董幼鴻　魏箏

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人流、物流、信息流、技術(shù)流等各種要素高度積聚在城市復(fù)雜有限的空間里，城市正逐漸演變成一個(gè)龐雜、脆弱的運(yùn)行系統(tǒng)，尤其在超大城市管理中面臨的新問題和新挑戰(zhàn)更加復(fù)雜嚴(yán)峻，對城市管理者的能力提出更高的要求。社區(qū)是城市的細(xì)胞和基礎(chǔ)，它的安全有序運(yùn)行是城市整體安全的基石和基礎(chǔ)。當(dāng)前，在精細(xì)化管理的框架下研究社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理基本構(gòu)成要素，結(jié)合上海L街道社區(qū)“大腦”建設(shè)的實(shí)踐，探討當(dāng)前城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理中存在的問題和不足，分析優(yōu)化超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的路徑，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：超大城市;社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn);精細(xì)化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.003

一、問題的提出

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模日漸擴(kuò)大，大量人口涌入城市，各類生產(chǎn)、生活要素高度集中，城市日益成為一個(gè)人、財(cái)、物、信息等要素不斷流動(dòng)且相互聯(lián)系的復(fù)雜系統(tǒng)，城市在給人們帶來便捷、豐富生活的同時(shí)，也不可避免地聚集了大量自然的、人為的風(fēng)險(xiǎn)因素，威脅著城市安全穩(wěn)定運(yùn)行和民眾生命財(cái)產(chǎn)安全。城市社區(qū)是居民生活的基本空間載體，承載著居民的基本生活需求，社區(qū)也正顯示出“人口密度大、流動(dòng)性和異質(zhì)性強(qiáng)、多層次訴求不一”的特點(diǎn)，各類風(fēng)險(xiǎn)疊加交織，矛盾凸顯，多種風(fēng)險(xiǎn)隱患交替出現(xiàn)，給社區(qū)居民正常生產(chǎn)生活帶來潛在的威脅。如2018年7、8月份4次臺(tái)風(fēng)登陸上海，造成社區(qū)多處積水、內(nèi)澇，嚴(yán)重影響市民正常的生活;社區(qū)頻發(fā)的群租房、老年獨(dú)居屋的“小火亡人”事故;尤其2020年初突如其來的新冠疫情暴發(fā)給基層社區(qū)管理帶來諸多挑戰(zhàn)和壓力。這些事件或事故的發(fā)生考驗(yàn)著城市管理者駕馭風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急響應(yīng)的水平和能力，如何積極發(fā)揮政府功能，健全完善各類體制機(jī)制，廣泛動(dòng)員各種資源，及時(shí)有效精確地防范社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)，保障超大社區(qū)安全有序和優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)而提高城市生活品質(zhì)和溫度是新時(shí)代城市管理者必須思考的問題。

2017年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。這為推動(dòng)超大城市治理精細(xì)化、提升城市治理能力、完善城市治理體系的目標(biāo)指明了方向。2019年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”專題研討班開班式上，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展及社會(huì)大局穩(wěn)定。這也進(jìn)一步彰顯了風(fēng)險(xiǎn)源頭防控在公共安全管理中的地位和功能。由此可見，城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理愈發(fā)成為城市治理的重要內(nèi)容，事關(guān)城市安全和城市精細(xì)化管理水平，在推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上具有重要意義。而在政府與社會(huì)的關(guān)系中，社區(qū)發(fā)揮著連接政府與基層的紐帶作用，其地位不言而喻，可以說，社區(qū)治理是城市治理的支點(diǎn)，也是城市治理的“最后一公里”。所以，要把治理重心落實(shí)到基層，解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，更加關(guān)注多元主體訴求，深入開展社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，從而推進(jìn)社會(huì)治理水平不斷提升，為社區(qū)居民提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品。

從以往城市發(fā)生的突發(fā)事件來看，越是超大城市，各類系統(tǒng)運(yùn)行的脆弱性越明顯，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患治理工作越復(fù)雜，對精細(xì)化管理的要求也越高。上海要提高在全球城市中的競爭力、影響力和吸引力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)成為卓越的全球城市戰(zhàn)略目標(biāo)，需不斷地提升科學(xué)化、精細(xì)化和智能化的管理水平，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。而在社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，各級政府依然面臨經(jīng)驗(yàn)不足、機(jī)制不順、技術(shù)限制等諸多難題。就上海來說，如何加強(qiáng)基層社區(qū)安全體系建設(shè)，克服現(xiàn)有管理中存在的短板，優(yōu)化社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理路徑，建立社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理長效機(jī)制，是超大城市各級管理者需要思考的問題。

二、理論溯源：社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的基本遵循

精細(xì)化管理的理念最先來源于企業(yè)管理，其國內(nèi)主要代表人物之一汪中求（2004）提到“精者，去粗也，不斷提煉，精心篩選，從而找到解決問題的最佳方案;細(xì)者，入微也，究其根由，由粗及細(xì)，從而找到事物內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律性。”[1]同時(shí)，他還提到精細(xì)化管理是指通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，把“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的要求落實(shí)到每個(gè)工作流程、每個(gè)崗位的職責(zé)要求、每個(gè)人的行為規(guī)范，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行。[2]這種精細(xì)化管理的理念引起學(xué)界廣泛的反響，很多政府管理者、學(xué)者開始研究政府精細(xì)化管理的問題。其中，政府精細(xì)化管理的倡導(dǎo)者溫德誠（2007）在《政府的精細(xì)化管理》一書中指出，所謂政府精細(xì)化管理就是以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，以精細(xì)操作為特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一種管理方式。[3]他還提到精細(xì)化管理要求一個(gè)良好的政策制定與落實(shí)的環(huán)境，這個(gè)環(huán)境需要政府與群眾共同努力來創(chuàng)造和維護(hù)。黃剛（2010）認(rèn)為，所謂精細(xì)化，“精”是指管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“細(xì)”是指關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主要控制點(diǎn)，精細(xì)化管理就是系統(tǒng)解決管理過程中的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其主要控制點(diǎn)的匹配性。[4]劉明君、劉天旭（2010）將政府精細(xì)化管理分為四個(gè)層面：管理理念、基本方法、技術(shù)與工具、具體運(yùn)用，從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐給予精細(xì)化管理更為明確的解釋，并提出精細(xì)化管理的核心理念就是精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)。[5]洪培源（2016）認(rèn)為，所謂精細(xì)化管理，其源自現(xiàn)代企業(yè)管理研究領(lǐng)域，它指的是企業(yè)在規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的前提下，就其生產(chǎn)、管理進(jìn)程予以合理有效的改進(jìn)優(yōu)化，達(dá)到生產(chǎn)管理流程與企業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)減少企業(yè)管理成本與提升工作管理效率的目的。[6]從以上分析來看，精細(xì)化管理過程至少應(yīng)包括人性化的目標(biāo)、精細(xì)化的理念、標(biāo)準(zhǔn)化的流程、規(guī)范化的運(yùn)行、智能化的支撐、高效化的取向等基本要素，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理必須要有精細(xì)化文化、規(guī)范化制度和智能化技術(shù)的支撐。

