李幸祥

摘要：為推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門對(duì)執(zhí)法協(xié)作進(jìn)行積極探索。長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的宏觀制度基礎(chǔ)提供可資借鑒的理念和思路，但執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎(chǔ)比較薄弱。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作經(jīng)歷了區(qū)縣層面合作、設(shè)區(qū)的市層面合作、省級(jí)層面合作三個(gè)階段，為未來(lái)執(zhí)法協(xié)作的深入開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。由于城管執(zhí)法協(xié)作是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展中的一項(xiàng)全新工作，有必要未雨綢繆，對(duì)跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍、執(zhí)法協(xié)作的法律適用、執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據(jù)共享等有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行前瞻性的思考。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)三角;區(qū)域一體化;城管執(zhí)法;執(zhí)法協(xié)作

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.008

推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展，是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大戰(zhàn)略。2019年5月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》），對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。2019年10月25日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《示范區(qū)總體方案》）①，并由國(guó)家發(fā)展改革委于2019年10月26日正式印發(fā)②。為貫徹落實(shí)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》和《示范區(qū)總體方案》，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法主管部門對(duì)執(zhí)法協(xié)作進(jìn)行了積極探索。為推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作更好地開(kāi)展，有必要對(duì)協(xié)作的制度基礎(chǔ)、實(shí)踐探索進(jìn)行分析，并圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理性思考。

一、長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎(chǔ)

總體而言，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎(chǔ)大致可以分為宏觀和微觀兩個(gè)方面。其中，前者主要是指長(zhǎng)三角區(qū)域一體化有關(guān)政策文件所蘊(yùn)含的制度基礎(chǔ)，后者則是直接規(guī)范城管執(zhí)法的有關(guān)制度基礎(chǔ)。

（一）協(xié)作的宏觀制度基礎(chǔ)

長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的宏觀制度基礎(chǔ)主要體現(xiàn)于《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》《示范區(qū)總體方案》以及江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”有關(guān)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》的實(shí)施方案?！堕L(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》是指導(dǎo)長(zhǎng)三角地區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是制定相關(guān)規(guī)劃和政策的依據(jù)。因此，《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》從政策上為長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作提供了依據(jù)。從《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》來(lái)看，其中涉及執(zhí)法協(xié)作方面的規(guī)定主要包括，“加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式”;“共同加強(qiáng)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加大侵權(quán)違法行為聯(lián)合懲治力度，協(xié)同開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管”;“提高政策執(zhí)行的協(xié)同性，強(qiáng)化環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制”;“共同建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境和污染源監(jiān)控的平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法”③。就上述規(guī)定而言，雖然其主要涉及環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、食品安全監(jiān)管等方面的執(zhí)法協(xié)作，未直接對(duì)城管執(zhí)法協(xié)作作出規(guī)定，但其中所體現(xiàn)的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作理念，卻為城管執(zhí)法協(xié)作指明了方向?！妒痉秴^(qū)總體方案》則指出，建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“一體化示范區(qū)”）是實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！妒痉秴^(qū)總體方案》中涉及執(zhí)法協(xié)作的規(guī)定主要體現(xiàn)于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，即“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以‘一把尺實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”④。雖然《示范區(qū)總體方案》也未直接對(duì)城管執(zhí)法協(xié)作作出規(guī)定，但其所要求的“聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”不僅適用于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)際上對(duì)城管執(zhí)法也有較高的借鑒價(jià)值。

此外，為貫徹落實(shí)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”分別制定了實(shí)施方案，并且都在執(zhí)法方面有所規(guī)定。例如，《上海市貫徹<長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>實(shí)施方案》提出，“強(qiáng)化與蘇浙之間省際交通運(yùn)輸監(jiān)管與協(xié)同共治，有效推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法”;“推動(dòng)建設(shè)一體化城市管理和社會(huì)治安防控體系，建立聯(lián)管聯(lián)控機(jī)制，完善重大活動(dòng)維穩(wěn)安保協(xié)作機(jī)制，聯(lián)手開(kāi)展整治執(zhí)法行動(dòng)”;“加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)”⑤。《<長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>江蘇實(shí)施方案》提出，“建立嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加大侵權(quán)違法行為聯(lián)合懲治力度，協(xié)同開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管”;“加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式”;“強(qiáng)化環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，提高區(qū)域執(zhí)行協(xié)同性”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制”⑥?！墩憬⊥七M(jìn)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動(dòng)方案》提出，“加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，共同打造生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法最嚴(yán)區(qū)域”⑦?！栋不帐?shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動(dòng)計(jì)劃》提出，“推動(dòng)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一和聯(lián)合發(fā)布”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同協(xié)作常態(tài)化機(jī)制”;“在環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，實(shí)行違法案件的線索信息共享、案件調(diào)查取證協(xié)作配合制度，聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法和集中整治行動(dòng)”⑧。從江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇嘘P(guān)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》實(shí)施方案來(lái)看，雖然都沒(méi)有明確提到城管執(zhí)法協(xié)作，但其關(guān)于執(zhí)法方面的規(guī)定，尤其是針對(duì)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、執(zhí)法工作協(xié)同協(xié)作的規(guī)定，對(duì)于開(kāi)展長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作，提供了可資借鑒的理念和思路。

