薛彩榮 沈麗麗

一、某研究所內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

某研究所是中國科學(xué)院下屬的科研事業(yè)單位，負(fù)責(zé)某高端科研領(lǐng)域的研究與開發(fā)，是國內(nèi)該科研領(lǐng)域的中堅(jiān)力量，科研經(jīng)費(fèi)是研究所的主要收入來源，科研項(xiàng)目為主要核算對象。研究所領(lǐng)導(dǎo)歷來高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號），召開領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議專題討論并布置了內(nèi)部控制工作，成立了“內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，所長和黨委書記任組長，紀(jì)委書記和副所長擔(dān)任副組長；并由紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)辦公室和財(cái)務(wù)處共同牽頭，協(xié)調(diào)各職能部門梳理制度、編寫各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制流程和風(fēng)險(xiǎn)防控控制流程；以科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理為重點(diǎn)領(lǐng)域，以收支業(yè)務(wù)管理、合同、采購、基建項(xiàng)目、對外投資等為主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)評估和防控。通過調(diào)研、召開會(huì)議，在研究確定風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)的基礎(chǔ)上，梳理管控制度、完善工作流程；在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行流程，定期自查、評估并持續(xù)改進(jìn)。

2012年至2018年，研究所共完成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制流程88項(xiàng)，包括：預(yù)算控制、合同控制、工程項(xiàng)目控制、科研項(xiàng)目控制、采購控制、固定資產(chǎn)控制、對外投資控制、貨幣資金和票據(jù)控制、財(cái)務(wù)報(bào)告控制、內(nèi)部控制監(jiān)督與評估、綜合控制等內(nèi)容；風(fēng)險(xiǎn)防控控制流程共126項(xiàng)，具體情況如下。

1.在科研項(xiàng)目管理方面，通過組織協(xié)調(diào)項(xiàng)目申請、執(zhí)行、結(jié)題驗(yàn)收等全過程的監(jiān)督管理，建立起了在科研項(xiàng)目管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、科技成果管理和科研道德管理四個(gè)方面共計(jì)22項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制流程和21項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控控制流程，保證了從科研項(xiàng)目管理責(zé)任、立項(xiàng)控制、經(jīng)費(fèi)管理包括子課題預(yù)算控制及項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等流程控制。

2.在收支管理方面，嚴(yán)格按照收支預(yù)算，通過層次審批、審核與復(fù)核程序，確保相關(guān)業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合法性。

3.在合同管理方面，通過制度修訂關(guān)注主要管控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)一步完善了合同管理制度，加強(qiáng)合同訂立、歸口管理以及對合同履行的控制，降低了風(fēng)險(xiǎn)，歷次審計(jì)未發(fā)現(xiàn)不符合項(xiàng)。

4.在采購業(yè)務(wù)管理方面，通過分析政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善研究所采購制度，嚴(yán)格按照各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程辦理日常工作，尤其關(guān)注關(guān)鍵控制點(diǎn)，避免出現(xiàn)不按管理規(guī)范組織報(bào)價(jià)、開標(biāo)過程不透明的問題。

5.在建設(shè)項(xiàng)目管理方面，通過規(guī)范基建項(xiàng)目建設(shè)程序，項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)及質(zhì)量管理水平逐步提高；造價(jià)控制能力得到加強(qiáng)；并逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、計(jì)劃、申報(bào)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收及運(yùn)維等各階段有節(jié)奏、有步驟的進(jìn)行。

6.在對外投資方面，為規(guī)避產(chǎn)業(yè)化方向不明確、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范以及研究所在企業(yè)運(yùn)營過程中無話語權(quán)、投資協(xié)議存在法律漏洞等風(fēng)險(xiǎn)，組織行業(yè)專家、產(chǎn)業(yè)顧問對技術(shù)成熟度、市場情況作深入調(diào)研，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化前景審慎分析；對合作方進(jìn)行深入了解，對投資方案進(jìn)行反復(fù)研究論證；投資協(xié)議經(jīng)過法律顧問審核；對外投資前組織盡職調(diào)查；對于投資已有公司或者股權(quán)比例發(fā)生變化，組織對公司進(jìn)行整體價(jià)值評估，防范國有資產(chǎn)流失。

