肖 雪 顏克高

一、引言

政府購買服務(wù)的概念源于“民營化”，即更多地依賴民間機(jī)構(gòu)、更少地依賴政府來滿足公眾需求(唐納德·凱特爾，2009)，將一些本由政府提供的公共服務(wù)交由民間機(jī)構(gòu)生產(chǎn)和運(yùn)營。但是，隨著歐美發(fā)達(dá)國家“逆合同化”的出現(xiàn)，政府購買服務(wù)在西方的浪潮中逐漸退卻，其未來的發(fā)展前景受到挑戰(zhàn)。作為 “舶來品”，在中國場景下，政府購買服務(wù)的實(shí)際效力也一直備受爭議，“內(nèi)卷化”(馬全中，2017)、行政吸納與控制(吳月，2015)等問題日漸明顯。政府購買服務(wù)不僅是政府與社會(huì)、政府與市場之間博弈的結(jié)果，也是政府為轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務(wù)質(zhì)量的主動(dòng)選擇，其不僅重塑了政社關(guān)系，而且也影響著政府內(nèi)部機(jī)制，但已有研究甚少審視此過程中的部門間關(guān)系和互動(dòng)邏輯。

政策文本是中國政治與政府活動(dòng)中重要的政治現(xiàn)象(黃萃等，2015)，政策的發(fā)文主體意味著對某一特定事務(wù)管轄權(quán)的宣示與主張，各部門通過單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文，逐漸明晰彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系和協(xié)作機(jī)制。論文試圖通過梳理政府購買服務(wù)相關(guān)政策文本的發(fā)文主體，描繪政府購買服務(wù)中各部門的橫向關(guān)系，從中觀層面考察部門間關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)、演化路徑、地區(qū)分布等特征；同時(shí)，通過深入分析各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的具體位置，從微觀角度探索政府購買服務(wù)中部門的職能配置和協(xié)調(diào)機(jī)制，打開同級(jí)政府不同組成部門之間“塊塊”關(guān)系的“黑箱”，從而呈現(xiàn)部門間的權(quán)責(zé)、資源分配及互動(dòng)邏輯，為構(gòu)建良性的制度環(huán)境提供理論參考。

二、文獻(xiàn)述評

(一)政府購買服務(wù)研究：忽視政府內(nèi)部機(jī)制

政府購買服務(wù)的理論建構(gòu)和實(shí)踐的開展均始于西方發(fā)達(dá)國家，其主要?jiǎng)恿υ从谡畬档统杀?Savas， 1992)、提升行政效率(Bish & Warren， 1972)和服務(wù)質(zhì)量(Ferris & Graddy， 1986; Liu et al.， 2007)的不斷追求。國外學(xué)者始終圍繞“如何實(shí)現(xiàn)合同預(yù)期效果”這一核心目標(biāo)來展開研究。比如合同雙方是否按照事先約定的權(quán)利義務(wù)展開行動(dòng)，交易成本如何，是否實(shí)現(xiàn)了降低行政成本、提升服務(wù)質(zhì)量等預(yù)期目標(biāo)(Duggan， 2004; Liu et al.， 2008)，以及有哪些因素會(huì)影響合同外包的效果，是人口規(guī)模(Foged， 2016)、市場情況(Lindholst et al.， 2018)等宏觀環(huán)境，還是政府行政人員的技能和動(dòng)力(Bhatti et al.， 2009)、服務(wù)類型(Liu et al.， 2007)、合同管理能力(Yang et al.， 2009)等微觀因素。這類研究秉持著 “市場主義”的理論視角，以“成本-效益”為核心分析框架，其目標(biāo)旨在建立和完善政府購買服務(wù)的競爭性市場。

國內(nèi)研究則更加關(guān)注政府購買服務(wù)給政府與社會(huì)關(guān)系帶來的變革(陳為雷，2014；崔正等，2012；管兵，2016)。從初期的理論研究到后來的實(shí)證分析，都始終繞不開“國家-社會(huì)”的分析框架，認(rèn)為政府購買服務(wù)是公私合作行政的具體面相(鄧搴，2018)，是國家“嵌入”社會(huì)(陳書潔、張汝立，2016)，社會(huì)組織在“項(xiàng)目點(diǎn)”的不同嵌入結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目效果的差異(楊寶，2018)。而政府購買中出現(xiàn)的缺乏競爭、機(jī)會(huì)主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險(xiǎn)(周俊，2010)，也都源自于政社合作關(guān)系的異化。