（二）協(xié)作的微觀制度基礎(chǔ)

長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎(chǔ)主要體現(xiàn)于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ挠嘘P(guān)城管執(zhí)法的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。其中，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第四章以專章共七條的篇幅對(duì)“執(zhí)法協(xié)作”作了規(guī)定，不過(guò)從內(nèi)容來(lái)看，其所規(guī)范的執(zhí)法協(xié)作僅涉及同一區(qū)域內(nèi)跨部門的協(xié)作，而不涉及跨區(qū)域的協(xié)作⑨?！渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓?zhí)法條例實(shí)施辦法》第八條對(duì)“執(zhí)法協(xié)助”作了規(guī)定，但也限于同一區(qū)域內(nèi)不同部門之間的協(xié)助⑩。江蘇省省級(jí)層面尚未出臺(tái)專門規(guī)范城管執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，不過(guò)，江蘇省政府曾于2014年11月向該省人大常委會(huì)作出《關(guān)于加快制定江蘇省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)議案辦理情況的報(bào)告》，并附《江蘇省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例（草案）（征求意見(jiàn)稿）》。該征求意見(jiàn)稿對(duì)“執(zhí)法協(xié)作”作了專章規(guī)定，不過(guò)也是局限于部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作，?！墩憬〕鞘泄芾硐鄬?duì)集中行政處罰權(quán)條例》第四章以專章共五條的篇幅，對(duì)“執(zhí)法協(xié)作”作出規(guī)定，但也是規(guī)范不同部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作-?！栋不帐〕鞘泄芾眍I(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》第十七條對(duì)協(xié)助調(diào)查、協(xié)助執(zhí)行作了規(guī)定，但同樣也是規(guī)范部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作.。另外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年1月發(fā)布的部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》對(duì)執(zhí)法協(xié)作作了原則性規(guī)定，但這種協(xié)作也是城管執(zhí)法部門與其他有關(guān)部門之間的橫向協(xié)作，對(duì)跨行政區(qū)域的城管執(zhí)法部門之間的協(xié)作未作明確規(guī)定/。

因此，無(wú)論是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小钡牡胤搅⒎ǎ€是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的部門規(guī)章，都尚未對(duì)跨行政區(qū)域的城管執(zhí)法協(xié)作這一全新的執(zhí)法協(xié)作模式作出規(guī)定。客觀上，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎(chǔ)還比較薄弱。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的實(shí)踐探索

雖然長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎(chǔ)比較薄弱，但由于宏觀制度基礎(chǔ)明確了方向，提供了可資借鑒的理念和思路，因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門已經(jīng)開(kāi)展了積極的探索實(shí)踐。截至2020年7月底，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作大致可以分為三個(gè)階段。

（一）區(qū)縣層面合作

第一個(gè)階段，由一體化示范區(qū)內(nèi)的區(qū)縣一級(jí)城管執(zhí)法部門進(jìn)行協(xié)作。2019年12月，上海市青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省蘇州市吳江區(qū)城市管理局、浙江省嘉興市嘉善縣綜合行政執(zhí)法局共同簽署了《青吳嘉三地城市管理執(zhí)法區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》。簽訂該框架協(xié)議，目的是通過(guò)加強(qiáng)青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門的協(xié)作，從而打造“一個(gè)平臺(tái)”“三個(gè)機(jī)制”，共同提升城市管理水平，助力一體化示范區(qū)建設(shè)。所謂“一個(gè)平臺(tái)”，是指建立跨區(qū)域的聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，每半年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議;所謂“三個(gè)機(jī)制”，是指建立交流學(xué)習(xí)機(jī)制、跨區(qū)案件查辦機(jī)制、相鄰區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制0。

