容啟贊

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。健全內(nèi)部控制機(jī)制能合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)事業(yè)單位控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

一、全面推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）全面推進(jìn)內(nèi)部控制是貫徹黨中央依法治國(guó)方略的重要舉措。 黨的十九大報(bào)告論述“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”時(shí)，把全面推進(jìn)依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一。習(xí)近平總書(shū)記2015年在十八屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，推行權(quán)力清單制度，公開(kāi)審批流程，強(qiáng)化內(nèi)控流程控制，防止權(quán)力濫用?？梢?jiàn)，全面實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)是依法治國(guó)的重要保障。

（二） 全面推進(jìn)內(nèi)部控制是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障。 全面實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，要求權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗授權(quán)，定期輪崗，優(yōu)化內(nèi)控流程，以達(dá)到防治權(quán)力濫用，有效預(yù)防腐敗行為發(fā)生。同時(shí)，全面實(shí)施內(nèi)部控制，將對(duì)應(yīng)的管控措施嵌入到事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了防治腐敗“關(guān)口前移”，推動(dòng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。

（三） 全面推進(jìn)內(nèi)部控制是識(shí)別防控各類風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。 全面構(gòu)建內(nèi)控體系建設(shè)，是構(gòu)建事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督管控體系，形成一體化動(dòng)態(tài)監(jiān)控和防范各類風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制的重要措施，為實(shí)現(xiàn)全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，發(fā)揮內(nèi)控體系建設(shè)“免疫”功能和保駕護(hù)航作用。

（四） 全面推進(jìn)內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理體系的重要途徑。 十九大報(bào)告提出，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，謀劃帶動(dòng)單位科學(xué)、健康、綠色、高效發(fā)展，全面提升單位履職能力。全面推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是貫徹落實(shí)十九大精神的重要舉措，要求規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，完善內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，健全科學(xué)高效制衡機(jī)制，轉(zhuǎn)變職能定位，規(guī)范管理活動(dòng)，優(yōu)化業(yè)務(wù)規(guī)程，注重服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，努力構(gòu)建科學(xué)、合理、廉潔、高效的服務(wù)型機(jī)構(gòu)。

二、事業(yè)單位內(nèi)控體系存在問(wèn)題分析

事業(yè)單位健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，以達(dá)到保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高事業(yè)服務(wù)效率和效果。然而，內(nèi)控體系建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中依然存在弊端和問(wèn)題。

（一） 內(nèi)部控制建設(shè)不健全并缺乏有效實(shí)施。 一方面，內(nèi)部控制缺乏全面性和重要性。內(nèi)部控制未能全面貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，未能全面實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制。內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理不到位，未能全面關(guān)注到單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，個(gè)別內(nèi)控制度形同虛設(shè)。另一方面，內(nèi)部控制缺乏制衡性和適應(yīng)性。內(nèi)控制度在單位內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面發(fā)揮相互制約作用，但隨著外部環(huán)境、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)整也需不斷修訂完善制度。但是，檢查發(fā)現(xiàn)依然存在不相容崗位不分離等失衡問(wèn)題，內(nèi)控制度更新滯后，制度與事業(yè)發(fā)展實(shí)際適應(yīng)性不強(qiáng)等突出問(wèn)題，一定程度上阻礙了事業(yè)健康發(fā)展。

（二） 內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏系統(tǒng)化認(rèn)識(shí)。 一方面，全員參與內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠。內(nèi)控體系建設(shè)是一項(xiàng)由單位各層級(jí)成員自上而下共同參與完成的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)際建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中，缺乏強(qiáng)有力單位組織保障，各層級(jí)成員責(zé)任不明確，領(lǐng)導(dǎo)層不重視，內(nèi)控體系建設(shè)工作難以推進(jìn)。另一方面，缺乏內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)全局性考慮。內(nèi)部控制組織保障和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理還未真正落實(shí)到位，存在內(nèi)部控制溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督未實(shí)現(xiàn)相分離，議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、監(jiān)督機(jī)制未形成有機(jī)整合。同時(shí)，內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員專業(yè)化、系統(tǒng)化管理多有不到位。