整體而言，國內(nèi)外研究缺少對政府內(nèi)部機(jī)制和行為的深入觀察。國外學(xué)者關(guān)注到了政府行為失范會(huì)引發(fā)購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，比如政府項(xiàng)目的浪費(fèi)、造假和瀆職(Paul， 1987)、政府合同管理能力不足(菲利普·庫珀，2007)以及政府內(nèi)部壓力(Wolf， 1988)等。國內(nèi)部分研究分析了政府選擇對象和購買方式的影響因素(管兵，2016；周俊，2014)，探討政府如何成為一個(gè)精明買家(句華，2010；曲延春、張帆，2016；詹國彬，2013)，以及如何進(jìn)一步優(yōu)化政府購買制度(黃春蕾、劉君，2013；徐家良、趙挺，2013)。但以上研究主要基于個(gè)案，從微觀角度展開，整體性的關(guān)注相對不足，對于目前政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系鮮有涉及。

(二)部門間關(guān)系研究：從理論敘事、個(gè)案分析到關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的解構(gòu)

作為世界上最大的單一制國家，“條塊”是中國行政管理中的典型組織形式(鄭新業(yè)等，2019)。權(quán)責(zé)利在機(jī)構(gòu)間的分配形塑了不同的部門間關(guān)系，并成為政府內(nèi)部機(jī)制的重要組成部分。隨著社會(huì)生活的高度復(fù)雜化，傳統(tǒng)科層制理論所強(qiáng)調(diào)的“明確分工”難以應(yīng)對新興問題，跨機(jī)構(gòu)間的合作與協(xié)同愈發(fā)頻繁與深入(魏娜等，2019)。只有強(qiáng)化對當(dāng)前政府部門間運(yùn)行機(jī)制的研究，才能從深層次推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變與政府效率的提升(張翔，2014)。于是，理論界開始觀察國內(nèi)各級(jí)政府中出現(xiàn)的部門間協(xié)同機(jī)制及類型(朱春奎、毛萬磊，2015)，通過個(gè)案深入剖析部際協(xié)同的運(yùn)行機(jī)理(劉錦，2017)、制度邏輯(王飛，2019)以及影響因素(潘瀟、樊博，2014)等。然而，上述研究要么是一種理論敘事，高屋建瓴卻缺乏對實(shí)踐的深入考察和問題分析；要么是案例研究，對現(xiàn)實(shí)問題觀察入微但局限于部門層面，缺乏整體政府視角下的中觀分析。

近年來，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法解析部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)和歷史演變成為一種新的趨勢。許多學(xué)者利用這一方法描繪了政府部門在環(huán)境治理(孫濤、溫雪梅，2018；鎖利銘、闞艷秋，2019)、互聯(lián)網(wǎng)治理(魏娜等，2019)、科技創(chuàng)新(黃萃等，2015)和公共衛(wèi)生治理(鎖利銘，2020)等領(lǐng)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。該方法突破了過去案例分析描述單個(gè)部門間協(xié)作機(jī)制的缺陷，通過大樣本數(shù)據(jù)分析，以圖譜形式描繪某一公共事務(wù)領(lǐng)域政府部門間的整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不僅可以清晰地展現(xiàn)出政策網(wǎng)絡(luò)圖、定量分析網(wǎng)絡(luò)的要素和參數(shù)，而且能從結(jié)構(gòu)與行為互動(dòng)的視角分析網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作更深層次的問題(龔虹波，2018)，有效彌補(bǔ)了部門間關(guān)系研究的技術(shù)性缺陷。本文將以此方法用圖譜的形式呈現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和形態(tài)，獲知各部門在網(wǎng)絡(luò)中的地位及其互動(dòng)關(guān)系，并進(jìn)一步探析政府購買服務(wù)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。

三、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法是由社會(huì)學(xué)家根據(jù)數(shù)學(xué)方法、圖論等發(fā)展起來的定量分析方法(劉軍，2004)。該方法的精髓在于把復(fù)雜多樣的關(guān)系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型，然后基于這些構(gòu)型及其變動(dòng)，闡述其對個(gè)體行動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的意義(李林艷，2004)。該方法不僅可以幫助我們實(shí)現(xiàn)對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可視化，還可以利用網(wǎng)絡(luò)密度、連通度、中心度(勢)、聚類系數(shù)、h指數(shù)等指標(biāo)，來測量網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的密切度，每個(gè)個(gè)體在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的地位、權(quán)力大小以及對資源的依賴度。在本研究中，各行政部門間的聯(lián)合發(fā)文是其建立關(guān)系的重要方式，且聯(lián)合發(fā)文主體具有可觀測性，符合社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的基本要件。借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，可以測量發(fā)文主體的政策影響力，以及在政策體系中扮演的角色(李江等，2015)。因此，本研究以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析為研究方法，借助UNCINET軟件繪制政府購買服務(wù)政策中政府部門間關(guān)系圖譜，并進(jìn)一步對政府部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度、中心度(勢)等進(jìn)行測量，探討公共服務(wù)購買領(lǐng)域中各行政部門的角色、地位和互動(dòng)關(guān)系。