（二）設(shè)區(qū)的市層面合作

第二個(gè)階段，由一體化示范區(qū)內(nèi)的設(shè)區(qū)的市一級(jí)城管執(zhí)法部門進(jìn)行協(xié)作。2020年5月，上海市青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省蘇州市城市管理局、浙江省嘉興市綜合行政執(zhí)法局共同簽署了《推進(jìn)長(zhǎng)三角城市管理與綜合執(zhí)法一體化發(fā)展十二條合作指引》1。由于上海是直轄市，沒(méi)有像蘇州、嘉興這類設(shè)區(qū)的市，所以這個(gè)階段的合作指引上海方面仍然是由青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局出面簽署。該合作指引包括建立工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議、交流學(xué)習(xí)、研討、熱線電話聯(lián)絡(luò)、聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法協(xié)助、調(diào)查取證協(xié)作、執(zhí)法預(yù)警通報(bào)、公共信用信息共享等制度，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)地方立法研究等12條合作內(nèi)容。

（三）省級(jí)層面合作

第三個(gè)階段，由長(zhǎng)三角區(qū)域的省一級(jí)城管執(zhí)法部門進(jìn)行協(xié)作。2020年7月，上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制》，并發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作三年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023）》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》。與前兩個(gè)階段相比，這個(gè)階段的合作更為徹底，也更有可能落地執(zhí)行。這也意味著江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法主管部門將推動(dòng)城管執(zhí)法制度標(biāo)準(zhǔn)“趨同化”、執(zhí)法檢查“協(xié)同化”、隊(duì)伍建設(shè)“同一化”，加強(qiáng)城管執(zhí)法信息“互聯(lián)互通”，提升區(qū)域一體化城管執(zhí)法能力和水平。2

首先，《長(zhǎng)江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制》明確江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法主管部門為協(xié)作機(jī)制的牽頭單位;協(xié)作機(jī)制的主要任務(wù)是貫徹落實(shí)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》，深入研究和協(xié)作解決長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理執(zhí)法領(lǐng)域中的問(wèn)題，推動(dòng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展，助推長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展;協(xié)作機(jī)制具體承擔(dān)建章立制、執(zhí)法研究、隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)、重大活動(dòng)執(zhí)法保障、執(zhí)法協(xié)作、智慧城管、信用懲戒、示范引領(lǐng)、城管文化、社會(huì)宣傳等方面共11項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。

其次，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作三年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023）》堅(jiān)持“服務(wù)大局、創(chuàng)新引領(lǐng)、突出重點(diǎn)、合作共贏”的原則，確定三年行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)展目標(biāo)，明確建立全領(lǐng)域多層次聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、推動(dòng)城管執(zhí)法規(guī)章制度趨同化發(fā)展、推進(jìn)隊(duì)伍管理建設(shè)同一化發(fā)展、制定區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作清單、推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域先行先試、搭建信息指揮監(jiān)管平臺(tái)、凝聚社會(huì)宣傳工作合力等7項(xiàng)重點(diǎn)工作，并確定了每年的具體工作任務(wù)。

再次，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》明確了江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小笔着?0項(xiàng)城管執(zhí)法協(xié)作清單，具體包括加強(qiáng)城管執(zhí)法理論研究、開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法整治、開(kāi)展對(duì)口學(xué)習(xí)交流培訓(xùn)、建立執(zhí)法協(xié)助協(xié)查機(jī)制、協(xié)作開(kāi)展執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)、建立執(zhí)法預(yù)警通報(bào)機(jī)制、開(kāi)展智慧城管執(zhí)法研究、建立區(qū)域信用聯(lián)合懲戒機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)宣傳聯(lián)動(dòng)、加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)城管執(zhí)法保障協(xié)作。

回顧長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的實(shí)踐探索歷程，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是協(xié)作的地域范圍不斷擴(kuò)大，從最初的在一體化示范區(qū)“兩區(qū)一縣”內(nèi)進(jìn)行協(xié)作，擴(kuò)展到在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域“三省一市”內(nèi)進(jìn)行協(xié)作;二是協(xié)作的主管部門層級(jí)不斷提升，從最初的區(qū)縣城管執(zhí)法主管部門之間進(jìn)行協(xié)作，到設(shè)區(qū)的市層面城管執(zhí)法主管部門之間進(jìn)行協(xié)作，再到省級(jí)層面城管執(zhí)法主管部門之間進(jìn)行協(xié)作。這充分說(shuō)明長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的共識(shí)在不斷擴(kuò)大，具體的協(xié)作工作在不斷推進(jìn)，這為長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的深入開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的相關(guān)思考

盡管長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，但由于這是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展中一項(xiàng)全新的工作，既無(wú)先例可循，又缺乏理論指導(dǎo)，因此，有必要未雨綢繆，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行前瞻性的思考。