2018年1月上海正式發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見〉的三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》（以下簡稱為《三年行動(dòng)計(jì)劃》），提出切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)治理和城市精細(xì)化管理，其目標(biāo)是到2020年，上海在城市設(shè)施、環(huán)境、交通、應(yīng)急（安全）等方面的常態(tài)長效管理水平全面提升，市民對城市管理的滿意度明顯提高，城市更加有序安全干凈、宜居宜業(yè)宜游，生活更加方便舒心美好，成為最有序、最安全、最干凈、最有溫度的城市之一。上海提出城市精細(xì)化管理的基本思路是“一核三全四化”，一個(gè)核心便是“以人為本”，“三全”即對城市實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過程、全天候的管理，要將精細(xì)化管理的要求貫穿城市工作全鏈條，貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法等城市工作各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋城市空間的各個(gè)區(qū)域，體現(xiàn)在涵蓋各類人群、各種城市部件及事件?！八幕本褪且涌鞓?gòu)建法治化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化的管理服務(wù)體系。

在“一核三全四化”的思路指導(dǎo)下，城市精細(xì)化管理就是在城市管理過程中運(yùn)用精細(xì)化理念，以人為本，抓住突破口，持續(xù)推進(jìn)補(bǔ)短板，依據(jù)精準(zhǔn)科學(xué)的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，輔以高效智慧的信息技術(shù)手段，堅(jiān)持多元共治的協(xié)同格局，促進(jìn)城市的安全、有序與舒適，以更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和更人文化的管理滿足社會(huì)各階層的利益需求。城市安全發(fā)展意見和上海城市管理精細(xì)化三年行動(dòng)綱要的頒布和實(shí)施，對超大城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控精細(xì)化管理提出了明確要求，至少包括以下主要內(nèi)容：一是目標(biāo)明確。主要是指確保超大城市安全發(fā)展，增強(qiáng)人民的幸福感、獲得感和安全感。二是方法優(yōu)化。主要體現(xiàn)在通過智能化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化和精致化等手段和方法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。三是主體多元。精細(xì)化管理中充分發(fā)揮多種主體的作用，整合各種社會(huì)資源，為精細(xì)化管理提供保障。

結(jié)合城市精細(xì)化管理的理念和思路，超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的基本要求體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理主體多元化。精細(xì)化管理對社會(huì)化治理格局提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)多元主體共治，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同，共同治理，發(fā)揮多種主體的功能。同時(shí)，可以運(yùn)用市場力量，采取購買服務(wù)與服務(wù)外包的方式提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，在激發(fā)市場活力的同時(shí)，使政府自身有精力做好決策與服務(wù);在社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理中吸納公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體參與，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理主體立體化參與模式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程智能化?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為精細(xì)化管理帶來了機(jī)遇，也為風(fēng)險(xiǎn)管理提供了前所未有的支撐。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別如果僅依靠人工傳統(tǒng)方式，不僅效果不佳，而且給工作人員造成很大負(fù)擔(dān)。政府運(yùn)用智能化手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，提高風(fēng)險(xiǎn)感知能力，可以縮短管理周期，使風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別更加精確、精準(zhǔn)，用智能化推動(dòng)精細(xì)化，用大數(shù)據(jù)提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力和水平。

（三）風(fēng)險(xiǎn)信息溝通平臺(tái)化。對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置講求時(shí)效性，社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理需要平臺(tái)的建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)民眾與政府的無縫對接、實(shí)現(xiàn)管理主體之間的良好溝通，提升政府的快速反應(yīng)能力，降低溝通成本，為風(fēng)險(xiǎn)分析提供暢通渠道，給風(fēng)險(xiǎn)管理精細(xì)化帶來更大可能性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)治理決策制定數(shù)據(jù)化。“科學(xué)”是精細(xì)化管理的追求之一，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使精細(xì)化管理更向規(guī)范化發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)管理決策制定時(shí)應(yīng)充分考量大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的“紅利”，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方式，針對不同的風(fēng)險(xiǎn)場景制定不同的處理方案，使風(fēng)險(xiǎn)管理更加科學(xué)高效，決策更加具有針對性和可行性。

（五）風(fēng)險(xiǎn)治理決策執(zhí)行和評估標(biāo)準(zhǔn)化。在決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，因涉及眾多風(fēng)險(xiǎn)治理主體，特別是在政府部門內(nèi)部不同部門之間、不同層級政府之間容易發(fā)生執(zhí)行環(huán)節(jié)的失誤和偏差。精細(xì)化管理要求定崗定人，細(xì)節(jié)優(yōu)化、流程清晰，要制定風(fēng)險(xiǎn)治理決策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化流程，規(guī)定每一管理主體的職責(zé)與角色，使各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)緊密連接，也便于事后對風(fēng)險(xiǎn)治理主體進(jìn)行評估、考核與問責(zé)。

上海超大城市基層社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理框架基本上是圍繞著“一核三全四化”要求進(jìn)行機(jī)制和制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的，力爭實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)治理的精細(xì)、精準(zhǔn)、精確和科學(xué)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市安全、有序和和諧的運(yùn)行，為市民提供優(yōu)質(zhì)公共安全服務(wù)產(chǎn)品。

三、個(gè)案分析：上海靜安區(qū)L街道社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的創(chuàng)新實(shí)踐

上海靜安區(qū)L街道位于靜安區(qū)（原屬于閘北區(qū)，靜安區(qū)和閘北區(qū)于2017年合并為新靜安區(qū)），始建于20世紀(jì)80年代，是一個(gè)住宅小區(qū)集中的純居住社區(qū)。L街道人口較多，風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)分布廣泛，僅靠傳統(tǒng)人力排查、監(jiān)管的老辦法難以達(dá)到城市管理“像繡花一樣精細(xì)”的要求，也無法滿足民眾對美好生活的需求。為深化落實(shí)上海市提出的“繡花管理”要求，2017年底，L街道抓住靜安區(qū)委、區(qū)政府促進(jìn)城市管理與社會(huì)治理試驗(yàn)區(qū)的機(jī)遇，在全區(qū)率先實(shí)施“社區(qū)大腦”工程，依托街道原有城市網(wǎng)格化中心，進(jìn)行技術(shù)革新，升級改造，著力推動(dòng)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)與城市管理深度融合，努力實(shí)現(xiàn)智慧治理和精準(zhǔn)治理，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，深入推進(jìn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作。