此外，為深入分析和解釋部門間關(guān)系的內(nèi)在機(jī)制及其體現(xiàn)的行動(dòng)邏輯， 2020年5月至6月，研究者采取線上和線下的方式，對H省財(cái)政廳、人社廳、省委改革辦和省殘聯(lián)四部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人、研究員以及綜合部門的業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行了五次訪談。經(jīng)整理，針對財(cái)政廳做的兩次訪談分別形成了訪談資料H-CZ-01和H-CZ-02，針對人社廳做的一次訪談形成了訪談資料H-RS-01，針對省委改革辦做的一次訪談形成了訪談資料H-GG-01，針對省殘聯(lián)做的一次訪談形成了訪談資料H-CL-01。

(二)數(shù)據(jù)來源與處理

遵循公開性、權(quán)威性以及相關(guān)性原則，以“政府購買公共服務(wù)”“政府購買服務(wù)”為主題詞，從政府官網(wǎng)、北大法律信息網(wǎng)以及百度搜索中，搜集可以檢索到的所有年份的政府購買服務(wù)政策文本，包括“通知”“意見”“辦法”等正式頒布實(shí)施的政策文件，發(fā)文主體涵蓋黨政、司法、群團(tuán)組織、民主黨派等不同性質(zhì)的國家機(jī)構(gòu)。由于中央政府發(fā)布的政策文件無法體現(xiàn)地區(qū)間的差異，地市級(jí)及以下政府部門又以政策執(zhí)行為主；并且，省一級(jí)的政府購買服務(wù)政策在一定程度上可衡量這個(gè)地區(qū)的政策創(chuàng)新性(李健、張文婷，2019)?；诖?，本文選取省級(jí)政府部門發(fā)布的政策文本為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以網(wǎng)絡(luò)可以檢索到的政策文本為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，收集了2008-2018年我國省級(jí)政府購買服務(wù)的政策文本，共491份。

如果在某一政策文本中發(fā)文主體是兩個(gè)或兩個(gè)以上，便將二者關(guān)系賦值為“1”；發(fā)生多次聯(lián)合發(fā)文，則在此數(shù)值基礎(chǔ)上累加，從而構(gòu)建起多值無向關(guān)系矩陣。以此為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，繪制我國政府購買服務(wù)的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、特征、歷史演變、地區(qū)分布，并深入考察網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的位置和角色，從而厘清我國政府購買服務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)理。

四、政府購買服務(wù)政策部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征分析

(一)描述性統(tǒng)計(jì)分析

在491份政策文本中，聯(lián)合發(fā)文240份，占比48.88%。共有84個(gè)機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合發(fā)文，財(cái)政部門是參與聯(lián)合發(fā)文最多的主體；其次是民政、編辦和人社；第三梯隊(duì)是體育和住建等部門，參與聯(lián)合發(fā)文數(shù)在10左右；最后是殘聯(lián)、婦聯(lián)、環(huán)保等機(jī)構(gòu)，參與聯(lián)合發(fā)文數(shù)在1-5之間(見表1)。

(續(xù)上表)

表1 2008—2018年政府購買服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)文數(shù)量排名top15的部門統(tǒng)計(jì)

從時(shí)間來看，2013年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》(以下簡稱“《意見》”)以前，以單獨(dú)發(fā)文為主；之后，聯(lián)合發(fā)文數(shù)和單獨(dú)發(fā)文數(shù)均出現(xiàn)“井噴式”增長(如圖1、圖2所示)?？梢姡醒氲恼咭龑?dǎo)對地方政府部門間關(guān)系起到了重要的推動(dòng)作用。但是，聯(lián)合發(fā)文數(shù)經(jīng)歷了一個(gè)短暫的快速增長期后開始出現(xiàn)下降的趨勢，單獨(dú)發(fā)文數(shù)則保持曲折中上升的狀態(tài)。結(jié)合政策文本主題發(fā)現(xiàn)，部門之間通過聯(lián)合發(fā)文來推動(dòng)購買服務(wù)的進(jìn)程，通過單獨(dú)發(fā)文來對內(nèi)部購買流程等細(xì)節(jié)予以規(guī)范。這是因?yàn)?，“?dāng)政策逐漸趨于穩(wěn)定的時(shí)候，就不再需要通過聯(lián)合發(fā)文來推動(dòng)”(訪談資料：H-GG-01)，“之后主要依靠各部門(也就是購買主體)的內(nèi)控機(jī)制發(fā)揮作用”(訪談資料：H-CZ-01)。

從地區(qū)分布來看，東、中、西地區(qū)的發(fā)文數(shù)分別是281份、81份和129份，聯(lián)合發(fā)文數(shù)和單獨(dú)發(fā)文數(shù)從大到小排列均是東部、西部、中部?！鞍l(fā)文的多少可以看出政府購買的活躍度，發(fā)文多說明政府還是相對重視這一塊的”(訪談資料H-RS-01)。從這一角度出發(fā)，說明地方政府購買服務(wù)的活躍度和政府的注意力從東部向西部、中部逐步遞減。