（一）關(guān)于跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題

目前的長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作主要是工作機(jī)制層面的協(xié)作，真正涉及執(zhí)法核心環(huán)節(jié)的協(xié)作尚無(wú)制度性的安排。深度的執(zhí)法協(xié)作，涉及跨區(qū)域執(zhí)法的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在一體化示范區(qū)更為突出。由于一體化示范區(qū)承擔(dān)著制度創(chuàng)新方面先行先試的使命，因此，跨區(qū)域執(zhí)法的合法性問(wèn)題可能會(huì)在一體化示范區(qū)率先碰到。在一體化示范區(qū)，涉及青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”三個(gè)行政區(qū)域，也存在三個(gè)平行的城管執(zhí)法主體。如果青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的城管執(zhí)法部門只在其行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法，那么一體化示范區(qū)仍然被割裂為三個(gè)不同的執(zhí)法區(qū)域，對(duì)于處于行政區(qū)域交界地帶的流動(dòng)性違法行為，依然不能跨越行政區(qū)域界線進(jìn)行有效執(zhí)法。這顯然無(wú)法滿足一體化示范區(qū)的建設(shè)要求。但是，如果青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門可以跨行政區(qū)域執(zhí)法，又涉及其跨區(qū)域執(zhí)法的合法性問(wèn)題。從法理上說(shuō)，一體化示范區(qū)要起到長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的示范引領(lǐng)作用，要在執(zhí)法協(xié)作上進(jìn)行大膽創(chuàng)新，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。在對(duì)行政區(qū)域交界地帶的流動(dòng)性違法行為進(jìn)行整治時(shí)，甚至可以探索將青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門統(tǒng)稱為一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門，以一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門的名義對(duì)跨行政區(qū)域的流動(dòng)性違法行為進(jìn)行查處。這種模式相比于傳統(tǒng)的移交案件線索、證據(jù)互認(rèn)等執(zhí)法協(xié)作方式，對(duì)于提高執(zhí)法效能顯然有更大的幫助。

當(dāng)然，理論上的設(shè)想要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，還需要法律上的支撐。通常所說(shuō)的執(zhí)法區(qū)域以行政區(qū)域?yàn)橄?，是從地域管轄的角度而言，不過(guò)《行政處罰法》還規(guī)定了指定管轄這類可以突破地域管轄的方式。根據(jù)《行政處罰法》第二十一條的規(guī)定，“對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄”。上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指定管轄時(shí)，更多地會(huì)從如何有利于案件查處的角度進(jìn)行衡量，而地域管轄則不屬于其重點(diǎn)考量的因素。另外，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十四條第二款規(guī)定：“管轄區(qū)域相鄰的區(qū)城管執(zhí)法部門對(duì)行政轄區(qū)接壤地區(qū)流動(dòng)性違法行為的查處，可以約定共同管轄。共同管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法行為，由首先發(fā)現(xiàn)的城管執(zhí)法部門查處。管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，由市城管執(zhí)法部門指定管轄。”與《行政處罰法》相比，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》的規(guī)定更加具體化，即在指定管轄前，先經(jīng)過(guò)約定管轄程序，有爭(zhēng)議的再進(jìn)入指定管轄程序。當(dāng)然，這是在上海市行政區(qū)域內(nèi)的指定管轄，不涉及跨省市的管轄。盡管如此，這至少說(shuō)明在跨行政區(qū)域的情況下，指定管轄是有合法性基礎(chǔ)的。

在長(zhǎng)三角區(qū)域，由于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，理論上只有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部才有權(quán)進(jìn)行指定管轄。但是，城管執(zhí)法行為通常由區(qū)縣一級(jí)城管執(zhí)法部門作出，如果層層報(bào)請(qǐng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部進(jìn)行指定管轄似乎并不現(xiàn)實(shí)。因此，不妨嘗試在長(zhǎng)三角區(qū)域范圍內(nèi)另行探索指定管轄路徑。比如，在一體化示范區(qū)內(nèi)，能否先行先試，賦予一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)指定管轄權(quán)？《示范區(qū)總體方案》已經(jīng)明確，賦予一體化示范區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（即一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)）省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限，統(tǒng)一管理跨區(qū)域項(xiàng)目3。建議參照這個(gè)授權(quán)模式，由國(guó)務(wù)院明確授權(quán)一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)享有行政執(zhí)法方面的指定管轄權(quán)。在需要指定管轄時(shí)，由青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門報(bào)請(qǐng)一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)作出授權(quán)決定。如有可能，也可由一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)一攬子對(duì)青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門進(jìn)行授權(quán)，明確其可以以一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門的名義對(duì)青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”行政區(qū)域交界地帶的流動(dòng)性違法行為共同進(jìn)行執(zhí)法。待上述“指定管轄”模式在一體化示范區(qū)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后，再逐步擴(kuò)展至整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域。屆時(shí)，建議由江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小闭餐驀?guó)務(wù)院爭(zhēng)取授權(quán)，由國(guó)務(wù)院授權(quán)長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室享有長(zhǎng)三角區(qū)域行政執(zhí)法方面的指定管轄權(quán)。之所以選擇長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室作為被授權(quán)對(duì)象，是因?yàn)樵撧k公室由江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小闭餐M建4，且為《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》所確認(rèn)5，在目前長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的組織架構(gòu)下，該辦公室具有一定代表性，作為被授權(quán)對(duì)象比較合適。