（三）內(nèi)部控制績(jī)效考核和監(jiān)督機(jī)制未形成。 一方面內(nèi)部控制報(bào)告缺乏公開(kāi)透明。內(nèi)部控制信息公開(kāi)是對(duì)內(nèi)部體系建設(shè)起到促進(jìn)作用，但是普遍存在推進(jìn)內(nèi)控信息公開(kāi)不力問(wèn)題，未能定期按月、按季或按年度公開(kāi)內(nèi)部控制信息，難以形成規(guī)范有序、及時(shí)可靠的內(nèi)部信息公開(kāi)機(jī)制。另一方面內(nèi)部控制內(nèi)外監(jiān)督力度不夠。保障內(nèi)部控制有效實(shí)施必須有一套完整的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，而內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中，存在內(nèi)控檢查、審計(jì)及巡視工作與內(nèi)控體系建設(shè)工作相脫節(jié)，內(nèi)控體系存在的問(wèn)題得不到充分重視，整改落實(shí)不到位。

（四） 內(nèi)控剛性執(zhí)行不力和信息化建設(shè)水平低。 一方面，內(nèi)部控制執(zhí)行意識(shí)和專業(yè)水平較低。單位層面對(duì)內(nèi)控執(zhí)行重視不夠，制度執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，部分內(nèi)控制度形同虛設(shè)或流于形式，無(wú)法達(dá)到事前、事中、事后一體化管理效果，未能形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)控體系構(gòu)建需要全員參與，關(guān)鍵崗位人員既要懂業(yè)務(wù)，也要懂管理，實(shí)際上卻是存在只有懂業(yè)務(wù)而不懂管理，或者只懂管理而不精通業(yè)務(wù)的問(wèn)題。另一方面，內(nèi)部控制信息化構(gòu)建程度較弱。內(nèi)控信息化建設(shè)是確保各層級(jí)、各業(yè)務(wù)內(nèi)控制度有機(jī)連接和形成系統(tǒng)化監(jiān)控的有效保障，然而存在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)重視程度不夠，信息化建設(shè)投入不足，出現(xiàn)工作效率低下、管理漏洞監(jiān)控不到位、內(nèi)控制度碎片化等現(xiàn)象。

三、全面加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建的策略

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)規(guī)定，要全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)行為，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約，防止權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能提高。提升內(nèi)部治理水平，應(yīng)該從以下四個(gè)方面強(qiáng)化內(nèi)控體系建設(shè)。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善制度建設(shè)

1.完善內(nèi)控組織架構(gòu)是前提。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人須對(duì)內(nèi)部控制的建立和健全有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。因此，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控體系建設(shè)的主導(dǎo)作用，建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由班子成員擔(dān)任成員，確定內(nèi)部控制工作牽頭部門、參與部門、監(jiān)督部門各負(fù)其責(zé)，并設(shè)置內(nèi)控工作聯(lián)絡(luò)員崗位、專員管理崗位等，以此形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.更新觀念強(qiáng)化意識(shí)是關(guān)鍵。要加強(qiáng)宣傳內(nèi)部控制的重要性，單位主要負(fù)責(zé)人和各部門負(fù)責(zé)人要起到帶頭示范作用，積極組織全體成員參與內(nèi)控體系建設(shè)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵內(nèi)控崗位成員和重要業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，改變?cè)取皟?nèi)控與我無(wú)關(guān)”的舊觀念，形成全員積極參與、上下同心同步等聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.健全內(nèi)控制度是重要保障。梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析隱患漏洞，針對(duì)隱患找到應(yīng)對(duì)策略，完善內(nèi)控制度建設(shè)，設(shè)計(jì)出一套不相容崗位相互分離、相容崗位互相監(jiān)督的內(nèi)部審批控制程序，最終形成一套分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗的制度體系。

（二）梳理重點(diǎn)業(yè)務(wù)，制定管控措施

1.梳理和制定預(yù)算編制和收入支出流程。著重分析和評(píng)估預(yù)算編制的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，要確保財(cái)務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)配置、實(shí)際工作有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)內(nèi)容強(qiáng)化收入支出管理。分析和評(píng)估經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生是否執(zhí)行審批程序，各類憑據(jù)是否具有真實(shí)性和合法性，是否按規(guī)定保管使用財(cái)務(wù)印章，確保決算報(bào)表具有真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性。

2.梳理和制定政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理流程。加強(qiáng)分析評(píng)估政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理歸口部門是否明確，要嚴(yán)格按照預(yù)算、計(jì)劃等有關(guān)規(guī)定組織執(zhí)行政府采購(gòu)活動(dòng)和執(zhí)行驗(yàn)收程序，并強(qiáng)化資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，規(guī)范政府采購(gòu)檔案資料管理，避免國(guó)有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