圖1 政府購買服務(wù)政策中單獨(dú)發(fā)文數(shù)分年度、分地區(qū)統(tǒng)計(jì)

圖2 政府購買服務(wù)政策中聯(lián)合發(fā)文數(shù)分年度、分地區(qū)統(tǒng)計(jì)

(二)政府購買服務(wù)領(lǐng)域部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)證

運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，將數(shù)據(jù)中聯(lián)合發(fā)文的政策主體提取出來，然后統(tǒng)計(jì)每個(gè)政策主體與其他政策主體兩兩聯(lián)合發(fā)文的情況，形成共線矩陣，并導(dǎo)入U(xiǎn)NCINET軟件，繪制出政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜。其中，“節(jié)點(diǎn)”代表參與聯(lián)合發(fā)文的機(jī)構(gòu)，節(jié)點(diǎn)越大，說明該節(jié)點(diǎn)的中心度越高，控制資源能力越強(qiáng)，反之亦然。連接節(jié)點(diǎn)的“線段”表示部門之間的聯(lián)系，線段的粗細(xì)代表了聯(lián)系的密切程度，線段越粗，說明主體間的聯(lián)系越緊密、越頻繁。

1.政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的歷時(shí)性演變

為了清晰展現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的歷時(shí)演變，本文考察了不同年度部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特征。由于2013年是轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)，在此之前，政府購買服務(wù)領(lǐng)域的政策文本數(shù)量有限，且年度間變化不大，故將2008—2013的樣本數(shù)據(jù)合并作為一個(gè)單獨(dú)的觀察節(jié)點(diǎn)，與2013年之后的年度數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析(見表2)。

表2 2008—2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

如圖3至圖8所示，從規(guī)模來看，2013年以后，節(jié)點(diǎn)數(shù)和連線數(shù)都出現(xiàn)飛躍式增長，越來越多的政府部門建立合作關(guān)系，幾乎包含了大部分政府職能部門以及部分黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間建立起一個(gè)較為龐大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但在經(jīng)歷短暫增長后，2016年之后的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模開始出現(xiàn)收縮趨勢。此外，網(wǎng)絡(luò)密度并未隨網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)張而同步增長，甚至出現(xiàn)下降(見表2)。這意味著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)張可能是由核心部門關(guān)系的加強(qiáng)或者新部門的加入而導(dǎo)致，而網(wǎng)絡(luò)中其他部門間關(guān)系并未得到加強(qiáng)。從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也可以看出，2013年之前呈現(xiàn)以財(cái)政、民政、文化為核心的“三足鼎立”結(jié)構(gòu)；在這之后，財(cái)政部門成為網(wǎng)絡(luò)的中心，除了民政、人社、編辦等部門加強(qiáng)了與網(wǎng)絡(luò)中心的聯(lián)系外，大多數(shù)部門處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣，且這些部門之間也沒有建立強(qiáng)關(guān)系。整個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的資源分配、信息交流都集中在財(cái)政部門。

圖3 2008—2013年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖4 2014年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖5 2015年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖6 2016年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖7 2017年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖8 2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

2.政府購買服務(wù)中各地區(qū)部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征

由于政府購買服務(wù)是一項(xiàng)自主選擇的創(chuàng)新模式，各地方政府在購買服務(wù)中有著高度的自主權(quán)和獨(dú)立性，為了觀測部門間資源和信息協(xié)調(diào)的地區(qū)異質(zhì)性，本文分別考察了東、中、西三個(gè)地區(qū)政府購買服務(wù)中的部門間關(guān)系，并進(jìn)行對比分析。

如圖9至圖11所示，財(cái)政部門在各地區(qū)部門關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中均占據(jù)中心地位。東部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模最大、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)最具多元化，涵蓋了商務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等諸多職能部門。西部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和節(jié)點(diǎn)數(shù)量次之，此外，革命老區(qū)建設(shè)辦公室、扶貧辦和民族宗教委員會(huì)是有別于其他地區(qū)的特殊節(jié)點(diǎn)，充分體現(xiàn)了西部地區(qū)政府購買服務(wù)的地方特色。中部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和節(jié)點(diǎn)數(shù)量最小?？梢?，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征并不與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度完全吻合?！柏?cái)政體制改革后，地方政府的專項(xiàng)資金被刪減了很多，各部門要購買服務(wù)，只能向財(cái)政申請。但是西部有中央的扶持，中央劃撥了許多專項(xiàng)資金給他們，所以他們可以從很多項(xiàng)目中拿錢出來購買服務(wù)”(訪談資料：H-GG-01)，而且，“西部地區(qū)的承接主體，比如社會(huì)組織，不見得比中部地區(qū)要差，因?yàn)檫@個(gè)是可以通過政府來培育的，而且政府購買服務(wù)和當(dāng)?shù)亍话咽帧南敕ㄒ灿泻艽蟮年P(guān)系”(訪談資料：H-RS-01)。由此可見，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不是影響政府購買服務(wù)活躍度的唯一因素，中央政策的扶持、財(cái)稅體制改革和地方領(lǐng)導(dǎo)人的注意力等因素可能在更大程度上發(fā)揮了作用。