（二）關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍問(wèn)題

需要注意的是，城管執(zhí)法部門行使的執(zhí)法權(quán)力性質(zhì)上屬于相對(duì)集中行政處罰權(quán)，即將其他行政管理部門的行政處罰權(quán)集中由城管執(zhí)法部門行使。根據(jù)《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，實(shí)踐中各省市確定的城管執(zhí)法部門執(zhí)法范圍并不一致。例如，以違反工商管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為為例，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十一條第六項(xiàng)規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對(duì)占用道路無(wú)照經(jīng)營(yíng)或者非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為實(shí)施行政處罰”;《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》第六條第六項(xiàng)規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對(duì)在城市道路、廣場(chǎng)等室外公共場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為實(shí)施行政處罰”;《安徽省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》第十二條第六項(xiàng)規(guī)定的城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對(duì)在道路、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的行政處罰權(quán)”，與浙江省的規(guī)定基本相同。江蘇省省級(jí)層面沒(méi)有立法規(guī)定，以一體化示范區(qū)內(nèi)吳江區(qū)所在的蘇州市為例，《蘇州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定，“城管執(zhí)法部門行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)”。不難發(fā)現(xiàn)，上海市的立法明確將“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”交由城管執(zhí)法部門處罰，而浙江、安徽以及蘇州的立法都沒(méi)有此類規(guī)定。

由于具體執(zhí)法范圍不一致，很可能江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇械牡胤綄⒛骋粓?zhí)法事項(xiàng)明確由城管執(zhí)法部門集中行使，有的地方卻仍由有關(guān)行政管理部門行使，未交由城管執(zhí)法部門集中行使。對(duì)這類違法行為，在開(kāi)展執(zhí)法協(xié)作時(shí)如何處理？比如以“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”為例，這類違法行為屬于典型的流動(dòng)性較強(qiáng)的違法行為，違法當(dāng)事人通常不會(huì)固定于某個(gè)地點(diǎn)，而是在某個(gè)片區(qū)內(nèi)從事違法行為。假如違法行為人在一體化示范區(qū)內(nèi)的青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的行政區(qū)劃交界地帶從事非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為，這時(shí)青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的城管執(zhí)法部門如果協(xié)作執(zhí)法，就會(huì)碰到執(zhí)法主體是否適格的問(wèn)題。青浦區(qū)的城管執(zhí)法部門依法具有這方面的行政處罰權(quán)，但吳江、嘉善的城管執(zhí)法部門卻沒(méi)有這方面的行政處罰權(quán)。由于吳江、嘉善這方面的行政處罰權(quán)仍歸屬于市場(chǎng)監(jiān)管部門，而青浦的城管執(zhí)法部門與吳江、嘉善的市場(chǎng)監(jiān)管部門并未建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，這就會(huì)面臨有執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的吳江、嘉善城管執(zhí)法部門無(wú)執(zhí)法權(quán)，有執(zhí)法權(quán)的吳江、嘉善市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)相應(yīng)的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的尷尬局面。

以上僅是在江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門眾多執(zhí)法事項(xiàng)中選擇一例而已，但管中窺豹，城管執(zhí)法范圍不一致的事項(xiàng)估計(jì)不少。這一問(wèn)題，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進(jìn)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)引起重視。另外，長(zhǎng)三角區(qū)域有的地方開(kāi)展了比城管執(zhí)法范圍更為廣泛的綜合行政執(zhí)法。例如，在一體化示范區(qū)內(nèi)，吳江區(qū)以整合機(jī)構(gòu)為“突破點(diǎn)”，優(yōu)化行政執(zhí)法力量。2016年12月，該區(qū)明確在區(qū)級(jí)層面由區(qū)城市管理局（區(qū)城市管理行政執(zhí)法局）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)綜合行政執(zhí)法工作;2018年9月，區(qū)城市管理行政執(zhí)法局更名為區(qū)綜合行政執(zhí)法局。該區(qū)整合優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)管理、自然資源和規(guī)劃6個(gè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能，橫向整合執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”6。根據(jù)蘇州市政府《關(guān)于吳江區(qū)全域綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，該區(qū)明確由區(qū)綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)建立健全與行業(yè)主管部門及綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)綜合行政執(zhí)法工作，根據(jù)權(quán)責(zé)清單實(shí)施相對(duì)集中行政處罰和行政強(qiáng)制，實(shí)行全域綜合行政執(zhí)法體系。嘉善縣在縣級(jí)層面實(shí)施了綜合執(zhí)法，對(duì)監(jiān)管相對(duì)薄弱的旅游、價(jià)格、體育、民政、工程建設(shè)等10個(gè)方面的全部或部分行政處罰及相關(guān)行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)進(jìn)行綜合行政執(zhí)法7。針對(duì)上述綜合行政執(zhí)法改革的新動(dòng)向，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在開(kāi)展執(zhí)法協(xié)作時(shí)應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注，確保城管執(zhí)法協(xié)作與各地的綜合行政執(zhí)法改革相協(xié)調(diào)。