3.梳理和制定重大項(xiàng)目和合同管理流程。分析和評(píng)估重大項(xiàng)目是否依照概算批復(fù)、預(yù)算批復(fù)、經(jīng)濟(jì)合同條款等辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，“三重一大”事項(xiàng)應(yīng)該履行集體決策程序，有效監(jiān)控合同履行情況，提升糾紛協(xié)調(diào)和處置能力。完善重大項(xiàng)目資料和重要合同歸檔管理，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出具有真實(shí)性和合法性。

（三）持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1.持續(xù)推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)，強(qiáng)化治理體系創(chuàng)新。內(nèi)部體系建設(shè)是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷創(chuàng)新和完善的過(guò)程，是以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有制度繼而分析、繼而設(shè)計(jì)、繼而創(chuàng)新、繼而完善，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不斷創(chuàng)新管理方式，形成一套動(dòng)態(tài)創(chuàng)新的治理制度體系。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制保障，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范管理。建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制，對(duì)內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估分析，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)構(gòu)及成員，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和風(fēng)險(xiǎn)管控方式，形成定期公布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告工作機(jī)制。

3.借助現(xiàn)代電子科技工具，優(yōu)化內(nèi)部控制管理。借助信息系統(tǒng)技術(shù)實(shí)施內(nèi)部控制流程設(shè)計(jì)，減少人為干預(yù)因素，形成溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到不相容崗位相分離，明確內(nèi)部電子授權(quán)審批流程，明確流程歸口管理部門。另外，加強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)及重要憑據(jù)等電子化檔案管理，培養(yǎng)使用一批既懂得現(xiàn)代信息化系統(tǒng)、又懂得內(nèi)控管理的新時(shí)代技術(shù)人才。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，注重績(jī)效考評(píng)

1.健全內(nèi)控考核評(píng)價(jià)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理。狠抓內(nèi)控制度建設(shè)，加大內(nèi)控執(zhí)行檢查力度，強(qiáng)化內(nèi)控制定、執(zhí)行和自我評(píng)價(jià)能力，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控考核評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用。另外，堅(jiān)持單位自評(píng)和外部專家考評(píng)相結(jié)合方式，積極探索內(nèi)控體系建設(shè)與績(jī)效目標(biāo)考核相融合的工作機(jī)制，并將內(nèi)控考評(píng)結(jié)果作為單位及個(gè)人評(píng)優(yōu)、評(píng)先的重要參考依據(jù)。

2.融合巡視審計(jì)工作，強(qiáng)化外部監(jiān)督管理。將內(nèi)控單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控情況納入巡視和審計(jì)范圍，重點(diǎn)關(guān)注被檢查單位內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制以及關(guān)鍵崗位設(shè)置、重點(diǎn)領(lǐng)域管控等情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運(yùn)行問(wèn)題并提出整改意見(jiàn)，督促其完成整改，進(jìn)一步提升巡視和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用水平，促進(jìn)被檢查單位內(nèi)控體系持續(xù)建設(shè)完善。

3.建立內(nèi)控報(bào)告制度，加強(qiáng)內(nèi)部督促管理。應(yīng)該按季度、半年、年度向主管部門和單位內(nèi)部公開(kāi)內(nèi)控制度建設(shè)執(zhí)行情況。重點(diǎn)關(guān)注單位內(nèi)控層面包括內(nèi)控機(jī)構(gòu)組成情況、運(yùn)行情況、權(quán)力集中重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制衡機(jī)制建設(shè)情況。重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)層面包括制度適用領(lǐng)域、內(nèi)控職責(zé)分離情況、健全內(nèi)控制度情況及內(nèi)部控制執(zhí)行情況。重點(diǎn)關(guān)注信息系統(tǒng)層面包括內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)方式、涵蓋范圍、改造升級(jí)、互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)情況以及內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)情況。

四、結(jié)語(yǔ)

全面推行事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理，健全內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，健全制約和監(jiān)督體系，有利于防控腐敗風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位履職效能提升，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化治理服務(wù)體系。本文通過(guò)分析事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀和改進(jìn)策略，提供理論支撐保障，為促進(jìn)事業(yè)單位體制機(jī)制改革和完善現(xiàn)代化治理服務(wù)體系貢獻(xiàn)一己之力。