圖9 2008—2018年西部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖10 2008—2018年中部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖11 2008—2018年東部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

3.政府購買服務(wù)的部門間關(guān)系整體網(wǎng)絡(luò)特征

2008—2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的整體網(wǎng)絡(luò)中，共有84個(gè)節(jié)點(diǎn)，全網(wǎng)連線數(shù)為153。這意味著共有84個(gè)機(jī)構(gòu)參與了聯(lián)合發(fā)文，兩兩部門間共產(chǎn)生了153次直接聯(lián)系(如圖12所示)。財(cái)政部門是整體網(wǎng)絡(luò)的中心，民政、人社、編辦與財(cái)政部門聯(lián)系最為密切，而大多數(shù)部門都只與財(cái)政部門建立了單向的聯(lián)系。另外，少數(shù)部門在整體網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上形成了次級(jí)網(wǎng)絡(luò)，比如體育、文化、新聞出版廣電等部門，但聯(lián)結(jié)關(guān)系薄弱。總體來看，目前我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域形成了以財(cái)政部門為中心的星形關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

圖12 2008—2018政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

五、部門位置：基于關(guān)系強(qiáng)度-廣度的二維框架分析

通過上述分析，可以觀測政府購買服務(wù)中形成的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整體圖景，但無法從微觀層面分析政府內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制及行動(dòng)邏輯。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派有一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，人們的行為會(huì)受到所處的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)期待和其扮演的社會(huì)角色影響，從這一思路出發(fā)，我們不需要研究個(gè)人行為，只要知道他所扮演的社會(huì)角色就可以知道他的行為了(周雪光，2009)。社會(huì)角色一定程度上可以在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)位置中體現(xiàn)，如果明確各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的位置，就可以厘清政府的整體機(jī)制安排。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)位置在經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)領(lǐng)域中已經(jīng)被廣泛研究，學(xué)界普遍認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)位置將決定組織所能擁有資源的多寡與品質(zhì)(Ahuja et al.， 2012)。不同的網(wǎng)絡(luò)位置，擁有不同的網(wǎng)絡(luò)能力，行為上也存在差異，甚至企業(yè)績效也會(huì)因此發(fā)生變化(羅吉等，2016)。因此，我們相信，各部門在網(wǎng)絡(luò)位置中的不同分布，一方面體現(xiàn)了各部門角色和功能的差異；另一方面，部門網(wǎng)絡(luò)位置的分布意味著資源分配的差異，這其實(shí)暗含了政府在購買服務(wù)過程中的內(nèi)部機(jī)理?；诖饲疤峒僭O(shè)，進(jìn)一步構(gòu)建關(guān)系的“強(qiáng)度-廣度”二維框架，以此定位各部門在網(wǎng)絡(luò)中的位置，探析各部門在購買服務(wù)中承擔(dān)的角色和呈現(xiàn)出來的政府整體運(yùn)作機(jī)制。

本文采取聯(lián)合發(fā)文頻次和中心度兩個(gè)指標(biāo)來分別測量部門間關(guān)系的強(qiáng)度和廣度。中心度越大，說明與該部門聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)越多，其關(guān)系廣度就越大；聯(lián)合發(fā)文頻次越多，則表明該部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文越頻繁，關(guān)系強(qiáng)度就越強(qiáng)。因此，不同的廣度和強(qiáng)度，構(gòu)成了部門在網(wǎng)絡(luò)中不同的位置類型：一是廣度大、強(qiáng)度強(qiáng)，這類部門處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置；二是廣度大、強(qiáng)度弱，這類主體就像交際型人格一樣，在網(wǎng)絡(luò)中交流廣泛卻缺乏持續(xù)性，關(guān)系難以得到鞏固和加強(qiáng)；三是廣度小、強(qiáng)度強(qiáng)，這類部門僅在小范圍內(nèi)與少數(shù)幾個(gè)部門互動(dòng)，對整體網(wǎng)絡(luò)的影響較小，處于相對邊緣的位置；四是廣度小、強(qiáng)度弱，這類主體只與一兩個(gè)部門交流，且關(guān)系較為淡薄，像一個(gè)孤島一樣，掌握的資源也非常有限(見表3)。由于財(cái)政部門處于網(wǎng)絡(luò)的中心位置，關(guān)系廣度和關(guān)系強(qiáng)度都遠(yuǎn)大于其他部門，與其他網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)不具可比性，在上述內(nèi)容中已進(jìn)行了分析，故不納入此部分。此外，由于涉及的部門繁多，為方便查看，只展示了分布在不同位置的節(jié)點(diǎn)，處于相同位置的節(jié)點(diǎn)統(tǒng)一以一個(gè)節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)。由此，構(gòu)成了2008-2018年政府購買服務(wù)過程中各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的位置(如圖5所示)。

