曾光榮 馬勇 徐穎 鐘攀 王艷 蔡培華

1.廣元市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川廣元

2.四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，四川成都

食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵監(jiān)管防線在縣、鄉(xiāng)。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系雖已深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但監(jiān)管誰(shuí)、管什么、怎么管等仍困擾基層人員，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)難成常態(tài)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任難以落實(shí)。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查存在的問(wèn)題，本文結(jié)合四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作實(shí)踐，開(kāi)展了課題研究，以彌補(bǔ)當(dāng)前基層監(jiān)管規(guī)范空白，為基層日常監(jiān)管提供借鑒。該課題研究通過(guò)了四川省農(nóng)村發(fā)展中心組織的科技成果評(píng)價(jià)。

1 研究背景

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，吃得安全、優(yōu)質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)、健康已經(jīng)成為人民群眾對(duì)美好生活的新期待。但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，在“產(chǎn)”上，品種類別多、生產(chǎn)周期長(zhǎng)，露天生產(chǎn)、環(huán)境影響大，且鮮活易腐；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量龐大、鏈條長(zhǎng)，涉及產(chǎn)地環(huán)境、投入品、生產(chǎn)流通和屠宰加工，制約農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全因素眾多。在“管”上，涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律有19部，法規(guī)和規(guī)范性文件有59個(gè)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件有201個(gè)，四川省地方性法規(guī)和規(guī)范性文件有41個(gè)，條款多、涉及面廣，基層人員未接受長(zhǎng)期專業(yè)訓(xùn)練，加之，管理人員少，但管理對(duì)象種類和數(shù)量又多，很難真正掌握?qǐng)?zhí)行。如廣元市平均每名鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員要負(fù)責(zé)監(jiān)管50多家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。在“行為”上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員多憑借自身經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)知識(shí)開(kāi)展督導(dǎo)，存在檢查尺度各異、檢查手段不同、關(guān)鍵項(xiàng)目缺失等問(wèn)題，督導(dǎo)檢查的一致性、規(guī)范化和應(yīng)用水平普遍較低。研制一套基層人員日常使用的檢查規(guī)范對(duì)于落實(shí)“最嚴(yán)格的監(jiān)管”意義重大。

2 研究?jī)?nèi)容

督導(dǎo)檢查是基層一線監(jiān)管人員為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作目標(biāo)，依據(jù)職能職責(zé)和有關(guān)要求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展的一項(xiàng)日常性工作檢查，其檢查結(jié)果納入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位質(zhì)量管理評(píng)價(jià)和監(jiān)管人員年度工作目標(biāo)考核。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管點(diǎn)多、面廣、人手少，監(jiān)管過(guò)程主觀、粗放、不規(guī)范，2017年以來(lái)，筆者團(tuán)隊(duì)通過(guò)整理相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，分析不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類型常見(jiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)及根源，以解決好監(jiān)管誰(shuí)、管什么、怎么管等為導(dǎo)向，以規(guī)范檢查方法、檢查內(nèi)容、檢查記錄、檢查程序?yàn)橹攸c(diǎn)，建立了種植業(yè)生產(chǎn)基地、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、生豬屠宰廠（場(chǎng)）、農(nóng)資（農(nóng)藥、種子、肥料）經(jīng)營(yíng)、飼料經(jīng)營(yíng)、獸藥經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)運(yùn)8類現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查規(guī)范，覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3 研究結(jié)果

通過(guò)實(shí)地調(diào)查、分析研究和現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，筆者制定了8類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)、113條檢查條款，構(gòu)建了基層日常督導(dǎo)檢查的操作手冊(cè)和行為規(guī)范。

3.1 規(guī)范檢查方法

檢查方法是檢查人員在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查時(shí)所采取的實(shí)用性手段。檢查人員從“看”“問(wèn)”“查”“留”“處”5個(gè)方面入手，對(duì)檢查對(duì)象開(kāi)展針對(duì)性的督導(dǎo)檢查，可最大限度提升監(jiān)管效率和效果。

1）“看”。檢查人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，通過(guò)肉眼觀察和專業(yè)技能就能識(shí)別并快速查找的問(wèn)題，如核實(shí)資質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、設(shè)施設(shè)備條件等。

2）“問(wèn)”。詢問(wèn)經(jīng)營(yíng)管理人員以掌握被檢查對(duì)象的總體情況，判斷其是否具備相應(yīng)基本常識(shí)、關(guān)鍵控制點(diǎn)及采取的措施，以及加強(qiáng)管理的意見(jiàn)建議。