需要探討的是，在目前所建立的城管執(zhí)法協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上，對(duì)不屬于江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法部門共有的執(zhí)法事項(xiàng)如何開(kāi)展協(xié)作？是否有必要建立一個(gè)有別于城管執(zhí)法共有執(zhí)法事項(xiàng)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制？比如，某執(zhí)法事項(xiàng)在長(zhǎng)三角區(qū)域有的地方已集中至城管執(zhí)法部門，對(duì)尚未將該執(zhí)法事項(xiàng)集中至城管執(zhí)法部門的地方而言，探索由其縣級(jí)城管執(zhí)法部門邀請(qǐng)相應(yīng)的行政管理部門參與協(xié)作，獲邀的行政管理部門以特邀協(xié)作方的身份參與聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)?；氐揭惑w化示范區(qū)內(nèi)“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”的執(zhí)法協(xié)作這一例子，可以探索由吳江、嘉善的城管執(zhí)法部門邀請(qǐng)所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門以特邀協(xié)作方的身份參與青浦區(qū)城管執(zhí)法局發(fā)起的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。

（三）關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的法律適用問(wèn)題

法律適用問(wèn)題是長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作面臨的又一個(gè)突出問(wèn)題。首先，對(duì)相同違法行為的處理，適用的法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)相同。由于城市管理領(lǐng)域地方立法有較大空間，如果江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ某鞘泄芾矸矫娴牡胤叫苑ㄒ?guī)、政府規(guī)章差異較大，將增加城管執(zhí)法一體化協(xié)作的難度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要保持江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法適用的法律規(guī)范相同，關(guān)鍵還是要促使長(zhǎng)三角區(qū)域有關(guān)城市管理的地方立法保持協(xié)調(diào)一致。值得肯定的是，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟪Ｎ瘯?huì)于2018年7月簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》8，明確立法協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域是重點(diǎn)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)和社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和旅游發(fā)展以及其他推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展需要的領(lǐng)域。2018年11月，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟪Ｎ瘯?huì)分別通過(guò)《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，提出制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)與其他三?。ㄊ校﹨f(xié)同，逐步做到標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同9。這對(duì)于促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理地方立法的協(xié)調(diào)一致，無(wú)疑是非常重要的制度安排。

其次，行政處罰的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相同，以免因處罰畸輕畸重形成“執(zhí)法洼地”。在江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”人大地方立法協(xié)同保障的背景下，城管執(zhí)法部門在行政處罰裁量基準(zhǔn)保持一致方面應(yīng)當(dāng)有更大作為，避免因?yàn)樾姓幜P裁量基準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致立法協(xié)同的效果大打折扣。需要注意的是，在適用法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰時(shí)，行政處罰裁量基準(zhǔn)更應(yīng)當(dāng)保持一致。例如，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在適用國(guó)務(wù)院2017年制定的行政法規(guī)《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，如果行政處罰裁量基準(zhǔn)不一致，可能出現(xiàn)同樣的行為在某地處罰較輕，在另一地處罰較重的情形。根據(jù)《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第十三條的規(guī)定，“從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的處罰沒(méi)有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處1萬(wàn)元以下的罰款”。對(duì)于在道路上從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小倍济鞔_由城管執(zhí)法部門處罰，這時(shí)行政處罰裁量基準(zhǔn)保持一致顯得尤為重要。由于《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》規(guī)定的“處1萬(wàn)元以下的罰款”存在較大的裁量幅度，只有城管執(zhí)法部門行政處罰裁量基準(zhǔn)保持一致，才能做到“同案同罰”，避免出現(xiàn)畸輕畸重的情形。特別是在一體化示范區(qū)建設(shè)中，青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門更應(yīng)當(dāng)在行政處罰裁量基準(zhǔn)方面進(jìn)行協(xié)作，防止出現(xiàn)“執(zhí)法洼地”，影響一體化進(jìn)程。