（一）積極搭建平臺(tái)，完善社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制。一是建立以“社區(qū)大腦”聯(lián)合指揮中心為樞紐的綜合性指揮平臺(tái)。街道以網(wǎng)格化中心為基礎(chǔ)，整合綜治中心、應(yīng)急中心、物業(yè)管理中心、民生保障中心等職能和人員，并將城管、公安、環(huán)衛(wèi)、市場、交警等管理力量相對集中辦公，將原先分散在各個(gè)口子的城市管理事件數(shù)據(jù)集中在“社區(qū)大腦”之上，構(gòu)建一個(gè)口子匯集、一個(gè)口子派單、一個(gè)口子跟蹤、一個(gè)口子考核、一個(gè)口子督辦、一個(gè)口子指揮的聯(lián)合指揮中心，“社區(qū)大腦”聯(lián)合指揮中心24小時(shí)不間斷運(yùn)行，初步實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、全過程、全天候”管理模式。二是健全以街區(qū)網(wǎng)格為關(guān)鍵的實(shí)體執(zhí)行平臺(tái)。L街道為更好完成綜合類處置任務(wù)，在區(qū)網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)街道人、物、資源等要素分布的實(shí)際情況，劃分了四大街區(qū)，并以此組建了四個(gè)街區(qū)工作站。按照“人進(jìn)網(wǎng)格、責(zé)任到人”的要求，將各職能部門和條線隊(duì)伍下沉到街區(qū)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理和服務(wù)。三是完善以居民區(qū)網(wǎng)格為基礎(chǔ)的輔助工作平臺(tái)。在居民區(qū)層面，按照黨建“三三制”劃分了三級網(wǎng)格組。由居民區(qū)黨總支書記擔(dān)任大網(wǎng)格組長、居委會(huì)主任和社區(qū)民警擔(dān)任副組長，物業(yè)公司經(jīng)理、業(yè)委會(huì)主任、義務(wù)干部作為骨干成員，搭建社區(qū)共治平臺(tái)。然后按照基層黨支部劃分次網(wǎng)格，一個(gè)黨支部作為一個(gè)次網(wǎng)格，以樓組為基石的黨小組為小網(wǎng)格。至此，在居民區(qū)形成三級網(wǎng)格平臺(tái)。對于樓棟堆放雜物、私拉電線充電、侵占消防通道等存在安全隱患的問題，支部小網(wǎng)格精確聚焦，即查即處，將小區(qū)管理矛盾和問題化解在基層神經(jīng)末梢，真正實(shí)現(xiàn)重心下移，力量下沉，把風(fēng)險(xiǎn)與隱患解決在基層和社區(qū)。

（二）加強(qiáng)協(xié)同共治，構(gòu)建社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)多元治理主體。一是黨建引領(lǐng)。L街道積極創(chuàng)新黨的組織設(shè)置，黨工委率先打破按身份和編制設(shè)置機(jī)關(guān)黨組織的傳統(tǒng)壁壘，緊緊圍繞街道“三公”職能，成立了新的機(jī)關(guān)黨總支，下設(shè)“公共管理”“公共服務(wù)”和“公共安全”三個(gè)黨支部，促進(jìn)機(jī)關(guān)黨員干部圍繞街道中心工作創(chuàng)先爭優(yōu)。在居民區(qū)層面，形成了“1+5+X”資源整合型黨建工作模式，“1”指的是社區(qū)黨總支書記，“5”指的是“居民區(qū)黨員主任、黨員民警、業(yè)委會(huì)或物業(yè)公司黨員負(fù)責(zé)人、區(qū)域單位黨組織負(fù)責(zé)人、群眾團(tuán)隊(duì)黨員負(fù)責(zé)人”，“X”指的是與居民區(qū)工作相關(guān)的其他各種組織和力量，然后通過將“支部建在樓上”的“三三制”工作平臺(tái)發(fā)揮黨員帶頭作用，整合資源，將矛盾問題化解在基層，縮短“管理路徑”。二是部門整合。為提高應(yīng)急響應(yīng)與處置能力，“社區(qū)大腦”指揮中心把各條線執(zhí)法力量整合集中辦公，打破以往各職能部門各自為政、單打獨(dú)斗的局面，實(shí)現(xiàn)在社區(qū)大腦指揮中心下統(tǒng)一匯集信息、派發(fā)工單、跟蹤處理、績效考核、督促辦理、指揮協(xié)調(diào)。三是購買服務(wù)。L街道根據(jù)自身實(shí)際情況合理規(guī)劃4個(gè)街區(qū)后，為保證常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)防范落實(shí)到位，以招投標(biāo)的方式專門聘請了上海某物業(yè)管理有限公司為其提供專職化街面網(wǎng)格巡查員，8名網(wǎng)格員分屬4大街區(qū)，對街面進(jìn)行全區(qū)域、全過程、全時(shí)段的巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)。四是公眾參與。在社區(qū)層面，由黨員、樓棟骨干、熱心居民所組成的志愿者團(tuán)隊(duì)開展“防火、防盜、防矛盾激化”的群防群治常規(guī)性工作，對社區(qū)每天進(jìn)行定時(shí)巡查，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，通知物業(yè)公司和居委會(huì)協(xié)商解決;L街道又派出2名街道社工和2名市場公司人員對小區(qū)進(jìn)行疊加式巡查，力求巡查范圍不留死角、不留縫隙（圖1）。

（三）完善“神經(jīng)末梢”，提升社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警識(shí)別能力。為了體現(xiàn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警識(shí)別的精準(zhǔn)性和及時(shí)性，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理精細(xì)化水平，提升居民獲得感，在社區(qū)大腦的試點(diǎn)過程中，L街道改變傳統(tǒng)社區(qū)管理方式，將社區(qū)安全作為民生保障的基礎(chǔ)，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將城市公共部件、消防設(shè)施、特種設(shè)備等相關(guān)場景進(jìn)行規(guī)模性、自動(dòng)化數(shù)據(jù)采集，異常情況自動(dòng)報(bào)警，將原來的“人防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹挤馈薄Ｉ鐓^(qū)大腦聚焦跨門營業(yè)管理、消防水泵水壓感知、電梯運(yùn)行、電弧過載預(yù)警、獨(dú)居老人居家照護(hù)等21個(gè)應(yīng)用場景，基本覆蓋“群眾開門可能碰到的大事小事”。