表3 政府購買服務(wù)中部門網(wǎng)絡(luò)位置類型

圖13顯示了2008-2018年政府購買服務(wù)的部門網(wǎng)絡(luò)位置。從圖13可以看出，民政、編辦、人社、體育位于二維矩陣的右上角，處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。此外，文化、新聞出版廣電處于中間偏上位置，關(guān)系廣度和強(qiáng)度也相對較強(qiáng)，可以說處于次核心位置，影響力和活躍度僅次于核心位置的部門。這類主體通過建立廣泛而緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，汲取政府內(nèi)部的購買資源，是政府購買這場改革運(yùn)動(dòng)中最為活躍的參與者和推動(dòng)者。這些部門成為網(wǎng)絡(luò)的核心，主要受到了內(nèi)部體制和外部環(huán)境多方面的影響。比如，“編辦是管編制和機(jī)構(gòu)的，購買服務(wù)是伴隨著機(jī)構(gòu)改革來的，比如事業(yè)單位改革(1)2013年國務(wù)院出臺(tái)的《意見》指出要“堅(jiān)持與事業(yè)單位改革相銜接，推進(jìn)政事分開”。2016年專門頒布的《財(cái)政部 中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》明確要求，要“通過政府購買服務(wù)改革支持事業(yè)單位改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展”。，所以編辦會(huì)處在一個(gè)比較核心的位置……至于民政部門和人社部門，一是和他們的工作職能相關(guān)，民政部門從事的是扶貧扶弱的工作……而且它是有市場化服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府購買的一個(gè)前置條件是市場能夠提供這個(gè)產(chǎn)品，有承接能力，能比政府做得更好。民政這些服務(wù)準(zhǔn)入門檻很低，項(xiàng)目所需的資金、技術(shù)、專業(yè)化要求也低，而且民政是社會(huì)組織的管理部門，承擔(dān)了培育和發(fā)展社會(huì)組織的職能，所以他們購買的意愿更強(qiáng)”(訪談資料：H-CZ-01)。此外，結(jié)合政策文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，在中央發(fā)文大力鼓勵(lì)的購買領(lǐng)域，比如基層社會(huì)救助、公共文化和體育、棚戶區(qū)改造等服務(wù)，地方政府相應(yīng)的職能部門(人社和文化體育部門)通過“上行下效”，很快成為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的核心。因?yàn)椤拔覈w制是上行下效的，政府購買目錄哪怕是只管本級(jí)，但是下級(jí)部門會(huì)在財(cái)政部的基礎(chǔ)上參考這個(gè)目錄，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，去補(bǔ)錄一些地方有特定需求的服務(wù)內(nèi)容”(訪談資料：H-RS-01)?？梢姡朔?wù)需求和購買服務(wù)所需的外在條件(市場環(huán)境、技術(shù)等專業(yè)化要求)以外，地方政府部門的能力、意愿以及制度改革需要等體制內(nèi)因素也是影響其是否成為購買服務(wù)核心部門的重要因素，甚至在更大程度上發(fā)揮著作用。

公安、發(fā)改、審計(jì)、法院、檢察院、司法等部門位于矩陣右下角，關(guān)系強(qiáng)度相對較弱，但關(guān)系廣度較大，處于交際型位置，這類主體與多個(gè)部門建立了協(xié)同關(guān)系，甚至形成了一個(gè)次級(jí)閉合網(wǎng)絡(luò)，但這種協(xié)同關(guān)系還未得到強(qiáng)化。(2)政策文本內(nèi)容顯示，僅天津、青海、湖南、福建、吉林等少數(shù)地區(qū)的公安、法院、檢察等部門聯(lián)合開展購買公共安全類服務(wù)的實(shí)踐。這是因?yàn)?，“公安它有很多服?wù)不能交給市場來做，比如輔警、法律援助服務(wù)等可以去購買，但是執(zhí)勤等服務(wù)不可能給市場去做。這跟它的職能和市場提供能力有很大關(guān)系”(訪談資料：H-CZ-01)。雖然這類主體在選擇購買服務(wù)時(shí)存在相對較多的限制性條件，但是通過關(guān)系廣度可以看出，相關(guān)部門通過聯(lián)合行動(dòng)，努力推動(dòng)公共安全等服務(wù)的購買進(jìn)程。因?yàn)椤吧婕岸嗖块T的事項(xiàng)，單部門發(fā)文效果不好，必須要拉動(dòng)多部門一起。政府購買，不管從市場監(jiān)管的角度還是其他，最好是拉動(dòng)多個(gè)部門一起，效果才會(huì)更好” (訪談資料：H-RS-01)。