（四）關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題

執(zhí)法數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)重要的數(shù)據(jù)資源，對(duì)于分析某一區(qū)域違法行為的特征、數(shù)量分布、發(fā)展趨勢(shì)等具有重要作用，可以助力執(zhí)法部門研判未來(lái)的執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域，精準(zhǔn)調(diào)配執(zhí)法人員和采取有效的應(yīng)對(duì)措施。然而，現(xiàn)實(shí)狀況是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)分散在各地，尚未實(shí)現(xiàn)共享。值得肯定的是，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》已經(jīng)提出，“開(kāi)展多方參與的智慧城管執(zhí)法研究，借助5G、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，有序推動(dòng)區(qū)域執(zhí)法信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”。這對(duì)于未來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法數(shù)據(jù)共享具有重要意義。如果在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)城管執(zhí)法數(shù)據(jù)共享有一定難度，不妨先在一體化示范區(qū)內(nèi)先行先試，即青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門將各自的執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)在一體化示范區(qū)內(nèi)的城管執(zhí)法部門之間自由流動(dòng)，待積累一定經(jīng)驗(yàn)后，再推廣至整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域。

執(zhí)法數(shù)據(jù)共享是深化長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的有力措施。但是，在推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享的過(guò)程中，需要注意以下問(wèn)題：一是數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。由于長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)保存于各級(jí)城管執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)庫(kù)，在推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享時(shí)，要特別注意數(shù)據(jù)的安全。如果沒(méi)有采取相應(yīng)的技術(shù)措施，很可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露、篡改等問(wèn)題，從而造成不良影響。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享時(shí)，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地采取技術(shù)措施，對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行保障。二是處理好執(zhí)法公開(kāi)與執(zhí)法數(shù)據(jù)共享的關(guān)系。執(zhí)法公開(kāi)是將有關(guān)執(zhí)法信息向社會(huì)公開(kāi)，比如行政處罰決定的公開(kāi)，其是將執(zhí)法數(shù)據(jù)作出一定處理后的公開(kāi)，而不是將完整的執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)。執(zhí)法數(shù)據(jù)共享是在執(zhí)法部門之間進(jìn)行共享，是將執(zhí)法數(shù)據(jù)向相關(guān)的執(zhí)法部門“公開(kāi)”。就開(kāi)放的受眾面而言，執(zhí)法公開(kāi)的受眾面更廣，而執(zhí)法數(shù)據(jù)共享僅是系統(tǒng)內(nèi)的開(kāi)放，其受眾是系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)部門;就開(kāi)放的數(shù)據(jù)完整性而言，執(zhí)法公開(kāi)所對(duì)應(yīng)的執(zhí)法數(shù)據(jù)并不是所有的執(zhí)法數(shù)據(jù)，而執(zhí)法數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)是所有的執(zhí)法數(shù)據(jù)。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享時(shí)，不能認(rèn)為僅是將執(zhí)法公開(kāi)所涉及的數(shù)據(jù)共享，而是要改變傳統(tǒng)觀念，將完整的執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，消除目前存在的數(shù)據(jù)藩籬。三是隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題。城管執(zhí)法部門面對(duì)的當(dāng)事人有較大數(shù)量的自然人，特別是流動(dòng)性違法行為更是如此。相應(yīng)地，城管執(zhí)法數(shù)據(jù)中也可能會(huì)涉及自然人的隱私和個(gè)人信息。根據(jù)《民法典》第一千零三十九條的規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)于履行職責(zé)過(guò)程中知悉的自然人的隱私和個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”。因此，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法部門推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享，要注意遵守民法典的上述規(guī)定，確保數(shù)據(jù)共享合法。

四、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作涉及環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品安全監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸?shù)缺姸囝I(lǐng)域，城管執(zhí)法協(xié)作僅是長(zhǎng)三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作眾多領(lǐng)域中的一個(gè)領(lǐng)域。但是，由于城管執(zhí)法事項(xiàng)繁多、任務(wù)較重，執(zhí)法難度較大，有時(shí)還不為人們所理解，因此，這個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)作有其特殊意義。長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作如能取得長(zhǎng)足進(jìn)展，對(duì)于改善長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理面貌，乃至提升長(zhǎng)三角城市群能級(jí)，都有不可估量的作用。本文對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎(chǔ)、實(shí)踐探索作了初步分析，進(jìn)而探討跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍、執(zhí)法協(xié)作的法律適用、執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據(jù)共享等有關(guān)問(wèn)題。由于長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作剛剛起步，這些探討總體來(lái)說(shuō)還是初步的，可能還不夠深入。盡管如此，希望本文能起到拋磚引玉的作用，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的推進(jìn)有所裨益。