在“社區(qū)大腦”指揮平臺(tái)展示屏上顯示的“今日事件匯總”信息，是多元數(shù)據(jù)的沉淀和消化，可以全面綜合地反映街道轄區(qū)的實(shí)時(shí)運(yùn)行情況，是街道開展日常治理與服務(wù)工作的基礎(chǔ)。“今日事件匯總”的總攬數(shù)據(jù)來源于三個(gè)部分：第一部分是匯集了五項(xiàng)工作人員常規(guī)巡查類目上報(bào)的信息，包括：街面巡查信息、視頻巡邏數(shù)據(jù)、區(qū)級監(jiān)督信息、居村采集信息和路長采集信息。第二部分是接入了實(shí)時(shí)的外部系統(tǒng)數(shù)據(jù)，包括：社區(qū)警情事件、民情日志信息、市民熱線12345信息和網(wǎng)上輿情信息。第三部分?jǐn)?shù)據(jù)就來自于街道轄區(qū)內(nèi)部署在若干場景下的物聯(lián)感知設(shè)備自動(dòng)上傳的數(shù)據(jù)。十多個(gè)數(shù)據(jù)收集渠道為L街道社區(qū)大腦指揮平臺(tái)提供了全面性、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)資源（表1）。

L街道將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)融合運(yùn)用，為社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理搭建了信息化平臺(tái)。通過物聯(lián)預(yù)測感知風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)聯(lián)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新服務(wù);對各種渠道匯聚的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行交互共享;分布廣泛“神經(jīng)元”下的多領(lǐng)域應(yīng)用場景等這一綜合的技術(shù)路線也推動(dòng)了政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，使L街道在社區(qū)安全治理過程中能夠更加從容應(yīng)對日趨多元、交織復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素，及時(shí)排除重點(diǎn)部位的安全隱患、減少事故發(fā)生概率。

（四）再造管理流程，提高社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)處置效率。目前L街道主要通過物聯(lián)感知、街面（小區(qū)）巡查、熱線和微信渠道來搜集、發(fā)現(xiàn)問題，統(tǒng)統(tǒng)匯總到街道網(wǎng)格化中心，然后再由工作人員派單給相關(guān)職能部門進(jìn)行處理和解決問題（圖2）。一方面，網(wǎng)格巡查員通過移動(dòng)通信設(shè)備上的城管通系統(tǒng)上報(bào)在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題，對于能夠自行處置的就當(dāng)場處理，網(wǎng)格中心備案便可;不能當(dāng)場處理的，按照要求拍下照片并對問題進(jìn)行準(zhǔn)確描述，上傳至社區(qū)大腦中心，中心接單后，根據(jù)案件性質(zhì)歸屬不同的職能部門承辦，向其派遣工單，然后各職能部門派專人去解決，不同性質(zhì)事件有不同的解決時(shí)效，職能部門處置完畢后回復(fù)至中心，中心再派監(jiān)督員去現(xiàn)場核查解決情況，如果通過核查給予結(jié)案，核查不通過再次派遣至該職能部門繼續(xù)解決。對于街道職能部門不能有效解決的，由街道網(wǎng)格中心上報(bào)區(qū)網(wǎng)格中心，由區(qū)職能部門協(xié)調(diào)解決。另一方面，對于居民投訴類案件，網(wǎng)格中心要在一個(gè)工作日先行聯(lián)系居民，進(jìn)行訴求認(rèn)定、告知是否受理，然后通過“明道”派發(fā)工單至各個(gè)職能部門承辦，各承辦部門負(fù)責(zé)事實(shí)認(rèn)定，現(xiàn)場查看工單反映情況并要求在15個(gè)工作日內(nèi)給予解決，并把結(jié)果以書面形式通過“明道”回復(fù)給網(wǎng)格中心，網(wǎng)格中心要回訪居民，詢問對處理結(jié)果是否滿意。

“圍墻內(nèi)外”的網(wǎng)格監(jiān)督員都配備了相應(yīng)的智能手環(huán)，監(jiān)督員走到布置有“搭載著藍(lán)牙技術(shù)裝置”的點(diǎn)位，點(diǎn)位上的裝置與手環(huán)相互感應(yīng)，會(huì)自動(dòng)記錄監(jiān)督員走向，并實(shí)時(shí)傳遞給社區(qū)大腦，實(shí)時(shí)跟蹤工作人員的巡查位置與軌跡動(dòng)態(tài)。一旦發(fā)生需要立刻處置的問題或者指揮平臺(tái)收到物聯(lián)感知的報(bào)警之后，平臺(tái)指揮長可迅速根據(jù)電子軌跡圖確定監(jiān)督員位置，調(diào)配處置力量就近趕赴現(xiàn)場，這一流程設(shè)置極大地提高和優(yōu)化了問題處置效率（圖3）。

（五）健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理效果。L街道社區(qū)“大腦”接入的外部數(shù)據(jù)——區(qū)級督查，便是區(qū)級層面對街道工作的監(jiān)督方式之一。具體來說，區(qū)級網(wǎng)格中心不定時(shí)派工作人員對L街道進(jìn)行巡查，如果其問題上報(bào)的時(shí)間比街道巡查員早，街道在全區(qū)考核中便會(huì)因此扣分，影響全區(qū)街道網(wǎng)格中心（現(xiàn)為城運(yùn)中心）治理績效排名;除了案件的提前發(fā)現(xiàn)率，上報(bào)問題的數(shù)量和質(zhì)量也會(huì)納入全區(qū)網(wǎng)格管理的考核指標(biāo)，因此街道積極督促網(wǎng)格巡查員不留盲區(qū)地早發(fā)現(xiàn)、早解決問題。L街道對網(wǎng)格巡查員的監(jiān)督措施則是將其工作績效直接與工資、獎(jiǎng)金掛鉤，評定等級，獎(jiǎng)懲分明，用市場化的管理方式督促網(wǎng)格巡查員提高工作效率;另外每周召開網(wǎng)格中心工作例會(huì)，對網(wǎng)格中心日常巡查、工單派遣、信息匯總、督查統(tǒng)計(jì)、區(qū)級考評等情況進(jìn)行及時(shí)溝通，加強(qiáng)中心工作人員的日常管理和隊(duì)伍建設(shè)。街道網(wǎng)格中心對于街區(qū)工作站的問題處置及解決進(jìn)度有著督辦職責(zé)（對街區(qū)工作站進(jìn)行考核監(jiān)督則是由街道管理辦負(fù)責(zé)）。這種激勵(lì)性的監(jiān)督機(jī)制，對于落實(shí)街道網(wǎng)格中心公共安全治理、培養(yǎng)高效的問題反饋能力大有裨益。

四、成效與短板：上海L街道社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的概覽

L街道綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，與物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)聯(lián)網(wǎng)等感知平臺(tái)對接，建設(shè)完善的“神經(jīng)元系統(tǒng)”，增強(qiáng)對群眾需求和城市管理問題的感知能力和對城市運(yùn)行趨勢和問題演化的研判能力，以及對城市各類事件和疑難問題的處置能力，全面完善了社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，提升了治理能力現(xiàn)代化水平，但在取得成效的同時(shí)，也存在一些短板和不足，需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