3）“查”。查閱生產(chǎn)記錄檔案、進(jìn)銷臺(tái)賬、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)和產(chǎn)品合格證明等資料，包括紙質(zhì)和電子記錄，重點(diǎn)是除肉眼識(shí)別的問(wèn)題外，是否存在需要進(jìn)一步檢查才能發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

4）“留”。通過(guò)拍照、攝像、記錄記載等方式，保留檢查工作痕跡、固定相關(guān)證據(jù)?，F(xiàn)場(chǎng)記錄需要雙方達(dá)成共識(shí)，簽字確認(rèn)。

5）“處”。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)提出整改要求和措施；對(duì)涉嫌違法線索應(yīng)立即上報(bào)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)報(bào)告同級(jí)人民政府；對(duì)檢查資料進(jìn)行歸檔保存。

3.2 規(guī)范檢查內(nèi)容

根據(jù)不同類別的農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和管理環(huán)節(jié)，影響和制約農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵控制點(diǎn)不同，建立了現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查表8張，其中，關(guān)鍵檢查項(xiàng)113個(gè)，檢查要點(diǎn)173條，除看、問(wèn)、查等條款內(nèi)容不同外，保留和處理等條款基本一致。

日子平靜如水，三個(gè)月后，李叔和咋也沒(méi)想到，老梅這天出事了。一大早，幾個(gè)警察圍住老梅住的那棟樓。有人說(shuō)，老梅死了，她被人毒死了。有人在她喝的湯藥里下了砒霜。她不是自殺。她家的東西被翻了個(gè)遍，值錢的東西被弄走了。

1）種植業(yè)生產(chǎn)14條。重點(diǎn)是基地及周邊環(huán)境，農(nóng)業(yè)投入品購(gòu)置使用，生產(chǎn)記錄檔案，農(nóng)藥安全間隔期，產(chǎn)品檢測(cè)，包裝、質(zhì)量標(biāo)識(shí)和質(zhì)量追溯等。

2）畜禽養(yǎng)殖18條。重點(diǎn)是營(yíng)業(yè)執(zhí)照、動(dòng)物防疫合格證等資質(zhì)，養(yǎng)殖區(qū)域、設(shè)施和功能區(qū)劃分，環(huán)保審批，獸醫(yī)室和人員配置，獸藥和疫苗存放使用，人員健康證明，養(yǎng)殖檔案，獸藥休藥期，飼料及飼料添加劑，上市檢疫檢驗(yàn)等。

3）水產(chǎn)養(yǎng)殖15條。重點(diǎn)是核準(zhǔn)生產(chǎn)區(qū)域，苗種生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證，產(chǎn)區(qū)環(huán)境，水源污染，進(jìn)排水設(shè)施，漁藥和飼料，養(yǎng)殖檔案，休藥期，飼料加工等。

4）生豬屠宰廠（場(chǎng)）16條。重點(diǎn)是營(yíng)業(yè)執(zhí)照、動(dòng)物防疫條件合格證、生豬定點(diǎn)屠宰許可證等資質(zhì)，消毒池、人員消毒室、無(wú)害化處理設(shè)施，人員健康證明，屠宰記錄，“瘦肉精”檢驗(yàn)，屠宰檢驗(yàn)和產(chǎn)品修割，肉品品質(zhì)檢驗(yàn)和檢疫合格證明，檢驗(yàn)合格章、動(dòng)物檢疫驗(yàn)訖印章等。

5）農(nóng)資（農(nóng)藥、種子、肥料）經(jīng)營(yíng)14條。重點(diǎn)是營(yíng)業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營(yíng)許可證等資質(zhì)，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，分類分柜擺放、標(biāo)識(shí)，銷售人員素質(zhì)，高毒、限用農(nóng)藥專柜實(shí)名購(gòu)買，違規(guī)違法產(chǎn)品，購(gòu)銷記錄，電子銷售記錄等。

6）飼料經(jīng)營(yíng)10條。重點(diǎn)是營(yíng)業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營(yíng)備案等資質(zhì)，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，進(jìn)貨查驗(yàn)流程，商品備案，違規(guī)違法產(chǎn)品，購(gòu)銷記錄，產(chǎn)品追溯，拆裝散賣大包裝飼料等。