7.在內(nèi)部控制的監(jiān)督管理方面，針對重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)辦公室按照內(nèi)部審計(jì)工作流程，認(rèn)真開展科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性合法性內(nèi)部審計(jì)。同時(shí)，根據(jù)研究所內(nèi)部控制管理規(guī)定，堅(jiān)持“精細(xì)化管理”理念，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)格過程管理。

二、內(nèi)部控制應(yīng)用情況

（一）科研項(xiàng)目管理方面

1.預(yù)算變更。研究所財(cái)務(wù)處成立預(yù)算管理部，由財(cái)務(wù)處與科技處人員組成，專門就縱向科研項(xiàng)目實(shí)行全過程預(yù)算管理。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，有自發(fā)的預(yù)算調(diào)劑需求或預(yù)算管理部在過程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目需進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑的，項(xiàng)目組填寫“預(yù)算變更申請及審批單”，科技處牽頭、會(huì)同財(cái)務(wù)處從目標(biāo)相關(guān)性、合規(guī)性、合理性方面初步審核預(yù)算變更申請。

初步審核時(shí)，區(qū)分一般事項(xiàng)預(yù)算變更和重大事項(xiàng)預(yù)算變更：一般事項(xiàng)預(yù)算變更，預(yù)算變更申請經(jīng)財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人、科技處負(fù)責(zé)人復(fù)核簽字后報(bào)主管所領(lǐng)導(dǎo)和單位法人審批；重大事項(xiàng)預(yù)算變更，科技處牽頭，會(huì)同財(cái)務(wù)處，組織所內(nèi)“預(yù)算變更評審小組”（含至少2名副高級職稱以上所內(nèi)或所外的科研人員）論證評審，通過評審后，預(yù)算變更申請（附評審意見）經(jīng)財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人、科技處負(fù)責(zé)人復(fù)核簽字后報(bào)主管所領(lǐng)導(dǎo)和單位法人審批。

2.赤字運(yùn)行。部分科研項(xiàng)目立項(xiàng)后，資金撥付緩慢，為了支持科研業(yè)務(wù)開展以及減少因此而引發(fā)的調(diào)賬情況發(fā)生，單位允許科研項(xiàng)目“赤字運(yùn)行”。由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫《賬號赤字運(yùn)行申請表》，所在研究部門領(lǐng)導(dǎo)簽字同意后，提交科技處審核和主管財(cái)務(wù)的所領(lǐng)導(dǎo)審批，財(cái)務(wù)處依據(jù)已審批的赤字金額為項(xiàng)目錄入保留款，并控制支出。

（二）收支管理方面

財(cái)務(wù)處建立并完善“三級復(fù)核體系”，將“審核、復(fù)核、再復(fù)核”貫穿于整個(gè)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的全過程，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。財(cái)務(wù)人員從基礎(chǔ)審核工作入手，按照國家、中科院及單位相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定對每筆科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合法性、合理性進(jìn)行審核并形成記賬憑證；復(fù)核人員對記賬憑證及后附單據(jù)進(jìn)一步核對；財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人最終對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大資金往來再一次復(fù)核，形成三級復(fù)核體系。

（三）采購與外協(xié)外包業(yè)務(wù)管理

1.采購業(yè)務(wù)。項(xiàng)目組提交“采購申請單”，經(jīng)所在的研究部門核準(zhǔn)后，資產(chǎn)處審核相關(guān)內(nèi)容，審核通過后簽訂合同并實(shí)施采購。到貨后，資產(chǎn)處、研究部門對采購物品履行驗(yàn)收、入庫、出庫領(lǐng)用登記手續(xù)后，再到財(cái)務(wù)處辦理結(jié)算手續(xù)。

2.外協(xié)外包業(yè)務(wù)。項(xiàng)目組提交“外協(xié)外包申請單”，經(jīng)所在的研究部門核準(zhǔn)后，質(zhì)量處審核相關(guān)內(nèi)容，審核通過后簽訂合同并實(shí)施采購。外協(xié)業(yè)務(wù)完成后，質(zhì)量處、研究部門對外協(xié)結(jié)果履行驗(yàn)收、驗(yàn)證等手續(xù)后，再到財(cái)務(wù)處辦理結(jié)算手續(xù)。

三、取得的成效與存在的問題

（一）取得的成效。 研究所通過內(nèi)部控制體系的建設(shè)與實(shí)施，取得了一定的成效。

1.增強(qiáng)了研究所各級負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制工作重要性的認(rèn)識。在內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，各職能部門積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，充分認(rèn)識了內(nèi)部控制建設(shè)與評價(jià)對履行管理職能的重要意義。

