉(zhuǎn)讓、再利用，避免土地資源利用不合理現(xiàn)象的發(fā)生。