（一）L街道社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理初見成效

1.社會(huì)化的多元參與模式，提高了風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)性。目前，L街道安全風(fēng)險(xiǎn)治理主體的關(guān)系形成了互補(bǔ)局面，不僅充分發(fā)揮了市場優(yōu)勢，激發(fā)了市場活力，而且還提高了社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理的專業(yè)性和科學(xué)性。首先，將治理現(xiàn)代化技術(shù)的研究開發(fā)完全交由市場，與企業(yè)進(jìn)行深度合作，利用新技術(shù)提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析決斷能力，加強(qiáng)源頭治理和系統(tǒng)治理，促進(jìn)街道風(fēng)險(xiǎn)治理工作的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化。其次，吸納市場主體，將內(nèi)部工作人員從大量前端機(jī)械性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)工作中解放出來，聘請專門化組織和專業(yè)隊(duì)伍擔(dān)負(fù)日常風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)、識(shí)別以及簡單性事件的現(xiàn)場處置，街道將更多的時(shí)間和精力投入到事件處置環(huán)節(jié)，再運(yùn)用市場化的管理手段激勵(lì)網(wǎng)格巡查員提高績效，提高社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作的能動(dòng)性和專業(yè)性。最后，在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控工作落地方面，L街道社區(qū)黨支部、居委會(huì)自治組織、市場化主體和社區(qū)志愿團(tuán)體以及社區(qū)居民都參與其中，形成有力的基層力量，做到“社情民意在一線掌握、矛盾問題在一線解決”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，掌握社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的主動(dòng)權(quán)。

2.規(guī)范化的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障風(fēng)險(xiǎn)治理協(xié)作效能。L街道“平臺(tái)的建設(shè)”“實(shí)際的賦權(quán)”以及“嚴(yán)格的考核”三個(gè)方面為實(shí)現(xiàn)部門之間的聯(lián)合提供了基礎(chǔ)、關(guān)鍵和保證?！捌脚_(tái)的建設(shè)”主要體現(xiàn)在社區(qū)大腦指揮平臺(tái)和街區(qū)工作站執(zhí)行平臺(tái)兩個(gè)規(guī)范化平臺(tái)?！翱绮块T聯(lián)合指揮”有利于統(tǒng)籌調(diào)度街道各類資源與跨部門協(xié)同工作，大大提升日常工作效率與質(zhì)量;“跨部門聯(lián)合執(zhí)法”化整為零，針對綜合性風(fēng)險(xiǎn)以及涉及部門職能交叉、情況復(fù)雜、需要聯(lián)合執(zhí)法的應(yīng)急事件提高處置和執(zhí)行效率，也促進(jìn)了不同部門主體在治理過程中的良性互動(dòng)。“實(shí)際的賦權(quán)”主要體現(xiàn)在扁平化組織體系下的治理重心下移，作為區(qū)派出機(jī)構(gòu)，“公安、交警、城管、市場監(jiān)察、綠化市容、房辦、衛(wèi)生中心”7大職能場所被上級部門賦予管理實(shí)權(quán)，有權(quán)處理街道一線任務(wù)。“嚴(yán)格的考核”在于各職能部門任務(wù)分包下的監(jiān)督制約機(jī)制，各部門協(xié)同作戰(zhàn)，“不僅要把自己該做的事做好、還要配合好其他部門的工作”，街道辦對各職能部門的考核、監(jiān)督使得協(xié)同更具力量、更加通暢。

3.智能化的“神經(jīng)末梢”網(wǎng)格，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警水平。為提供良好的社區(qū)公共安全，實(shí)時(shí)預(yù)警可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)排除安全隱患至關(guān)重要。L街道針對“圍墻內(nèi)外”的公共安全領(lǐng)域，在重點(diǎn)部位安裝感知設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了關(guān)口前移，變“事后應(yīng)急”為“事前預(yù)防”，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，破解“人力所不能及”“人力所無法及”的問題。例如，為保障小區(qū)生命通道暢通，一旦有車輛等重物占用消防通道，指揮中心就會(huì)接到報(bào)警，并向居委和物業(yè)發(fā)出指令，進(jìn)行及時(shí)查看，移除障礙;通過在單元門安裝門磁與影像采集感應(yīng)，能夠知曉小區(qū)進(jìn)出人員情況、單元門是否有長時(shí)間異常打開情況等，提高居民生活的安全性;對餐飲企業(yè)食品安全的監(jiān)測，主要針對其加工、儲(chǔ)存環(huán)境是否發(fā)生異常變化，第一時(shí)間督促企業(yè)加以檢查整改，而不是等食物變質(zhì)事件發(fā)生后再作應(yīng)急處理;針對房齡較老的高層建筑安裝消火栓水壓感知傳感器，對轄區(qū)重點(diǎn)場所和小區(qū)非機(jī)動(dòng)車庫安裝物聯(lián)網(wǎng)煙感報(bào)警器，在行人亂穿馬路頻發(fā)路口安裝監(jiān)控提示設(shè)備等，都是以智慧化的“神經(jīng)末梢”代替了原本需要大量人力投入的風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)。

4.標(biāo)準(zhǔn)化的處置流程設(shè)計(jì)，提高風(fēng)險(xiǎn)處置效率。風(fēng)險(xiǎn)隱患的及時(shí)排除、突發(fā)事件的快速處置很大程度上依賴于一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)置來進(jìn)行任務(wù)分包和明確步驟。以“L街道網(wǎng)格化社區(qū)管理分中心”這個(gè)系統(tǒng)化信息平臺(tái)為載體和基礎(chǔ)而設(shè)置的流程，能對各種來源的問題作出快速反應(yīng)。首先，對“誰來上報(bào)、怎樣上報(bào)、哪些問題需要上報(bào)、上報(bào)問題到何處”進(jìn)行明晰;其次，案件屬性、案件大類、管理要點(diǎn)、問題描述、緊急程度等都進(jìn)行清晰細(xì)致界定和分類，不同事件、部件有明確的部門進(jìn)行任務(wù)包攬，并清楚地規(guī)定了不同問題的辦理時(shí)效和績效考核標(biāo)準(zhǔn)。從受理—立案、接單—處理、派遣—督辦、核查—結(jié)果四個(gè)階段都有明確的步驟，形成了完整的閉環(huán)管理系統(tǒng)。而且，此信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“一口上下、限時(shí)處置”，部門如何作為，有無拖延，在平臺(tái)上都是可視化的，規(guī)范化的流程避免了部門之間相互推諉扯皮而造成的時(shí)間浪費(fèi)、任務(wù)阻滯，責(zé)任明確更有利于問責(zé)制和責(zé)任追究。幫助實(shí)現(xiàn)“接處問題10分鐘到現(xiàn)場，一般問題1小時(shí)解決，疑難問題1天內(nèi)落實(shí)方案”的快速反應(yīng)，從總體來說，提高了風(fēng)險(xiǎn)排除和突發(fā)事件處置效率。