注釋：

①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2019〕99號(hào)）。

②參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號(hào)）。

③參見(jiàn)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

④參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號(hào)）。

⑤參見(jiàn)《上海市貫徹<長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>實(shí)施方案》，載“中國(guó)上?！遍T戶網(wǎng)站，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw63344.html，2020年1月10日。

⑥參見(jiàn)《<長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>江蘇實(shí)施方案》，載中共江蘇省委新聞網(wǎng)，http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml，2020年4月1日。

⑦參見(jiàn)《浙江省推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動(dòng)方案》，載“浙江在線”網(wǎng)，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202001/t20200108_11551857.shtml，2020年1月8日。

⑧參見(jiàn)《安徽省實(shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動(dòng)計(jì)劃》，載安徽網(wǎng)，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116/1969870.html，2020年1月16日。

⑨參見(jiàn)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》（2018年5月24日第二次修正）。

⑩參見(jiàn)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》（2020年1月18日修正）。

，參見(jiàn)《關(guān)于加快制定江蘇省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)議案辦理情況的報(bào)告》，載江蘇省人大常委會(huì)網(wǎng)站，http：//www.jsrd.gov.cn/zyfb/hygb/1213/201501/t20150115_155179.shtml，2015年1月15日。

-參見(jiàn)《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》（2011年12月13日修改）。

.參見(jiàn)《安徽省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》（2006年6月28日公布）。

/參見(jiàn)《城市管理執(zhí)法辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第34號(hào)）。

0參見(jiàn)《青吳嘉三地簽訂城市管理執(zhí)法區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》，載上海市青浦區(qū)政府網(wǎng)站，http：//www.shqp.gov.cn/cgjc/xwzx/20200107/619982.html，2019年12月30日。

1參見(jiàn)《長(zhǎng)三角城市管理與綜合執(zhí)法一體化？青浦城管這樣推進(jìn)》，載上海市青浦區(qū)政府網(wǎng)站，http：//www.shqp.gov.cn/shqp/qpyw/20200602/658332.html，2020年6月2日。

2參見(jiàn)《長(zhǎng)三角城管執(zhí)法一體化提速》，載東方網(wǎng)，http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/csj/20200810/u7ai9436183.html，2020年8月10日。

3參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號(hào)）

4參見(jiàn)《上海市人民政府辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳、浙江省人民政府辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關(guān)于組建長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室的通知》（滬府辦〔2018〕29號(hào)）。

5參見(jiàn)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

6蘇州市吳江區(qū)委編辦：《蘇州市吳江區(qū)探索推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》，2020年第4期。

7劉平等：《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)法治保障研究》，載上海市司法局網(wǎng)站，http：//sfj.sh.gov.cn/zwdt_fzyj/20200413/6078cab34bb54bf3a91e808dcd17b687.html，2020年2月25日。

8參見(jiàn)《長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)舉行主任座談會(huì) 滬蘇浙皖簽署人大工作協(xié)作機(jī)制1+1協(xié)議》，載東方網(wǎng)，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20180706/u1ai11600233.html，2018年7月6日。

9參見(jiàn)《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月22日上海市第十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)），《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月23日江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)），《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月30日浙江省第十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)），《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月23日安徽省第十三屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)）。

Urban Management and Law Enforcement Cooperation in Yangtze River Delta Region： Institutional Basis， Practical Exploration and Thinking

Li Xingxiang

（Legal Affairs Division of the General Office of Shanghai Municipal Peoples Government， Shanghai 200020，China）

Abstract：In order to promote the regional integration of the Yangtze River Delta， the Urban Management and Law Enforcement Departments of Shanghai， Jiangsu， Zhejiang and Anhui have actively explored law enforcement cooperation. The macro institutional basis of urban management and law enforcement cooperation in Yangtze River Delta region provides some ideas and thoughts for reference， but the micro institutional basis of law enforcement cooperation is relatively weak. At present， the Yangtze River Delta urban management and law enforcement cooperation has experienced three stages： county level cooperation， city divided into districts level cooperation and provincial level cooperation， which has laid a good foundation for the further development of law enforcement cooperation in the future. As the urban management and law enforcement cooperation is new work in the Yangtze River Delta regional integration， it is necessary to take precautions and make forward-looking thinking on such issues as the law enforcement authority limits of cross-region law enforcement， the law enforcement scope of law enforcement cooperation， the legal application of law enforcement cooperation， and the data sharing of law enforcement cooperation.

Key words：Yangtze River Delta;regional integration;urban management and law enforcement;law enforcement cooperation

責(zé)任編輯：王? 縉