關(guān)系強(qiáng)度大、廣度小的邊緣型位置的部門幾乎沒有，即在整體網(wǎng)絡(luò)之外，沒有形成一個(gè)資源汲取能力和信息共享能力都較強(qiáng)的的閉環(huán)型次級(jí)網(wǎng)絡(luò)，各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)仍然需要從整體網(wǎng)中獲取資源和信息，尤其表現(xiàn)在對網(wǎng)絡(luò)中心的依賴上。因?yàn)椤罢徺I必須要拉動(dòng)財(cái)政部門，因?yàn)楸仨氁獜呢?cái)政出錢……雖然理論上是要拉上審計(jì)等部門一起，這樣更規(guī)范，但是現(xiàn)在還沒這么大的爭議，加上還有別的事情要做，所以從一開始就沒有建立與審計(jì)這些部門的聯(lián)動(dòng)關(guān)系”(訪談資料：H-RS-01)。

處于孤島型位置的部門最多，它們幾乎只和整體網(wǎng)的中心節(jié)點(diǎn)——財(cái)政部門建立聯(lián)系，但聯(lián)系的頻度很低，只有一次或兩次，這類主體占所有主體的50%以上，包括城鄉(xiāng)建設(shè)委、交通運(yùn)輸委、農(nóng)業(yè)、殘聯(lián)、糧食、物價(jià)局、水利水務(wù)等部門。首先，由于這些部門購買服務(wù)需要依靠財(cái)政的預(yù)算審批和目錄編制，必須要和財(cái)政部門建立正式的協(xié)作關(guān)系。其次，這與我國目前財(cái)政部門職能的定位和實(shí)際履行情況之間的矛盾存在很大關(guān)系。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，財(cái)政部門具有監(jiān)督的職能，但是“很多時(shí)候財(cái)政部門是一種程序性審核，比如年初是否編了預(yù)算，年終有沒有按預(yù)算去執(zhí)行……在各個(gè)部門建立內(nèi)控程序以后，購買服務(wù)就只需按規(guī)矩來，不是什么事情都要財(cái)政部門來的，而且購買清單很長，涉及幾十個(gè)部門，財(cái)政不可能每個(gè)都去監(jiān)督”(訪談資料：H-CZ-02)。但預(yù)算審批和目錄管理的程序性審核，就已經(jīng)讓各部門感到“受制于條條框框”(訪談資料：H-RS-01)，因而大多數(shù)部門在與財(cái)政部門建立宏觀層面的聯(lián)動(dòng)關(guān)系后，只是在現(xiàn)有的制度框架下審慎地開展購買服務(wù)。最后，由于我國社會(huì)化市場的發(fā)展還無法很好地滿足購買需求，“承接主體不成熟，沒得選擇甚至沒有”(訪談資料：H-CL-01)，部分服務(wù)對資金、技術(shù)和專業(yè)化要求又較高，這些都在一定程度上打擊了各部門購買服務(wù)的積極性。因此，在“內(nèi)生動(dòng)力不足，外生吸引力不夠”(訪談資料：H-RS-01)的情況下，大多數(shù)部門并沒有進(jìn)一步擴(kuò)大購買范圍，也欠缺拉動(dòng)民政等部門共同推動(dòng)購買服務(wù)力度的意識(shí)和動(dòng)力，甚至覺得“社會(huì)組織的成長，跟民政那邊是沒有關(guān)系的”(訪談資料：H-CL-01)。

圖中編號(hào)說明：

六、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

1.整體上形成了“一核多元、兩極分布”的星形部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政府購買服務(wù)過程中，財(cái)政部門通過與廣泛的職能部門聯(lián)合發(fā)文，建立正式制度上的合作關(guān)系，處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中絕對的中心位置(即“一核”)，而來自行政、黨政、司法、群團(tuán)組織、民主黨派等不同性質(zhì)的大多數(shù)國家機(jī)構(gòu)都與財(cái)政部門建立了或緊或疏的關(guān)系，形成多元化的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。并且，幾乎所有部門間的聯(lián)結(jié)都要通過網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點(diǎn)——財(cái)政部門，呈現(xiàn)典型的“星形網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”特征。但是，除了民政、編辦、人社等少數(shù)部門與財(cái)政部門形成了較為密切的協(xié)作關(guān)系以外，大多數(shù)部門零星分布在網(wǎng)絡(luò)的邊緣地帶，與網(wǎng)絡(luò)中心只建立了薄弱的聯(lián)系，又與其他部門沒有任何聯(lián)結(jié)，各部門的網(wǎng)絡(luò)位置呈現(xiàn)兩極化分布態(tài)勢。這種網(wǎng)絡(luò)特征表明，我國大多數(shù)政府部門都曾參與探索購買服務(wù)模式，并形成了對財(cái)政部門的強(qiáng)依賴性。但其他部門間沒有形成廣泛而密切的協(xié)作關(guān)系，尤其是民政、工商、監(jiān)察、審計(jì)等具有協(xié)同監(jiān)督職能的部門，并沒有在整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮應(yīng)有的影響。