7）獸藥經(jīng)營(yíng)16條。重點(diǎn)是獸藥經(jīng)營(yíng)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等資質(zhì)，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所面積、設(shè)施設(shè)備，經(jīng)營(yíng)、診療、生活區(qū)域設(shè)置，倉(cāng)庫(kù)和設(shè)施、設(shè)備，獸藥擺放，人員素質(zhì)，拆零銷售，處方藥，違規(guī)違法產(chǎn)品，購(gòu)銷記錄，電子記錄設(shè)備等。

3.3 規(guī)范檢查記錄

檢查記錄既是開(kāi)展檢查工作的痕跡證明，也是日后還原檢查現(xiàn)場(chǎng)情景、提交執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，更是用于統(tǒng)計(jì)分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性資料。

1）規(guī)范填寫(xiě)情況匯總表，包括檢查對(duì)象名稱、地址、證照編號(hào)、負(fù)責(zé)人姓名和電話、檢查時(shí)間、檢查情況、檢查結(jié)論、整改意見(jiàn)及期限等相關(guān)內(nèi)容，詳細(xì)記錄現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查的基本情況。

2）情況匯總表需雙方簽字確認(rèn)，一式兩份，一份存檔、一份交檢查對(duì)象。落實(shí)專人按月收集匯總相關(guān)資料，整理歸檔并妥善保存。

3）發(fā)現(xiàn)涉嫌違法證據(jù)要第一時(shí)間上報(bào)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查組還應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告。

3.4 規(guī)范檢查程序

為讓現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查行為更加嚴(yán)謹(jǐn)，可分為準(zhǔn)備、檢查、后續(xù)三個(gè)階段進(jìn)行。

1）準(zhǔn)備。縣級(jí)及以上檢查要依據(jù)檢查計(jì)劃開(kāi)展“雙隨機(jī)”，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派檢查人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)不同檢查對(duì)象、關(guān)鍵時(shí)節(jié)和年度計(jì)劃等，定期或不定期地開(kāi)展督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范確定的方法、內(nèi)容和程序。

2）檢查。按照計(jì)劃，對(duì)8類對(duì)象依據(jù)不同的檢查條款開(kāi)展檢查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不合格情況進(jìn)行分析，并與檢查對(duì)象溝通，以準(zhǔn)確掌握現(xiàn)場(chǎng)檢查的總體情況，明確檢查結(jié)論，并認(rèn)真填寫(xiě)匯總表。若發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法的，要立即固定證據(jù)上報(bào)，做好報(bào)告記錄，協(xié)助做好后續(xù)執(zhí)法監(jiān)督工作。

3）后續(xù)。匯總檢查資料，并妥善保存。對(duì)發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題、不合格的對(duì)象，在限定整改時(shí)間到期時(shí)，要進(jìn)行復(fù)查，并做好復(fù)查記錄。檢查人員執(zhí)行回避，不得參加相關(guān)問(wèn)題整改的復(fù)查工作。對(duì)反復(fù)出現(xiàn)問(wèn)題、經(jīng)行政執(zhí)法檢查接受過(guò)處罰的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，要列為重點(diǎn)對(duì)象，增加檢查頻次；行為嚴(yán)重的可列入“黑名單”，并加大執(zhí)法監(jiān)督力度。

4 應(yīng)用效果

規(guī)范中所有條款均是分析研判當(dāng)前主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)及隱患產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件制定，條條有法可依、有規(guī)可循、有跡可查，并針對(duì)不同的檢查對(duì)象分類獨(dú)立成章，檢查記錄統(tǒng)一格式制定，檢查結(jié)果判定能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立、客觀、公正。有利于分解落實(shí)屬地責(zé)任，筑牢質(zhì)量安全前沿防線。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全督導(dǎo)檢查規(guī)范，正是分解細(xì)化屬地監(jiān)管責(zé)任，使各級(jí)監(jiān)管人員在質(zhì)量安全問(wèn)題上不能推責(zé)、不敢諉過(guò)的有效方式；有利于明確基層監(jiān)管事權(quán)，規(guī)范日常監(jiān)管行為。將法律法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化成現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查規(guī)范和檢查表，在操作實(shí)踐中，針對(duì)同一類檢查對(duì)象，不同檢查人員得出相同或相近的檢查結(jié)論概率在90%以上，能實(shí)現(xiàn)檢查工作的一致性；有利于提高整體監(jiān)管效能，增強(qiáng)快速反應(yīng)能力?，F(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查規(guī)范可幫助基層科學(xué)劃分監(jiān)管網(wǎng)格，固定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)于快速發(fā)現(xiàn)規(guī)律性、趨勢(shì)性和苗頭性問(wèn)題作用重大。