2.初步建立了內(nèi)部控制工作運(yùn)行機(jī)制。各職能部門結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際，梳理、更新了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制制度和相關(guān)流程，組織開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)，進(jìn)一步明確了內(nèi)部控制管理在研究所的定位。

3.促進(jìn)了內(nèi)部控制工作的隊(duì)伍建設(shè)。以內(nèi)部控制評價(jià)為契機(jī)，加強(qiáng)了各部門對內(nèi)部控制知識的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)了全體職工的內(nèi)部控制意識，強(qiáng)化了重點(diǎn)人員的內(nèi)部控制理念，為內(nèi)部控制工作的有序開展、不斷完善奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.提高了整體管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范意識。通過內(nèi)部控制管理體系的建立，研究所進(jìn)一步完善了決策機(jī)制，細(xì)化了重大事項(xiàng)的決策流程，有效引導(dǎo)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分析和防控，提高了全員風(fēng)險(xiǎn)防范意識，在重大風(fēng)險(xiǎn)評估和防控方面有所突破。

（二）存在的問題

通過日常工作反饋、自我評價(jià)，以及巡視、審計(jì)等外部檢查工作，也發(fā)現(xiàn)了自身在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估、合同管理等方面存在薄弱點(diǎn)：

1.內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估方面仍存在不足。在編制《經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制流程》過程中，對每項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估，但未形成專門的風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，也未針對風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果一一制定整改措施，從而對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)評估不夠全面和系統(tǒng)。

2.制度執(zhí)行方面仍會(huì)受人為因素影響。單位雖然建立了一系列內(nèi)部控制制度，編制了較全面的內(nèi)部控制流程圖，但制度和流程的執(zhí)行往往會(huì)受“人”的因素影響，造成執(zhí)行偏差，出現(xiàn)控制漏洞。比如合同管理方面仍存在合同要素不全、合同訂立環(huán)節(jié)存在倒置等情況；采購管理制度方面存在非中央國家機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)場所召開會(huì)議情況；差旅費(fèi)審批制度方面存在未嚴(yán)格執(zhí)行事前審批、事后補(bǔ)批的情況。

四、改進(jìn)建議

自2019年1月1日起，包括科研院所在內(nèi)的事業(yè)單位全面實(shí)行《政府會(huì)計(jì)制度》，要求建立權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。同時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，要求科研管理應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，放權(quán)與問責(zé)相結(jié)合，堅(jiān)持內(nèi)控建設(shè)、成本核算、科研人員誠信底線，關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平。

在中央科研經(jīng)費(fèi)體制改革的新形勢下，研究所在穩(wěn)步開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，積極學(xué)習(xí)掌握國家對科研院所的新政策，將政策“紅利”和內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控綜合考慮，修改完善風(fēng)險(xiǎn)防控流程，在把握關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控的前提下，落實(shí)“放管服”要求。同時(shí)，將內(nèi)部控制工作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息化建設(shè)、合同管理等領(lǐng)域作為單位下階段內(nèi)部控制的重點(diǎn)工作和改進(jìn)方向，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制水平和效果，逐步構(gòu)建內(nèi)容全面、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的內(nèi)部控制體系：

1.完善內(nèi)部控制工作方案，修訂和完善研究所內(nèi)部控制管理制度，形成一套較為完善的內(nèi)部控制手冊和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制流程，建立健全研究所內(nèi)部控制長效工作機(jī)制。

2.在修訂風(fēng)險(xiǎn)防控控制流程、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制流程的基礎(chǔ)上，定期開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并有針對性的制定整改措施，持續(xù)追蹤關(guān)注重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的整改措施落實(shí)情況。

3.加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的信息化建設(shè)，降低內(nèi)部控制管理中“人為”因素的影響。在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行中，引入信息化系統(tǒng)，將流程固化在系統(tǒng)中，通過系統(tǒng)審批，規(guī)避“人為”影響因素。

4.加強(qiáng)合同管理，進(jìn)一步完善聯(lián)合審議機(jī)制，尤其是對影響重大或法律關(guān)系復(fù)雜的合同文本，強(qiáng)制要求各職能部門開展聯(lián)合審查，并要求對其負(fù)責(zé)的合同履行情況進(jìn)行有效追蹤和監(jiān)控。