社區(qū)“大腦”運(yùn)行以來，多次化解可能危及居民生命財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患，做到了防患于未然，大大減少意外事件發(fā)生的可能性，實(shí)現(xiàn)了從“人員主導(dǎo)”處置流程到“算法主導(dǎo)”處置流程的轉(zhuǎn)變，改變了過去從問題現(xiàn)場到條線部門再回到街鎮(zhèn)的處置模式，代之以即知即改的模式，為超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高了社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理智能化水平。

（二）L街道社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理存在的短板

在分析基層社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理取得成效的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理中存在一些短板，也影響了社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作的成效。具體如下：

1.風(fēng)險(xiǎn)等級的評估標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，造成人力資源成本上升。L街道社區(qū)大腦的神經(jīng)元系統(tǒng)把城市管理的問題轉(zhuǎn)化為信號(hào)，傳遞到網(wǎng)格化中心，網(wǎng)格化中心再把相關(guān)信息傳遞給不同的部門或居委會(huì)，使得有責(zé)處置的單位在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并處置。這些感知設(shè)備自動(dòng)采集所形成的數(shù)據(jù)是對原有僅依托于巡查人員發(fā)現(xiàn)并記錄數(shù)據(jù)的補(bǔ)充，一旦場景環(huán)境發(fā)生變化，超過感知設(shè)備的閾值設(shè)定，就會(huì)有報(bào)警“信號(hào)”傳達(dá)至社區(qū)大腦指揮平臺(tái)，告知值班人員數(shù)據(jù)異常，需要加以警惕。以前“人力不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題”有了信息提示，對各類風(fēng)險(xiǎn)隱患來說，這無疑會(huì)提高處理效率，降低風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為事故的概率，但是如何對每項(xiàng)數(shù)據(jù)報(bào)警閾值進(jìn)行精準(zhǔn)的把握和確切的設(shè)定，使得各個(gè)應(yīng)用場景的報(bào)警有效，避免誤報(bào)情況發(fā)生是極其關(guān)鍵的，因?yàn)椤靶盘?hào)”產(chǎn)生并不意味著“事件”發(fā)生。比如，為了防止消防通道被車輛亂占，L街道針對重點(diǎn)地段安裝了地磁，若有車輛侵占消防通道，社區(qū)大腦指揮平臺(tái)便會(huì)接收到報(bào)警反應(yīng)，指揮平臺(tái)需聯(lián)系物業(yè)公司或者居委會(huì)，尋找到車輛主人，對該車輛進(jìn)行勸離，保障消防通道通暢。但在實(shí)際工作中，值班人員聯(lián)系有責(zé)人員進(jìn)行處置過程中，該車輛或許已經(jīng)離開，即只是在此做了短暫停留的情況并不少見。即使根據(jù)車輛停留時(shí)間長短進(jìn)行提示，而時(shí)間又設(shè)置多久比較合適，不至于浪費(fèi)人力物力。風(fēng)險(xiǎn)提示是十分必要的，但更為重要的是合理設(shè)定閾值、明晰事件生成規(guī)則，從而提高提示效度。目前，感知設(shè)備所采集的數(shù)據(jù)自動(dòng)形成可以為人們快速理解并響應(yīng)的事件的生成規(guī)則仍然缺乏較為明晰的標(biāo)準(zhǔn)和定義，導(dǎo)致對事件產(chǎn)生規(guī)則的判斷邏輯各異，由此帶來處置標(biāo)準(zhǔn)不一，人力浪費(fèi)等問題需要進(jìn)一步思考。

2.基層政府承接能力有限，風(fēng)險(xiǎn)治理考核機(jī)制有待完善。新技術(shù)的應(yīng)用一方面使得政府為民眾提供了精細(xì)化的安全保障和服務(wù)措施，另一方面由于諸多此類事件以前并未納入政府職能部門的日常工作范疇，因此對于問題出現(xiàn)后政府的應(yīng)對及處理能力，如對響應(yīng)機(jī)制、處理流程、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等都提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。比如當(dāng)感知設(shè)備發(fā)出警報(bào)信息生成事件以后，首先是派遣問題——一是通過哪種渠道派遣更具備合理性和高效性。二是派遣給誰：社區(qū)內(nèi)的事件，是派遣給物業(yè)經(jīng)理，由經(jīng)理協(xié)調(diào)處置，還是直接派給當(dāng)時(shí)值班的保安等。其次是處理問題——假使亂停車問題派遣給保安后，是由保安勸離還是由他報(bào)給其他職能部門對口處置。再次是核查問題，傳感設(shè)備進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知和提示只是第一步，問題處置后需要核查繼而結(jié)案，如果依然采用人工方式派處置人員去現(xiàn)場復(fù)核，一定程度上并沒有減輕工作人員的負(fù)擔(dān);最后是考核問題，區(qū)級對街道的考核中有一項(xiàng)指標(biāo)是問題的“提前發(fā)現(xiàn)率”，在調(diào)研中經(jīng)訪談得知，為了提高事件提前發(fā)現(xiàn)率，L街道網(wǎng)格員的上班時(shí)間要早于正常工作時(shí)間，通常要在區(qū)級巡查以前完成工作。因?yàn)橐坏﹩栴}是被區(qū)級巡查發(fā)現(xiàn)而街道沒有發(fā)現(xiàn)或者街道巡查發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)間晚于區(qū)級，哪怕兩者同時(shí)發(fā)現(xiàn)一處問題，但區(qū)級巡查上報(bào)的時(shí)間早一秒鐘，街道都是要在考評時(shí)扣分的，這樣的考核方式雖然督促街道及時(shí)認(rèn)真發(fā)現(xiàn)問題，但也讓其疲于應(yīng)對上級考察，巡查工作目的性扭曲，考核方式也不盡合理，加大了基層政府的壓力。