2.時(shí)間演變上，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“先擴(kuò)張后收縮”的階段性特征

2013年國務(wù)院《意見》的出臺(tái)，促使部門間關(guān)系發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在中央政策的引領(lǐng)下，地方政府內(nèi)部突破部門間的壁壘，通過大量的聯(lián)合發(fā)文，明晰彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)處理相關(guān)事務(wù)，建立起政府購買服務(wù)的內(nèi)部運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。但是部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模在2016年達(dá)到峰值以后逐漸收縮，部門間的聯(lián)合發(fā)文數(shù)減少，部門內(nèi)部的單獨(dú)發(fā)文數(shù)反而出現(xiàn)上升趨勢。由于地方政府網(wǎng)絡(luò)行為是網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)主體理性決策的結(jié)果，其不同領(lǐng)域的合作決策都是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)(馬捷、鎖利銘，2019)。而且政府購買服務(wù)是一項(xiàng)部門主導(dǎo)的事項(xiàng)，各部門的購買行為具有高度的自主性。因此，中央的政策傳導(dǎo)效力和地方政府的熱情逐漸退去之后，各部門不再盲目擴(kuò)張和“試水”購買服務(wù)，轉(zhuǎn)而通過單獨(dú)發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)的內(nèi)部流程，評估權(quán)衡其利弊。

3.地域分布上，東中西部的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)非常規(guī)性地區(qū)差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和市場環(huán)境成熟度最高的東部地區(qū)部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模最大、也最為多元和活躍。但是客觀條件較好的中部地區(qū)，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模明顯小于西部地區(qū)，中央的政策扶持對西部地區(qū)起到了重要推動(dòng)作用，即購買服務(wù)所需的資金和承接主體，皆可通過外部的政策推力來得以提升和獲得，而擁有大量政策扶持的西部地區(qū)，在這方面要明顯強(qiáng)于中部地區(qū)。這在一定程度上表明，與西方國家不同的是，我國政府購買服務(wù)的發(fā)展程度，不完全會(huì)受到來自服務(wù)需求和競爭性市場等客觀環(huán)境的影響，政府內(nèi)部的制度性力量可以更快地推動(dòng)這一服務(wù)模式的落地。

(二)啟示與建議

首先，要將我國政府內(nèi)部的購買服務(wù)管理機(jī)制從預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃Ч芾?。?cái)政部門的中心地位與我國目前特有的財(cái)稅體制有很大關(guān)系，各政府部門購買服務(wù)需要先獲得財(cái)政的預(yù)算審批。但是財(cái)政部門自身的管理資源和能力有限，只能對購買服務(wù)的預(yù)算和目錄進(jìn)行程序性審核，實(shí)踐中鮮有對購買績效進(jìn)行評估的情況，且目前的預(yù)算管理過于僵化，有些部門常因嚴(yán)格的預(yù)決算管理體系而放棄購買服務(wù)。因此，建議在財(cái)政部門把關(guān)預(yù)算的基礎(chǔ)上，簡化程序性審查，強(qiáng)化工商、監(jiān)察、審計(jì)等部門協(xié)同監(jiān)督的職能，對購買服務(wù)的過程和績效進(jìn)行評估，并以最終的績效結(jié)果作為下次申請購買服務(wù)資金的依據(jù)。其次，各部門要轉(zhuǎn)變資金導(dǎo)向的購買策略，而是要綜合考慮服務(wù)需求和市場能力等因素，做好需求評估，同時(shí)加強(qiáng)與民政等職能部門的協(xié)作，共同培育社會(huì)組織等承接主體，提升購買服務(wù)的整體效能。最后，地方政府要加大政策扶持力度，職責(zé)相近的部門可以通過整合交叉職能、聯(lián)合購買等形式，共同推進(jìn)“應(yīng)買盡買”的購買服務(wù)理念。

(三)研究的不足

本文使用的是省級(jí)政府部門的數(shù)據(jù)，考慮到各級(jí)政府在購買過程中具有較高的自主性和獨(dú)立性，因此本文構(gòu)建的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能否適用于市級(jí)及以下政府是存疑的。另外，本文采用“聯(lián)合發(fā)文”作為測量部門間關(guān)系的替代變量，雖然有一定的信度，但由于部門間關(guān)系還會(huì)表現(xiàn)在其他正式與非正式的制度和關(guān)系中，因此可能無法展現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的全貌。