3.部門之間數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象嚴(yán)重，提升了風(fēng)險(xiǎn)治理成本。雖然L街道將各職能部門執(zhí)法力量整合到社區(qū)“大腦”集中辦公，為加強(qiáng)部門協(xié)同提供了空間條件和基礎(chǔ)平臺(tái)，但實(shí)質(zhì)上，部門間的保護(hù)主義、利益博弈仍然存在，再加上我國數(shù)據(jù)共享的政策規(guī)定尚不完善成熟，尤其在涉及核心數(shù)據(jù)和信息資源上，部門之間還未充分實(shí)現(xiàn)開放共享、互聯(lián)互通，其合作只停留在表層的人員配合、組織協(xié)調(diào)。目前L街道與區(qū)網(wǎng)格城管通系統(tǒng)雖已實(shí)時(shí)互通，任務(wù)上傳下達(dá)較為暢通，街道各條線數(shù)據(jù)通過民情日志系統(tǒng)全部匯總到社區(qū)“大腦”，小區(qū)巡查系統(tǒng)也已納入社區(qū)“大腦”平臺(tái)進(jìn)行管理，在各類數(shù)據(jù)、系統(tǒng)融合后提升了社區(qū)公共安全防護(hù)水平，提高了解決重點(diǎn)隱患問題的針對性，但是掌握實(shí)際執(zhí)法權(quán)力、在各自范圍內(nèi)履行管理職責(zé)的城管、市容所、市場監(jiān)管所、派出所等職能部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)還未與社區(qū)“大腦”實(shí)時(shí)連通，目前依然采用手動(dòng)更新的方式。這樣使得后臺(tái)信息無法及時(shí)動(dòng)態(tài)更新，行政效率大打折扣。同時(shí)，由于信息的不全面、碎片化、條線化會(huì)造成決策有所偏差，治理效果無法最優(yōu)化。這些職能部門掌握著條線專業(yè)數(shù)據(jù)，隱藏著巨大的應(yīng)用價(jià)值，若對其整體開發(fā)，將會(huì)產(chǎn)生意料不到的效果，有利于從源頭和整體來分析探測公共安全治理重點(diǎn)及方向。但因各種因素所帶來的部門數(shù)據(jù)壁壘，為實(shí)現(xiàn)政府深度合作、整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理增加了困難。

4.數(shù)據(jù)治理安全風(fēng)險(xiǎn)突顯，存在個(gè)人隱私保護(hù)不力等問題。作為城市管理網(wǎng)格化中心的升級版，社區(qū)“大腦”運(yùn)用新技術(shù)手段在社區(qū)公共安全領(lǐng)域?qū)用裆钤斐闪松钊胗绊?，這種影響不僅體現(xiàn)在街道對居民安全的保障更加全面、徹底，且更符合現(xiàn)代化和精細(xì)化管理的要求。但在社區(qū)單元門安裝攝像頭和影像采集感應(yīng)也讓一些居民提出侵犯隱私的質(zhì)疑，采集而得的個(gè)人信息存儲(chǔ)于哪里，是否具備安全性……這應(yīng)該引起政府思考;如何在強(qiáng)化技術(shù)手段、保障社區(qū)安全的同時(shí)，維護(hù)居民的隱私權(quán)，使其放心、安心地享受政府服務(wù)也值得研究。對于L街道社區(qū)“大腦”建設(shè)來說，上海數(shù)據(jù)交易中心作為政府購買服務(wù)的第三方系統(tǒng)平臺(tái)開發(fā)企業(yè)，匯集了街道所有應(yīng)用場景中感知設(shè)備產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)經(jīng)過加工處理而成信息，是具備重要價(jià)值的資源，它是社區(qū)畫像的集中精確展現(xiàn)，用以輔助政府決策的依據(jù)。但保護(hù)數(shù)據(jù)本身的安全也是不容忽視的問題，這些數(shù)據(jù)收集后的儲(chǔ)存、傳輸與合法使用需要加以重視，因?yàn)槲磥砀鄶?shù)據(jù)將在人與人、公司、政府之間共享，保護(hù)數(shù)據(jù)隱私不被泄漏是政府的監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任所在。

五、路徑優(yōu)化：超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的發(fā)展趨勢

通過個(gè)案分析看出，L街道社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理在取得成效的同時(shí)，仍然存在一些短板，與社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的目標(biāo)尚有差距。結(jié)合社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架和要求，應(yīng)積極探索優(yōu)化超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的路徑，為提升超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力和水平提供保障。

（一）明確目標(biāo)，提供更加滿意的公共安全產(chǎn)品。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生了重大變化，人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因而，幸福感、獲得感和安全感成為衡量美好生活的重要標(biāo)志。為了適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)管理和民眾對美好生活追求的需要，超大城市社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的目標(biāo)必須是為居民提供更多滿意的公共安全產(chǎn)品，讓市民社區(qū)生活更安全、更和諧和更宜居。社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理的邏輯起點(diǎn)就是人性化和便捷化，通過精細(xì)化的管理，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)社區(qū)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，及時(shí)有效采取精細(xì)化和周密的管控方案和措施，將風(fēng)險(xiǎn)和隱患控制在萌芽狀態(tài)之中，從源頭上消除社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件，為市民提供優(yōu)質(zhì)滿意的公共安全產(chǎn)品。

（二）多元參與，促進(jìn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程精細(xì)化。通常政府在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理工作中具備主導(dǎo)力量優(yōu)勢，它是化解社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的主要力量，但由于資源的限制和政府能力有限，在面臨各種復(fù)雜的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府的力量時(shí)常不能完全滿足日益復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)治理的需求。為彌補(bǔ)政府治理風(fēng)險(xiǎn)的失靈，社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要?jiǎng)訂T市場、社會(huì)和其他力量等多元治理主體的共同參與。與政府部門相比，市場主體對某些種類的安全風(fēng)險(xiǎn)更具敏銳感知的能力，追求利益最大化的目標(biāo)導(dǎo)向讓私營部門擁有獨(dú)特的市場靈活性、變革精神以及與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)。社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐可以借鑒和引進(jìn)私營部門在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別發(fā)現(xiàn)、分析決策、處置優(yōu)化等階段的成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。同時(shí)，基層社區(qū)的社會(huì)組織、非營利組織等社會(huì)力量同樣是風(fēng)險(xiǎn)防控的重要利益相關(guān)者，發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)性、規(guī)范性、獨(dú)立性及深入基層的優(yōu)勢，使其能夠在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、宣傳教育、能力培訓(xùn)等活動(dòng)中給予支持。這個(gè)過程的實(shí)質(zhì)是“休戚與共、相互依存的風(fēng)險(xiǎn)防控主體通過資源交換、知識(shí)共享和目標(biāo)協(xié)商而進(jìn)行的集體行動(dòng)過程”。社會(huì)主體依據(jù)各自的優(yōu)勢資源在風(fēng)險(xiǎn)治理體系中發(fā)揮作用的同時(shí)，還可以在資源和信息交換的過程中進(jìn)行相互監(jiān)督，以免任何一個(gè)主體脫離風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)。[7]在基層社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理，提高社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)共治共享的水平，讓安全成為社區(qū)多元主體的命運(yùn)共同體。

（三）數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)決策分析精細(xì)化?！熬?xì)化是城市管理追尋的重要目標(biāo)，大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，為城市管理理念創(chuàng)新提供了便捷高效的支撐。這一支撐的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：價(jià)值挖掘功能降低城市精細(xì)化管理成本、高效智能功能提升城市精細(xì)化管理效率、精準(zhǔn)分析功能提升城市人性化管理水平、模擬預(yù)測功能提升城市管理科學(xué)決策水平，以及網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)功能推進(jìn)城市向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型”。[8]通過對內(nèi)外部數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、分析、篩選、處理等過程，在數(shù)據(jù)間的關(guān)系中探索隱藏的信息，全面了解決策環(huán)境。同時(shí)，技術(shù)的靈活性能夠設(shè)置不同的情景，進(jìn)而提供不同的決策方式應(yīng)對，使決策更加優(yōu)化科學(xué)。在社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，部門間合作是公開分享海量數(shù)據(jù)的先決條件，要建立正式和非正式制度，加深部門間的了解和信任，深化部門間的交流與合作，積極打破部門之間數(shù)據(jù)流通的障礙，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的互聯(lián)互通和部門間利益共贏，從而提高社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)分析決策精細(xì)化，使社區(qū)公共安全精細(xì)化管理上升到新層次。

（四）搭建平臺(tái)，暢通社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道。在社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，不同政府部門之間由于缺乏相關(guān)規(guī)范的溝通渠道或者由于競爭關(guān)系，在信息溝通上也常存在信息不暢的問題。同時(shí)，政府與外部市場、社會(huì)的溝通也存在成本過高的問題。因此，積極搭建合作平臺(tái)，暢通信息溝通渠道，共建共享社區(qū)資源是社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理的必然選擇。為此，社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要開發(fā)和建設(shè)適應(yīng)社區(qū)的系統(tǒng)或平臺(tái)。首先，要建立統(tǒng)一綜合性信息溝通平臺(tái)，保證區(qū)級政府、各街道相關(guān)部門、各社區(qū)實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外網(wǎng)互聯(lián)互通，降低治理主體之間的溝通成本，上下級政府實(shí)現(xiàn)有效上傳下達(dá)，同級部門之間可以快速傳遞信息，互為補(bǔ)充。其次，創(chuàng)建“社區(qū)+”平臺(tái)，建立一個(gè)各職能部門之間和各組織之間為交換和分享數(shù)據(jù)而匯集信息的機(jī)制，加強(qiáng)政府、社會(huì)和市場數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，吸引本地區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作者和企業(yè)、事業(yè)單位的信息資源的融入，完善關(guān)乎民生安全的數(shù)據(jù)庫。最后，與社區(qū)居民之間要有便利通暢的溝通渠道，密切聯(lián)系群眾，讓居民有問題可以及時(shí)反饋，有需求可以及時(shí)上報(bào)，有困難可以及時(shí)求助，為完善“最后一公里”服務(wù)。

（五）規(guī)范流程，提升社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)處置的精細(xì)化。新技術(shù)的出現(xiàn)和運(yùn)用，倒逼政府進(jìn)行管理體制機(jī)制的改革，也會(huì)沖擊政府原有的工作流程。未來社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理與技術(shù)的結(jié)合將會(huì)更加緊密，利用多種技術(shù)手段提高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、處置水平。關(guān)鍵要注意幾點(diǎn)：一是要制定標(biāo)準(zhǔn)化的問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定設(shè)備感知下的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警閾值，因?yàn)殚撝颠^高會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)盲區(qū)，過低會(huì)造成資源浪費(fèi)，這需要參照多種因素進(jìn)行多次科學(xué)考量;二是要完善問題處理機(jī)制，先要利用數(shù)據(jù)算法建立智能化的自動(dòng)派單系統(tǒng)，然后將風(fēng)險(xiǎn)處置落實(shí)到具體的人，管理上實(shí)行分權(quán)或授權(quán)，讓一線工作人員能獲得獨(dú)立解決問題的行動(dòng)自主權(quán);三是要落實(shí)多元治理主體間協(xié)同化流程，協(xié)同誰、怎樣協(xié)同、協(xié)同什么、如何保障都要進(jìn)行規(guī)范化制定，使協(xié)同過程更加通暢，降低風(fēng)險(xiǎn)防控與治理的成本。

（六）技術(shù)支持，提升社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和感知敏銳度。當(dāng)前我們正處于信息化向智能化過渡的階段，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)成為科技創(chuàng)新的熱點(diǎn)，這些新型技術(shù)正為政府改進(jìn)管理模式提供技術(shù)支撐。政府也積極推進(jìn)“智慧城市”“智慧社區(qū)”“智慧消防”等方面的建設(shè)，力圖實(shí)現(xiàn)政府管理現(xiàn)代化。在公共安全領(lǐng)域，運(yùn)用現(xiàn)代科技解決難題已成常態(tài)，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)，它的一個(gè)核心功能便是根據(jù)數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性預(yù)測事物發(fā)展趨勢，實(shí)現(xiàn)未知事物的可把握性，這是維護(hù)公共安全的重要保障。要提高社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別效率，更要樹立智能化思維，依托各種新型技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，為社區(qū)安全保駕護(hù)航。毫無疑問，對技術(shù)進(jìn)行開發(fā)和應(yīng)用是落實(shí)當(dāng)前社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主要手段，通過大規(guī)模部署各種傳感器，提高數(shù)據(jù)收集和提取分析能力，使用先進(jìn)技術(shù)全方位識(shí)別社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)，并融合已建成的系統(tǒng)資源，通過大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段在社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中尋找一種新的模式，在過程和實(shí)踐中不斷反饋、微調(diào)和優(yōu)化，促進(jìn)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理精細(xì)化水平不斷提升。

說明：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“特大城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化防控機(jī)制創(chuàng)新與優(yōu)化策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)19BGL237）、上海社科基金專項(xiàng)課題“習(xí)近平總書記關(guān)于上海城市精細(xì)化管理重要論述與‘一網(wǎng)統(tǒng)管體系建構(gòu)研究”（2020年度）階段性成果。

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Exploration and Optimization of Refined Management Path of Community Safety Risk in Mega City

Dong Youhong，Wei Zheng

（Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai200233，China）

Abstract：with the rapid development of China's urbanization process， various elements such as people flow， logistics， information flow， technology flow and so on are highly accumulated in the complex and limited space of the city. The city is gradually evolving into a complex and fragile operation system， especially in the management of super large cities， facing new problems and new challenges， which puts forward higher requirements for the capabilities of urban managers. Community is the cell and foundation of a city， and its safe and orderly operation is the cornerstone and foundation of the overall safety of the city. At present， it is of great practical significance to study the basic elements of community safety risk management under the framework of fine management， and to explore the problems and deficiencies in the current refined management of urban community safety risk， combining with the practice of "brain" construction of Shanghai L street community， and to analyze and optimize the path of refined management of social security risk in mega cities.

Key words：mega city;community security risk; refined management

責(zé)任編輯：王明洲